于宛平

(中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

0 引言

財政政策是在實現(xiàn)特定宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下，政府調(diào)整財政收支規(guī)模、調(diào)整財政收支平衡的相應(yīng)措施和指導(dǎo)原則(陳共，2000)。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長與財政的成功實踐密不可分。不平衡、不充分發(fā)展成為社會矛盾的關(guān)鍵詞，這意味著新的發(fā)展目標(biāo)下財政實踐也相應(yīng)有所轉(zhuǎn)變。

學(xué)術(shù)界對我國財政政策的梳理頗多，從目前的研究成果來看，大多使用歷史分析法對其進(jìn)行縱向梳理。樓繼偉(2019)以我國改革開放40年的重大財政實踐為節(jié)點進(jìn)行回顧和展望；馬海濤(2018)以財政體制變革為依據(jù)對財政實踐分類，并以此進(jìn)行財政改革的規(guī)律分析；李君(2018)以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化為基礎(chǔ)，將改革開放40年的財政政策分為短缺經(jīng)濟(jì)時代、過剩經(jīng)濟(jì)時期，以及進(jìn)入新常態(tài)后供給側(cè)財政政策階段；呂冰洋(2017)梳理了我國建國以來財政政策，從供需角度分為4個時期。由此可見，學(xué)者大多按照歷史順序梳理，劃分的依據(jù)不同使學(xué)者對財政政策的階段劃分不盡相同。本文承襲供給型和需求型兩類財政政策基礎(chǔ)，并回歸其作用點和目標(biāo)差異，以此為據(jù)對財政實踐時期分類劃分。

根據(jù)財政政策作用點和目標(biāo)不同，理論上將其分為供給型財政政策和需求型財政政策兩類。需求型財政政策理論來源于凱恩斯主義，需求型財政政策的作用點在于需求方，通過拉動投資、消費(fèi)、出口這“三駕馬車”實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。供給型財政政策的主要支持理論有古典學(xué)派和供給學(xué)派，以及國內(nèi)學(xué)者近年創(chuàng)立的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派。供給型財政政策的作用點在于制度、勞動、土地、資本、技術(shù)等方面，以提高有效供給，注重微觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

財政收支的運(yùn)行及財政計劃，首先要重視經(jīng)濟(jì)環(huán)境的決定作用，同時又要考慮財政對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和調(diào)節(jié)作用。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)社會狀況，以實施財政政策的目標(biāo)和作用點不同來實現(xiàn)不同時期的國家發(fā)展目標(biāo)，將改革開放40年我國財政實踐分為3個時期，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的供給型財政實踐，1998-2013年公共財政框架中的需求型財政實踐，以及2014年以后新時代結(jié)構(gòu)性改革的雙側(cè)財政實踐。

1 經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的供給型財政實踐(1978-1997年)

建國初期，國家提出趕超戰(zhàn)略和工業(yè)化。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政“統(tǒng)收統(tǒng)支”集中社會資源發(fā)展重工業(yè)。重工業(yè)是典型資本密集型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展不暢、商品市場嚴(yán)重短缺、生產(chǎn)力長期停滯，社會處于嚴(yán)重的短缺經(jīng)濟(jì)時代，如何盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、為人們提供充足的供給成為迫切的社會發(fā)展目標(biāo)。

改革開放之后，我國開始“摸著石頭過河”的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地進(jìn)行以財政體制改革為主線的漸進(jìn)型財政實踐，主要作用于企業(yè)層面。為了增加企業(yè)活力，將上繳收益進(jìn)行企業(yè)利潤留成和兩步利改稅改革。 “放水養(yǎng)魚，藏富于民”財政實踐，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從1978-1987年連續(xù)9年，平均GDP增長率為9.9%，社會輕工業(yè)部門蓬勃發(fā)展，公民的消費(fèi)熱情也逐漸高漲。10年來的“放權(quán)讓利”使中央財政收入的比重不斷下降，我國經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展初期，對于社會公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施提供等方面需求都需要中央財政投入大量資金來完成，這不利于經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展。1992年鄧小平“南方談話”中明晰了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，財政體制也需進(jìn)一步變革。1994年我國將沿用多年的財政包干制度改為分稅制，是中國現(xiàn)代財政制度由行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的決定性轉(zhuǎn)變。分稅制結(jié)束了政府間按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的歷史，極大提高了中央政府財政收入和宏觀調(diào)控的能力，有效提高了中央政府財政收入的占比，為社會基礎(chǔ)設(shè)施投資奠定基礎(chǔ)。

改革開放之初，社會制度成本是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，1978-1997年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型下的供給型財政實踐，主要作用點在于制度，通過促進(jìn)企業(yè)主體生產(chǎn)活力，以解決改革開放之初，市場供給嚴(yán)重短缺，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長；明確央地分配關(guān)系，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，也為市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后的財政發(fā)揮宏觀的調(diào)控作用奠定基礎(chǔ)，具體路徑見圖1。

圖1 供給型財政實踐路徑

2 公共財政框架中的需求型財政實踐(1998-2013年)

經(jīng)過20年的改革開放，改革釋放的大量紅利使國內(nèi)市場供給井噴式增長，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入過剩經(jīng)濟(jì)時代。1997年“亞洲金融危機(jī)”發(fā)生，造成我國商品出口銳減；國內(nèi)投資需求乏力；與此同時，我國對于住房、教育、社會保障等方面市場化改革，居民對預(yù)期未來支出增加，國內(nèi)消費(fèi)需求低迷。拉動經(jīng)濟(jì)增長三駕馬車的無力造成經(jīng)濟(jì)增長的回落，GDP增長率逐年下滑(見圖2)。

圖2 需求型財政實踐路徑

為了重振經(jīng)濟(jì)的高速增長，1998年全國財政工作會議提出“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架”。我國財政進(jìn)入公共財政階段，財政政策的著力點從收入劃分轉(zhuǎn)向預(yù)算和支出管理。商品供給過剩成為當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的突出問題，我國開始采用作用于需求端的積極財政政策，主要包括財政赤字和擴(kuò)大財政支出進(jìn)行政府投資和刺激出口。政府投資方面，財政部增發(fā)1000億元國債，同時配套增加1000億元銀行貸款，全部投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；出口領(lǐng)域，政府提高部分商品出口退稅率，同時開放外貿(mào)的進(jìn)出口自由權(quán)；對國內(nèi)消費(fèi)的刺激，主要通過配合實施適度擴(kuò)張的貨幣政策，中央銀行先后7次降低存貸款利率，以增加市場上的貨幣流通量。為應(yīng)對改革開放后首次經(jīng)濟(jì)下行壓力，采取的反向調(diào)節(jié)型財政政策。

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)升溫，2003年全國財政工作會議提出既要治“冷”，又要治“熱”，從此進(jìn)入為期3年的穩(wěn)健財政政策階段。預(yù)算規(guī)模上適當(dāng)減少財政赤字，適度控制長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模，但削減幅度并不大，主要是為了繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)高速增長的發(fā)展目標(biāo)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，西方各國經(jīng)濟(jì)低迷，一直以來的出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略，導(dǎo)致外貿(mào)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重萎縮，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)衰退跡象，為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢財政政策不得不轉(zhuǎn)向更加積極。2008年提出到2010年前將實施4萬億元政府公共投資，仍然配合適度寬松的貨幣政策以刺激消費(fèi)，央行連續(xù)多次下調(diào)存款準(zhǔn)備金和利率，增加貨幣發(fā)行。這些政策刺激起到維持了我國GDP的高速增長作用。

1998-2013年，我國確立市場經(jīng)濟(jì)體制之后，進(jìn)入凱恩斯主義的需求型管理理論下的財政實踐階段。財政政策主要通過政府投資、出口導(dǎo)向以提高社會總需求，快速緩解外部環(huán)境所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動，這一階段的財政職能逐漸縮小到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府主導(dǎo)的宏觀調(diào)控行為以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定增長，具體路徑見圖3。

圖3 GDP變化

3 新時代結(jié)構(gòu)性改革下的雙側(cè)財政實踐(2014年至今)

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，這意味我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，新階段下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和可持續(xù)成為發(fā)展重點目標(biāo)。十九大報告中明確指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！弊?0世紀(jì)末以來，我國在西方公共財政的理論框架下，為了盡快解決外部沖擊，多采用總量型財政政策以解決需求不足問題，但其對居民消費(fèi)具有擠出效應(yīng)，進(jìn)一步造成需求結(jié)構(gòu)失衡，形成重復(fù)依賴政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張的循環(huán)。我國經(jīng)濟(jì)供需錯配問題日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級亟待解決，這要求財政政策在新發(fā)展理念下重新審視傳統(tǒng)需求型財政政策的同時，從供給端對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，將要素、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。新時代結(jié)構(gòu)性改革下的財政實踐呈以供給側(cè)改革為主線的供需雙側(cè)調(diào)節(jié)。

供給側(cè)財政政策主要為解決我國低端產(chǎn)能過剩所導(dǎo)致的供需錯配，作用點在于制度、技術(shù)、勞動等供給方，提高微觀經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展活力。2016年5月1日，“營改增”試點擴(kuò)大，解決了營業(yè)稅和增值稅的重復(fù)征收問題；2017-2019年，多次提高小微企業(yè)應(yīng)納稅所得額上限，以減輕小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。需求側(cè)財政政策的調(diào)控思維從總量調(diào)控轉(zhuǎn)為對需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等方面的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，充分發(fā)揮財政的政治職能，向著更加均衡、更加公平的方向發(fā)展。新時代以來的財政支出多投入民生領(lǐng)域，以滿足病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的人們美好生活需要。政府對于社會保障領(lǐng)域的投資，可以減少居民的未來預(yù)期支出，進(jìn)而激發(fā)現(xiàn)期消費(fèi)活力。

2014年至今，新時代結(jié)構(gòu)性改革下的雙側(cè)財政實踐適應(yīng)新時代新的形勢和需求。在國家治理財政定位上，財政政策從單純的經(jīng)濟(jì)總量調(diào)控轉(zhuǎn)化為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安。相對于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理模式，新時代的財政實踐更加強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會公民之間的協(xié)同治理，更加注重公民訴求，向著滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，解決不平衡不充分發(fā)展的方向邁進(jìn)，具體路徑見圖4。

圖4 雙側(cè)財政實踐路徑

通過歷史梳理改革開放40年來我國財政政策實踐，將其按照其作用點及目標(biāo)不同分為供需兩類財政政策，經(jīng)濟(jì)社會背景不同，產(chǎn)生對財政政策的不同訴求，通過財政政策選擇進(jìn)而達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)，滿足社會需要的效果。1978-1997年，經(jīng)濟(jì)體制改革下的供給側(cè)財政實踐，是財政由行政手段向經(jīng)濟(jì)手段改革的過渡時期，通過降低制度成本來激發(fā)經(jīng)濟(jì)的供給活力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；1998-2013年，公共財政框架中的需求型財政實踐，是我國確立市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，以西方凱恩斯主義管理理論為基礎(chǔ)，將財政職能逐漸縮小到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過政府投資、出口導(dǎo)向型政策提高需求，快速緩解外部環(huán)境所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動，保持經(jīng)濟(jì)的高速增長的實踐階段；2014年至今，新時代結(jié)構(gòu)性改革下的雙側(cè)財政實踐，將發(fā)展重點放在結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)微觀主體的能動性，始終保障市場在資源配置中的決定性作用的同時，讓財政更好的服務(wù)于市場和社會。回顧歷史總結(jié)經(jīng)驗，客觀認(rèn)識我國財政政策演變歷史，取其精華、吸取經(jīng)驗，將進(jìn)一步賦能新時代中國特色社會主義財政建設(shè)。