劉 偉 翁俊芳

一、問題提出:社區(qū)場域內的多元主體互動

社區(qū)是居民日常生活的場域,在這一場域中充斥著大量的行動者,這些行動者的力量在社區(qū)這一“劇場”中上演著各式各樣的“劇情”,表現(xiàn)出各種可見的社會現(xiàn)象、連續(xù)的社會事件、互動的權力關系、流動的事件過程、復雜的利益博弈等。 尤其對于新時代高速發(fā)展的城市社區(qū)而言,各種參與社區(qū)治理的主體力量互動頻繁且聯(lián)系緊密,共同形塑了中國城市社區(qū)復雜的“居住政治”形態(tài)。 在復雜的“居住政治”中,社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司作為具有不同利益訴求的行動實體,三者的互動關系既是影響社區(qū)治理成效的重要變量,也是學術界在探討城市社區(qū)治理時無法繞開和忽視的分析對象。 社區(qū)業(yè)委會的運作不僅與物業(yè)公司產(chǎn)生既合作又對立的復雜互動關系,而且往往引發(fā)街道與社區(qū)的高度關注甚至力量介入,業(yè)委會本身不再是一個簡單的業(yè)主自治組織,它的產(chǎn)生、發(fā)展和消亡都內蘊著更加復雜的權力斗爭、利益博弈和政治過程。

自有房權時代的到來,一定程度上擴充了城市居民的自主空間,當業(yè)主的私有產(chǎn)權與公共空間權利受到侵害時,將引發(fā)業(yè)主階層的各種維權運動并迅速蔓延全國。 在城市社區(qū)中由于“物業(yè)糾紛”“物業(yè)服務問題”甚至“物業(yè)與業(yè)主的暴力抗衡”所引發(fā)的業(yè)主維權運動,催生了以住房為中心、以社區(qū)為主要場域、以城市基層權力關系再造為主要內容的“住房政治”形態(tài)逐步形成。[1]在“住房政治”的形態(tài)發(fā)育過程中,學界關于業(yè)主群體及其自治組織、社區(qū)物業(yè)管理、業(yè)主維權運動、多主體之間的沖突與合作等相關主題研究不斷深入發(fā)展,吸引了法學界、社會學界、公共管理學界及政治學界等相關學者的關注,并取得了相應的學術成果。 在眾多相關主題的學術研究成果中,形成了一系列具有代表性意義的研究論域。 國內學者關于業(yè)委會運作所引發(fā)的與其他社區(qū)治理主體的互動關系研究中,主要涵蓋國家-社會關系視角、國家-市場-社會關系視角、社會運動視角等三大研究視角,不同研究視角以不同現(xiàn)實案例為基礎,討論社區(qū)內部不同治理主體之間的互動博弈,涉及社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、自治組織、社會組織等相關治理主體在物業(yè)管理問題中的行動邏輯與互動方式。 基于此,本文試圖在國家-市場-社會三維分析視角下,呈現(xiàn)社區(qū)內三大主體力量互動產(chǎn)生的“半嵌入性互動治理”形態(tài),并以現(xiàn)實案例具體展現(xiàn)。 因此,本文的研究焦點在于:第一,如何描述半嵌入性互動治理的形態(tài)以及具體的類型體現(xiàn)。 第二,現(xiàn)實案例如何展現(xiàn)半嵌入性互動治理的生成邏輯。

二、分析框架:半嵌入性互動治理的基本形態(tài)

學術界在對業(yè)委會運作所引發(fā)的與其他社區(qū)治理主體互動關系的研究中,有兩大研究視角側重于關注城市社區(qū)結構與秩序演變,及其延伸出更加宏觀層面的關系討論。

一是國家-社會關系二維研究視角。 相關學者在基于政社互動的前提背景下,著重討論社區(qū)內部自上而下的國家行政力量與自下而上的社區(qū)居民自治的社會力量之間的矛盾與沖突、合作與協(xié)調。 當前關于國家與社會關系的論域中,主要形成了以下幾種解釋模式:西方的公民社會(又稱市民社會)、法團主義(又稱合作主義),以及國內本土的“行政吸納社會”“行政吸納服務”“雙向嵌入與雙向賦權”等。 公民社會是國家與社會關系研究中最先形成主流的解釋模式。 公民社會理論范式往往將解釋著眼于國家與社會的分離,在公民社會與國家之間建立起一種此消彼長的對立關系。 法團主義理論打破了國家與社會之間的對立格局,強調國家與社會之間的溝通與合作。 “行政吸納社會”是一種用于解釋當前中國大陸國家與社會關系的解釋模式。 該模式顛覆了西方“市民社會”與“法團主義”理論在中國現(xiàn)實中的解釋路徑。[2]“行政吸納服務”是強調國家與社會存在融合關系的解釋模式,認為國家與社會在權力分配格局中,國家占據(jù)主導地位,社會依附于國家。[3]“雙向嵌入與雙向賦權”是用于理解國家與社會組織關系的一種認知框架,即社會組織在資源、合法性、制度支持等方面嵌入于國家,而國家意志與目標同時嵌入于社會組織的運作當中,使得國家與社會雙方權力都獲得提升,形成“雙向賦權”。在這一解釋框架中,說明國家角色正在發(fā)生新的變化,即國家正在以更為精細化的方式將權力觸角延伸至社會;社會也在轉型期獲得一定的權力增長。[4]

二是國家-市場-社會三維分析視角,相關學者在該視角下通過觀察與分析社區(qū)內部的業(yè)委會運作邏輯與相關事件過程,探討宏觀主體權力關系結構與相關法律制度的合理性與合法性。 社區(qū)作為一個開放性系統(tǒng),其中的復雜性源于基層政府策略的多變性以及市場、社會力量之間的多重互動與協(xié)調。[5]國家、公民社會與市場是任何一個完整社會中三足鼎立的三個獨立領域。 每一個領域都有其行動的獨特邏輯,國家遵循等級權力邏輯,市場遵循盈虧邏輯,公民社會遵循自愿主義邏輯。[6]社區(qū)層面的國家、市場、社會三種力量的互動、博弈和融合實際上構成了宏觀結構的微觀基礎,導致社區(qū)研究離不開一種“國家-市場-社會”的基本邏輯。 就商品房社區(qū)而言,建委系統(tǒng)、街道辦、社區(qū)居委會代表國家力量,房地產(chǎn)商與物業(yè)公司代表市場力量,業(yè)主和業(yè)委會代表社會力量,三方力量能夠與“多中心治理理論”進行勾連與對接。 在研究“國家-市場-社會”解釋范式時,學者們既可以將其視為不同行動主體之間的關系,也可以視為不同治理機制之間的關系。 現(xiàn)實世界中,這三種治理機制是具有相互嵌入性的,這種嵌入性的后果可能是相得益彰也可能是相互抑制。[7]

縱觀上述兩類視角,依舊存在三個方面的問題與不足:一是在研究業(yè)委會運作過程與行動邏輯時,大部分學者將研究視野聚焦于業(yè)委會組織自身,導致研究本身局限在微觀組織層面,難以看見業(yè)委會這一自治組織背后更加宏觀復雜的制度背景與權力結構。 二是使用“國家-社會”解釋框架往往會忽視市場力量的參與和影響,尤其是在討論業(yè)委會與物業(yè)公司之間的矛盾與沖突時,市場運作的邏輯往往難以與政府組織、公民社會的邏輯相互協(xié)調。 三是關于業(yè)委會與其他治理主體所產(chǎn)生的互動關系是極為復雜與多樣的。 如何概括出不同主體之間的分離與融合、抗衡與合作、組織領導與擇機應對等復雜形態(tài)是現(xiàn)有研究所缺乏的。 針對以上問題,本文將對此有所推進,以進一步豐富和深化對于業(yè)委會運作過程中與不同治理主體互動關系的復雜認識。

在宏觀分析架構上,本文堅持“國家-市場-社會”的基本視角,以更加全面有效地分析社區(qū)治理中多個行動主體互動博弈的行動邏輯與互動過程。 在社區(qū)治理進程中,業(yè)委會的運作過程中國家、市場、社會三方權力與利益不斷進行重新分配,在重新分配的過程中呈現(xiàn)出不對稱的非均衡性博弈。 已有學者指出互動式治理是指利益多元的多方行動者通過互動以形成、促進并達成共同目標的復雜過程,在此過程中,多元主體進行動員、交流和利用一系列理念、規(guī)則和資源。[8]在此基礎上,筆者提出“半嵌入性互動治理”是基于我國強國家弱市場弱社會的現(xiàn)實背景,一種能夠用于解釋社區(qū)內部業(yè)委會運作過程中與其他治理主體互動產(chǎn)生的新形態(tài)(參見圖1)。 在這一形態(tài)中,國家長期處于強勢主導地位,并且扮演“監(jiān)督員”與“保護者”的角色。市場與社會力量根據(jù)國家釋放出的利益與權力的分化空間,不斷嵌入到國家力量中與之進行合作與互動,既不完全“嵌入”也不完全“脫嵌”于政府,而是主動尋求自身的發(fā)展空間并發(fā)揮相應的主體性,與國家力量的關系既相互依賴又彼此互動,不再是被動參與的行動者。

圖1 半嵌入性互動治理的基本形態(tài)

三、實踐考察:H 街道四個社區(qū)案例的多樣態(tài)呈現(xiàn)

在研究方法上,本文采取多案例比較法,主要通過參與觀察和人物訪談收集資料。 與個案研究不同,本文試圖聚焦于同一個街道內部的不同社區(qū)關于業(yè)委會的運作過程進行重點觀察,通過比較不同社區(qū)內部業(yè)委會在運作過程中與其他治理主體之間的互動模式,基于“國家-市場-社會”分析框架展現(xiàn)社區(qū)內部的“半嵌入性互動治理”的現(xiàn)實形態(tài)。 業(yè)委會自身具有多重組織形象,其自身的發(fā)展走向充滿多種權力與利益的關系滲透和互動博弈。 我們側重于對社區(qū)業(yè)委會運作過程的觀察與分析,逐步梳理出不同社區(qū)內部三大主體半嵌入性互動的現(xiàn)實形態(tài)與治理類型。 調研組于2017 年10 月,赴江蘇省無錫市濱湖區(qū)H 街道對其物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會進行了相關的走訪調查,并參與了相關主題座談會。 調研組重點訪問了H 街道中的多個社區(qū),并與社區(qū)中的居委會主任和委員、業(yè)委會主任和委員進行了深度交流,在調研的過程中收集了關于社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)運作的各種資料。 被觀察的H 街道社區(qū)主要包括CS、XM、XN、SX 等,之所以選取四個社區(qū)作為本文的案例材料,主要有兩方面的考慮:一是這些社區(qū)在業(yè)委會運作模式上最終呈現(xiàn)出四種不同的類型,每種類型都具備自身的特點并且最終有效化解了一系列社區(qū)內部物業(yè)管理的嚴重問題。 二是筆者在集中調查階段實地走訪了四個社區(qū),能夠真實了解四個社區(qū)的內部環(huán)境、物業(yè)管理情況、街道與居委會工作人員、社區(qū)業(yè)委會工作人員與物業(yè)公司工作人員相互之間的真實態(tài)度;并且筆者有幸參與了多個社區(qū)的相關主題座談會,與社區(qū)街道、居委會、業(yè)主及其自治組織相關成員、物業(yè)公司管理人員等重要人物進行了深度交流,從而獲得較為詳實的相關資料及政策文件。

H 街道位于江蘇省無錫市濱湖區(qū)北部,總面積8.95 平方千米,下轄11 個社區(qū),戶籍人口10.8 萬人,轄區(qū)常住人口16 萬多人,外來人口6 萬多人。 轄區(qū)內主要包括商品房小區(qū)、安置房小區(qū)和老新村小區(qū)這三種類型,其中商品房小區(qū)主要包括萬達、萬科等33 個,共計面積200 萬平方米,有物業(yè)管理公司及業(yè)委會或物業(yè)管理委員會的小區(qū)有17 個,有物業(yè)管理公司無業(yè)委會的小區(qū)有15 個,業(yè)委會自管的小區(qū)有1 個;安置房小區(qū)7 個,總計170 萬平方米,都有物業(yè)管理公司;老新村小區(qū)主要包括稻香、水秀、溪南、上里東、團結、勝利等25 個小區(qū),共計250 萬平方米,有物業(yè)管理公司的8 個,其余由社區(qū)自行管理。 H 街道下轄的多個社區(qū)在業(yè)委會運作與物業(yè)管理方面都存在各式各樣不同的矛盾糾紛與現(xiàn)實問題,每個社區(qū)的相關治理主體都會根據(jù)社區(qū)自身的問題特點采取不同的應對策略,不同行動主體在參與社區(qū)治理的過程中存在利益分配不均、權力結構分化、資源流動失衡等互動關系。

(一)行政兜底型:國家行政組織末梢的強有力保障

1.事件歷程

CS 社區(qū)中的紫金英郡東苑小區(qū)于2013 年11 月正式成立首屆業(yè)主委員會,業(yè)委會為期三年。 在此期間,物業(yè)服務公司金洋物業(yè)在沒有業(yè)委會見證的情況下私自將管理權力移交給溫馨物業(yè),相關賬目、設備等都沒有公開交接,并于2016 年4 月30 日退出小區(qū)。 街道物管委、社區(qū)居委會成員與業(yè)委會進行協(xié)商,希望業(yè)委會能和溫馨物業(yè)簽訂臨時接管合同,業(yè)委會成員稱根據(jù)條例沒有簽訂臨時接管的權力。 之后,業(yè)委會成員自己行動,有傾向性地上門與業(yè)主進行物業(yè)公司的選舉和簽字確認,聘請新的物業(yè)服務公司長慶物業(yè)進駐小區(qū)接管。 然而,在后期的抽檢中發(fā)現(xiàn)有部分業(yè)主對于簽字并不知情,業(yè)委會成員的行為嚴重違反了公開、公平、自愿等原則,也導致紫金英郡東苑小區(qū)暴露出種種矛盾和問題。 2016 年12 月,小區(qū)的業(yè)委會到期并且沒有繼續(xù)運作,小區(qū)處于業(yè)委會“真空”狀態(tài)。 2017 年3 月23 日,在濱湖區(qū)住建局的協(xié)調下,金洋物業(yè)、長慶物業(yè)、溫馨物業(yè)經(jīng)協(xié)商后共同簽訂了《紫金英郡東苑物業(yè)管理交接單》,自2017年3 月24 日起由長慶物業(yè)公司接管紫金英郡東苑物業(yè)管理工作,而溫馨物業(yè)公司退出該小區(qū)物業(yè)管理后,長慶物業(yè)公司未按時進駐完成物業(yè)交接。 2017 年4 月1 日起,有部分居民聲稱業(yè)主自治組織開始管理小區(qū),只支付了1 個月的管理人員工資,5、6 月份的管理人員工資無力支付并且開始拖欠,導致紫金英郡東苑小區(qū)所有保潔員、保安人員罷工,電梯維保年檢維修費用無人支付,小區(qū)200 多戶家中漏水無人維修,小區(qū)一度陷入無人管理狀態(tài)。 為了盡快結束紫金英郡東苑小區(qū)的混亂狀態(tài),2017 年6 月15 日,CS 社區(qū)通過掛號信向長慶物業(yè)發(fā)了告知函,要求長慶物業(yè)公司立即履行2017 年3 月23 日簽訂的交接單內容,并在接函后5 天內全方位接管紫金英郡東苑物業(yè)。 但CS 社區(qū)始終未收到長慶物業(yè)的回函,該物業(yè)公司也始終未到紫金英郡東苑小區(qū)現(xiàn)場來接管。

2.權力介入

在此情況下,CS 社區(qū)居委會按照H 街道的要求代行紫金英郡東苑業(yè)委會職責,主動承擔起社區(qū)物業(yè)的管理責任。 CS 社區(qū)居委會臨時代管紫金英郡東苑小區(qū)的日常物業(yè)管理工作后,從三個方面及時采取行動:第一,及時墊付了小區(qū)相關管理工作人員被拖欠的兩個月工資、電梯年檢費用、小區(qū)施工維修材料費、相關辦公用品費用。 第二,對居民提出的小區(qū)大門損壞問題、電梯安全隱患問題和房屋漏水問題進行統(tǒng)計、搶修,對小區(qū)內的綠化進行了日常澆水和修建養(yǎng)護,不斷提高居民日常的生活質量及安全居住的保障,有效處理居民生活中最為迫切的日常問題。 第三,協(xié)助H 街道成立紫金英郡東苑小區(qū)物業(yè)管理委員會。 由于小區(qū)內原業(yè)主委員會到期后,曾多次召開業(yè)委會籌備組報名人員會議,但三次會議現(xiàn)場秩序混亂,與會人員始終不能統(tǒng)一意見,導致三次會議都無法正常開展并取得最終結果。 根據(jù)《無錫市物業(yè)管理條例》的規(guī)定,小區(qū)在H 街道的指導下成立紫金英郡東苑小區(qū)物業(yè)管理委員會。 紫金英郡東苑物業(yè)管理委員會成立后,小區(qū)物業(yè)管理工作交由物業(yè)管理委員會負責,原業(yè)委會的賬目等相關資料也由社區(qū)居委會移交給紫金英郡東苑物業(yè)管理委員會。

3.行動邏輯

紫金英郡東苑小區(qū)作為高檔商品房小區(qū),在其物業(yè)管理出現(xiàn)混亂和業(yè)委會“真空”期間,國家力量一直“在場”,一開始是以監(jiān)控者的身份積極關注CS 社區(qū)內部關于業(yè)委會與物業(yè)公司之間的矛盾糾紛問題。 在小區(qū)業(yè)委會到期之前,以業(yè)委會為代表的社會力量與以物業(yè)公司為代表的市場力量都在進行較為激烈的利益博弈,各方主體都在圍繞自己的利益開展行動,國家力量并無過多介入。 直到業(yè)委會出現(xiàn)“真空”,國家力量開始“到場”,通過街道與居委會的聯(lián)合力量對社區(qū)不作為的物業(yè)公司發(fā)出“警告信號”,由于半個月內未獲回應,國家力量開始全面強勢介入社區(qū)物業(yè)管理相關工作,通過CS 社區(qū)居委會主動介入并承擔相關管理職責,有效維持了小區(qū)物業(yè)的正常運行并維護好社區(qū)居民的正常生活。 在CS 社區(qū)中,業(yè)委會在一開始的運作中就與物業(yè)公司發(fā)生矛盾沖突,并在互動中產(chǎn)生一系列影響社區(qū)穩(wěn)定的負面因素,國家力量在業(yè)委會運作出現(xiàn)嚴重問題之前以隱性“在場”的方式對其進行監(jiān)督與管控。 當社區(qū)內部出現(xiàn)“志愿失靈”與“市場失靈”的緊急情況時,國家力量通過街道和居委會的權力通道對社區(qū)治理進行顯性介入,及時調試市場與社會力量之間不平衡的利益博弈,有效制約了影響社區(qū)居民維持日常生活的不良因素。 在這一過程中,社會力量與市場力量是半嵌入于國家力量之中的,并不能完全脫嵌于國家力量獨立運作,國家力量在社會力量與市場力量出現(xiàn)惡性競爭時及時“出場”進行兜底保護,最終保證三方主體和諧互動。

(二)黨委主導型:黨組織力量的有效滲透

1.事件歷程

XN 社區(qū)由商品住宅小區(qū)和新老安置房小區(qū)組成,社區(qū)內黨員人數(shù)共有600 多名,社區(qū)黨委根據(jù)社區(qū)內黨員的實際分布情況,按區(qū)域劃分為八個黨支部。 社區(qū)居委會設立了居民樓組長150 余名,構成了居委服務的基礎框架結構。 該社區(qū)治理主要劃分為兩大類,一類是安置房小區(qū)的物業(yè)管理和居民自治,另一類是商品房小區(qū)物業(yè)管理和業(yè)主治理。 兩類治理方式都存在以黨委主導的治理共性,無論社區(qū)內是否形成業(yè)委會。 XN 社區(qū)以黨建引領社區(qū)治理為特色,一方面凝聚黨委的主導性,另一方面不斷滲透基層黨建力量,以黨建力量為社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)公司的成立與運作保駕護航。

2.權力介入

XN 社區(qū)的物業(yè)管理模式備受居民推崇,黨組織力量的介入與滲透,保證了社區(qū)內部產(chǎn)生的各項物業(yè)管理問題都能及時受到關注并有效獲得處理。

一是社區(qū)黨委領導組織開展工作,形成共商議事的工作模式。 XN 社區(qū)內的安置房小區(qū)一般有物業(yè)公司無業(yè)委會,社區(qū)居民普遍為自然村拆遷安置的村民,社區(qū)積極引導村民向居民轉變,小區(qū)管理與建設不斷發(fā)揚民主,通過征求居民意見逐步完善和提高小區(qū)管理水平、改善居民的生活環(huán)境。 XN 社區(qū)的安置房小區(qū)在社區(qū)黨委支持以及居民一致認同的情況下成立小區(qū)物業(yè)管理有限公司,正式拉開社區(qū)和居民自治管理的序幕。 物業(yè)管理公司為了給廣大業(yè)主提供一個“整潔、文明、安全、舒適”的居住環(huán)境,專門制定了一系列適應物業(yè)自身發(fā)展需要和市場需求的規(guī)章制度,在日常工作中,堅持“規(guī)范管理、親情服務”的宗旨,將扁平化走訪工作融入物業(yè)管理工作之中,結合居民組長、樓道黨員、扁平化走訪工作人員形成共商議事的方式,由原來的被動服務變成現(xiàn)在的主動服務,積極聽取居民的需求與建議。

二是完善相關會議制度,加強以黨政力量為主導的治理模式。 XN 社區(qū)內的商品房小區(qū)一般有業(yè)委會和物業(yè)公司,為了規(guī)范社區(qū)物業(yè)服務企業(yè)的管理水平,該社區(qū)在業(yè)委會成立、物業(yè)公司運作、業(yè)主與物業(yè)互動等環(huán)節(jié)作出一系列探索,主要包括:第一,街道、社區(qū)無論是在業(yè)委會的初始成立還是換屆選舉,都對成員有著嚴格的把控,有意向地挑選符合小區(qū)發(fā)展需求、有一定物業(yè)常識、有組織能力和必備工作時間的業(yè)主,由全體業(yè)主根據(jù)自己意愿投票擇優(yōu)擔任。第二,業(yè)委會成立后,要在街道的指導下定期對物業(yè)服務企業(yè)進行考核。 第三,社區(qū)通過積極建立業(yè)委會、物業(yè)參與社區(qū)治理多方協(xié)調聯(lián)動機制,制定三方聯(lián)席會議制度,定期研究調處上報的問題、通報近期存在的問題,做到早發(fā)現(xiàn)早整改,不斷協(xié)調處置物業(yè)與業(yè)委會的關系,分清相關職責,使物業(yè)和業(yè)委會能更好地開展工作。 第四,社區(qū)監(jiān)督指導物業(yè)與業(yè)委會開展的各項社區(qū)管理工作,最大化保障業(yè)主的利益。 第五,社區(qū)積極調動內外部資源,以黨支部黨員、居民小組長為核心,起到發(fā)揚民主、居民自治的作用,定期組織召開居民代表會議,更好地促進物業(yè)與業(yè)委會工作發(fā)展的良好態(tài)勢。

3.行動邏輯

XN 社區(qū)為混合型社區(qū),在該社區(qū)中,以基層黨組織、街道、社區(qū)居委會為主導的國家黨政力量展現(xiàn)出較為強勢的介入性,國家、市場、社會三大主體力量是非均衡的。 黨組織力量的滲透對社區(qū)業(yè)委會運作與物業(yè)管理工作產(chǎn)生了巨大的影響力,不僅為社區(qū)引入代表市場力量的物業(yè)公司,同時也開拓了居民自治的社會空間與渠道。 在基層黨組織的引導下,市場力量在社區(qū)內獲得權力伸展的生存空間,通過盈利邏輯運轉企業(yè)并為社區(qū)居民提供相應的社區(qū)服務。在基層黨組織力量發(fā)揮作用的同時,以街道、居委會為代表的國家行政力量也在業(yè)委會產(chǎn)生、運作的全過程積極“在場”與“到場”,有效協(xié)調業(yè)委會與其他治理主體之間的矛盾糾紛問題,保證國家、市場、社會三大主體力量在社區(qū)治理中以非均衡結構平穩(wěn)運作。 在XN 社區(qū)中,社區(qū)治理依賴黨政力量提供的各方資源并進行外部力量的拓展,在社區(qū)發(fā)展自主性較弱的前提下,國家力量積極支持并監(jiān)督業(yè)委會的成立與運作,市場力量也在國家力量的引導下嵌入到三大治理主體力量的互動當中。

(三)物管會合作型:社區(qū)物管會運作中的三方力量互動

1.事件歷程

水韻金閣小區(qū)于2014 年由XM 社區(qū)接管。 2017 年年初,水韻金閣業(yè)主集體聯(lián)名向XM 社區(qū)居委會申請要求成立業(yè)主委員會。 社區(qū)居委會接到業(yè)主申請后,通過物業(yè)、樓道網(wǎng)格員深入了解小區(qū)的具體情況。 居委會發(fā)現(xiàn)業(yè)主聯(lián)名申請業(yè)委會的目的十分單一,主要是想整改小區(qū)物業(yè)問題、提升物業(yè)管理水平。 社區(qū)在開籌備會議之前,提前與開發(fā)商和物業(yè)公司人員進行了溝通協(xié)商。 2017 年3 月17 日小區(qū)組織第一次籌備組會議,業(yè)主代表、物業(yè)代表、開發(fā)商代表、派出所代表全部到場,業(yè)主提出了一系列物業(yè)管理上的問題,要求物業(yè)公司整改到位。 物業(yè)公司負責人當場表態(tài):“在這些要求中,能改的會及時整改;需要時間的整改會給出具體整改時間表;不能整改的則說明原因?！睍h結束后,街道、社區(qū)工作人員又和小區(qū)物業(yè)公司負責人及時進行了溝通,督促物業(yè)按照業(yè)主要求及時整改到位。 在最初兩次的籌備會議上,業(yè)主們迫切想要成立業(yè)委會,他們希望成立業(yè)委會的目的主要是希望提升小區(qū)物業(yè)管理水平及改變小區(qū)的居住環(huán)境。 街道、社區(qū)居委會工作人員一開始認為業(yè)主代表們想要成立業(yè)委會的目的性比較單一,因此持支持態(tài)度。 但是在兩次籌備會以后,籌備組的業(yè)主代表之間開始產(chǎn)生不和諧的苗頭,街道、社區(qū)居委會工作人員通過與業(yè)主代表的單獨溝通得知,已有個別業(yè)主代表通過個人關系引薦新的物業(yè)公司接手小區(qū)。 了解真實情況后,街道和社區(qū)居委會及時召開籌備組會議。會議中,街道和居委會的工作人員向各方代表剖析了個別業(yè)主希望成立業(yè)委會的私利性,讓籌備組業(yè)主代表看到業(yè)委會在籌備中就已經(jīng)開始出現(xiàn)各種矛盾的苗頭,如果放任業(yè)委會成立,后期業(yè)委會自治會給社區(qū)治理帶來較大的壓力。 會后,街道和社區(qū)工作人員決定運用《無錫市物業(yè)管理條例》的十七條規(guī)定①《無錫市物業(yè)管理條例》第十七條:“住宅小區(qū)有下列情形之一的,可以成立物業(yè)管理委員會代行業(yè)主大會或者業(yè)主委員會職責:(一)不具備成立業(yè)主大會條件的;(二)具備成立業(yè)主大會條件但未成立,經(jīng)物業(yè)所在地的縣級市、區(qū)物業(yè)管理行政主管部門或者街道辦事處(鎮(zhèn)人民政府)反復指導后仍不能成立的;(三)業(yè)主委員會不履行職責達一年以上、無法正常開展工作,需要調整或者重新選舉業(yè)主委員會,經(jīng)物業(yè)所在地的縣級市、區(qū)物業(yè)管理行政主管部門或者街道辦事處(鎮(zhèn)人民政府)反復指導后仍不能選舉產(chǎn)生新一屆業(yè)主委員會的?！?立即召開籌備組會議,拋出成立物業(yè)管理委員會的議題。 通過會議向各方代表宣傳物業(yè)管理委員會的組織結構及權利義務,業(yè)主代表當場全票通過成立由社區(qū)引領下的物業(yè)管理委員會的議題。

2.權力介入

2017 年6 月XM 社區(qū)水韻金閣小區(qū)正式成立物業(yè)管理委員會。 小區(qū)物管會成員共有代表11 名,主任由社區(qū)人員兼任,其他委員會成員由街道代表、派出所代表、開發(fā)商代表和7 位居民代表組成。 物管會正式成立之后,及時監(jiān)督物業(yè)公司進行整改并要求物業(yè)公司拿出整改方案,物業(yè)公司立即作出表態(tài)并付諸實踐。 通過近一個月時間的整改,小區(qū)門崗從隨便進出到現(xiàn)在有保安值班和刷卡門禁,過去的小區(qū)噴泉因故障問題成了擺設到現(xiàn)在每天定時開放,小區(qū)原來過期滅火器、破損的消防栓也全部更新并整改到位。 2017 年7 月初,XM 社區(qū)物管會召開了第一次工作例會,總結之前居民代表提出的所有有關小區(qū)7 個大問題和35 個小問題,物業(yè)公司全面給出相關答復并表示問題基本解決。 物管會中的業(yè)主代表對物業(yè)公司當前的整改內容比較滿意,小區(qū)居民的安全感、幸福感因此獲得了質的飛躍。

3.行動邏輯

目前,許多商品房小區(qū)都急于成立業(yè)委會,大部分業(yè)委會成立的導火索都是因為社區(qū)物業(yè)公司與業(yè)主之間產(chǎn)生了不可協(xié)調的矛盾,所以大部分居民聯(lián)名申請成立業(yè)委會的初衷是為了提升社區(qū)物業(yè)公司的管理服務水平、改善社區(qū)居民生活的基礎環(huán)境。 然而,許多商品房小區(qū)成立業(yè)委會之后,業(yè)委會在社區(qū)物業(yè)管理方面一家獨大、內部利益紛爭激化,許多業(yè)委會成員往往通過個人關系私自邀請不具備服務能力與資格的物業(yè)公司進駐小區(qū)或未經(jīng)業(yè)主大會商討意見私自與承包商簽約合作小區(qū)的相關服務項目,導致小區(qū)物業(yè)服務管理每況愈下,業(yè)委會成為個別業(yè)主謀取私利、引發(fā)社會不穩(wěn)定因素的溫床,使得小區(qū)大多數(shù)居民無法享受應有的權利。XM 社區(qū)根據(jù)《江蘇省物業(yè)管理條例(2012 年修訂)》第二十七條①《江蘇省物業(yè)管理條例(2012 年修訂)》第二十七條:“不具備成立業(yè)主大會條件,或者具備成立條件但未成立業(yè)主大會的住宅小區(qū),經(jīng)物業(yè)所在地的縣(市、區(qū))物業(yè)管理行政主管部門或者街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)指導后仍不能成立的,可以由街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)、社區(qū)居(村)民委員會、社區(qū)服務機構、建設單位、業(yè)主代表等組成所在物業(yè)管理區(qū)域內的物業(yè)管理委員會,代行業(yè)主大會和業(yè)主委員會職責?！?提前將業(yè)主代表、開發(fā)商、物業(yè)公司召集在一起,多次開展籌備會議,最終達成了成立物業(yè)管理委員會的意見。 物業(yè)管理委員會委員中業(yè)主成員不少于50%,并且按照條例規(guī)定的任職條件,從人大代表、離退休機關黨員干部、勞模身份的業(yè)主中優(yōu)先推薦產(chǎn)生。 XM 社區(qū)的物管會由社區(qū)、開發(fā)商、房管所、片警和業(yè)主代表五方組成,成員共有11 人,其中業(yè)主代表占7 位,主任由居委會主任兼任,副主任由小區(qū)熱心居民擔任。 房管所在物管會中起到政策指導、明晰責任劃分的作用;開發(fā)商因為涉及房屋維修等方面的事項,所以也參與其中;派出所民警主要是涉及人口信息等方面事項。 物管會運作主要涵蓋了國家、市場和社會三方力量的互動,尤其是加入官方力量,極大地提高了社區(qū)物業(yè)管理的效能;相較于業(yè)委會過去一些重要決議需要全體業(yè)主投票表決才能執(zhí)行,物管會的許多議題直接由物管會成員決議通過,從決議到實施的過程不僅提高了溝通的效率也簡化了運作的流程。 在XM 社區(qū)的物管會運作中,我們能夠發(fā)現(xiàn),以街道、居委會為代表的國家力量依舊扮演了“監(jiān)督者”與“引導者”的角色,并且以“參與者”的角色將市場與社會力量號召組成一個有制度保證的規(guī)范組織,通過合作的組織形式保證國家、市場、社會三方力量的平穩(wěn)互動。

(四)民主參與型:以居民自治為主要形式的社會力量發(fā)育

1.事件歷程

H 街道的SX 社區(qū)建于20 世紀80 年代,作為一個老新村社區(qū),人口多、居民差異大、流動頻繁、生活方式多樣、服務需求多元,導致社區(qū)內的物業(yè)管理面臨社區(qū)住房產(chǎn)權性質復雜、社區(qū)承擔舊住宅物業(yè)管理責任等許多現(xiàn)實問題。 SX 社區(qū)通過探索開放民主的治理模式,引進市場力量、建立社區(qū)物業(yè)城管工作站、實施樓道微自治等治理手段彌補小區(qū)未能成立業(yè)委會的不足,不斷提高社區(qū)物業(yè)管理服務的效率與居民自治的能力。 基層社區(qū)不同于社會,社區(qū)中的每一個成員如果擁有較強的社區(qū)共同體意識,社區(qū)居民就能夠通過這種意識更好地凝聚在一起,從而更加積極地參與社區(qū)事務的管理。

2.權力介入

SX 社區(qū)居委會圍繞老新村老化環(huán)境改造、樓道空間的使用管理、樓門文化建設等居民自治內容,舉辦居民提案大賽,動員組織居民自主發(fā)掘共性需求問題,鼓勵居民積極爭當“百姓議員”,組建樓道議事會。 通過居民提案大賽,居委會共收到12 個居民提案,均按照“提、議、定、做、督”五步三公開的議事流程逐步實施。 其中4 個微改造的試點樓道,不再采用政府集中出資改造的形式,而是由居民根據(jù)提案,通過居民眾籌一部分、社區(qū)補貼一部分、黨建聯(lián)盟單位支持一部分獲得樓道改造經(jīng)費。 改造后樓道的公共衛(wèi)生、設施均由居民自我管理,自愿交納管理費,選舉專人負責,?？顚Ｓ貌⒐尽?居民提案自治的活動逐步實現(xiàn)了社區(qū)整治樓道、改善新村環(huán)境的目標。 由于SX 社區(qū)是老新村社區(qū),大部分社區(qū)居民是同一家單位的職工,居民之間較為熟絡,社區(qū)不斷嘗試探索樓道微自治,將社區(qū)樓道作為社區(qū)基層治理的微型場域。 樓道微自治可以更好地滿足社區(qū)居民的利益訴求、更快地促進社區(qū)協(xié)同合作,形成一種信任、穩(wěn)定和參與共治共享的社區(qū)關系。 當社區(qū)居民處于信任的公共空間中,每個個體會更加渴望自己被“卷入”公共事務的運作,從而獲得更為豐富的信息、資源共享。

3.行動邏輯

在許多商品房小區(qū),由于生活節(jié)奏的加快、生活壓力的增加,社區(qū)居民往往奔波于日常工作,對社區(qū)的歸屬感和參與度都很弱,缺乏社區(qū)、樓道、鄰里之間的交流,居民生活趨于冷漠化、原子化,最終容易導致社區(qū)居民對于社區(qū)內部的公共事務缺乏關注度、缺乏參與熱情甚至漠不關心。 在城市社會,樓道是微縮版的社區(qū)公共空間,也是人際交往的通道,充分拓展和構筑樓道的公共空間和微型人際關系網(wǎng),調動社區(qū)居民的自治潛力,化解人心隔閡、構建熟人社區(qū),有利于增強居民的歸屬感、參與感和認同感。 SX 社區(qū)通過舉辦居民提案大賽、組建樓道議事會,動員社區(qū)居民自主挖掘共性需求,調動社區(qū)居民關注樓道空間使用、樓道文化建設等居民自治的內容,以不同形式的居民自治活動替代社區(qū)居委會的組織功能,提升社區(qū)居民自我治理、整治樓道、改善居住環(huán)境的能力,引導社會力量與市場力量互幫互助、協(xié)調互動。

四、討論:半嵌入性互動治理的生成邏輯

業(yè)委會、居委會與物業(yè)公司通常被視為一個商品房小區(qū)里的三個基本組織,它們的合作構成了拉動小區(qū)治理的“三駕馬車”。 從形式上看,社區(qū)居委會與國家基層政權相聯(lián)系,業(yè)委會與房產(chǎn)所有權相聯(lián)系,物業(yè)公司與市場經(jīng)濟的自治權相聯(lián)系,它們之間沒有隸屬關系。 居委會遵循等級科層制原則,業(yè)委會遵循認同原則,物業(yè)公司遵循等價交換原則,三者之間存在復雜的互動關系。[9]在傳統(tǒng)的街居制中,除了“街道—居委會”這一行政體系之外,另一重要的權力體系就是各級黨組織,盡管在原則上黨組織對行政事務并不插手,但實際上街道黨委處于整個社區(qū)正式權力的中心樞紐地位。[10]黨組織力量在協(xié)調“三駕馬車”的關系時,往往也會被牽涉到“行動領域”中,由此可見,“行動領域”或者說利益博弈的社區(qū)場域內的領導者是不確定的,其運作的過程是復雜而多變的,其調節(jié)機制是以“沖突”“競爭”或“合作”關系為基礎的。 在社區(qū)業(yè)委會運作、物業(yè)矛盾糾紛頻發(fā)的過程中,國家力量通常以“看得見”與“看不見”的形式對社區(qū)進行顯性介入與隱性監(jiān)控,保證社區(qū)的正常運作。 在中國強國家弱市場弱社會的現(xiàn)實背景下,國家、市場、社會三者之間的權力結構并不均衡,國家的主導性力量使得市場與社會以半嵌入的形式與其產(chǎn)生互動與影響。 根據(jù)H 街道四個社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)管理的相關事件與過程分析可知,四個社區(qū)可劃分為四種不同的治理運作模式(參見表1),包括行政兜底型、黨委主導型、物管會合作型、民主參與型。

表1 四個社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)管理的運作模式

通過梳理發(fā)現(xiàn),四種不同類型的運作模式都是在以街道、居委會或基層黨組織為代表的國家力量主導下展開的(參見圖2)。 以社區(qū)業(yè)委會、社區(qū)居民為代表的社會力量與以物業(yè)公司、開發(fā)商為代表的市場力量在國家釋放出的權力空間下不斷成長與壯大。 國家力量、社會力量與市場力量在社區(qū)這一場域中的互動,會根據(jù)小區(qū)類型、居民需求、自身資源、政策環(huán)境等條件對運作模式做出選擇,通過利益博弈、合作協(xié)調、制約平衡等方式形成“半嵌入性互動治理”形態(tài)。 國家力量會在三者互動的全過程進行兜底與調試,最終保證社區(qū)安全、穩(wěn)定、有序運作。

圖2 H 街道四個社區(qū)“半嵌入性互動治理”結構圖

H 街道四個社區(qū)的業(yè)委會與物業(yè)管理運作模式在中國的城市社區(qū)中并非無處尋覓,不同地區(qū)的其他社區(qū)也可能上演著大相徑庭的情節(jié)和故事,但究其脈絡及故事背后的生發(fā)機制,我們依然能夠借助過程分析尋找到不同故事背后的共性原因。 在城市社區(qū)內部紛繁復雜的“居住政治”中,業(yè)委會的誕生與運作使其與其他社區(qū)治理主體不可避免地產(chǎn)生互動,這種互動關系成為我們研究的導火索,由此引發(fā)我們對于社區(qū)多元治理主體所代表的國家、市場、社會力量互動形態(tài)的研究。 在“國家-市場-社會”三維分析的解釋框架下,H 街道的四個社區(qū)呈現(xiàn)出四種不同類型的業(yè)委會與物業(yè)管理運作模式,這四種具體的運作模式都具備相似的互動規(guī)律。這種互動規(guī)律是指在中國強國家弱市場弱社會的宏觀背景下,國家、市場、社會三者之間形成一種結構性非對稱形式的三角互動形態(tài),不同主體需要將各自的部分目標嵌入到對方運作中實現(xiàn)互動與協(xié)調。

在中國的大部分城市社區(qū)中,國家力量在社區(qū)治理過程中一直“在場”,扮演著“監(jiān)督者”和“保護者”的角色,當社區(qū)出現(xiàn)較為嚴重的治理問題或矛盾糾紛時,國家借助基層黨組織、街道與居委會的介入實現(xiàn)國家力量的“到場”,引導社區(qū)解決一系列重大難題。 在國家力量“在場”與“到場”的過程中,市場力量與社會力量也會根據(jù)國家力量的增強與收縮做出相應的反應,三方主體通過互動相互彌補“政府失靈”“市場失靈”與“志愿失靈”。 H 街道四個社區(qū)業(yè)委會與物業(yè)服務機構的運作模式充分展現(xiàn)了以國家力量為主軸、市場和社會力量為輔助的“半嵌入性互動治理”形態(tài),為我們理解新時代背景下基層社區(qū)場域中國家-市場-社會關系的發(fā)展變化提供了參考思路。