孫曦瞳

（中國科學(xué)院高能物理研究所，北京 100049）

1.引言

以大科學(xué)裝置為依托開展各類基礎(chǔ)研究以及跨學(xué)科研究和實驗的科學(xué)活動，對高端先進(jìn)設(shè)備研制以及先進(jìn)試驗和測試方法研究兩方面有著極高的要求，此類項目同時具有科學(xué)性、工程性兩方面的特質(zhì)，是“科研性質(zhì)非常強(qiáng)的工程”，也是“工程性質(zhì)非常強(qiáng)的科研”[1]。只有在申報、審批和建設(shè)運行全過程中進(jìn)行合理規(guī)劃和周全保障，地方主管單位及建設(shè)單位充分考慮大科學(xué)裝置項目以上兩方面特質(zhì)，匹配與之相適應(yīng)的投資類型和相關(guān)政策，才能保證其順利建成和運行，達(dá)到預(yù)期科學(xué)目標(biāo)和社會、經(jīng)濟(jì)效益。

2017年5 月在北京市懷柔科學(xué)城開工的第一批交叉研究平臺建設(shè)項目，是由北京市首次主導(dǎo)的大科學(xué)裝置類建設(shè)項目，由于其工程設(shè)備屬性，被列入現(xiàn)行的固定資產(chǎn)類資助項目。為響應(yīng)國家關(guān)于加速建設(shè)國家綜合性科學(xué)中心的號召[2]，提高審批和項目落地效率，采取“一會三函”的審批模式，確保項目按時開工建設(shè)。截至目前，項目基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)完成，科研設(shè)備正在陸續(xù)進(jìn)場安裝，在確保符合規(guī)范的同時壓縮了繁瑣的審批流程，極大程度提高了項目建設(shè)效率。但同時，這一過程中也體現(xiàn)了對項目科學(xué)屬性關(guān)注的欠缺，包含固定資產(chǎn)（設(shè)備）和高端科學(xué)研究活動均有覆蓋的投資類型應(yīng)當(dāng)被建立，以使得科研活動中的研究、運行、維護(hù)、人才等各項配套列支，均可以在頂層設(shè)計和預(yù)算申報階段得以資助和精準(zhǔn)考慮[3-4]，保證科學(xué)工程建設(shè)在各級執(zhí)行過程中有據(jù)可依，在后期運行、開放共享階段良性合理發(fā)展。

2.存在問題及經(jīng)驗總結(jié)

在經(jīng)歷了一期開工的平臺項目申報、投資評估和審批，以及建設(shè)執(zhí)行的過程，從創(chuàng)新管理及適應(yīng)性探索的角度，有如下經(jīng)驗和啟發(fā)：

在項目建議書（代可行性研究報告）的投資評估過程中，固定資產(chǎn)設(shè)備目錄一般不予包括安裝材料及配件，只在安裝調(diào)試等項下考慮。但這種分類在具體的大科學(xué)工程項目中，可能引起必需的研究活動的缺項。例如加速器技術(shù)的低溫系統(tǒng)中，氮氣和氦氣是用于測試設(shè)備密封性，以及為超導(dǎo)設(shè)備測試和運行提供低溫環(huán)境的重要耗材，其消耗量和對應(yīng)的經(jīng)費體量均不適宜歸類至安裝調(diào)試項，當(dāng)屬直接的主要的科學(xué)研究過程。

類似的科學(xué)研究特點需要評估部門和審批部門詳細(xì)了解、承擔(dān)單位充分闡釋和準(zhǔn)確描述的，避免因估計不足造成批復(fù)偏差，以及偏差累積影響目標(biāo)完成。在之后投資匹配和審批程序中，應(yīng)當(dāng)考慮增加更具適應(yīng)性的概算條目；同時，在驗收程序上參考科學(xué)工程類項目的驗收辦法，設(shè)置由領(lǐng)域內(nèi)專家組成的監(jiān)理組，對科學(xué)目標(biāo)形成定期的專業(yè)的第三方評價，由此完成投資類型與驗收程序首尾相適應(yīng)的審批、評價和驗收閉環(huán)管理體系[5]。

一般基建類的“通用設(shè)施”與大科學(xué)工程中的“通用設(shè)施”存在差異[6]。大科學(xué)工程的通用系統(tǒng)是相較于其它加速器學(xué)科研究系統(tǒng)（如超導(dǎo)高頻、低溫、束流測試等系統(tǒng)）來講的支撐輔助類系統(tǒng)，但是也有相當(dāng)級別的科研要求，并非一般的空調(diào)、水冷或冷凍裝置在常規(guī)的設(shè)備公司中可制備，科研和工程結(jié)合的研發(fā)過程是必需的。

后續(xù)承擔(dān)單位將“通用系統(tǒng)”更名為“公輔系統(tǒng)”，更好地闡釋了其科研屬性，從而避免了概算評估時被調(diào)減。評估部門和審批部門在類似項目評價中，如遇到有與常規(guī)理解有偏差的內(nèi)容，值得深入調(diào)研其作用和本質(zhì)，形成“科學(xué)性較強(qiáng)的工程”一類項目的審批規(guī)范，從而更準(zhǔn)確高效地進(jìn)行評價和審批。

大科學(xué)裝置的先導(dǎo)性和創(chuàng)新性，決定了其建造過程中對設(shè)備精度和先進(jìn)性要求較高，部分設(shè)備需通過進(jìn)口采購。在國家級主管的科研項目經(jīng)驗中，該類別進(jìn)口設(shè)備可以適用科教免稅政策。但在北京市采取的固定資產(chǎn)投資類型中，以及在批復(fù)文件的措辭中未充分強(qiáng)調(diào)“科研”這一特殊用途，導(dǎo)致平臺項目在海關(guān)申請辦理科教免稅時造成阻礙。

辦理免稅的設(shè)備在項目整體經(jīng)費預(yù)算中占比較大，不能成功辦理免稅將會造成項目經(jīng)費超支嚴(yán)重，影響科學(xué)目標(biāo)完成。且項目在進(jìn)展到2018年下半年時，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)加劇，部分所需設(shè)備被列入貿(mào)易戰(zhàn)制裁范圍，關(guān)稅增加造成的影響日趨嚴(yán)重。

后期北京市針對這一形勢，在項目承擔(dān)單位的協(xié)調(diào)下，與北京海關(guān)說明情況，解決了一攬子平臺項目科技創(chuàng)新免稅問題。但這一過程耗時較長，為確保下一期平臺項目按計劃有序開展科研工作，此類問題能夠在項目批復(fù)等文件中予以考慮，使其科研特殊性在項目性質(zhì)、建設(shè)單位屬性及建設(shè)地點等內(nèi)容闡釋中得以周全體現(xiàn)。

以上問題充分反映出適合大科學(xué)工程的市級新型投資類型亟待創(chuàng)建，急需形成統(tǒng)一規(guī)范的、有延續(xù)性的針對大科學(xué)工程項目特性的資助、審批流程和政策，區(qū)別于單一類型（科研或工程）項目的資助。當(dāng)前北京市針對科學(xué)研究的投資仍然按照行業(yè)劃分，被歸入固定資產(chǎn)投資大類項下，需要創(chuàng)新改革，細(xì)分單列，這樣有助于從各維度保障預(yù)算的完整性和合理性。

3.問題歸因探索

圖1 全年用于研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費支出相當(dāng)于上海市生產(chǎn)總值的比例為約4.00%[7]

“十一、教育和科學(xué)技術(shù)…全年研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費支出約1500億元?！盵8]

以上分別為《上海市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《上市2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》內(nèi)容節(jié)選，科學(xué)研究統(tǒng)計列于“教育和科學(xué)技術(shù)”項下。

“固定資產(chǎn)投資：全年全社會固定資產(chǎn)投資比上年下降9.9%?；A(chǔ)設(shè)施投資下降10.7%，其中，交通運輸領(lǐng)域投資增長1.1%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)投資比上年增長8.9%；第二產(chǎn)業(yè)投資下降43.2%；第三產(chǎn)業(yè)投資下降6.3%，其中，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長31.2%，文化、體育和娛樂業(yè)投資增長11.8%，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長7.7%?！盵9]

“固定資產(chǎn)投資：全年固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）比上年下降2.4%?；A(chǔ)設(shè)施投資下降3.8%，其中，交通運輸領(lǐng)域投資下降9.2%，郵政電信互聯(lián)網(wǎng)、公共設(shè)施管理領(lǐng)域投資分別增長17.8%和14.1%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)投資增長20.6%；第二產(chǎn)業(yè)投資下降9.0%；第三產(chǎn)業(yè)投資下降2.3%，其中，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)投資增長1.6倍，文化、體育和娛樂業(yè)投資增長77.0%，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長27.0%?！盵10]

以上《北京市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《北京市2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中，科學(xué)研究統(tǒng)計均列于“第六項、固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)”項下。另，在“第十一項、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育”項下，關(guān)于科技只列舉了專利和技術(shù)合同情況，即科研性質(zhì)的科學(xué)活動，不屬包含工程性質(zhì)。

通過比較兩地的統(tǒng)計結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)北京和上海對于科學(xué)研究活動的統(tǒng)計歸類不同：北京市目前在固定資產(chǎn)投資項下資助科學(xué)工程建設(shè)，與房地產(chǎn)同屬一類項下；上海將此歸入教育和研發(fā)項下，房地產(chǎn)則與城市基礎(chǔ)設(shè)施同屬一類。而國家級別的統(tǒng)計除“研究與試驗發(fā)展經(jīng)費”外，更有“基礎(chǔ)研究經(jīng)費”歸于“科學(xué)技術(shù)和教育”項下[11]。

北京在市級層面首次主導(dǎo)大科學(xué)裝置工程類項目，現(xiàn)行的固定資產(chǎn)投資類（或基礎(chǔ)建設(shè)投資類）投資審批框架無法滿足項目特點和科學(xué)屬性，如繼續(xù)承擔(dān)科學(xué)工程類項目建設(shè)，建議列支新的預(yù)算類型或創(chuàng)新改善現(xiàn)有的投資框架，適應(yīng)項目的申報和實施。

4.創(chuàng)新政策勢在必行

大科學(xué)工程落地建設(shè)對國家、地方及項目周邊人文、生態(tài)、社群將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對于審批和建設(shè)的機(jī)制體制要求較高，因此在政策理論和實操方面探索空間巨大。

大科學(xué)裝置研究機(jī)構(gòu)調(diào)整申報方法、建設(shè)經(jīng)營式預(yù)算思維[12]、大膽諫言機(jī)制體制創(chuàng)新也是勢在必行，一方面可以適應(yīng)地方政策匹配，使大科學(xué)工程更好地落地建設(shè)，另一方面也可以為決策者提供政策制定的依據(jù)，服務(wù)于國家綜合性科學(xué)中心建設(shè)的使命。

項目申報、審批、建設(shè)、運行維護(hù)的順利、有效實施，是承擔(dān)單位（科研機(jī)構(gòu)）與政府主管部門相互增進(jìn)了解，磨合探索的過程。雙方有責(zé)任在固定資產(chǎn)類及科研類（軟科研）兩種項目執(zhí)行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善最能適應(yīng)當(dāng)前項目落地、運行的體制機(jī)制，創(chuàng)新政策和規(guī)范的制定，為第二批平臺乃至后續(xù)各階段同類項目審批、落地執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，高效精準(zhǔn)地完成科學(xué)中心的建設(shè)任務(wù)，使得政府投資落到實處。