李田豐 朱水成 趙子威

摘 要：上海市已出臺一系列政策文件推動科技創(chuàng)新發(fā)展，因此以上海市2012—2019年共42份科技創(chuàng)新政策文本為研究對象，基于政策工具框架，對其關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計并使用MAXQDA進(jìn)行共詞分析，統(tǒng)計出各類工具的使用情況。同時，結(jié)合政策實施效果，解析各階段政策工具使用情況對科技創(chuàng)新帶來的有效影響，總結(jié)出政府更偏好使用供給和環(huán)境型政策工具，并且對環(huán)境型政策工具越來越重視，最后提出改進(jìn)科創(chuàng)工作的建議。

關(guān)鍵詞：政策工具;科技創(chuàng)新政策;文本分析法;上海市

中圖分類號：F124.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）04-0104-04

創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，上海市委、市政府始終高度重視科技創(chuàng)新工作，出臺了一系列相關(guān)政策。截至2019年，2018年上海市用于R&D經(jīng)費(fèi)支出超過1 300億元，投入強(qiáng)度已突破4%[1]，科技創(chuàng)新框架已基本形成，通過厘清上海市現(xiàn)行政策，挖掘政策內(nèi)容的科學(xué)合理之處，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。

一、綜述及框架

（一）關(guān)于科技創(chuàng)新政策的研究

對于科技創(chuàng)新政策的研究，主要有以下幾個方面。

1.對不同地區(qū)不同層級政府制定的科技創(chuàng)新政策文本的計量分析，例如某個省、市，甚至是某一高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。吳琨等基于京、滬、蘇和浙的科技政策文本，馬江娜等[2]分析陜西科技政策文本，杜寶貴等人[3]分析了上海等22個省科技政策，總結(jié)出政策制定多元化趨勢的同時仍然存在政策過溢或缺失。

2.對科技創(chuàng)新中某部分重點(diǎn)發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行分析，尤其是科技人才、科技小巨人培育、科技成果轉(zhuǎn)化，科技金融或科技資金投入等。曹鈺華等[4]科技人才政策，孫龍等[5]研究科技成果轉(zhuǎn)化，黃新華分析科技金融政策，總結(jié)出科技投入資金分配有待規(guī)范，人才政策需不斷完善，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，共同構(gòu)建科技創(chuàng)新政策體系。此外，還有科技創(chuàng)新與其他行業(yè)的融合發(fā)展的政策，例如科技創(chuàng)新型企業(yè)與體育、醫(yī)藥業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的融合。

（二）政策工具框架

政策工具是為解決某一社會問題，實現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的手段和方法，政策工具分析框架是各種不同類型的政策工具組合，對于政策工具的分類，學(xué)術(shù)界也是仁者見仁。本文借鑒Rothwell和Zegvelad對政策工具的分類，分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三類[6]。供給型科創(chuàng)政策工具強(qiáng)調(diào)供給，包括資金、信息、技術(shù)、人才等方面的政策直接供給;環(huán)境型科創(chuàng)政策工具強(qiáng)調(diào)營造優(yōu)質(zhì)的科創(chuàng)政策環(huán)境，包括政策目標(biāo)、金融稅收、法規(guī)管制等方式;需求型科創(chuàng)政策工具強(qiáng)調(diào)拉動科技創(chuàng)新，通過政府采購、外包、貿(mào)易等措施作用于市場。因此，這三種類型的政策工具均可細(xì)分為若干個二級指標(biāo)。

二、上海市科技創(chuàng)新政策總體狀況及效果

本文在上海行政規(guī)文數(shù)據(jù)庫、政府官網(wǎng)上進(jìn)行多字段檢索，包括“科技創(chuàng)新”“技術(shù)創(chuàng)新”等，選取2012年至今的有關(guān)科技創(chuàng)新的政策法規(guī)，截至2020年2月，共查閱到相關(guān)政策文本42份。按照政策文種將已獲政策分為三類：第一，科技創(chuàng)新規(guī)劃綱要、計劃、實施意見，通知等，37份。第二，與科技創(chuàng)新相關(guān)項目的條例或管理辦法，2份。第三，與科技創(chuàng)新關(guān)鍵詞相似的企業(yè)創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)等相關(guān)聯(lián)政策，這些政策與科技創(chuàng)新有內(nèi)在一致性，3份。

（一）2012—2018年科技創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r

R&D經(jīng)費(fèi)總支出金額逐年增加，并且在上海市GDP中占比越來越高。截至2019年，上海市用于R&D經(jīng)費(fèi)約1 500億元[7]，上海在科技創(chuàng)新方面地投入巨大。在有關(guān)科技創(chuàng)新的具體指標(biāo)中，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量連年增加，認(rèn)定企業(yè)增加2.5倍，科技小巨人項目計劃和技術(shù)服務(wù)的政策支持，使得技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。專利申請和授權(quán)量不斷增加，用專利提質(zhì)增效，促進(jìn)高新科技成果的轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化不斷攀升，技術(shù)創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟(jì)效益也持續(xù)增加，尤其是從2017—2018年合同交易金額增長高達(dá)50個百分點(diǎn)。

（二）科技創(chuàng)新發(fā)展階段

從2012起，上海市的科技創(chuàng)新經(jīng)歷了“十二五”和“十三五”規(guī)劃，故以此時間節(jié)點(diǎn)將上海市科創(chuàng)發(fā)展分為兩個階段。

2012—2015年：科普基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。上海市圍繞科技發(fā)展前沿，致力于提升科學(xué)研究水平，完善市場導(dǎo)向創(chuàng)新機(jī)制，開展各類創(chuàng)新活動常態(tài)化，形成良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍?？蒲屑夹g(shù)方面，依托科研機(jī)構(gòu)、實驗室完成多項重點(diǎn)項目。科研運(yùn)營方面，截至2015年高新技術(shù)企業(yè)共6 071家，比2012年增加40%，專利授權(quán)量高達(dá)6.06萬件，各類技術(shù)交易合同金額突破700億元?？萍及踩矫妫七M(jìn)科研誠信體系建設(shè)，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)保護(hù)工作?？萍夹麄鹘逃矫妫虾訂T激勵各類機(jī)構(gòu)參與，開辦多項科技創(chuàng)意活動，培育創(chuàng)新意識。

2016至今：科技創(chuàng)新體系建設(shè)階段。上海深化全面創(chuàng)新改革，科技原創(chuàng)能力增強(qiáng)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境優(yōu)化?？萍假Y源共享網(wǎng)絡(luò)形成，以張江高科為中心，輻射帶動漕河涇等其他科創(chuàng)中心，并于今年開通長三角科技資源共享服務(wù)平臺。截至2019年，高新技術(shù)企業(yè)已有12 848家各類技術(shù)交易合同金額高達(dá)1 500多億元。科技創(chuàng)新人才體系不斷壯大，普通高等學(xué)校在校人數(shù)及畢業(yè)人數(shù)都有所增長。科技政策環(huán)境進(jìn)一步改善，加大普惠性稅制落實，3 000多家創(chuàng)新型企業(yè)享受優(yōu)惠，其中2019年高新技術(shù)企業(yè)減免稅167億元，技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)減免稅額超6億元。發(fā)明專利量授權(quán)量10.06萬件，比2012年數(shù)量翻一番。

三、上海市科技創(chuàng)新政策內(nèi)容分析

（一）政策內(nèi)容編碼

基于政策工具框架，對上海市42份科技創(chuàng)新相關(guān)政策進(jìn)行編碼，編碼分析基本單元為各條款或一段內(nèi)容，部分指標(biāo)涉及的關(guān)鍵詞舉例：供給型——科技信息支持為“建立信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫”等，環(huán)境型——金融支持為“金融投資機(jī)構(gòu)”提供信貸補(bǔ)貼等，需求型——政府采購為“采購某種產(chǎn)品或服務(wù)”等等。

（二）頻數(shù)統(tǒng)計分析

分析上海市科技創(chuàng)新政策文本后得出政策工具的頻率統(tǒng)計如下頁表1所示，前半部分是2012—2015年各種類型政策工具運(yùn)用占比，后半部分是2015—2018年各類工具占比。

1.整體。兩個階段上海市政府都較多使用供給型和環(huán)境型政策工具，占比最高的是供給型（54%），第二環(huán)境型（42%），第三需求型（4%左右）。在供給型中占比較高的是科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)兩項內(nèi)容，在環(huán)境型中占比較高的是法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃、金融支持。供給型政策工具占比最高，說明上海市政府偏向采用直接推動科技創(chuàng)新發(fā)展的政策，政府對科技創(chuàng)新提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人才、資金、信息等要素，從而支持科技創(chuàng)新活動有效開展。在二級指標(biāo)中，政府更重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，這兩部分恰恰是為科技創(chuàng)新搭建平臺，是科技創(chuàng)新發(fā)展的載體，能夠引起創(chuàng)新者的關(guān)注，促進(jìn)其參與創(chuàng)新活動。但是政府僅僅依靠這兩方面內(nèi)容并不能調(diào)動創(chuàng)新者的積極性，而且忽視了對財政資金、科技信息和人才培養(yǎng)這三方面，這三方面對科技創(chuàng)新能力的提升起到關(guān)鍵作用，尤其是培訓(xùn)教育方面，對科創(chuàng)行業(yè)人才的培養(yǎng)、引進(jìn)的關(guān)注度較低。環(huán)境型政策工具占比較少，說明上海市政府在推動科技創(chuàng)新發(fā)展的同時，也傾向于為科技創(chuàng)新活動營造一個公平有序、安全自由的市場環(huán)境。政府通過目標(biāo)規(guī)劃為企業(yè)和科研人員指明創(chuàng)新的發(fā)展方向，通過金融、稅收等市場手段鼓勵創(chuàng)新者創(chuàng)造價值，最后通過信息安全、績效評價和法律法規(guī)為創(chuàng)新者保駕護(hù)航。相對而言，信息安全和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩類工具應(yīng)用較少，這兩方面的不健全容易給科技活動埋下隱患，帶來高風(fēng)險。需求型政策工具占比最少，說明上海市政府對科技創(chuàng)新的，這會導(dǎo)致創(chuàng)新市場缺乏穩(wěn)定性。海外機(jī)構(gòu)占比較多，表明政府堅持開放、共享，重視讓高新科技“引進(jìn)來，走出去”。但政府采購和服務(wù)外包是很少被應(yīng)用的政策工具，這兩種工具能夠為政府工作減輕壓力，降低成本，在創(chuàng)新活動已成為當(dāng)今發(fā)展的主要驅(qū)動力的新環(huán)境下，對于部分項目可以創(chuàng)新的采用采購或外包的方式交由市場完成。因此，這類政策工具應(yīng)引起政策制定者的重視。

2.從時間段上看。供給型和需求型政策工具都略有減少，環(huán)境型略有增加，說明政府在逐漸減少直接對科技創(chuàng)新的推動，轉(zhuǎn)而去建立一個良性的科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。在使用明細(xì)中，政府對科技資金投入，科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，稅收優(yōu)惠政策，海外機(jī)構(gòu)在第二階段比第一階段有所增加。目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制恰恰相反，表明了政府已經(jīng)減少通過法律文件對創(chuàng)新活動進(jìn)行規(guī)范，而更重視通過財政資金支持科技創(chuàng)新，完善科技基礎(chǔ)設(shè)施，通過市場化手段激勵創(chuàng)新，并堅持對外開放，引進(jìn)外資給市場注入活力。

四、科技創(chuàng)新政策建議

第一，完善科技創(chuàng)新政策供給體系?？萍紕?chuàng)新政策雖然已經(jīng)具備較為完善的科技基礎(chǔ)設(shè)施，形成與科技創(chuàng)新相配套的公共服務(wù)體系，但仍缺乏完備的科技信息網(wǎng)絡(luò)和高精專人才。眾所周知，只有了解科技新信息，讓思維碰撞出火花才會有創(chuàng)新成果。上海市政府應(yīng)圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要，加大科技創(chuàng)新專項資金的投入，優(yōu)化科技創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu)和投入強(qiáng)度，將科技投入作為公共支出的重點(diǎn)，改進(jìn)資金管理辦法，使投入資金科學(xué)合理使用。構(gòu)建并完善科技信息網(wǎng)絡(luò)，以顧客為導(dǎo)向，共享科技創(chuàng)新信息，推出更多設(shè)計合理、滿足需求的新產(chǎn)品。同時，完善科技人才激勵機(jī)制，改革科技人才多元化培養(yǎng)模式提高人才質(zhì)量。

第二，優(yōu)化科技創(chuàng)新政策環(huán)境。從經(jīng)濟(jì)和政治兩環(huán)境因素上看，加強(qiáng)金融支持、減少法律管制是科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，信息安全和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)也同等重要，需要隨創(chuàng)新技術(shù)的推陳出新而不斷加大力度，深化知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域改革創(chuàng)新，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)審判管理，營造公平透明的法治化市場環(huán)境。此外，環(huán)境不是創(chuàng)新活動的特點(diǎn)就是“新”，績效評價不像法規(guī)條例那樣是基本無變化的，而是應(yīng)加入靈活元素，以創(chuàng)新為評價導(dǎo)向，不僅要考慮創(chuàng)新成果能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值，還應(yīng)將其社會影響納入評價指標(biāo)，基于科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)計調(diào)查，建立科學(xué)的監(jiān)測評價體系，全面提高行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，合理使用三類工具。當(dāng)前，上海市政府的科技創(chuàng)新運(yùn)用供給型和環(huán)境型政策工具較多，缺少通過需求型政策工具拉動科技政策，政府應(yīng)多元化運(yùn)用政策工具，政府可以通過擴(kuò)大社會總體需求拉動科技創(chuàng)新發(fā)展，對剛進(jìn)行創(chuàng)新的企業(yè)實行外包扶持，這種政策工具對轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)大有裨益。因此，政府應(yīng)增加采購和外包的應(yīng)用，有效配置社會資源。

五、結(jié)語

科技創(chuàng)新是大勢所趨，本文對比“十二五”和“十三五”兩階段，發(fā)現(xiàn)上海市科技創(chuàng)新政策有值得肯定的地方，但仍舊不夠完善。第一，應(yīng)針對科技創(chuàng)新制定更加完備、涉及范圍廣、力度大的政策，以建設(shè)科創(chuàng)中心為方向標(biāo)而努力。第二，雖然已經(jīng)具備較為完善的科技基礎(chǔ)設(shè)施，形成相配套的公共服務(wù)體系，但仍要利用這一基礎(chǔ)平臺，為科技創(chuàng)新提供有用且必要的信息，培養(yǎng)優(yōu)秀科研人才。第三，要加強(qiáng)對信息安全、知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。本文僅對上海市科技政策進(jìn)行了分析，且時間跨度較短，對其他城市乃至全國的政策文本研究不足，這將在未來研究中得到補(bǔ)充。

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收稿日期：2020-08-07

作者簡介：李田豐（1995-），女，河南安陽人，碩士研究生，從事公共政策分析研究;朱水成（1972-），男，湖南邵陽人，副教授，專業(yè)學(xué)科帶頭人，碩士生導(dǎo)師，從事公共政策分析、當(dāng)代中國政府過程研究。