尹丁

（重慶國際投資咨詢集團有限公司，重慶 400023）

0 引言

近年來，政府在地區(qū)投資項目評估中取得了重大成就，但不難發(fā)現(xiàn)，其中仍然存在一些不可忽視的問題。面對加快城鄉(xiāng)一體化步伐，不斷擴大政府投資，迫切需要走出更好地提供服務(wù)的途徑，為科學(xué)公正的決策提供參考依據(jù)，認真探索以及深入研究。

1 政府投資項目概述

政府投資項目旨在適應(yīng)和促進國民或地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，利用金融投資發(fā)行政府債券和地方金融債券，并利用由國家金融和固定資產(chǎn)投資項目共同建設(shè)保證的外國政府補貼和來自國內(nèi)外金融機構(gòu)的貸款[1]。通過投資或融資國有資產(chǎn)來滿足諸如經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、環(huán)境保護和政治穩(wěn)定等公共需求，具有公共福利和公有制特征的設(shè)施建設(shè)項目和一些產(chǎn)業(yè)化項目。城市發(fā)改委陸續(xù)制定一系列的管理制度，如“政府投資項目儲備制”和“政府投資項目前期決策評估制”。

2 政府投資項目咨詢評估的要點

2.1 審查建設(shè)計劃的可行性

在項目決策階段最重要的事情是確定項目的施工計劃，施工計劃是實現(xiàn)項目目標和投資規(guī)模的關(guān)鍵。施工計劃審查結(jié)合項目特點，選擇相關(guān)專家組成專家組，審查項目比和設(shè)計方案，并確定設(shè)計標準是否滿足外部環(huán)境中的規(guī)格要求，市場和社會影響應(yīng)結(jié)合檢查。諸如審查施工計劃的可行性等因素，重大項目也需要在現(xiàn)場進行。在此階段的審查應(yīng)縱向考慮施工計劃的長期經(jīng)濟利益，在水平方向上，有必要考慮在發(fā)達地區(qū)的建設(shè)計劃和發(fā)展水平之間進行比較，需要確保施工計劃在經(jīng)濟上合理，并且施工水平正確[2]。

2.2 檢查外部協(xié)調(diào)性

遵循中共中央關(guān)于“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的“五個發(fā)展”的構(gòu)想。因此，在討論和評估政府投資項目時，應(yīng)注意項目與經(jīng)濟、環(huán)境、資源和文化等外部環(huán)境因素之間的相互作用，要求重大項目嚴格按照國家有關(guān)環(huán)境保護和節(jié)能的立法。

2.3 確認概算的完整性

項目決定獲得批準后，政府將制定總體財務(wù)計劃，并根據(jù)計劃統(tǒng)籌資金，改變支出計劃，這是非常困難的，因此，現(xiàn)階段對項目的投資準確性有很高的要求。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在項目建議書階段，概算應(yīng)包括項目的建立、設(shè)計、施工和調(diào)試，必須檢查完成和接受各個階段的所有資金，以防止遺漏和短缺，確保足夠的投資，同時確保預(yù)算估計的合理性，不僅在社會平均水平上，還需要根據(jù)實際市場計算預(yù)算，將來有很大的空間可以進行基于市場化的項目建設(shè)招標[3]。

2.4 確認項目合法性

政府投資項目的決策階段主要是確保項目建議書和可行性研究報告符合需求和可行性，從準備單位審查的角度來看的可行性研究報告審查準備單位的資格水平和專業(yè)知識是否符合要求，以及準備負責(zé)人和相關(guān)人員的資格和職位是否符合要求，是否按照法規(guī)和規(guī)范章節(jié)進行編寫報告，是否滿足要求以及預(yù)算是否已估算。從監(jiān)管的角度，可行性研究階段還檢查項目的招標計劃和固定資產(chǎn)節(jié)能評估計劃是否滿足相關(guān)要求并符合規(guī)定。

3 政府投資項目咨詢評估中存在的問題

3.1 籌備工作不夠深入

建設(shè)項目的準備工作是非常重要的階段，根據(jù)我國目前的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)準備工作主要是提出項目建議、準備可行性研究報告、設(shè)計和準備項目預(yù)算以及獲得管理當(dāng)局的批準，包括向相關(guān)單位提交的材料[4]。在實際工作中，許多政府投資項目準備不充分，因此有些項目決策只是走個過場，流于形式。有些項目是“拍腦袋”決定的，具有盲目性，導(dǎo)致一些“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)，導(dǎo)致浪費巨額的金錢。

3.2 申請項目時各司法管轄區(qū)之間缺乏溝通

政府投資項目種類繁多，包括房屋建筑、運輸和教育等行業(yè)，不同行業(yè)的項目由不同的主管部門或單位計劃和申報。如今，不同的部門或單位在計劃和提交項目時常常缺乏與其他部門或單位的協(xié)調(diào)和溝通，在評估建設(shè)項目的過程中，項目周圍城市道路的實施計劃遠遠落后于建筑本身，并且可能在完成后無法立即投入使用，導(dǎo)致浪費大量資源和投資。

3.3 優(yōu)秀的非專業(yè)管理

工程建設(shè)管理有著非常高的專業(yè)性，工程建設(shè)中的質(zhì)量控制有很多環(huán)節(jié)和很高的要求。如今，許多政府項目經(jīng)理需要“先擺好舞臺，然后演唱演出”，他們中的大多數(shù)將由相關(guān)政府部門調(diào)動，并將臨時設(shè)立一個“項目指揮總部”進行管理。一些團隊的負責(zé)人主要由單位或區(qū)域管理負責(zé)人擔(dān)任，他們?nèi)狈椖繘Q策、預(yù)算審查和施工管理方面的經(jīng)驗，外行人負責(zé)管理內(nèi)行人的情況經(jīng)常出現(xiàn)。由于管理機構(gòu)的反復(fù)浪費，難以提高管理質(zhì)量。

3.4 投資體制改革不徹底

政府建設(shè)項目中的“投資、建設(shè)、管理和使用”是相互交織的，沒有相互制約的機制，管理措施直接集成到工程項目的實施過程中，政府通常直接組織項目的建設(shè)，行政特權(quán)過于集中，項目質(zhì)量、財務(wù)管理、招標和投標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有有效的監(jiān)督管理機制，主要投資目標不足，資源配置效率低下。結(jié)果就使項目的投資期變長，難以保證項目的質(zhì)量，并且難以進行有效的監(jiān)督[5]。

4 提高決策性咨詢評估質(zhì)量的相關(guān)建議

4.1 提高對項目準備工作重要性的認識

政府投資項目的準備工作是管理項目規(guī)模和投資的重要環(huán)節(jié)，也是順利實施項目的重要前提。項目準備工作的深度和質(zhì)量在一定程度上與項目的建設(shè)速度和成本有關(guān)，是可以控制的。因此，建設(shè)部門需要轉(zhuǎn)變觀念，把重點放在項目準備工作上，把重點放在施工上，而忽略準備工作。

4.2 做好項目計劃和申報工作

所有主管部門或單位應(yīng)盡快進行良好的工作計劃工作，并根據(jù)國家、省和地方政府的政策、有關(guān)計劃和社會經(jīng)濟發(fā)展情況等，建立初步的項目數(shù)據(jù)庫。對于項目儲備金中的項目，應(yīng)根據(jù)條件的優(yōu)先級和成熟度進行準備工作，在申請每個項目之前，相關(guān)部門有必要加強信息交流，并計劃年度項目申請。這不僅可以幫助實現(xiàn)項目整體上的管理，而且還可以有效避免因項目重復(fù)建設(shè)、資源共享和信息不對稱而造成的投資浪費。政府投資項目決策審批流程如圖1 所示。

圖1 政府投資項目決策審批流程

4.3 提高咨詢評估專業(yè)水平

政府投資項目采用PPP 模式，在覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的基礎(chǔ)上，引入越來越多的準公共福利項目，并且咨詢行業(yè)正逐漸從標準化的項目立項過關(guān)服務(wù)轉(zhuǎn)向定制的技術(shù)咨詢服務(wù)。為了適應(yīng)發(fā)展和變化，現(xiàn)有的咨詢和評估中介機構(gòu)需要繼續(xù)加強團隊建設(shè)，并且從業(yè)者必須熟練運用評估理論和實踐方法來獲取知識。需要不斷拓展綜合知識技能，及時掌握不同國家的政策并提高專業(yè)人員素質(zhì)；同時設(shè)計、建造和監(jiān)督相關(guān)專業(yè)，尤其是工程造價咨詢公司，鼓勵申請咨詢資格，吸收更多咨詢行業(yè)的專業(yè)人才，并擴大該行業(yè)的專業(yè)范圍。第三方面是行業(yè)協(xié)會建立一個平臺，以增強評估和咨詢部門之間的橫向和縱向溝通，提高整個咨詢行業(yè)水平[6]。

4.4 完善咨詢評估管理體系

隨著項目審批機構(gòu)權(quán)限的下放，根據(jù)項目審批機構(gòu)的要求，各級投資主管部門建立了托運咨詢評估管理系統(tǒng)，對成本核算和補償以及處罰措施進行規(guī)定。必須澄清并通過科學(xué)控制，充分激發(fā)咨詢機構(gòu)的主動性，提高工作效率，確保咨詢效果的可靠性，建立咨詢服務(wù)并提高質(zhì)量，在促進這些服務(wù)方面發(fā)揮非常好的作用。

5 結(jié)束語

總而言之，只有嚴格遵守國家對投資體系改革的要求，并不斷改變服務(wù)理念和方法以滿足政府投資和市場需求，結(jié)合政府投資、咨詢和評估機構(gòu)，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，通過實施政府投資項目，才能確保行業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。