熊 艷，廖文軍，王 嶺

(1.浙江財經大學經濟學院，浙江 杭州 310018；2.浙江財經大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

保護生態(tài)環(huán)境是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的重要舉措。改革開放40多年來，伴隨著中國經濟高速增長，粗放型經濟增長模式帶來的環(huán)境污染問題愈發(fā)突出。2013年，“霧霾鎖城”引起了國內和國際社會的高度關注。根據(jù)《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》可知，2018年中國338個地級及以上城市中有217個城市空氣質量超標。此外，相關研究表明，滿足世界衛(wèi)生組織建議空氣質量標準的中國大城市占比不足1%[1]。同時，空氣污染嚴重影響居民身體健康和生命安全[2]，降低了居民幸福感[3][4][5]，帶來較大的環(huán)境污染成本[6]，增加實際經濟不平等程度[7]。因此，在經濟發(fā)展過程中，如何平衡經濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的關系，實現(xiàn)中國經濟的集約、綠色、高效發(fā)展成為當前迫切需要解決的一項重要課題。

中國從20世紀50年代開始以“秦嶺-淮河”為界，對“秦嶺-淮河”南北兩側的城市實行差異化的供暖政策。其中，“秦嶺-淮河”以北的城市實行集中供暖，“秦嶺-淮河”以南的城市實行家庭自主式分散供暖。以燃煤為主的集中供暖模式及在氣候因素綜合作用下，“秦嶺-淮河”以北的城市在供暖期產生藍天和溫暖不可兼得的問題。那么，一個非常有意思的話題就是集中供暖對空氣污染的“貢獻”多大呢？在能源國際安全和清潔化的背景下，國家在“秦嶺-淮河”以北的部分城市分批次推行“煤改氣、電”政策是否能降低空氣污染呢？從理論上來看，嚴格的政策執(zhí)行能有效降低空氣污染，但由于“煤改氣、電”政策需以補貼、政府執(zhí)行及居民配合等為前提，如果補貼背離成本、政府執(zhí)行不到位、居民配合度較低等因素中的一個或多個存在時，將會導致政策“失靈”。為此，非常有必要深入分析“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應。

冬季供暖顯著影響空氣質量[8]。一方面，煤炭燃燒產生大量的顆粒物污染空氣[9]；另一方面，大氣顆粒物濃度與天氣狀況有關，高壓、大風、低濕等天氣有利于顆粒物稀釋擴散，而惡劣天氣會增加顆粒物濃度[10]。在國家日益重視生態(tài)環(huán)境的背景下，改變燃煤集中供暖方式迫在眉睫。為此，國家通過財政補貼方式推進“煤改氣、電”政策，“煤改氣、電”政策的有效性成為社會各界關注的焦點。目前，學術界對該問題的研究并不多見。李少林和陳滿滿(2019)選取2003～2015年中國41個城市面板數(shù)據(jù)，以新聞報道次數(shù)轉折點作為“煤改氣、電”政策是否實施的衡量指標，研究“煤改氣、電”政策實施前后的空氣質量、能源效率及居民能源消費變化[11]。史丹和李少林(2018)對“煤改氣、電”政策的京津冀綠色協(xié)同發(fā)展效應進行了研究[12]。劉虹(2015)對北京“煤改氣”調研后分析“煤改氣”工程建設的典型問題，并提出相關的政策建議[13]。岳鴻飛和施川(2019)對京津冀“煤改氣”工程的綠色凈效益評估測算后表明，“煤改氣”在京津冀地區(qū)具有明顯的正向綠色凈效益，可使綠色綜合效率提高0.3～0.4[14]。謝倫裕等(2019)指出“煤改氣、電”和“清潔燃煤替代”政策均增加居民取暖成本，但也普遍改善了居民取暖的主觀感受，減少污染物排放，增加環(huán)境和人體健康凈收益[15]。王俊豪和王玉璋(2018)對PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱標桿價格管制政策進行了研究[16]。由此可見，學者們主要探討“煤改氣、電”政策的空氣污染治理、綠色發(fā)展和經濟效益等問題，缺乏利用更微觀、更精致的數(shù)據(jù)分析“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應。為此，本文將利用城市日度微觀面板數(shù)據(jù)對該問題加以分析，為深化“煤改氣、電”政策提供實證證據(jù)和決策參考。

相對于已有文獻，本文試圖在以下幾個方面做出貢獻：(1)梳理“煤改氣、電”政策的演化歷程，為分析“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應提供分析前提；(2)運用微觀數(shù)據(jù)驗證燃煤集中供暖對供暖期空氣污染的“提升”效應，為推進“煤改氣、電”政策的有效實施提供理論支撐；(3)分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應，為科學評估“煤改氣、電”政策的有效性提供經驗證據(jù)。

二、“煤改氣、電”政策演化與實證假設

(一)“煤改氣、電”政策演化歷程

為應對空氣污染，中國“秦嶺-淮河”以北的部分城市開始推進“煤改氣、電”工程。2016年，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上指出，“推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，關系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關系霧霾天能不能減少，是能源生產和消費革命、農村生活方式革命的重要內容。要按照企業(yè)為主、政府推動、居民可承受的方針，宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重。”2017年3月5日，國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，“全面實施散煤綜合治理，推進北方地區(qū)冬季清潔取暖”。

為有序推進“煤改氣、電”工程、解決散煤污染問題，2017年5月19日，財政部、住建部、原國家環(huán)保部、國家能源局決定開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作。隨后，國家能源局公布12個“2017年北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市”名單，要求試點城市3年內完成城區(qū)散煤取暖“清零銷號”、農村地區(qū)完成絕大多數(shù)改造。2017年8月18日，《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》出臺，要求當年10月底前，“2+26”個城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。2017年9月26日，國家發(fā)改委下發(fā)《關于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》，要求完善“煤改電”“煤改氣”價格政策，因地制宜地健全供熱價格機制。2017年12月4日，國家能源局發(fā)布《關于做好2017—2018年采暖季清潔供暖工作的通知》，要求地方及企業(yè)既要大力提升供暖清潔率，又要千方百計保障城鄉(xiāng)居民溫暖過冬，強調“防止出現(xiàn)氣荒，有序推進煤改氣”。2017年12月5日，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合出臺《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021)》，首次提出用3～5年的時間對北方地區(qū)建構完整的清潔取暖產業(yè)體系。在2017年確定的首批中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市名單的基礎上，2018、2019年分別確定第二批、第三批北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市名單，并根據(jù)2018年6月印發(fā)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市績效評價辦法》來決定是否取消試點資金。

表1 “煤改氣、電”政策三批試點城市名單

(二)集中供暖、“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應的理論假說

“秦嶺-淮河”以北地區(qū)的大部分城市實行燃煤集中供暖，農村地區(qū)大多實行散煤分散式取暖。污染源和天氣條件是影響空氣質量的兩大主要因素。其中，污染物排放越多、氣溫越低、風力越小，越容易導致空氣污染。為降低集中供暖對空氣質量的影響，原國家環(huán)保部于2016年修訂出臺《燃煤鍋爐排放標準》，但由于燃煤鍋爐新標準從2016年7月才全面實施，同時有些采暖鍋爐的治理設施無法達到新標準要求，特別是20蒸噸以下采暖鍋爐的治理設施以水磨脫硫除塵一體化為主，污染物去除效率較低，難以保障集中供暖設施的穩(wěn)定運行。一些10蒸噸以下的采暖鍋爐未采取任何治理措施，污染物直接排入大氣中，從而增加了空氣污染壓力。此外，多數(shù)燃煤鍋爐未進行脫硫處理，加之燃煤鍋爐的小型化甚至一些燃煤鍋爐未達到國家標準，也加劇了供暖期的空氣污染。為此，本文提出研究假說1：在其他因素不變的情況下(1)其他因素主要指天氣和城市生產生活狀況。，與非供暖期相比，燃煤集中供暖顯著增加空氣污染。

同時，從理論上來看，“煤改氣、電”能有效降低污染物排放。但政策實施是多主體博弈的過程，中央政府是政策制定者，地方政府是政策推行者，公眾尤其是改造重點區(qū)域的農村居民是政策接受者。三方主體在利益訴求上存在偏差。其中，中央政府的利益訴求主要體現(xiàn)在環(huán)境質量改善、人民對美好生活需要的滿足、經濟效益與社會效益有機統(tǒng)一三個方面；在官員“晉升錦標賽”下，地方政府的利益訴求更多體現(xiàn)在對GDP增速的追求上；農村居民的利益訴求體現(xiàn)在較低的成本和較高的供暖質量。使用氣暖、電暖會增加供暖成本。首先，轉換取暖方式增加地方政府的財政壓力和工作壓力，地方政府需新建配套的基礎設施、對當?shù)厝罕娺M行勸導、補貼居民“煤改氣、電”等；其次，轉換取暖方式產生轉換成本；最后，當前的氣暖、電暖成本依然高于燃煤供暖，當補貼到期后公眾可能考慮到“煤改氣、電”成本，紛紛棄氣、棄電而重新選擇燃煤供暖。此外，“煤改氣、電”政策與財政補貼、地方政府執(zhí)行力、居民環(huán)保意識等息息相關，如果地方政府缺乏強制力或財政補貼動力不足，“煤改氣、電”政策則難以達到預期效果。特別地，隨著補貼退坡，“煤改氣、電”政策可能“大打折扣”，從而出現(xiàn)空氣污染反彈。為此，本文提出研究假說2：“煤改氣、電”政策的有效實施能顯著降低空氣污染。

三、研究設計

(一)模型構建

本文主要研究集中供暖及“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應。由于供暖具有典型的時點特征，在某一時點之前不供暖，在某一時點之后供暖。為此，在研究集中供暖對空氣污染的影響效應時，我們選擇斷點回歸模型進行分析。由于“煤改氣、電”政策存在試點城市和非試點城市，因此選擇雙重差分模型分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應。

1.集中供暖對空氣污染影響效應的模型設計?！扒貛X-淮河”以北的城市供暖期與非供暖期之間存在明確的時間界限(這一時間稱為“斷點”)，在斷點兩側的天氣等因素的差異性較小?？梢姡诩僭O其他因素不變的情況下，在斷點附近的空氣污染程度僅與是否集中供暖有關。為此，本文構建如下的斷點回歸模型，以檢驗集中供暖對空氣污染的影響效應：

yit=αHeatingit+βXit+γ1(t-ci)+γ2Heatingit(t-ci)+γ3Heatingit(t-ci)2+λit+μi+εit

(1)

其中，yit表示i城市在t時間的空氣質量。Heatingit為i城市在t時間是否集中供暖的虛擬變量，當t>ci時，則Heatingit=1；否則，Heatingit=0。t-ci為選擇的帶寬，帶寬越大，包含的樣本量越多，方差越小，偏差越大。Xit是控制變量，以控制天氣、日期等因素對空氣質量的影響。λit衡量個體和時間效應，μi為個體固定效應，εit為隨機擾動項。

2.“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應的模型設計。進一步地，本文選擇如下的雙重差分模型，以檢驗“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應：

yit=α+γtreated+βtime+δtreated·time+λXit+ui+λit+εit

(2)

其中，treated和time分別表示分組和時間的虛擬變量，treated·time為時間和分組的交互作用，δ是“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應。當某一城市在整個樣本期間實行“煤改氣、電”政策，則treated=1；否則，treated=0。當首批“煤改氣、電”政策城市試點之后，則time=1；否則，time=0。

(二)樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

鑒于本文主要分析集中供暖及“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應兩個問題，為便于將這兩個問題結合起來，我們選擇首批“煤改氣、電”政策試點城市作為研究對象。其中，使用2014年1月1日到2019年10月31日“秦嶺-淮河”以北的城市作為研究樣本，分析集中供暖對空氣污染的影響效應。同時，利用該數(shù)據(jù)并以首批“煤改氣、電”政策試點城市作為實驗組，選擇與實行“煤改氣、電”政策城市同省的燃煤供暖城市作為對照組，分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應。

1.空氣質量?？諝赓|量指數(shù)(Air Quality Index，AQI)和單項污染物濃度是社會公眾普遍關注和國家生態(tài)環(huán)境部門非常重視的空氣質量指標。其中，AQI是對各單項污染物濃度指數(shù)進行標準化處理后得到的，是城市每日空氣質量的綜合反映。根據(jù)AQI的大小，我們將城市空氣質量分成六個等級。近年來，PM2.5備受社會關注，2014年4月國務院辦公廳下發(fā)《關于印發(fā)大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)的通知》，明確指出京津冀及其周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)及重慶市將PM2.5的年均濃度下降比例作為考核指標，其他地區(qū)則將PM10的年均濃度下降比例作為考核指標。基于此，本文選擇AQI、PM2.5及PM10進行回歸分析，相關數(shù)據(jù)來自國家生態(tài)環(huán)境部“全國空氣質量實時發(fā)布平臺”(http://106.37.208.233:20035/)的日度數(shù)據(jù)。

2.天氣情況。氣象條件是影響空氣質量的重要因素。為此，本文選擇最高氣溫、最低氣溫、最大風力、最小風力、是否下雨、是否下雪等六個指標衡量天氣情況。其中，最高氣溫、最低氣溫、最大風力、最小風力是連續(xù)型變量，是否下雨、是否下雪是離散型變量。下雨取1，否則取0；下雪取1，否則取0。相關數(shù)據(jù)來自中國天氣網(http://www.weather.com.cn)。

3.日期及供暖。日期包括工作日和節(jié)假日，不同日期下人們的生活方式不同，間接影響著空氣質量?！扒貛X-淮河”以北的城市冬季集中供暖時間不盡相同。其中，北京、天津、河北、河南(信陽和周口除外)、陜西、山東的地級及以上城市的供暖時間基本從當年的11月15日至下一年的3月15日，新疆、青海、內蒙古、遼寧、山西、甘肅、寧夏從當年的11月1日至下一年的3月31日，黑龍江、吉林則從當年的10月25日至下一年的4月10日。此外，各地會根據(jù)當年氣候狀況適當調整供暖時間。各城市的供暖時間數(shù)據(jù)來自各地政府門戶網站，日期數(shù)據(jù)來自365日歷網(http://www.365rili.com)。

(三)描述性統(tǒng)計

由表2全樣本變量的描述性統(tǒng)計分析結果可知，AQI指數(shù)均值為88.2070，PM2.5和PM10均值分別為50.5088微克/立方米、98.2139微克/立方米，三個指標的標準差相對較大，說明樣本期間的平均空氣質量較好，但城市之間存在較大差異。以AQI作為衡量指標，20.31%的天數(shù)的空氣質量為優(yōu)，52.94%的天數(shù)的空氣質量為良，16.37%的天數(shù)的空氣質量為輕度污染，中度和重度污染的天數(shù)占比分別為5.17%和3.24%，而嚴重污染的天數(shù)占比僅為1.15%。

表2 變量的描述性統(tǒng)計分析結果(N=325477)

四、實證研究結果及分析

(一)基準分析

1.集中供暖對空氣污染的影響效應。由于2017年我國對部分城市實行“煤改氣、電”政策，本文以2014～2016年的數(shù)據(jù)為樣本，運用斷點回歸分析集中供暖對空氣污染的影響效應。表3中(1)～(9)列分別是2014～2016年供暖對AQI、PM2.5和PM10的影響效應回歸結果?？梢姡诳刂铺鞖?、日期、城市等變量的情況下，集中供暖顯著降低了空氣質量。其中，平均來看，2014年集中供暖使AQI上升37.50，PM2.5和PM10分別上升37.11微克/立方米和34.93微克/立方米，且均在1%的水平上顯著。同樣，集中供暖也顯著增加2015、2016年的空氣污染(2)進一步地，為使結果更加穩(wěn)健，本文提供0.5倍最優(yōu)帶寬和2倍最優(yōu)帶寬數(shù)據(jù)。限于篇幅，文中未列示，作者備索。在兩種帶寬下，集中供暖對空氣污染的影響效應依然顯著，說明供暖增加“秦嶺-淮河”以北地區(qū)空氣污染的結論是穩(wěn)健的。。其原因在于“秦嶺-淮河”以北地區(qū)通過燃煤集中供暖及農村分散式燃煤供暖，增加了燃煤供暖污染。為治理空氣污染，國家提出推進“煤改氣、電”政策，本文將在后續(xù)分析中進一步驗證“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應。

表3 2014～2016年集中供暖對空氣污染影響的斷點回歸結果(N=321981)

2.“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應。2017年，中國對部分城市實行首批“煤改氣、電”政策試點，我們以2014年1月1日至2019年10月31日供暖期的數(shù)據(jù)為樣本，選擇剔除天津后的第一批試點城市作為實驗組，試點城市所在省份的其他城市(剔除第二批試點城市)作為對照組。由表4可知，在僅控制天氣效應的情況下，“煤改氣、電”使城市AQI均值顯著下降16.13，在逐步加入時間效應和城市效應后，“煤改氣、電”依然使AQI顯著降低15.97。同時，“煤改氣、電”政策使PM2.5、PM10均值顯著降低13.65微克/立方米和23.95微克/立方米。由此可見，與非試點城市相比，“煤改氣、電”政策能顯著降低試點城市的空氣污染。

表4 “煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應的實證分析結果(N=33098)

(二)穩(wěn)健性分析

1.平行趨勢檢驗。平行趨勢假設是雙重差分法估計結果無偏的重要前提，否則雙重差分法會高估或低估“煤改氣、電”的政策效果。如果平行趨勢假設成立，那么“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響僅發(fā)生在政策實施之后，而在政策實施之前，“煤改氣、電”政策試點城市與非試點城市的變動趨勢應不存在顯著差異。本文選擇政策實施之前兩年、之后兩年及政策實施年共5年的數(shù)據(jù)進行平行趨勢檢驗。由表5可知，當控制時間效應和城市效應后，在“煤改氣、電”政策實施之前，“煤改氣、電”政策試點城市與非試點城市的AQI、PM2.5和PM10的差距并不顯著，從而通過平行趨勢檢驗，排除雙重差分法回歸“煤改氣、電”政策試點城市樣本的自選擇問題。

表5 “煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應的平行趨勢檢驗結果(N=33098)

2.安慰劑檢驗。為進一步檢驗“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應的穩(wěn)健性，本文運用安慰劑檢驗方法進行研究。具體地，采用虛構實驗組的方法，以排除其他政策的影響。第二批試點城市和第一批試點城市同屬京津冀及其周邊地區(qū)，所處的環(huán)境政策背景相似，僅“煤改氣、電”政策試點的時間不同。因此，選擇第二批試點城市作為實驗組，如果通過雙重差分方法得到安慰劑檢驗下“煤改氣、電”政策對空氣污染影響效應不顯著，則排除其他政策的影響，說明前文實證分析的“煤改氣、電”政策顯著降低空氣污染的結論是“煤改氣、電”政策的影響效應。由表6可知，更改“煤改氣、電”政策試點城市后，空氣污染并未得到顯著的降低效應，說明“煤改氣、電”政策顯著改善空氣污染的結論是穩(wěn)健的。

表6 安慰劑檢驗結果(N=40508)

3.剔除可能存在“數(shù)據(jù)治霾”的干擾樣本。目前，AQI值等于100成為是否藍天的分水嶺。地方政府為營造“藍天”在主觀上可能存在“數(shù)據(jù)治霾”的動力，但“數(shù)據(jù)治霾”又不能嚴重失真。石慶玲等(2016)在對霧霾治理“政治性藍天”問題進行研究時，通過去除“數(shù)據(jù)治霾”樣本對研究結論的穩(wěn)健性進行驗證。該文將AQI處在100左右的樣本作為“數(shù)據(jù)治霾”樣本，同時考慮PM2.5日均濃度一旦超過500微克/立方米，無論PM2.5的數(shù)值再怎么升高，AQI數(shù)值依然顯示500[17]。而王嶺等(2019)認為“數(shù)據(jù)治霾”樣本僅發(fā)生在AQI小于100的較小區(qū)間樣本和AQI=500的樣本[18]。為此，在借鑒王嶺等(2019)考慮“數(shù)據(jù)治霾”樣本和“爆表”樣本的基礎上，本文分別剔除AQI位于95～100、90～100、85～100及AQI=500的樣本，對“煤改氣、電”政策的空氣污染治理效應進行穩(wěn)健性檢驗(結果如表7所示)。在控制天氣、時間、城市效應的情況下，剔除“數(shù)據(jù)治霾”樣本和“爆表”樣本后，“煤改氣、電”依然能顯著降低AQI、PM2.5和PM10，進一步驗證了研究結論的穩(wěn)健性。

表7 剔除可能存在“數(shù)據(jù)治霾”干擾樣本后的穩(wěn)健性檢驗(N=40508)

(三)異質性分析

1.城市級別的異質性分析。根據(jù)城市級別分檔確定“煤改氣、電”政策試點城市的中央財政獎補資金標準補貼基金。其中，直轄市每年撥款10億元，省會城市每年撥款7億元，地級城市每年撥款5億元。同時，相比于省會城市，地級市在資源調動、信息獲取能力、經濟發(fā)展水平和環(huán)保偏好等方面存在一定的劣勢，即省會城市和地級市在補貼總額和自身資源方面的差異巨大。因此，“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應在省會城市與非省會城市是否存在顯著性差異亟待研究。在第一批清潔供暖試點城市中，省會城市包括石家莊、太原、鄭州和濟南，地級市包括唐山、保定、廊坊、衡水、開封、鶴壁和新鄉(xiāng)?；诖?，本文將第一批試點城市分成兩組，驗證不同級別城市的“煤改氣、電”政策對空氣污染的異質性影響。由表8可知，在控制天氣、時間、城市效應的情況下，“煤改氣、電”政策對省會城市和非省會城市的AQI、PM2.5和PM10均具有顯著的降低效應。但對非省會城市而言，“煤改氣、電”政策對省會城市的空氣污染降低程度更大。這可能是由總補貼額度較大引起的，也可能與省會城市的天然優(yōu)勢有關。為此，下文進一步從人均補貼的視角分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的異質性效應。

表8 不同城市級別下“煤改氣、電”政策對空氣污染的異質性影響效應

2.農村人均補貼金額的異質性分析。根據(jù)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021)》，我國北方城區(qū)基本形成清潔燃煤集中供暖格局，而農村主要使用散燒煤(含低效的小鍋爐用煤)進行取暖。農村是“煤改氣、電”政策的重點和難點區(qū)域，國家通過財政撥款補貼、地方政府配合有序推進試點城市所轄的農村清潔供暖改造工作。在當前農村“煤改氣、電”補貼退坡的背景下，補貼差異性是否影響“煤改氣、電”政策對空氣污染的降低效應成為當前迫切需要研究的現(xiàn)實課題。為此，本文以第一批清潔供暖城市試點實施年份的城市內的農村人口數(shù)為基數(shù)，根據(jù)《關于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》(財建〔2017〕238號)中的中央補貼總額及政策實行年各市統(tǒng)計年鑒中的農村人口數(shù)，計算農村人均補貼金額。其中，太原、鶴壁的人均補貼金額高于300元，本文將其定義為“高補貼”城市；石家莊、鄭州、濟南、廊坊、衡水、開封和新鄉(xiāng)的人均補貼金額在100～200元之間，本文將其定義為“中補貼”城市；唐山、保定的人均補貼金額在100元以下，本文將其定義為“低補貼”城市。在此基礎上，分析“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響在農村人均補貼金額上是否存在異質性。由表9可知，在控制天氣、時間、城市效應的情況下，無論補貼情況如何，“煤改氣、電”政策都能顯著降低空氣污染。其中，“高補貼”城市的空氣質量改善程度超過“中、低補貼”城市。除PM10外，中、低人均補貼對空氣污染的影響程度基本趨同。其原因在于補貼數(shù)額大小與城市規(guī)模和經濟發(fā)展水平呈較強的正相關關系，“高補貼”城市的農村人口較少、清潔供暖改造的壓力較小、政策實施較為順利，從而政策效果更加明顯；而“中、低補貼”的城市在補貼金額方面的差距不大，因而形成比較相似的政策效果。

表9 農村人均補貼金額的異質性分析

3.城市空氣污染程度的異質性分析。為驗證“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應是否與城市污染程度有關，考慮到第一批試點城市于2017年實施，本文選擇各城市2016年PM2.5來評判城市的空氣污染程度。根據(jù)國際環(huán)保組織綠色和平與上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術服務中心聯(lián)合發(fā)布的《2016年中國366個城市PM2.5濃度排名》，我們將第一批試點城市按照空氣質量分為優(yōu)、良和輕度污染三個等級。其中，太原、廊坊的空氣質量為優(yōu)，鄭州、濟南、唐山、開封和鶴壁的空氣質量為良，石家莊、保定、衡水和新鄉(xiāng)的空氣質量為輕度污染。通過對空氣質量優(yōu)、良和輕度污染的城市進行回歸，分析城市空氣污染程度對“煤改氣、電”政策實施效果的異質性影響。由表10可知，在控制天氣、時間、城市效應的情況下，“煤改氣、電”政策對空氣質量為優(yōu)、輕度污染的城市降低效應更強?？梢?，空氣質量為優(yōu)的城市可能在清潔供暖方面有一定基礎，改造壓力更小；而空氣質量為輕度污染的城市在一系列環(huán)境管制政策和清潔供暖城市試點補貼的驅動下，具有更強的動力為降低空氣污染而推進清潔供暖設施改造，從而更有助于降低空氣污染。

表10 城市空氣污染程度異質性下“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應分析

五、結論與政策建議

本文利用中國“秦嶺-淮河”以北的地級城市2014年1月1日至2019年10月31日的數(shù)據(jù)，實證研究集中供暖、“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響，并對研究結果進行穩(wěn)健性檢驗。同時，分析“煤改氣、電”政策對空氣污染影響在城市級別、人均補貼和空氣質量等方面的異質性。研究結果表明，在控制天氣、日期等變量的情況下，集中供暖顯著降低空氣質量，在改變年份、帶寬等因素后研究結論依然穩(wěn)健，“煤改氣、電”政策顯著降低空氣污染，“煤改氣、電”政策對空氣污染的影響效應具有較強的異質性特征。其中，與地級城市相比，“煤改氣、電”政策對省會城市的空氣污染降低效應更強，“煤改氣、電”政策對“高補貼”城市的空氣污染降低效應強于“中、低補貼”城市，“煤改氣、電”政策對空氣污染為優(yōu)、輕度污染的城市空氣污染的降低效應強于空氣污染為良的城市。

在當前“煤改氣、電”補貼退坡的背景下，如何深化清潔供暖、擴大清潔供暖覆蓋范圍成為“秦嶺-淮河”以北的城市推進清潔供暖的一項重要任務。針對上述的研究結論，本文提出如下的建議：第一，繼續(xù)深入推進“煤改氣、電”政策，除現(xiàn)行的3批“煤改氣、電”政策試點城市外，綜合研判其他城市推進“煤改氣、電”政策的可能性，鼓勵各地積極開展清潔供暖；第二，審慎推進“煤改氣、電”退坡補貼甚至零補貼，國家對試點城市補貼年限為3年，停止補貼可能帶來“氣、電轉煤”，因而需因地制宜地制定以補貼為前提、以監(jiān)管為手段的“煤改氣、電”政策；第三，不宜“一刀切”地推行“煤改氣、電”政策，對空氣污染較為嚴重及基礎設施薄弱的地區(qū)，應持續(xù)推進甚至加大“煤改氣、電”政策的補貼力度；第四，建立完善的考核體系，將“煤改氣、電”改造率與所在城市的財稅優(yōu)惠政策掛鉤，出臺激勵性的“煤改氣、電”支持政策，從而降低供暖對“秦嶺-淮河”以北地區(qū)空氣質量的影響。