田亦堯，糜同年

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津300072）

從京津冀環(huán)境治理的角度看，加強(qiáng)區(qū)域立法協(xié)同，可以有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上解決區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理問題[1]。從我國(guó)區(qū)域發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，自新中國(guó)成立以來，在不同時(shí)期的區(qū)域發(fā)展思想的指導(dǎo)下，我國(guó)推出了不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這在一定程度上促進(jìn)了具有特色的經(jīng)濟(jì)圈的產(chǎn)生，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著積極的作用[2]。從立法協(xié)同角度看，立法工作實(shí)際上就是為今后區(qū)域合作發(fā)展所需要的法制提供理論基礎(chǔ)，對(duì)區(qū)域內(nèi)部的合作與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義。

目前，學(xué)者們針對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的名稱及涵義、區(qū)域立法必要性、區(qū)域立法主體與立法模式、區(qū)域立法原則等進(jìn)行了諸多探討[3]。也有學(xué)者針對(duì)特定區(qū)域的立法進(jìn)行了研究[4]。但是，時(shí)下更多的研究重點(diǎn)聚焦于原則性的研究，著眼于對(duì)“可操作性”等要素進(jìn)行理論探討。相應(yīng)地，在結(jié)論上，一些如加強(qiáng)程序法建設(shè)[5]、完善立法原則[6]、建立立法協(xié)同機(jī)制[7]等旨在進(jìn)一步促進(jìn)立法協(xié)同頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)的思路，成為絕大部分研究成果的共同指向。京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同既面臨著地區(qū)行政區(qū)劃壁壘、資源要素分配不均的問題，又面臨著區(qū)域協(xié)同制度創(chuàng)新、理論供給的難題。然而，各地方立法主體在實(shí)際操作時(shí)總是通過制定地方法規(guī)和政府性規(guī)章將各自的利益保護(hù)起來，這種“一畝三分地”的思想嚴(yán)重阻礙了地區(qū)整體的環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致現(xiàn)行規(guī)范實(shí)施的收效甚微。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的法學(xué)研究都偏向于本體與價(jià)值方向而忽略了方法或技術(shù)的研究。為此，本文將以治理京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)外立法協(xié)同的成功經(jīng)驗(yàn)，提出京津冀地區(qū)環(huán)境治理立法協(xié)同的基本對(duì)策與建議，進(jìn)而為我國(guó)其他區(qū)域立法協(xié)同的開展提供參考。

一、區(qū)域立法協(xié)同的內(nèi)涵

在研究京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同時(shí)，需要對(duì)定義進(jìn)行明確地界定，進(jìn)而對(duì)目前存在的問題進(jìn)行有針對(duì)性地研究，并尋求解決問題的合理方式。

（一）區(qū)域立法協(xié)同概念

區(qū)域立法協(xié)同對(duì)區(qū)域整體發(fā)展正起著愈來愈大的作用，因而對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的概念進(jìn)行明晰地闡述具有十分重要的意義。區(qū)域，又稱為地區(qū)或者地域。區(qū)域立法協(xié)同是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展不斷深入的基礎(chǔ)上應(yīng)際而生的，在當(dāng)前語境下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，環(huán)境問題也主要是由經(jīng)濟(jì)的無序發(fā)展導(dǎo)致的。因而，在對(duì)區(qū)域環(huán)境治理中的“區(qū)域”進(jìn)行定義時(shí)，可以部分參考經(jīng)濟(jì)學(xué)中“一國(guó)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)劃分的不同經(jīng)濟(jì)區(qū)”的定義[8]。本文所說的“區(qū)域”是指在經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等多方面具有相當(dāng)關(guān)聯(lián)但又跨行政功能區(qū)劃的多個(gè)地方組成的某個(gè)地區(qū)。這里的“區(qū)域”還應(yīng)當(dāng)符合《憲法》、《立法法》等關(guān)于我國(guó)立法權(quán)配置的規(guī)定，即必須至少包括兩個(gè)省級(jí)或較大市級(jí)地方的立法機(jī)關(guān)，以確保該“區(qū)域”有立法的權(quán)力基礎(chǔ)。

至于所謂立法協(xié)同，在《說文》中，協(xié)同的釋義為：“協(xié)，眾之和也。同，合會(huì)也?！绷⒎▍f(xié)同并非指不同地方組成同一立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一立法，而是在充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，各地方人大分別就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行立法，各地方政府分別制定政府規(guī)章，在制定的法律和規(guī)章上又具有較高一致性的立法模式。立法協(xié)同并不突破我國(guó)現(xiàn)有的立法體制，而是在其基礎(chǔ)上通過加強(qiáng)各地方政府與立法機(jī)構(gòu)的溝通實(shí)現(xiàn)較高的協(xié)同性。立法協(xié)同也并非強(qiáng)制地使各地立法完全一致，而是充分考慮各地方的實(shí)際情況，在整體協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，有一定的“彈性”空間。

不同于中央立法所具有的“全國(guó)普適性”，區(qū)域立法協(xié)同作用于某些特定的行政區(qū)域之間，是指由多個(gè)地方進(jìn)行的協(xié)同立法，與目前地方立法相較更強(qiáng)調(diào)“協(xié)同”二字，其主要特征是各地先在特定的區(qū)域形成共識(shí)，再由各自立法主體或政府頒布相關(guān)法律或規(guī)章。在環(huán)境治理上，區(qū)域立法協(xié)同要求在地方立法的基礎(chǔ)上，兩個(gè)或兩個(gè)以上平等立法主體針對(duì)同一環(huán)境問題進(jìn)行立法。本文主要探討平等主體之間的區(qū)域立法協(xié)同，而對(duì)中央與地方之間的協(xié)同不做過多研究。

（二）區(qū)域立法協(xié)同構(gòu)成要素

區(qū)域立法協(xié)同的過程是對(duì)各地的利益訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)的過程，立法協(xié)同包括了立法主體的協(xié)同、立法程序的協(xié)同和立法內(nèi)容的協(xié)同。

1.從區(qū)域立法協(xié)同的主體上看，在我國(guó)目前的立法實(shí)踐中，立法職權(quán)主體占據(jù)著主導(dǎo)地位。區(qū)域立法協(xié)同的主體也應(yīng)當(dāng)以立法職權(quán)主體為主，原因在于這些機(jī)關(guān)是制定或通過法律和其他規(guī)范性文件的法定主體。區(qū)域立法協(xié)同指平等的主體之間進(jìn)行的協(xié)同，即在區(qū)域立法合作時(shí)，合作是橫向的。因而，對(duì)京津冀區(qū)域而言，立法協(xié)同的職權(quán)主體應(yīng)當(dāng)為河北省、天津市、北京市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以及同級(jí)人民政府。

2.從區(qū)域立法協(xié)同的程序上看，立法程序是指我國(guó)的立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)所必須遵循的步驟和程序。區(qū)域立法協(xié)同的程序的獨(dú)特之處在于，需要以地方立法程序?yàn)榛A(chǔ)，最終仍然是由地方人大或政府頒布法律或規(guī)章。在兩種立法程序中，都需要加強(qiáng)不同?。ㄊ校┝⒎ㄖ黧w的溝通與協(xié)調(diào)，不再僅僅是單獨(dú)的立法主體的決策結(jié)果。

3.從區(qū)域立法協(xié)同的內(nèi)容上看，區(qū)域立法協(xié)同的內(nèi)容，指通過區(qū)域立法協(xié)同確定的事項(xiàng)。目前，京津冀區(qū)域就交通、環(huán)保等方面展開了一定的立法協(xié)同。值得注意的是，適合的內(nèi)容應(yīng)積極推進(jìn)立法協(xié)同，反之則應(yīng)由各地區(qū)單獨(dú)立法。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)踐推進(jìn)，醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的立法也將逐漸納入?yún)f(xié)同的范疇。在進(jìn)行協(xié)同立法的過程中，需要對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行充分的甄別與思考，因地制宜，因事易策，將立法效益最大化。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同的現(xiàn)狀與問題

自2014年2月國(guó)家主席習(xí)近平召開座談會(huì)專門聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作以來，京津冀三地在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，也將區(qū)域合作立法工作提上了日程。例如，2016年《河北省大氣污染防治條例》在制定過程中征求了京津兩地人大的意見；2020年京津冀三地有關(guān)機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染的防治條例在制度框架、基本原則、處罰力度等多方面保持高度一致。但是，從當(dāng)前京津冀區(qū)域整體立法情況來看，區(qū)域立法協(xié)同的項(xiàng)目單一，仍然有進(jìn)一步深化的空間。

（一）京津冀環(huán)境立法現(xiàn)狀與問題

縱觀京津冀三地的環(huán)境立法，盡管目前正積極尋求立法協(xié)同，但三地現(xiàn)有環(huán)境立法差異諸多，沖突仍然存在，也由此制約著今后立法協(xié)同的制定與執(zhí)行。京津冀三地環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)、政府規(guī)章在數(shù)量與類別上的差異如圖1、圖2所示?？梢钥闯?，目前針對(duì)環(huán)境保護(hù)的不同類別立法數(shù)目差異較大。

圖1京津冀三地環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)統(tǒng)計(jì)

圖2京津冀三地環(huán)境保護(hù)政府規(guī)章統(tǒng)計(jì)

在關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理的立法方面，其存在的具體問題主要是以下三個(gè)方面。

1.關(guān)鍵性概念缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

京津冀三地環(huán)境保護(hù)立法對(duì)于環(huán)境保護(hù)中一些關(guān)鍵性概念沒有做出明確的界定與統(tǒng)一，三地標(biāo)準(zhǔn)不均衡，對(duì)環(huán)境保護(hù)投入的力度也會(huì)不同，長(zhǎng)期如此，區(qū)域整體環(huán)境往往會(huì)被最低標(biāo)準(zhǔn)所“拖累”。京津冀三地大氣污染和水污染立法在“關(guān)鍵概念”上的差異見表1和表2所示。

2.重要指標(biāo)在區(qū)域內(nèi)未能協(xié)調(diào)一致

京津冀地區(qū)在污染排放、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰、節(jié)能減排等方面仍然有待統(tǒng)一。重要指標(biāo)的差異體現(xiàn)了各地不同的環(huán)保政策和不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。京津冀三地大氣污染和水污染立法在“重要指標(biāo)”上的差異見表3和表4所示。

3.造成污染所需承擔(dān)的法律責(zé)任不同

在三地目前的立法中，各地分別對(duì)本地區(qū)的企業(yè)排污做出了相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致同一行為所需承擔(dān)的法律責(zé)任存在差異，由此，在對(duì)一些污染企業(yè)跨區(qū)域污染進(jìn)行處罰時(shí)，處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成實(shí)際執(zhí)行中的困難。可以預(yù)想，同一行為在區(qū)域內(nèi)不同地方的處理方式不同，必然帶來一體化管理的混亂，進(jìn)而阻礙區(qū)域的發(fā)展。京津冀三地大氣污染和水污染立法在“法律責(zé)任”上的差異見表5和表6所示。

（二）京津冀環(huán)境立法協(xié)同存在問題的成因

京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同的主要任務(wù)為區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控、水資源保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制三個(gè)方面的立法協(xié)同[9]。但是，已有的立法協(xié)同的實(shí)踐仍然存在著關(guān)鍵性概念、重要指標(biāo)和法律責(zé)任等方面的沖突與問題，正是這些問題構(gòu)成了三地環(huán)境協(xié)同治理的壁壘，阻礙著三地環(huán)境治理的進(jìn)程。京津冀區(qū)域環(huán)境治理的立法之間存在諸多差異，主要源于三地管理模式不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和協(xié)同機(jī)制不健全。

1.地區(qū)發(fā)展定位不同影響立法目的難以協(xié)同

長(zhǎng)期以來，京津冀的發(fā)展定位不同，導(dǎo)致三地立法目的有所差異。北京是全國(guó)政治、文化、國(guó)家交往和科技創(chuàng)新的中心；天津?yàn)閲?guó)際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心；河北省的定位則側(cè)重于物流、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和京津冀生態(tài)環(huán)境支撐方面。政治地位差距大導(dǎo)致各地發(fā)展定位不同，長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃也有所差異。

表1京津冀三地大氣污染立法關(guān)鍵概念差異

表2京津冀三地水污染立法關(guān)鍵概念差異

表3京津冀三地大氣污染立法重要指標(biāo)差異

表4京津冀三地水污染立法重要指標(biāo)差異

表5京津冀三地大氣污染立法法律責(zé)任差異

各方強(qiáng)大的行政勢(shì)力堅(jiān)持自身發(fā)展優(yōu)先，形成了堅(jiān)持地方本位主義的發(fā)展模式，導(dǎo)致立法目的難以達(dá)成一致。這種發(fā)展模式下，各地聚焦于各自區(qū)域內(nèi)的環(huán)境情況，缺乏對(duì)整個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在實(shí)踐層面，各地對(duì)“協(xié)同”的認(rèn)知存在差異，各自不同的管理模式使得京津冀三地在進(jìn)行環(huán)境協(xié)同立法時(shí)缺乏整體觀念，總是“單兵作戰(zhàn)”，碎片化現(xiàn)象十分突出。有學(xué)者指出，這種政府之間協(xié)同管理的碎片化，是合作理念、合作動(dòng)力、組織結(jié)構(gòu)和合作程序的碎片化[10]。這樣的碎片化的管理模式使得區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作事倍功半，因而需要對(duì)京津冀三地的規(guī)劃進(jìn)行整體上的統(tǒng)一安排。

表6京津冀三地水污染立法法律責(zé)任差異

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡影響立法標(biāo)準(zhǔn)難以協(xié)同

京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，2019年京津冀三地在全國(guó)的人均GDP排名分別為第1、第7和第26。北京作為政治中心，同時(shí)享有更多的教育、醫(yī)療等的政策資源優(yōu)勢(shì)，天津作為直轄市，且臨近海域，擁有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策與地理位置優(yōu)勢(shì)，更多的優(yōu)質(zhì)資源不斷向京津兩地靠攏，形成“虹吸”效應(yīng)，使得三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，彼此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上差異大。

環(huán)境治理是一項(xiàng)整體性的工作，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同使得不同污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一，各地的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在滿足國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上又會(huì)有不同的規(guī)定。河北省在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系時(shí)承受的壓力更大，立法協(xié)同相對(duì)京津兩地需要考慮的因素也更為復(fù)雜。

3.立法協(xié)同的工作機(jī)制不健全

京津冀區(qū)域內(nèi)的立法主體相對(duì)較多，各主體之間相互協(xié)同的力度明顯不足，導(dǎo)致存在一些相互沖突的法規(guī)。目前京津冀區(qū)域形成的“人大常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議研究、各地人大常委會(huì)主任會(huì)議批準(zhǔn)”的立法協(xié)同模式，仍然缺乏剛性的約束機(jī)制，在立法數(shù)量的控制與立法質(zhì)量的提升上也存在問題[11]。

環(huán)境治理具有整體性和系統(tǒng)性等特征，臨近區(qū)域的生態(tài)治理具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，局域性生態(tài)事件往往會(huì)造成整體的生態(tài)問題[12]。由于目前立法機(jī)制不健全，各地立法信息不對(duì)等而導(dǎo)致的環(huán)境立法協(xié)同不協(xié)調(diào)、環(huán)境治理不統(tǒng)一，更需要在目前的法律框架下尋求建立完善的立法協(xié)同機(jī)制。

三、國(guó)內(nèi)外區(qū)域立法協(xié)同模式經(jīng)驗(yàn)考察

區(qū)域一體化發(fā)展要求區(qū)域立法協(xié)同不斷向縱深方向推進(jìn)。世界各地區(qū)域化發(fā)展形成了各具特色的區(qū)域協(xié)同制度，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中，可以從其他區(qū)域的立法中得到寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）國(guó)外區(qū)域立法協(xié)同模式考察

國(guó)外各區(qū)域的立法協(xié)同，雖然區(qū)域政治體制、歷史情況等與京津冀存在差異，但其區(qū)域建設(shè)的理念等仍然值得借鑒。

以美國(guó)為例，“州際協(xié)定”是美國(guó)最為重要的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，基于美國(guó)憲法授權(quán)的保障，涵蓋的領(lǐng)域非常廣泛，且是各州之間互相協(xié)作的重要形式[13]。20世紀(jì)20年代，密西西比州同紐約州簽訂了旨在解決都市擴(kuò)大帶來的問題的協(xié)定，并成立了美國(guó)歷史上第一個(gè)州際機(jī)構(gòu)——紐約港口管理局。美國(guó)的“州際協(xié)同”在形式上類似于一種民事合同，一方違約后，其他的受害方可以通過向聯(lián)邦最高法院提起訴訟的方式以獲得司法救濟(jì)。美國(guó)的州際協(xié)定條款的締結(jié)一般包括要約和承諾，而承諾的成文法效力決定著其往往以“州法”的形式出現(xiàn)。在簽署的州際協(xié)定條款中，必然有該協(xié)定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且該執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般而言是長(zhǎng)期性的行政機(jī)構(gòu)并采取委員制，以保證執(zhí)法的公平。但是，簽訂州際協(xié)議的過程十分緩慢，在調(diào)節(jié)各地資源方面往往不能及時(shí)發(fā)揮作用。在我國(guó)京津冀區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)踐中，要充分尊重各行政主體的平等地位，要注重保障各地的利益平等，確保各地方利益訴求表達(dá)完整；注重區(qū)域內(nèi)各地方之間的橫向法律沖突問題，從這一點(diǎn)來看，可以參考美國(guó)聯(lián)邦制法制協(xié)調(diào)機(jī)制；在保護(hù)環(huán)境基礎(chǔ)上，要提高發(fā)展效率，重視立法協(xié)同的合理性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

復(fù)以歐盟為例，在全球一體化發(fā)展背景下，歐盟已經(jīng)發(fā)展成為最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體之一?？疾鞖W盟的立法協(xié)調(diào)機(jī)制可以拓展我國(guó)京津冀區(qū)域立法協(xié)同的思路，其協(xié)調(diào)機(jī)制主要可概括為共享機(jī)制、制衡機(jī)制和程序機(jī)制。共享機(jī)制體現(xiàn)在歐盟各成員國(guó)均在立法機(jī)構(gòu)中享有席位，且各成員國(guó)享有平等的參與權(quán)；制衡機(jī)制體現(xiàn)在立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的安排，立法涉及機(jī)構(gòu)主要包括歐盟委員會(huì)（立法提倡者）、歐盟理事會(huì)（決策者）和歐洲議會(huì)（監(jiān)督者），各機(jī)構(gòu)之間相互制衡；立法程序主要可概括為咨詢程序、合作程序、決策程序和同意程序。由此可以看出，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立促進(jìn)著立法的進(jìn)程，對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的開展具有極其重要的意義。在加強(qiáng)立法協(xié)同的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重公眾參與機(jī)制的建立，重視民意的表達(dá)。從歐盟成立進(jìn)程來看，在新法實(shí)施后，要及時(shí)對(duì)原有與之沖突的舊法規(guī)進(jìn)行清理。

（二）國(guó)內(nèi)區(qū)域立法協(xié)同模式考察

不論是從政治體制還是歷史文化角度，國(guó)內(nèi)各區(qū)域與京津冀區(qū)域都有很高的相通性，因而國(guó)內(nèi)的區(qū)域立法實(shí)踐對(duì)京津冀區(qū)域立法協(xié)同工作的開展具有現(xiàn)實(shí)意義。

以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的協(xié)調(diào)模式具有多樣性，通常通過召開座談會(huì)、峰會(huì)等會(huì)議，就某一事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)后由各地分別立法，且允許各地立法有不同的表述[14]。從2014年開始，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的三省一市立法協(xié)作會(huì)議已經(jīng)成為慣例，并逐漸走向成熟。此會(huì)議在三省一市之間輪流舉辦。目前，四地人大已經(jīng)簽署的《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》明確提出了要進(jìn)一步完善立法協(xié)同的工作機(jī)制。2019年，長(zhǎng)三角各地政府在上海召開了“長(zhǎng)三角地區(qū)人大監(jiān)察和司法工作協(xié)作會(huì)議”，確定了立法聯(lián)動(dòng)協(xié)同的領(lǐng)域，要求在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和法制營(yíng)商環(huán)境等多項(xiàng)領(lǐng)域展開。但是，目前每年與會(huì)人員并未穩(wěn)定，會(huì)議召開的模式仍未常態(tài)化，同時(shí)此協(xié)作會(huì)議在立法的深度上仍然有待提高。為保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，京津冀之間也可以構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行充分論證并保證信息的常態(tài)化更新。同時(shí)，在協(xié)同立法的領(lǐng)域上也應(yīng)適時(shí)拓展，走向全面。

以珠三角地區(qū)為例，得益于珠江三角洲九座城市均隸屬于廣東省，在進(jìn)行區(qū)域立法協(xié)調(diào)時(shí)，珠三角相比其他區(qū)域有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。在一體化實(shí)踐中，通過制定《廣東省實(shí)施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》將實(shí)行的政策法律化，以確保一體化進(jìn)程有序開展。該條例還對(duì)信息共享、組織協(xié)調(diào)等的立法協(xié)同機(jī)制做出了一系列規(guī)定，并且明確要求在進(jìn)行重大決策時(shí)采取多種方式充分吸收公眾意見。目前，珠三角大氣聯(lián)防聯(lián)控已經(jīng)初步具備規(guī)模，對(duì)該區(qū)域的大氣污染防治發(fā)揮了重要作用。另外，珠三角區(qū)域充分利用自身優(yōu)勢(shì)，專門制定了適用于珠三角地區(qū)的規(guī)章制度，同時(shí)對(duì)不符合珠三角規(guī)劃的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行了清理。目前的成功實(shí)踐中所采取的機(jī)制建設(shè)充分發(fā)揮了廣東省的全局領(lǐng)導(dǎo)作用，因而在進(jìn)行京津冀區(qū)域立法協(xié)同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重三地人大、政府之間的協(xié)調(diào)。

四、京津冀環(huán)境治理立法協(xié)同的對(duì)策建議

自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出至今，三地在京津冀立法協(xié)同方面已經(jīng)做出了嘗試并且取得了一些有益成果，針對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的立法實(shí)踐還在不斷完善，需要由“碎片化”治理模式向整體協(xié)同方向發(fā)展。待經(jīng)驗(yàn)成熟，可以再向其他領(lǐng)域逐步拓展。為保證京津冀區(qū)域立法協(xié)同的穩(wěn)定性、合理性和均衡性，并保證其在實(shí)施過程中的可行性，仍然需要對(duì)相關(guān)的立法協(xié)同機(jī)構(gòu)和機(jī)制進(jìn)行完善。

（一）設(shè)立區(qū)域?qū)ｉT立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

部分學(xué)者的“設(shè)立專門區(qū)域立法協(xié)同機(jī)構(gòu)”的提議雖然能夠提高立法協(xié)同機(jī)制的剛性和約束力，但是突破了現(xiàn)有的立法體制，實(shí)行難度較大。在現(xiàn)有體制下，設(shè)立“京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)調(diào)小組”則可兼顧合法性與效率，推進(jìn)治理區(qū)域環(huán)境立法走向標(biāo)準(zhǔn)化，改善目前“碎片化”治理的現(xiàn)狀。

針對(duì)治理京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)的立法協(xié)同工作，可分別從三地政府人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和生態(tài)環(huán)境部門等機(jī)關(guān)抽取相關(guān)工作人員組成。在建立工作小組時(shí)，應(yīng)當(dāng)由三地共同建制，明確選任小組成員的條件、職能以及工作方式等，同時(shí)在人員數(shù)量上應(yīng)保證三地均衡，小組組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)由三地的成員輪流擔(dān)任。京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)調(diào)小組應(yīng)當(dāng)按照平等協(xié)商、相互一致的原則進(jìn)行立法協(xié)商，而后分別向三地人大或政府提出就某一事項(xiàng)立法或制定規(guī)章的建議，三地人大或政府分別就此建議進(jìn)行審核后各自立法。三地在成立京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)調(diào)小組后，應(yīng)當(dāng)首先就關(guān)聯(lián)度高、存在問題大、污染嚴(yán)重的相關(guān)環(huán)境問題進(jìn)行集中討論，從各地實(shí)際情況出發(fā)，求同存異。在委員會(huì)協(xié)商達(dá)成一致意見后，形成立法文本，分別提交三地人大，再在三地結(jié)合本地情況做出適當(dāng)調(diào)整后，形成立法草案。

（二）突出技術(shù)性協(xié)同，建立技術(shù)性協(xié)作機(jī)制

由于各地之間存在經(jīng)濟(jì)條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境等諸多因素的差異，治理污染企業(yè)立法時(shí)不能簡(jiǎn)單地對(duì)立法所涉及的環(huán)境指標(biāo)參數(shù)或污染排放物的特征參數(shù)進(jìn)行“一刀切”限定。在設(shè)立不同指標(biāo)時(shí)，不能為了遷就低標(biāo)準(zhǔn)而舍棄高標(biāo)準(zhǔn)，也不能為了迎合高標(biāo)準(zhǔn)而忽視當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況。突出技術(shù)性協(xié)同，需要專業(yè)領(lǐng)域人士結(jié)合立法的內(nèi)容對(duì)具體執(zhí)行指標(biāo)進(jìn)行磋商。立法前應(yīng)當(dāng)由京津冀三地相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜揖土⒎▋?nèi)容涉及的技術(shù)性指標(biāo)共同協(xié)商，將預(yù)期結(jié)果形成報(bào)告提交給立法委員會(huì)，在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上允許一定的浮動(dòng)空間。針對(duì)跨區(qū)域污染的企業(yè)可制定企業(yè)污染評(píng)估機(jī)制，按照對(duì)不同區(qū)域產(chǎn)生的污染大小由相關(guān)技術(shù)人員運(yùn)用各種理論模型制定參數(shù)。

在治理京津冀區(qū)域環(huán)境污染的具體實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)采取“共同但有區(qū)別”的責(zé)任，在整體利益一致的基礎(chǔ)上要有所區(qū)別，從各地實(shí)際情況考慮，在注重環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。京津冀三個(gè)主體之間要積極實(shí)現(xiàn)利益共享，并推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策，明確區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域污染帶來的直接損失和間接損失，結(jié)合本地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素制定適合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在污染費(fèi)用的制定上，應(yīng)根據(jù)地方具體情況，制定出整體一致但又具有一定浮動(dòng)空間的排污費(fèi)用與賠償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也需要注重三地之間法律制度的深度融合，對(duì)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法等內(nèi)容做出與地方情況相適應(yīng)的規(guī)定。

（三）建立立法后評(píng)估協(xié)同機(jī)制

針對(duì)性的環(huán)境立法實(shí)施后，需要及時(shí)對(duì)立法后效果進(jìn)行相關(guān)評(píng)估。通過常態(tài)化的立法評(píng)估機(jī)制，可以了解到區(qū)域內(nèi)立法的具體實(shí)施情況，從而為區(qū)域立法的完善提供寶貴的建議。與一般法律立法后評(píng)估的不同之處在于，京津冀區(qū)域環(huán)境立法在評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法以及評(píng)估后的回應(yīng)上都要有相應(yīng)的調(diào)整。治理區(qū)域環(huán)境污染的立法后評(píng)估協(xié)同機(jī)制能夠更清晰地反映出目前的立法協(xié)同工作存在的問題和各具體指標(biāo)制定時(shí)存在的漏洞，關(guān)系著各地區(qū)立法主體對(duì)后續(xù)立法工作的調(diào)整方向，關(guān)系著區(qū)域立法質(zhì)量的提升，也關(guān)系著區(qū)域整體環(huán)境改善的效果，對(duì)今后開展區(qū)域立法協(xié)同工作大有裨益。

評(píng)估工作在具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，同時(shí)兼?zhèn)溟_放性和權(quán)威性的無利益關(guān)系第三方作為評(píng)估的主體，以保證評(píng)估結(jié)果的中立性和科學(xué)性。由此，在政府主導(dǎo)下可聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各高校形成“立法評(píng)估委員會(huì)”，對(duì)立法協(xié)同的實(shí)施效果及影響進(jìn)行客觀性的評(píng)價(jià)，彌補(bǔ)在立法時(shí)無法預(yù)見的不足之處。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以從兩個(gè)角度展開，分別是區(qū)域立法的實(shí)施效果、影響和區(qū)域立法文本自身的邏輯性、合理性。評(píng)估體系指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的機(jī)構(gòu)或人員制定，評(píng)估內(nèi)容上應(yīng)包括立法被有效執(zhí)行的程度、效益水平、群眾滿意程度等等。評(píng)估的方法由“立法評(píng)估委員會(huì)”決定，可以采取前后對(duì)比分析法、投入與產(chǎn)出分析法等。在形成評(píng)估報(bào)告后，各地立法機(jī)關(guān)應(yīng)以此為依據(jù)，積極采取措施，協(xié)同修改或補(bǔ)充區(qū)域立法。

（四）搭建信息交流平臺(tái)，整合信息交流方式

目前，三地省級(jí)人大和政府之間的交流略顯不足，其原因便是沒有高效的交流方式，導(dǎo)致信息更新緩慢，交流成本過高。搭建信息交流平臺(tái)，一方面可以加強(qiáng)各地之間現(xiàn)有立法信息的共享，充分節(jié)約立法資源，另一方面則可以有效地避免協(xié)同立法與現(xiàn)有立法之間的沖突，減少后續(xù)審查時(shí)不必要的工作，及時(shí)清理現(xiàn)有的沖突法規(guī)。

搭建京津冀立法信息交流平臺(tái)可以采取的形式眾多，例如：開通動(dòng)態(tài)通報(bào)功能，設(shè)立動(dòng)態(tài)通報(bào)機(jī)制，區(qū)域內(nèi)立法需通過平臺(tái)及時(shí)公開，以自然季度為準(zhǔn)定期進(jìn)行匯報(bào)工作，便于平臺(tái)的信息及時(shí)更新；制定立法工作例會(huì)，以每年召開兩次為宜，由三地輪流承辦，充分交流目前立法實(shí)施情況及立法評(píng)估結(jié)果分析，明晰日后協(xié)同立法的方向；開展實(shí)地考察項(xiàng)目，加強(qiáng)三地立法人員的互相交流，促進(jìn)立法人員了解其他?。ㄊ校┑膶?shí)際情況，在進(jìn)行協(xié)同立法時(shí)更利于理解其他地方的考量。在建立信息交流平臺(tái)時(shí)可以充分發(fā)揮北京的政治中心優(yōu)勢(shì)，以北京相關(guān)部門為主導(dǎo)，收集各項(xiàng)資料，隨后再迅速分發(fā)給各地方的協(xié)同立法委員會(huì)相關(guān)部門，平臺(tái)運(yùn)行的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由三地政府共同承擔(dān)。

在對(duì)區(qū)域環(huán)境污染的治理上，需要及時(shí)對(duì)各地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀和處罰結(jié)果予以公示，并通過橫向地區(qū)之間的對(duì)比和縱向各自地區(qū)協(xié)同治理前后的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)立法協(xié)同對(duì)整個(gè)區(qū)域的影響，以便為后續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償政策提供依據(jù)。同時(shí)，此信息共享平臺(tái)的建立可以為后續(xù)其他領(lǐng)域的立法協(xié)同問題提供基礎(chǔ)，并整合各類立法協(xié)同相關(guān)的信息，極大地減少因信息雜亂而造成的資源浪費(fèi)。