薛 雅 陳 靜

(1.上海市科學(xué)學(xué)研究所 創(chuàng)新政策研究室，上海 200031；2.上海觀滄智能科技有限公司 自然語言處理部，上海 201203)

0 引言

隨著科技、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、市場的快速發(fā)展，原有的傳統(tǒng)科研事業(yè)單位的管理體制機制不能完全適應(yīng)新的發(fā)展需求。2012年，廣東提出培育發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)，完善廣東區(qū)域創(chuàng)新體系；江蘇省把產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合創(chuàng)新載體定義為新型研發(fā)機構(gòu)。2015年9月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化科技體制改革實施方案》，提出新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)，形成跨區(qū)域、跨行業(yè)的研發(fā)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，探索非營利性運行模式。2016年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，國家推進創(chuàng)新的綱領(lǐng)性文件中正式出現(xiàn)了“新型研發(fā)機構(gòu)”這種新的科研組織形式，提出要“壯大創(chuàng)新主體，引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展。發(fā)展面向市場的新型研發(fā)機構(gòu)?！?016年7月國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出“培育面向市場的新型研發(fā)機構(gòu)等”，在頂層設(shè)計層面提出了規(guī)劃和發(fā)展道路?；诤暧^政策的指導(dǎo)，廣東、北京、江蘇、上海、浙江等多個省市也相繼出臺新型研發(fā)機構(gòu)相關(guān)政策，在相關(guān)支持政策體系上不斷創(chuàng)新和發(fā)展，旨在集中力量培育適合當?shù)靥厣谋就列滦脱邪l(fā)機構(gòu)，依靠國家宏觀政策和地方支持政策，這一時期的新型研發(fā)機構(gòu)在數(shù)量、機制完善、內(nèi)部治理等方面都有了較大突破[1]。新型研發(fā)機構(gòu)在投資主體、組織結(jié)構(gòu)形式、內(nèi)部運行機制、用人機制的開拓創(chuàng)新，在創(chuàng)新體系中發(fā)揮了越來越重要的作用。但與傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)相比，新型研發(fā)機構(gòu)的數(shù)量少，發(fā)展水平亟待提升，如何通過體制機制的深化改革發(fā)掘科技創(chuàng)新潛力，激發(fā)社會力量參與科技創(chuàng)新，提高創(chuàng)新效率，很大程度上受新型研發(fā)機構(gòu)政策影響。

隨著文本處理技術(shù)發(fā)展，政策研究的系統(tǒng)性與客觀性受到了越來越多關(guān)注?；谀壳拔覈滦脱邪l(fā)機構(gòu)政策發(fā)展時間短，政策與執(zhí)行的匹配度有待提高，部門間政策協(xié)調(diào)度不夠等問題。為避免綜合性政策對新型研發(fā)機構(gòu)政策噪音干擾的基礎(chǔ)上，本文以國家層面及各省、自治區(qū)、直轄市的新型研發(fā)機構(gòu)政策文本為全國性政策分析的依據(jù)，選取2014-2019年的124篇新型研發(fā)機構(gòu)政策作為研究樣本，在扎根理論的基礎(chǔ)上從時間和重點地區(qū)兩個維度應(yīng)用文本挖掘技術(shù)對政策文本進行不同視角的分析。通過詞頻及其相對占比和單位關(guān)聯(lián)度等統(tǒng)計指標來反映其數(shù)據(jù)特征，分析不同維度下新型研發(fā)機構(gòu)政策的演進和特征，本文能夠?qū)π滦脱邪l(fā)機構(gòu)政策體系完善和科技創(chuàng)新實踐提供參考。

1 文獻回顧

1.1 政策演進研究方法及特征

Anderson[2]認為政策變遷是通過頒布新政策或修正已有政策的循環(huán)過程。Brian H W[3]認為政策變遷可以劃分為創(chuàng)新、接續(xù)、維持和終結(jié)等不同階段。Hall P A[4]認為政策變遷可以分為兩種模式，分別是沒有改變政策范式的常規(guī)且漸進的，和改變政策范式的非常規(guī)且激進的的政策變遷。金雪軍[5]認為演化思想主要起源于凡勃倫、馬歇爾和熊彼特等, 并經(jīng)納爾遜、溫特等的工作得到不斷地發(fā)展。吳忠民[6]對不同時期的社會政策中的價值取向變化進行研究分析，對不同時期選擇多領(lǐng)域的具體政策則采用了內(nèi)容分析的方法。TERZIOVSKI M[7]形成了目前較為主流的案例研究的創(chuàng)新演進研究方法。史昱[8]通過構(gòu)建三維的政策分析框架包括政策邊界、重心和層次,分析特征和問題,并預(yù)測相關(guān)科研誠信政策的發(fā)展趨勢。高峰[9]以CNKI檢索到的文獻題錄作為樣本數(shù)據(jù),分析定義“架構(gòu)完善度”和“節(jié)點累積強度”等概念,通過CITESPACE共詞聚類進行分析,得出我國科技創(chuàng)新政策研究工作的熱點演進圖。屈文建[10]結(jié)合文獻計量與內(nèi)容分析法對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的文本進行共現(xiàn)和聚類分析,分析高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策在時空的分類與演進關(guān)系,采用多維標度法分析政策內(nèi)容的交叉特征。王作軍[11]從政策主體、政策客體、政策目標3個方面識別科技政策維度，構(gòu)建基于戰(zhàn)略、中觀與基礎(chǔ)層面的S-M-B科技政策模式系統(tǒng)框架，并運用博弈觀點分析科技政策模式作用機理。

1.2 文本挖掘研究方法

Feldman R等[12]首次提出了文本挖掘的概念，此后的研究者在該領(lǐng)域進行了很多有成效的研究工作。O．Persson[13]提出了知識基礎(chǔ)的逐級擴大概念，即隨著共引閾值的降低，知識基礎(chǔ)也逐漸增大，并在相當長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定。以Willet P[14]的G-HAC算法為代表的層次凝聚法和以Cutting D[15]的K-means等算法為代表的平面劃分法是目前較為主流的兩種類型。Choudhary A K等[16]總結(jié)了文本挖掘方法的相關(guān)理論，以及各種實際應(yīng)用方法。Nassirtoussi AK等[17]總結(jié)了許多研究者采用文本挖掘方法來預(yù)測金融市場的相關(guān)研究。張永安等[18]采用文本挖掘方法對區(qū)域的科技創(chuàng)新政策分為兩類，分別是強制型和引導(dǎo)型，并從系統(tǒng)性角度進一步劃分為四種類型，包括權(quán)威、緊迫、指導(dǎo)及階段等。陳慧茹[19]對共詞分析法進行了研究，認為兩個關(guān)鍵詞共同出現(xiàn)的次數(shù)越多，兩者聯(lián)系越緊密，反之不然。杜偉錦[20]對地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化政策文本進行梳理挖掘后進行量化分析,從目標、工具、執(zhí)行三個維度分析演進差異。吳瑜[21]用文本挖掘和數(shù)據(jù)可視化的方法，對2016-2019年中國和美國科技政策論文進行關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計及聚類分析，對比研究中美異同。陳興蜀[22]基于特征關(guān)聯(lián)度的初始聚類中心選擇算法,用來解決K-means算法對初始聚類中心敏感的問題。馬玉新[23]將中國1995-2017年的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策劃分為4個階段，運用扎根理論提取各階段的關(guān)鍵詞,并分別對各個階段的關(guān)鍵詞和政策文本進行加權(quán),利用余弦相似度的概念構(gòu)建各階段關(guān)鍵詞加權(quán)共詞矩陣，并通過對各階段加權(quán)共詞網(wǎng)絡(luò)的小團體分析厘清了整體政策演進過程,分析規(guī)律并依此提出了相應(yīng)的政策建議。張寶建[24]采用文本挖掘方法對1996-2017年國家科技創(chuàng)新政策文本數(shù)據(jù)進行分析，通過Rwordseg方法提取關(guān)鍵詞并構(gòu)建相應(yīng)的關(guān)系矩陣，K-means聚類方法將政策進行不同性質(zhì)和內(nèi)容的主題分析，并采用多層多維交叉的維度分析政策演化過程，結(jié)合科技創(chuàng)新實踐報告進一步分析政策文本的有效性。趙公民[25]選取2006-2018年4月出臺的廣東省科技金融政策文本作為樣本，在扎根理論的基礎(chǔ)上運用文本挖掘技術(shù)，對其進行詞頻、語義網(wǎng)絡(luò)以及中心性分析，并運用廣東省科技金融的實際運行模式做進一步驗證。楊銳[26]通過高頻詞識別、關(guān)鍵詞聚類以及共詞分析等技術(shù)分析268篇國家及部委相關(guān)科研誠信建設(shè)政策，采用文本挖掘法探索我國科研誠信政策主題趨勢的演變。

1.3 新型研發(fā)機構(gòu)政策研究回顧

王立軍[27]從加大財政支持力度、強化人才激勵措施、落實稅費優(yōu)惠政策等方面分析總結(jié)了廣東、福建和重慶等省市區(qū)支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的政策舉措。李金惠[28]梳理了近年廣東省包括其各地市針對新型研發(fā)機構(gòu)出臺的相關(guān)政策,總結(jié)存在問題并提出相關(guān)完善建議。包則慶[29]梳理了粵、江、渝地區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)的財政支持經(jīng)驗,結(jié)合福建省級新型研發(fā)機構(gòu)后補助政策現(xiàn)狀以及實施過程中存在的問題,提出完善福建省級新型研發(fā)機構(gòu)后補助政策的意見建議。楊詩煒[30]收集了國家及廣東省2010-2018年新型研發(fā)機構(gòu)的相關(guān)政策,從政策力度和工具兩個維度對其進行量化分析,得出這些政策文件多為通知類文件、政策力度不高的結(jié)論，在政策工具使用方面,環(huán)境型工具的使用頻率最高,供給和需求型工具的使用仍需加強。張玉磊[31]以國內(nèi)2003-2019年的文獻為樣本，采用系統(tǒng)性文獻回顧(SLR)和內(nèi)容分析法等方法分析了國內(nèi)新型研發(fā)機構(gòu)的研究現(xiàn)狀及其知識結(jié)構(gòu)，探索現(xiàn)有研究的缺失并嘗試尋找未來研究趨勢。

2 研究設(shè)計

2.1 數(shù)據(jù)來源

全國新型研發(fā)機構(gòu)政策是隨著科技主體的體制機制改革發(fā)展應(yīng)運而生。涉及到國家及各省市區(qū)關(guān)于新型研發(fā)機構(gòu)政策，最早在國家和各省市區(qū)的綜合性政策中出現(xiàn)較多，發(fā)展陸續(xù)出臺了專門針對新型研發(fā)機構(gòu)相應(yīng)政策。為搜集全國范圍內(nèi)新型研發(fā)機構(gòu)的所有政策，保證文本數(shù)據(jù)資料全面可靠、真實詳盡，政策文本以國家層面及各省市區(qū)的新型研發(fā)機構(gòu)政策文本為全國性政策分析的依據(jù)，以政策制定的國家、省市區(qū)各委辦局網(wǎng)站為主要的數(shù)據(jù)來源，通過對政策文件關(guān)鍵詞檢索、瀏覽、反復(fù)比對查找等方式搜集了2014-2019年國家及各省市區(qū)出臺的全部新型研發(fā)機構(gòu)政策文件，通過源頭查找和文件追溯補充政策文本的遺漏數(shù)據(jù)。在重點省份研究中，各省也包含了其省會城市和重點城市，例如廣東省政策文本分析中包含廣東及廣州、深圳的政策文本，江蘇省包含江蘇省和南京市的政策文本，浙江省包含浙江省和杭州市的政策文本。政策的選取以地區(qū)分類，涵蓋了各地區(qū)的所有委辦局關(guān)于新型研發(fā)機構(gòu)的政策。按年份分類，2014-2019年全國新型研發(fā)機構(gòu)政策文本選擇的是國家和省市區(qū)層面的政策合計110篇；按重點地區(qū)分類，在重點省份的研究中政策文本合計69篇，各省包含了其省會城市和重點城市，年份分類與重點省份分類的政策中有部分政策是重疊的，所有政策文本共計124篇。

在數(shù)據(jù)收集整理過程中，本文對所有的政策文本進行了篩選和剔除，對于綜合政策中的新型研發(fā)機構(gòu)的政策進行篩選，摘錄其中涉及到新型研發(fā)機構(gòu)的部分，剔除與新型研發(fā)機構(gòu)政策無關(guān)的政策文本以突出了新型研發(fā)機構(gòu)政策的主體位置，增加了分析的準確度和有效性。此外，因為要對新型研發(fā)機構(gòu)政策的發(fā)布年份的特征進行分析，本文收錄的文本包含已經(jīng)失效的政策，例如廣東省《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》，包含修訂過后的政策及修訂前的原政策，以提高文本研究的準確性和文章結(jié)論的普適性。遵循上述篩選原則，最終篩選出共計124篇新型研發(fā)機構(gòu)政策文本作為樣本數(shù)據(jù),通過全國范圍覆蓋、高精準的數(shù)據(jù)本文的研究，揭示全國新型研發(fā)機構(gòu)政策的演進過程與特征分析。全國范圍內(nèi)所有國家和省市區(qū)層面新型研發(fā)機構(gòu)政策分布情況(見圖1)。本文涉及全部政策文本按年份分布情況如圖2所示。

圖1 新型研發(fā)機構(gòu)政策分布情況

圖2 本文124項政策文本按年份分布情況

2.2 研究過程

本文研究過程如圖3所示，首先確定本文所研究的全國新型研發(fā)機構(gòu)的政策文本并如上文數(shù)據(jù)來源所示對所有的政策文本進行了篩選和剔除，然后進行文本無差別預(yù)處理，共得到了由12 666個無任何定義分類的普通詞集合WS(Word Set)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)扎根理論對文本展開深入的分析研究，通過人工干預(yù)和TF-IDF(Term Frequency-Inverse Document Frequency)方法建立了由124篇政策文本組成的新型研發(fā)機構(gòu)政策特征關(guān)鍵詞提取的分類目錄。最后從時間和重點地區(qū)兩個維度對政策文本進行不同視角的分析，通過詞頻及其相對的占比和單位關(guān)聯(lián)度等統(tǒng)計指標來反映其數(shù)據(jù)特征，分析不同維度下新型研發(fā)機構(gòu)的政策的演進與特征。

圖3 研究過程

2.3 基于扎根理論特征關(guān)鍵詞篩選與分類

本文首先進行文本無差別預(yù)處理，導(dǎo)入由采集所得124篇政策文本的內(nèi)容組合而成的語料庫PS(Paragraph Set)。在中文自然處理中，詞是最小的具有意義的語言成分，首先基于語料庫PS進行中文分詞，選用中文分詞器提供常規(guī)分詞，組合使用以標點符號為斷點的方式進行斷點分詞。經(jīng)初步去重操作和停止詞(Stopwords)篩選，共得到了由12666個無任何定義分類的普通詞集合WS(Word Set)。

因無任何定義分類的普通初始關(guān)鍵詞重復(fù)性高、數(shù)量較大，需要進行人工干預(yù)，扎根理論認為，只有對文本展開深入的分析研究，才能尋找文本的核心要義[32]。通過對政策文本意義進行仔細精讀，結(jié)合我國創(chuàng)新主體角色定位和新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展特點，基于扎根理論對初始關(guān)鍵詞進行篩選與歸類，篩選原則是剔除政策文本中的語義范圍廣但特征不明顯、對表征無顯著影響的高頻詞，如“科技”“非常”“實驗”“發(fā)展”“金融”“重大”“政策”等。特征關(guān)鍵詞的分類，首先根據(jù)政策的主體行為特征分為黨的領(lǐng)導(dǎo)、機構(gòu)主體行為、政府行為、主體類型、機構(gòu)定義、人才、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新環(huán)境等8個一級分類CS(Category1 Set)，再根據(jù)實際政策需求將這8個一級分類細分成25個二級分類SS(Subcategory Set)，并通過二級分類意義涵蓋面的定義形成初步的關(guān)鍵詞集KS(Keyword Set)。三者成互相映射關(guān)系，最終得到初始分類模型如表1所示，據(jù)此可以通過映射關(guān)系進行 K <=> S <=> C 的轉(zhuǎn)化。

在上述步驟基礎(chǔ)上，對于特定場景再進行提取、歸類特征關(guān)鍵詞的工序。即從語料庫和初始分類模型出發(fā)，將無任何定義分類的普通詞初始關(guān)鍵詞W，提取并歸類為某個確定二級分類下的關(guān)鍵詞K的工序。用兩個可以統(tǒng)計指標加權(quán)計算的結(jié)果來表征普通詞能夠成為特征關(guān)鍵詞的可能性，指標一是從關(guān)鍵詞視角評估此詞在語料庫中體現(xiàn)的對于二級分類的直接貢獻度，指標二是從二級分類視角內(nèi)部比較此詞在該二級分類的局部重要度與此詞在全語料庫分類的普遍重要度之比(用TF-IDF Term Frequency-Inverse Document Frequency 理論來表征)。具體過程如下：

2.3.1 計算直接貢獻度

假設(shè)每段文本的每個詞每次出現(xiàn)都為某個分類提供了貢獻，首先對語料庫的每段P根據(jù)其包含的關(guān)鍵詞K建立文本向量[K1,K2,K3,...Kn]，其中Kn可重復(fù)出現(xiàn)。通過每個K可以轉(zhuǎn)化為其所隸屬的二級子類S, 得到此段從屬各二級分類的概率。計算公式如下：

(1)

式中P(S)表示該段屬于某二級分類的概率，P(K,S)表示該段文本內(nèi)隸屬于某具體二級分類的關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次。

再對每段P的文本進行分詞處理，建立普通詞的文本向量[W1,W2,W3,W4,...Wn],其中Wn可重復(fù)出現(xiàn)。加和得到每個W對于所有二級分類的貢獻。計算公式如下：

(2)

式中W(S) 表示某詞從屬于某二級分類S的概率，N表示為語料庫PS的大小，P(W)表示某段落包含具體該W的頻次，P(S)表示該段文本從屬于該二級分類S的概率。

2.3.2 計算TF-IDF

從二級分類視角出發(fā)，基于TF-IDF理論評估某詞在某二級分類下的特征性度。在此研究中的應(yīng)用意義是：其中TF是對該詞對于詞二級分類局部重要性的度量，即如果某普通詞W在某二級分類下的文本出現(xiàn)頻率越大，則該次對于這個分類貢獻越大；IDF為倒排分類頻率，表示該次在整個語料庫的分布情況，語料庫中含有該次的文本越少，則該次表示特征時越重要。計算公式如下：

(3)

式中W(TF-IDF,S)為該詞在某二級分類S下的TF-IDF值，S(W)表示某二級分類出現(xiàn)該詞的頻次，S(Wmax)表示該二級分類下出現(xiàn)最多次的詞的頻次，N表示語料庫PS的大小，P(S)表示有該二級分類的文段的大小。

最后加權(quán)計算普通詞的兩個特征指標得到該詞對于所有分類可能性,取其最大可能性的分類，如滿足大于該分類閾值(Threshold)，則該詞可以歸類為是隸屬于這個分類的K。通過多次迭代該過程，可以得到一個穩(wěn)定的KS集(3 967個關(guān)鍵詞)，即形成全國新型研發(fā)機構(gòu)政策演進本文最終研究的有效二級特征關(guān)鍵詞合計3 967個。最終形成新型研發(fā)機構(gòu)政策特征關(guān)鍵詞提取的分類目錄如表1所示。

2.4 數(shù)據(jù)指標的定義及計算方法

在得到最終提取分類后，通過對于語料庫文本進行不同的視角數(shù)據(jù)源切片(包括年份切片和重點地區(qū)切片)，經(jīng)過統(tǒng)計指標來反映其數(shù)據(jù)特征。

2.4.1 詞頻及其相對占比

因新型研發(fā)機構(gòu)的政策內(nèi)容相對于其他科研主體類的科技政策尚處在探索發(fā)展階段，所以本文假設(shè)各級各部門單個政策的重要性是相同的，基于文本挖掘的詞頻分析法，認為如果某政策內(nèi)容提及越為頻繁，則表明對其關(guān)注度越高，即特征關(guān)鍵詞一級或二級分類的權(quán)重可以用其分類項下所有特征關(guān)鍵詞的頻次及其相對占比來表征。

表1 新型研發(fā)機構(gòu)政策特征關(guān)鍵詞提取的分類目錄

2.4.2 單位關(guān)聯(lián)度

某分類與其他分類連接越多，代表關(guān)聯(lián)越大(數(shù)值越大)。這樣每一級分類的關(guān)聯(lián)度數(shù)值即體現(xiàn)了它們與其他類別連接在一起的頻次，即基于共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)來體現(xiàn)任意兩個政策內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)度。假設(shè)所有一級分類下每次獨立出現(xiàn)的關(guān)鍵詞作為構(gòu)成全局網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，每個一級分類作為一個網(wǎng)絡(luò)群，其間每次出現(xiàn)關(guān)鍵詞作為一個獨立節(jié)點，可以與不屬于此一級分類下任意關(guān)鍵詞建立連接。由微觀關(guān)鍵詞之間組成關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，將其連接頻次在宏觀上表達為一級分類之間的關(guān)聯(lián)程度組成分類共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)。為了規(guī)避各級分類在數(shù)據(jù)切片上提及詞頻不一導(dǎo)致關(guān)聯(lián)度偏向提及頻次高的一級分類的問題，對此做同單位量處理，得到單位關(guān)聯(lián)度。其具體計算方式如下：

對語料庫的每段P根據(jù)其包含的關(guān)鍵詞K建立向量[K1,K2, K3,...Kn]，其中Kn可重復(fù)出現(xiàn)。每個K可以轉(zhuǎn)化為其所隸屬的一級分類C，據(jù)此可以得到分類對(Ci與Cj)之間共同出現(xiàn)的頻次，加和某個Ci與其他7個一級分類Cj組成的分類對共現(xiàn)的頻次，記為C1的總實際關(guān)聯(lián)度R實際。計算公式如下：

(4)

式中R實際(Ci)為某具體一級分類經(jīng)定量統(tǒng)計后得出的總關(guān)聯(lián)度，R實際(Ci,Cj)為該一級分類和與之成對出現(xiàn)在同一段文本P內(nèi)的其他一級分類的關(guān)聯(lián)度。

為避免關(guān)聯(lián)度偏向于提及頻次比較多的分類，需對各分類的關(guān)聯(lián)度作同單位量處理，即計算在同一提及頻次下的表現(xiàn)出來的關(guān)聯(lián)度，即為單位關(guān)聯(lián)度。根據(jù)梅特卡夫定律，其原意是表達網(wǎng)絡(luò)的價值與該網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點數(shù)量的平方成正比，應(yīng)用到此分類共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，可以轉(zhuǎn)化為每政策內(nèi)容分類其理論網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)度與其包含的關(guān)鍵詞量(頻次)的平方成正比。據(jù)此可以求得每一級分類的理論關(guān)聯(lián)度。計算公式如下：

R理論(C)=C(W)2

(5)

式中R理論(C)為某具體一級分類的總理論關(guān)聯(lián)度， C(W)為該一級分類包含的所有關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次。

最終通過計算R實際(C)R理論(C)的之比即得到該一級分類的單位關(guān)聯(lián)度，再將一級分類各項單位關(guān)聯(lián)度匯總后做單項百分比處理，得到每個分類的單位關(guān)聯(lián)度占比。計算公式如下：

(6)

(7)

式中R(C)為某一級分類的單位關(guān)聯(lián)度，R(R,Ci)為某一級分類的單位關(guān)聯(lián)度占總單位關(guān)聯(lián)度百分比占比。

3 全國新型研發(fā)機構(gòu)政策演進過程

全國新型研發(fā)機構(gòu)的政策側(cè)重點及互相關(guān)聯(lián)分析為本文政策演化研究提供錨點，在政策內(nèi)容分類維度的基礎(chǔ)上，采用文本挖掘的量化分析方法從時間和重點地區(qū)兩種角度對全國新型研發(fā)機構(gòu)政策演化過程進行多層多維交叉分析。同時，結(jié)合創(chuàng)新的實踐響應(yīng)及發(fā)展階段，系統(tǒng)揭示其演變軌跡和發(fā)展趨勢。

3.1 全國新型研發(fā)機構(gòu)政策隨時間的演進過程

3.1.1 政策萌芽期(2014年)

在這一時期，新型研發(fā)機構(gòu)作為一種新型的科研組織形式，其機構(gòu)主體類型的定義和機構(gòu)主體的行為被廣泛關(guān)注和討論，但是由于與傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)的組織形式等不同，其又有明顯的獨立性，基于新興創(chuàng)新主體企業(yè)的發(fā)展需求，此階段機構(gòu)主體類型以“企業(yè)”為主。政策受新興創(chuàng)新主體創(chuàng)立時間短、傳統(tǒng)創(chuàng)新思維定勢以及創(chuàng)新主體管理運營經(jīng)驗缺乏等各種因素的制約，政府行為此時占據(jù)著較重要的地位，需要在政策萌芽期對新興的創(chuàng)新主體進行跟蹤約束，以控制可能出現(xiàn)的風(fēng)險。政策萌芽期從實施科研行為的主體創(chuàng)新人才入手，拓展與其他政策點的廣泛聯(lián)系，符合政策發(fā)布初期探索性的特征。

在政策萌芽期，根據(jù)表2一級分類項下的特征關(guān)鍵詞頻次最高的是機構(gòu)主體“類型”和“行為”“人才”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”頻次最低，受重視程度不高；“人才”的單位關(guān)聯(lián)度最高，即“人才”這部分政策內(nèi)容與其他政策內(nèi)容的聯(lián)系最緊密，“機構(gòu)主體類型和行為”與其他政策內(nèi)容的單位關(guān)聯(lián)度最低，聯(lián)系最不緊密。說明在政策萌芽期新型研發(fā)機構(gòu)的主體“類型”和“行為”作為一個新的政策點尚在政策探索階段，受到的重視程度最高，但對其定義和討論相對獨立，“人才”作為實施科研行為的主體在此階段與其他政策點有著廣泛的聯(lián)系，但受重視程度在此階段不高，“政府行為”也處于較重要的位置。具體根據(jù)表3，新型研發(fā)機構(gòu)政策在政策萌芽期，機構(gòu)主體行為側(cè)重“設(shè)施條件”和“收入”，政府行為側(cè)重“跟蹤評價”，機構(gòu)主體類型以“企業(yè)”為主，此時“信息披露”和“人才環(huán)境”與其他政策點聯(lián)系較為緊密。

3.1.2 政策探索期(2015-2016年)

隨著新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展，相關(guān)政策也處在探索階段，因為創(chuàng)新主體發(fā)展的特征，機構(gòu)主體行為依然是政策發(fā)展最重要的部分，新型研發(fā)機構(gòu)通過對創(chuàng)新主體體制機制的深化改革，發(fā)掘科技人才創(chuàng)新潛力，此階段成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化是作為一項重要的功能需求而存在的，即很多新型研發(fā)機構(gòu)的建立是為了彌補實驗室科研成果到商業(yè)應(yīng)用的空白，政策發(fā)展與機構(gòu)發(fā)展的階段相吻合，以激發(fā)社會力量參與科技創(chuàng)新，提高創(chuàng)新效率，政府在此階段為了促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展，政策層面從跟蹤評價轉(zhuǎn)向更為直接的各項支持，民辦非這種組織形式的重要性有所提升，這符合新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的階段性特征，即其體制機制介于傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)和企業(yè)研發(fā)部門之間，可以較靈活的彌補現(xiàn)有體制機制的不足?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”從2016年開始單位關(guān)聯(lián)度持續(xù)提升并維持較高水平，黨的十九大報告強調(diào)“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。2019年科技部印發(fā)《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確全面加強黨的建設(shè)，強化政治引領(lǐng)。

在政策探索期，如表2所示，一級分類項下“機構(gòu)主體行為”詞頻占比依然最高，受重視程度最高，“人才”和“成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”詞頻占比增長率較高，說明受重視程度獲得顯著提升，但“人才”項下的特征關(guān)鍵詞的單位關(guān)聯(lián)度下降率最大，其與其他政策點的聯(lián)系有了明顯下降，獨立性增強；“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的單位關(guān)聯(lián)度在政策探索期顯著提升，相比較萌芽期與其他政策點有了更廣泛的聯(lián)系，成為了與其他政策點聯(lián)系最緊密的政策點。具體的，根據(jù)表3所示，機構(gòu)主體行為“設(shè)施條件”依然最受重視，政府行為側(cè)重點從“跟蹤評價”轉(zhuǎn)向“支持”，機構(gòu)主體類型中“民辦非”相較于其他類型在此時受重視程度有所提升，“成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”、人才“引進”和“環(huán)境”受重視程度提升最快；政府行為“信息披露”、人才“薪酬”和“評價”與其他政策點聯(lián)系最為緊密，機構(gòu)主體行為“收入”、政府行為“約束問責(zé)”、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化“知識產(chǎn)權(quán)”與其他政策點聯(lián)系緊密程度增加較快。

3.1.3 政策快速發(fā)展期(2017年)

隨著新型研發(fā)機構(gòu)進入快速發(fā)展的時期，創(chuàng)新主體在體制機制改革中的各種問題逐步顯現(xiàn)，政府監(jiān)督管理的作用開始凸顯，對創(chuàng)新主體的跟蹤評價再次回到重要的位置，信息披露要求也越來越高，發(fā)展過程中人才薪酬和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中的知識產(chǎn)權(quán)問題受重視程度增加，從薪酬和人才軟環(huán)境切實打造人才引進來、留得住的氛圍。此時人才評價、知識產(chǎn)權(quán)和民辦非組織形式與其他政策點有著廣泛聯(lián)系。

在政策快速發(fā)展期，除了“機構(gòu)主體行為”仍然最受重視外，“政府行為”在這一時期有了大力發(fā)展，詞頻占比增長率最高，受重視程度僅次于“機構(gòu)主體行為”，“機構(gòu)主體類型”受重視程度降低；“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的單位關(guān)聯(lián)度持續(xù)上升，其余政策點的單位關(guān)聯(lián)度均有下降，說明“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與其他政策點聯(lián)系越來越緊密，但其他政策點各自的獨立性增加。具體的，根據(jù)表3所示，“機構(gòu)主體行為”項下各政策點的趨于平衡，政府行為最重視“跟蹤評價”，但“信息披露”受重視程度提升最快，人才“薪酬”和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化“知識產(chǎn)權(quán)”也越來越受重視；此時期人才“評價”、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化“知識產(chǎn)權(quán)”、機構(gòu)主體類型“民辦非”與其他政策點聯(lián)系最為緊密，機構(gòu)主體類型“民辦非”“國際交流”“人才環(huán)境”與其他政策點聯(lián)系緊密程度增加較快。

3.1.4 政策完善期(2018-2019年)

新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)平穩(wěn)的態(tài)勢，此時政策逐步進入完善期，在前期政策發(fā)展的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新主體機構(gòu)特征與機制重要程度提升，體制機制層面政策進一步細化完善，創(chuàng)新行為與其他政策點聯(lián)系更廣泛。人才評價在新型研發(fā)機構(gòu)人才工作中的受重視程度一直不高，隨著人才工作進一步發(fā)展，人才評價政策有望得到進一步細化落實。創(chuàng)新環(huán)境中重要行業(yè)一直略高于國際交流，但相比較于其他類別，這兩項關(guān)鍵詞相差不大，說明新型研發(fā)機構(gòu)政策對于國內(nèi)外的創(chuàng)新環(huán)境都很重視。

在政策完善期，政策點的側(cè)重比例趨于穩(wěn)定，與政策快速發(fā)展期相差不大，此時“機構(gòu)特征與機制”詞頻占比增大，機構(gòu)政策點細化，符合政策完善期特征；“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與其他政策點聯(lián)系依然最緊密，“機構(gòu)主體行為”“人才”“創(chuàng)新環(huán)境”與其他政策點聯(lián)系緊密程度增加。具體根據(jù)表3所示，政府行為依然最重視“跟蹤評價”，人才“薪酬”受重視程度繼續(xù)提升，機構(gòu)“戰(zhàn)略需求”、機構(gòu)主體類型“民辦非”受重視程度也有所提升；機構(gòu)“收入”、政府“跟蹤評價”、創(chuàng)新環(huán)境“行業(yè)”與其他政策點聯(lián)系緊密程度增加較快。

表2 各政策時期特征關(guān)鍵詞一級分類的詞頻(及其相對占比)和單位關(guān)聯(lián)度

3.2 國家及各重點地區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)政策特征對比分析

表4和表5是國家及各重點地區(qū)特征關(guān)鍵詞一級、二級分類的詞頻(及其相對占比)和單位關(guān)聯(lián)度，按照政策內(nèi)容，國家層面及各重點地區(qū)的新型研發(fā)機構(gòu)政策最重視的都是機構(gòu)主體行為，但是具體側(cè)重點不一樣，國家、北京、上海側(cè)重機構(gòu)業(yè)務(wù)，廣東、浙江、江蘇側(cè)重設(shè)施條件。政府行為方面，國家、浙江具體側(cè)重政府支持，北京、上海、廣東、江蘇側(cè)重跟蹤評價。機構(gòu)主體類型方面，國家、上海、浙江側(cè)重科研類事業(yè)單位，北京、廣東側(cè)重企業(yè)，江蘇企業(yè)和科研類事業(yè)單位并重。人才工作方面，國家、浙江側(cè)重人才環(huán)境，北京、上海、廣東、江蘇側(cè)重人才引進。

國家層面相較于省市地區(qū)最重視機構(gòu)主體行為，對機構(gòu)主體類型和創(chuàng)新環(huán)境關(guān)注較少，創(chuàng)新環(huán)境和黨的領(lǐng)導(dǎo)提及頻次較少但與其他政策點關(guān)聯(lián)緊密。與其他重點地區(qū)相比，北京市最重視黨的領(lǐng)導(dǎo)和人才方面，尤其是人才引進；重視程度較低的是機構(gòu)主體行為、機構(gòu)體制與特征和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化；黨的領(lǐng)導(dǎo)和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與其他政策點關(guān)聯(lián)緊密。上海市最重視成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化包括轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和科技金融方面，同時與其他政策點聯(lián)系廣泛，上海政策點中黨的領(lǐng)導(dǎo)與其他地區(qū)相比與其他政策點關(guān)聯(lián)最為緊密。廣東省最重視機構(gòu)特征與機制，特別是戰(zhàn)略需求；對黨的領(lǐng)導(dǎo)較其他地區(qū)關(guān)注少，但其與其他政策點關(guān)聯(lián)較緊密。浙江省最重視機構(gòu)主體類型和創(chuàng)新環(huán)境，具體是關(guān)注科研類事業(yè)單位和行業(yè)環(huán)境；對政府行為和人才較其他地區(qū)關(guān)注少。江蘇省最重視政府行為，特別是政府跟蹤評價。

表3 各政策時期特征關(guān)鍵詞二級分類的詞頻(及其相對占比)和單位關(guān)聯(lián)度

表4 國家及各重點地區(qū)特征關(guān)鍵詞一級分類的詞頻(及其相對占比)和單位關(guān)聯(lián)度

表5 國家及各重點地區(qū)特征關(guān)鍵詞二級分類的詞頻(及其相對占比)和單位關(guān)聯(lián)度

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

本文采用系統(tǒng)、客觀分析工具研究全國范圍內(nèi)新型研發(fā)機構(gòu)相關(guān)政策的演化過程及特征，全面梳理了政策脈絡(luò)，為政策進一步制訂完善提供系統(tǒng)與客觀參考。采用文本挖掘的量化分析方法從時間和重點地區(qū)兩種分類角度對全國新型研發(fā)機構(gòu)政策特征關(guān)鍵詞權(quán)重和互相關(guān)聯(lián)進行分析，對全國新型研發(fā)機構(gòu)政策演化過程進行多層多維交叉分析，結(jié)合創(chuàng)新的實踐響應(yīng)及發(fā)展階段，系統(tǒng)揭示其演變軌跡和發(fā)展趨勢，為我國新型研發(fā)機構(gòu)政策制定提供參考。本文主要結(jié)論包括：

通過分析可以看出我國新型研發(fā)機構(gòu)政策的演化路徑，綜合分析結(jié)果和科技創(chuàng)新實踐，將新型研發(fā)機構(gòu)政策依次劃分為政策萌芽期、政策探索期、政策快速發(fā)展期和政策完善期。全國新型研發(fā)機構(gòu)政策在發(fā)展的萌芽期，機構(gòu)主體類型的定義和機構(gòu)主體的行為被廣泛關(guān)注和討論的，此階段機構(gòu)主體類型以企業(yè)為主，政府行為此時也占據(jù)著較重要的地位，需要對新興的創(chuàng)新主體進行跟蹤約束，控制可能出現(xiàn)的風(fēng)險。隨著新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展，政策探索期，此階段成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化是作為一項重要的功能需求而存在，新型研發(fā)機構(gòu)通過對創(chuàng)新主體體制機制深化改革，發(fā)掘科技人才的創(chuàng)新潛力，介于傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)和企業(yè)研發(fā)部門之間的民辦非組織形式的重要性有所提升，較靈活的彌補現(xiàn)有體制機制不足，政府從跟蹤評價轉(zhuǎn)向更為直接的各項支持。隨著新型研發(fā)機構(gòu)進入快速發(fā)展的時期，創(chuàng)新主體在體制機制改革中的各種問題逐步顯現(xiàn)，政府對創(chuàng)新主體的跟蹤評價再次回到重要的位置，信息披露要求越來越高，人才薪酬和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中的知識產(chǎn)權(quán)問題受重視程度增加，從薪酬和人才軟環(huán)境切實打造人才引進來、留得住的氛圍。隨著新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)平穩(wěn)的態(tài)勢，政策逐步進入完善期，體制機制層面政策進一步細化完善，創(chuàng)新行為與其他政策點聯(lián)系更廣泛。

各重點地區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)政策根據(jù)自身發(fā)展側(cè)重點不同各有特點。國家層面的新型研發(fā)機構(gòu)政策突出宏觀指導(dǎo)的特征，相較于重點省市地區(qū)最重視機構(gòu)主體行為，具體在機構(gòu)業(yè)務(wù)、政府支持、科研類事業(yè)單位、人才環(huán)境有所側(cè)重，創(chuàng)新環(huán)境和黨的領(lǐng)導(dǎo)提及頻次較少但與其他政策點關(guān)聯(lián)緊密。北京市新型研發(fā)機構(gòu)政策相較其他重點地區(qū)，更重視黨的領(lǐng)導(dǎo)和人才引進方面，以人才工作為抓手側(cè)重政策實施的軟環(huán)境。上海市最重視成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化包括轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和科技金融方面，上海政策點中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與其他地區(qū)相比與其他政策點關(guān)聯(lián)最為緊密。廣東省最重視機構(gòu)特征與機制，特別是戰(zhàn)略需求，對黨的領(lǐng)導(dǎo)較其他地區(qū)關(guān)注少，政策方向務(wù)實、可操作性強。浙江省最重視機構(gòu)主體類型和創(chuàng)新環(huán)境，具體是關(guān)注科研類事業(yè)單位和行業(yè)環(huán)境；對政府行為和人才較其他地區(qū)關(guān)注少。江蘇省最重視政府行為，特別是政府跟蹤評價，相較于其他省份，江蘇更側(cè)重于成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化型新型研發(fā)機構(gòu)，其對于企業(yè)和科研類事業(yè)單位關(guān)注度并重，體現(xiàn)了江蘇政府對于新型研發(fā)機構(gòu)利用社會資本可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)注。

4.2 建議

本文以國家層面及各省市區(qū)的新型研發(fā)機構(gòu)政策文本為全國性政策分析的依據(jù)，運用文本挖掘方法對全國新型研發(fā)機構(gòu)政策進行演進過程與特征分析，研究結(jié)果從本質(zhì)上揭示了全國及各重點地區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)政策的演變規(guī)律與主題特征。本文針對研究結(jié)論提出如下建議：

(1)完善新型研發(fā)機構(gòu)政策體系。目前新型研發(fā)機構(gòu)政策根據(jù)創(chuàng)新主體行為發(fā)展的客觀事實而制定，尚在探索階段，缺乏系統(tǒng)性的共性的政策體系，各省市區(qū)也在國家政策的指導(dǎo)下探索與本地區(qū)原有科技創(chuàng)新發(fā)展情況相適應(yīng)的政策，并根據(jù)新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展實際作出政策調(diào)整，建議根據(jù)創(chuàng)新實踐多元需求，充分考慮政策體系的復(fù)雜性、系統(tǒng)性等特征，在新型研發(fā)機構(gòu)的共性問題上給予政策指導(dǎo)，在新型研發(fā)機構(gòu)與傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)的本質(zhì)上予以區(qū)分，有利于政策的針對性，避免政策的交叉重復(fù)，以及由此導(dǎo)致的過度或無效指導(dǎo)問題。新型研發(fā)機構(gòu)政策的系統(tǒng)性既要從廣度上構(gòu)建創(chuàng)新全鏈條的匹配政策制度，也要從深度上解決實際問題。建立健全政策的跟蹤反饋、監(jiān)督追責(zé)等相關(guān)制度，完善政策實施效果統(tǒng)計評價機制。

(2)各省市區(qū)制定新型研發(fā)機構(gòu)政策各具特色，政策之間通用性與差異性相協(xié)同。從以上分析可見全國各重點地區(qū)的新型研發(fā)機構(gòu)政策各具特點，在遵循國家政策的基礎(chǔ)上都各自有側(cè)重點，隨著創(chuàng)新活動的快速發(fā)展，各省市區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)互相之間的合作交流甚至合作共建會越來越多，政策之間的協(xié)同性將會越來越受到關(guān)注，不同領(lǐng)域的差異性也會凸顯，在增強政策協(xié)同性的同時，政策的專用性需求也在增加，這對政策制定的的多元化需求將增加，找準政策需求，切實提高政策供給的水平與質(zhì)量，進一步實現(xiàn)新型研發(fā)機構(gòu)政策的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)加強部門之間協(xié)調(diào)配合機制，有效避免政策銜接不暢的問題，切實發(fā)揮政策效果。政府各部門之間政策互認不足、政策資格認證手續(xù)繁瑣等實操過程中遇到的問題往往是政策實施不力的主要原因。因此，加強各政府部門間的溝通與協(xié)調(diào)，提高各級政策制定的協(xié)調(diào)度，簡化政策實操過程中的繁瑣手續(xù)，以確保各類政策制定的合理性和可操作性。在對科技創(chuàng)新的重點領(lǐng)域進行政策傾斜的同時，要關(guān)注政策的共性問題，在人、財、事、物等共性問題上，各政府職能部門達成共識，完善創(chuàng)新實踐過程中的政策措施，以實現(xiàn)政策制定與實施的有效統(tǒng)一。