張國磊 張燕妮

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會提出在“十四五”期間努力實現(xiàn)“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標，為新時代社會治理的制度建設(shè)指明了方向，也為各級地方政府創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方式提供了新思路。在計劃經(jīng)濟體制時期，國家通過單位制加強對政治、經(jīng)濟和社會的“總體性支配”，這種制度安排在割裂政社之間內(nèi)部聯(lián)系的同時，也導(dǎo)致農(nóng)村基層治理陷入“內(nèi)卷化”困境。隨著計劃經(jīng)濟體制消解，國家行政權(quán)力不斷上收，社會管理的功能逐漸從單位中剝離，大量的管理事務(wù)與許多社會職能“嫁接”到基層社區(qū)體系中。換言之，單位所承載的政治和經(jīng)濟功能被釋放出來，逐漸向社會管理回歸，日益成為純經(jīng)濟或社會意義的組織，因而難以充當“治理難題的容器”。國家對基層社會的控制也逐漸由“總體性支配”轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖踊募夹g(shù)治理，即政府依托行政權(quán)力將社會管理職能納入法制化與規(guī)范化體系，并與各類型的社會組織互動與協(xié)作，由此形成邊界清晰的多元化農(nóng)村基層治理新共同體，在打破原有自治主體對農(nóng)村基層治理壟斷的同時，也有效地彌補基層組織封閉、運行僵化等缺陷，使治理績效不斷提升。

然而，農(nóng)村稅費的改革，不僅弱化了基層政府的財政汲取能力，也使得依靠上級轉(zhuǎn)移支付的行政運作方式難以支撐新一輪的農(nóng)村發(fā)展(實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略)，基層政權(quán)“懸浮化”[1]、治理主體“不在場”等問題日益顯現(xiàn)。由于國家行政力量與基層自治力量之間的“不均衡”相互滲透，使得農(nóng)村基層治理陷入失序的狀態(tài)，即基層組織“自下而上”的自治內(nèi)生力量不足，使得“自上而下”的國家行政力量仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，農(nóng)村基層治理顯現(xiàn)出政府行政性與社會自治性“雙重性質(zhì)”。由于單位功能的逐步弱化，社會從有規(guī)則、蜂窩狀的單元型社會向不規(guī)則、原子化的個體型社會轉(zhuǎn)型，給農(nóng)村基層治理帶來了新的挑戰(zhàn)。[2]現(xiàn)有基層治理研究主要有城市、農(nóng)村與城鄉(xiāng)三種路徑，具體如下：

首先，“國家—社會”框架下的城市基層治理。新中國成立后，傳統(tǒng)社會的差序格局逐漸被打破，“政社合一”的單位制無形中壓縮了基層社會的獨立性、自主性和自治性。由于高度功利性的管理體制和政績評價機制等因素的制約，中國城市基層治理主體難以形成非正式聯(lián)盟。[3]街道辦事處和居委會的主要作用是實現(xiàn)單位領(lǐng)域之外社會空間的“準單位化”管控。[4]城市政府依賴“街居制”與“單位制”的行政體系對基層社會進行“單向管制”，因而難以有效回應(yīng)群眾訴求。[5]隨著城市管理重心不斷下移，街道組織所要承擔的職能急劇膨脹，雖然變成了“準政府”，但卻沒有相應(yīng)的管理權(quán)力和資源。[6]因此，地方政府需要通過正式與非正式的“雙軌運作”來實現(xiàn)“條塊”協(xié)調(diào)治理的目標[7]，并以網(wǎng)格化管理的方式加強城市社區(qū)治理。

其次，“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”演進下的農(nóng)村基層治理。傳統(tǒng)中國社會依靠鄉(xiāng)紳或地方精英進行治理，這種治理方式忽視了被治理者及其對自上而下治理實踐的策略性應(yīng)對。[8]鄉(xiāng)村精英善于利用自身的社會關(guān)系網(wǎng)，并借助傳統(tǒng)文化的感召力，促成合法“話語”，以確保其治理行為得到民眾的信任。[9]在社會轉(zhuǎn)型的過程中，基層治理單位從縱向的“統(tǒng)治功能”轉(zhuǎn)換為橫向的“治理功能”，橫向的“單單位治理”轉(zhuǎn)換成“多單位治理”。[10]但在農(nóng)村場域仍存在非此即彼的博弈偏向或互不相干的獨立傾向，以“行政—命令”為主導(dǎo)的基層治理方式加劇了基層政權(quán)的“附屬行政化”趨勢。[11]因此，基層政府應(yīng)根據(jù)村莊的發(fā)展水平和農(nóng)民需求，實施差異化的治理策略，在黨建引領(lǐng)下走向“合作共治”軌道。[12]

最后，“單一—多元”過渡下的城鄉(xiāng)基層治理。在傳統(tǒng)社會管控邏輯指引下，基層政府仍處在不斷加強單中心行政權(quán)威管控之中，與社會發(fā)展和民眾需求脫節(jié)。[13]雖然當前的城鄉(xiāng)基層治理呈現(xiàn)出政社協(xié)作互動協(xié)同、社會治理與公共服務(wù)創(chuàng)新并舉、城鄉(xiāng)基層行政體制改革聯(lián)動的發(fā)展特征，[14]但“村民自治”是建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，因而城鄉(xiāng)居民存在戶籍、土地產(chǎn)權(quán)與身份的差別。[15]由于財權(quán)和事權(quán)不匹配，以及預(yù)算軟約束等因素的制約，城鄉(xiāng)基層治理缺乏堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，亟需通過“微治理”予以改變。[16]因此，城鄉(xiāng)基層治理體系的構(gòu)建要向現(xiàn)代治理技術(shù)轉(zhuǎn)型，使城鄉(xiāng)要素交換與分配實現(xiàn)公平正義，進而形成一種結(jié)構(gòu)性的互助關(guān)系[17]。

總體來看，在治理權(quán)力格局中，從城市到農(nóng)村，再到城鄉(xiāng)基層治理，政府所掌控的資源遠大于其他社會主體。尤其在“強國家—弱社會”的背景下，社會依附于國家行政運作體系，成為基層政權(quán)建設(shè)的資源供給者，其自治的功能難以發(fā)揮。雖然國家不斷加強農(nóng)村基層治理的制度供給，但在各級政府的策略性應(yīng)對下，實際上又回歸到傳統(tǒng)的“社會管控”狀態(tài)，不僅造成治理體制僵化，也使得農(nóng)村基層治理陷入“內(nèi)卷化”的路徑依賴之中。既有文獻從“國家—社會”的二元分析框架對城市、農(nóng)村與城鄉(xiāng)基層治理進行了探討。一部分學(xué)者認為基層治理是國家治理的需要：隨著改革開放的深入推進，國家已具備農(nóng)村基層治理的經(jīng)濟供給能力與維護基層社會秩序的管理能力，因而能夠依賴科層制體系自上而下推進農(nóng)村基層治理。另一種觀點認為基層治理是基層社會的需要：由于村民自治制度的弊端日益凸顯，逐漸異化為“村委會自治”，村民的政治參與渠道過窄，加上各主體(村黨支部、村委會、體制外精英與村民)在治理過程中處于一種互不信任的競爭態(tài)勢，導(dǎo)致村莊公共利益受損[18]，而基層社會難以自主扭轉(zhuǎn)這種“分利失序”的局面。有鑒于此，本文首先以桂南Q市農(nóng)村基層治理模式的聯(lián)鎮(zhèn)包村為樣本，通過實地調(diào)研探尋不同主體在農(nóng)村基層治理中的行動邏輯。其次從科層制的路徑依賴探討地方政府如何依賴科層制運行體系將聯(lián)鎮(zhèn)包村從制度的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變?yōu)榈讓訉嵺`。最后從反科層化運作闡述組織高層、委派單位與駐村干部如何突破科層制的層級束縛，推動聯(lián)鎮(zhèn)包村中的各項制度安排，以此回應(yīng)農(nóng)村基層治理是科層制的路徑依賴抑或反科層化取向。

二、個案描述與分析框架

(一)個案描述：Q市聯(lián)鎮(zhèn)包村的總體情況

Q市位于廣西南部，區(qū)域面積10842平方公里，人口約380萬，下轄“兩縣兩區(qū)”(P縣、L縣、N區(qū)、B區(qū))。2018年GDP比上年增長6%；財政收入為148.01億元，比上年增長2.02%；一般公共預(yù)算收入為54.1億元，比上年增長2.45%；2018年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別增長6.6%和8.6%①數(shù)據(jù)來源:Q市2019年《政府工作報告》與《關(guān)于Q市2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》。。

為提升農(nóng)村基層治理績效，緩解地方財政供給不足的壓力，2012年Q市實行聯(lián)鎮(zhèn)包村制度，即建立“一竿子插到底”的直接聯(lián)系群眾制度，要求組織高層(市廳級領(lǐng)導(dǎo))分別聯(lián)系1—2個鎮(zhèn)、1個貧困村、1個示范村、5戶聯(lián)系戶，并實行包發(fā)展、包黨建、包穩(wěn)定的“三包”責任制。[19]一方面，建立由高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭、職能部門跟進、治村團隊協(xié)作的工作機制，將政府職能與公共服務(wù)下移，有效地推動“千聯(lián)千百聯(lián)百”活動的開展。據(jù)統(tǒng)計，2012年Q市38名廳級領(lǐng)導(dǎo)全部聯(lián)鎮(zhèn)包村，共聯(lián)系全市64個鎮(zhèn)(街道)、76個村、380戶群眾。另一方面，各縣(區(qū))、鎮(zhèn)四大班子領(lǐng)導(dǎo)按照文件要求落實聯(lián)鎮(zhèn)包村主體責任制，實現(xiàn)全市64個鎮(zhèn)(街道)、1028個行政村(社區(qū))市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)三級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鎮(zhèn)包村全覆蓋。

總體來看，聯(lián)鎮(zhèn)包村是新時代Q市政府“走群眾路線”的重要舉措，也是強化基層黨組織建設(shè)與創(chuàng)新社會治理的需要，有利于整合部門資源、將治村工作一包到底、實現(xiàn)基層治理和公共服務(wù)全覆蓋。換言之，聯(lián)鎮(zhèn)包村是黨的群眾路線教育實踐活動工作的延伸，將經(jīng)濟發(fā)展、組織建設(shè)和基層穩(wěn)定與聯(lián)系工作進行有效融合。選派到基層的駐村干部不僅要做好經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)員、組織建設(shè)的指導(dǎo)員和矛盾糾紛的調(diào)解員，更要扎根基層，著力解決群眾的實際問題。聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度供給在一定程度上提升了農(nóng)村基層治理的績效，尤其在反貧困治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和基層黨組織建設(shè)等領(lǐng)域成效顯著，并成為其他地區(qū)借鑒的經(jīng)驗樣本。筆者于2020年8月至11月對桂南Q市“兩縣兩區(qū)”部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊進行不定期調(diào)研，著重研究在不同資源稟賦(村莊自然資源與干部個人權(quán)威)條件下，各行動者采取何種行動策略(科層制的邏輯抑或反科層化的行動)推動聯(lián)鎮(zhèn)包村制度運作，以及在此過程中遭遇何種困境，由此詮釋當前農(nóng)村基層治理的內(nèi)在機理與背后的運作邏輯。

(二)分析框架：科層制與反科層化的兩個維度解釋

科層制是一種組織結(jié)構(gòu)，馬克斯·韋伯認為科層制是現(xiàn)代社會實施合法合理統(tǒng)治的“理想組織類型”，具有細密的分工和復(fù)雜的規(guī)章制度，是一種以正式規(guī)則為主的管理制度。[20]這種理性科層制組織具有權(quán)力等級、專門化、照章辦事與非人格化的四大特征。[21]因此，科層制的工具理性要求政府各職能部門具備專門化技能，在各自的管轄領(lǐng)域各司其職，并強調(diào)對上級和對正式制度負責。[22]

1.以科層制的路徑依賴消解政策執(zhí)行阻力

聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度化運作顯現(xiàn)出科層制的路徑依賴特征。一方面，在國家加強農(nóng)村基層治理的情境下，Q市政府遵循科層制的運作邏輯，派出專業(yè)化部門和職業(yè)化人員落實聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項任務(wù)。另一方面，在壓力型體制下，上級政府將聯(lián)鎮(zhèn)包村任務(wù)進行層層分解與加碼，并通過目標責任制考核來督促各行動者完成高要求的目標。首先，Q市政府將國家治理政策融入聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度安排中，并結(jié)合各部門實際對駐村干部的職責范圍進行清晰劃分，以確保其履職到位。其次，Q市按照“市—縣—鎮(zhèn)”三個等級對駐村干部的權(quán)力進行劃分，上下級之間的權(quán)威與職權(quán)關(guān)系具有差異性，并受到上級部門的監(jiān)管。再次，由于治村效果的優(yōu)劣程度決定著駐村干部是否得到晉升，因而各駐村干部實際上處在資源的惡性競爭中。最后，駐村干部不得干預(yù)基層自治組織的決策活動，需要按照聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項要求履行職責，以確保委派單位考核目標的實現(xiàn)。

路徑依賴是指經(jīng)濟、社會或技術(shù)等系統(tǒng)一旦進入某個路徑(不論好壞)，就會在慣性的作用下不斷自我強化，并且鎖定在這一特定路徑上[23]，這種鎖定既有可能是有效率的，也有可能是無效率的。換言之，制度選擇就好比道路選擇，一旦選定某種制度，就會在慣性的作用下不斷強化，也就是在制度變遷中會出現(xiàn)一些無效率制度在一定歷史時期內(nèi)駐存的現(xiàn)象。[24]路徑依賴強調(diào)系統(tǒng)變遷中的時間因素，強調(diào)歷史的“滯后”作用。[25]一旦達到某個臨界點，系統(tǒng)便陷入鎖定狀態(tài)，即出現(xiàn)報酬遞增、正反饋、自增強現(xiàn)象。[26]新的治理技術(shù)被采用往往具有收益遞增性質(zhì)，其可以憑借占先的優(yōu)勢，擴大規(guī)模降低成本，進而實現(xiàn)自我增強的良性循環(huán)。[27]作為一種治理模式，聯(lián)鎮(zhèn)包村制度是地方政府提升基層治理制度化的外在表現(xiàn)，能夠被選擇，說明該制度具有一定的優(yōu)越性，即突破科層制的執(zhí)行僵化困境。但制度化運作無法脫離科層制體系，因為一項制度從頂層設(shè)計到底層實踐的合法性是由科層組織決定的。換言之，聯(lián)鎮(zhèn)包村制度的可持續(xù)化運作，不僅需要各行動者自上而下的銜接與配合，也需要正式制度所賦予的合法性基礎(chǔ)。

表1 駐村干部在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中的科層制與反科層化行動邏輯

2.以反科層化的行動取向獲取治村資源

在路徑依賴效應(yīng)的影響下，聯(lián)鎮(zhèn)包村制度運作可能進入良性的循環(huán)軌道，有效地提升基層組織的治理能力；也有可能陷入惡性循環(huán)狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村基層治理失靈，甚至在制度運行中由于底層回應(yīng)不足而被迫終止。在傳統(tǒng)管理的路徑依賴與新的治理秩序尚未形成的情境下，國家政策仍需要依賴科層制體系進行落實，但在資源與權(quán)威雙重匱乏的情況下，催生了各駐村干部反科層化運作的行動取向。在壓力型體制下，各駐村干部所要承擔的農(nóng)村基層治理任務(wù)不斷增多，如不進行策略性“變通”，將難以完成任務(wù)，不僅會影響自身的政治前途，也會影響到單位的年終績效獎勵。因此，反科層化的行動取向是各行動者(組織高層、委派單位與駐村干部)在任期有限的情況下完成上級下達的高指標任務(wù)的路徑選擇，也是跨部門整合資源的必經(jīng)之路。

作為任務(wù)發(fā)起人，Q市委組織部根據(jù)村莊治理的需求劃分駐村干部的任務(wù)(分田到戶)，并通過不定期督查的方式督促駐村干部履職。作為任務(wù)承接人，各委派單位按照責任包干的原則對所承包的村莊進行體制內(nèi)資源供給。路徑依賴效應(yīng)對當前農(nóng)村基層治理所面臨的困境具有一定的解釋力。如國家通過構(gòu)建正式制度嵌入農(nóng)村基層治理，政府通過科層制體系將執(zhí)政理念融入制度化建設(shè)中，由此加強對鄉(xiāng)村社會的控制。但由于基層組織“行政化”與村民自治“形式化”使得基層社會充滿諸多不確定性，因而國家治理任務(wù)仍需要通過科層制的路徑依賴予以落實。

總體來看，雖然各級地方通過加大均衡性轉(zhuǎn)移支付來提升農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，但這種自上而下的路徑依賴供給方式難以滿足所有村莊的多元化公共服務(wù)需求，致使推動農(nóng)村社會走向“善治”的國家治理目標難以實現(xiàn)?，F(xiàn)有農(nóng)村基層治理模式是一元的、垂直的和單向度的，但基層社會是多元的、復(fù)雜的，因而無法沿用計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)管控手段(資源壟斷、組織滲透與工作覆蓋)“統(tǒng)攬一切”，這就給予了基層政府運用非正式手段(反科層化運作)的操作空間。反科層化運作是以科層制為基礎(chǔ)，依附于科層制的運作體系內(nèi)。一方面，科層制按照等級劃分各駐村干部的行政級別，使其在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中具有非人格化的特征，進而推動各項任務(wù)落實。另一方面，差異化的等級權(quán)威能夠驅(qū)動各駐村干部努力實現(xiàn)治村目標，但科層制的層級節(jié)制可能會阻礙體制內(nèi)資源均衡性分配，因而通過反科層化獲取項目資源則成為各駐村干部的主要途徑。

三、聯(lián)鎮(zhèn)包村的運行邏輯：科層制的路徑依賴

農(nóng)村稅費改革后，國家對農(nóng)村社會的管理逐漸從過度的“財政汲取”向適當?shù)摹百Y源供給”轉(zhuǎn)變，在賦予基層政權(quán)自主治理權(quán)力的同時，也相應(yīng)提升了基層自治組織的治理能力。然而，大量的社會事務(wù)不斷上移至基層政府，其角色逐漸演變?yōu)椤叭苄汀闭?quán)——無所不能，無所不包，但囿于財政供給不足，使得新一輪的農(nóng)村發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)難以保障。由于遭受多重因素的束縛，基層政府更傾向于依賴科層制的運作邏輯推動聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項任務(wù)。

(一)依賴權(quán)威治理，化解制度運行阻力

我國是一種以“上下對口”的層級制和“合并同類”的職能制相結(jié)合而建立起來的行政管理體制。政府的運作體系主要由縱向“條條”部門與橫向“塊塊”部門組成，縱向的央地關(guān)系與橫向的府際關(guān)系構(gòu)成了完整的科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)?？茖又频倪\作不僅需要上下級之間的銜接，也需要平級之間的配合，因而農(nóng)村基層治理自然而然被轉(zhuǎn)化為各“條塊”部門的外部化行動。從聯(lián)鎮(zhèn)包村制度運作來看，率先由Q市政府發(fā)起，到縣級政府分解，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實。囿于層級節(jié)制而導(dǎo)致信息不對稱的緣故，Q市政府“一把手”難以通過各“條塊”部門及時了解農(nóng)村基層治理的真實情況，因而需要通過“高位推動”的方式將個人治村理念納入聯(lián)鎮(zhèn)包村任務(wù)中，并以調(diào)研、暗訪與督查等非常規(guī)手段掌控治村的全過程。在此過程中，Q市政府將治理權(quán)威下放到各職能部門，并根據(jù)聯(lián)鎮(zhèn)包村的既定要求對各駐村干部進行全過程管理與監(jiān)督，以確保組織高層的治村理念與新一輪的農(nóng)村發(fā)展需求相銜接。然而，這種依賴權(quán)威治理的制度化手段要想達到預(yù)期目標，就必須確保各“條塊”部門形成“上令下達，下信上傳”的垂直管理鏈條。換言之，縱向的科層權(quán)威不僅確保政令暢通，也能促使農(nóng)村基層治理情況逐級反饋至高層，橫向的協(xié)作配合不僅能減少駐村執(zhí)行阻力，也能化解信息傳遞過程中失真的困境。如“N區(qū)X鎮(zhèn)的第一書記在任期間，利用其行政權(quán)威與社會關(guān)系網(wǎng)，積極跑項目、拉資金，共規(guī)劃實施5段約4.5公里的道路，人飲工程2處，村屯綠化面積5000平方米”(訪談資料:20200811)?？梢姡琎市政府依賴權(quán)威治理的方式驅(qū)動各駐村干部下基層“下得去”，使農(nóng)村基層治理問題上傳“上得來”，也從側(cè)面反映出科層制的等級結(jié)構(gòu)所塑造的差序行政權(quán)威能夠減少聯(lián)鎮(zhèn)包村制度運行阻力。駐村干部的行政級別越高，科層權(quán)威就越大，對體制內(nèi)資源的控制和分配權(quán)越大，治村效果越顯著。

(二)依賴代理治理，緩和基層社會矛盾

代理治理是指基層政府代表國家治理基層社會，基層政府是國家在基層的政權(quán)代理人。[28]在社會轉(zhuǎn)型過程中，國家通過“政社合一”的制度設(shè)計和“以政統(tǒng)社”的實踐路徑加強對農(nóng)村社會的“總體性支配”，不僅抑制了基層組織的自主治理能力，也造成農(nóng)村基層治理陷入“主體性缺失”的困境。改革開放后，國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在緩和政社緊張關(guān)系的同時，也推動基層自治走向協(xié)商民主化。這種以自我管理、自我教育、自我服務(wù)的“軟治理”模式所形成的“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力格局，不僅打破了計劃經(jīng)濟體制時期僵化的管理體制，也給予了基層社會一定的自治空間。但在農(nóng)村稅費改革后，基層自治組織過于關(guān)注“唯上”的“硬指標”任務(wù)，而對于“唯下”服務(wù)群眾的“軟指標”則顯得力不從心。加之當前大量村集體經(jīng)濟瓦解，基層組織渙散，機構(gòu)不健全，干部流失等問題突出[29]，使得許多惠農(nóng)政策難以落地。雖然按照科層制的運作邏輯可以推動聯(lián)鎮(zhèn)包村走向底層實踐，但制度化運作無法排斥基層政府這個國家行政權(quán)力的代理人，更無法脫離各駐村干部組成的治村團隊力量。Q市政府將聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項任務(wù)“分片包干”給基層政府，實際上是依賴傳統(tǒng)的政策實踐路徑，即通過政策配套將治村任務(wù)進行層層分解與加碼，最終由各駐村干部代理完成。如“B區(qū)要求各委派單位的支部委員聯(lián)系一個或多個黨小組，每名黨員負責聯(lián)系所在片區(qū)的2—3名群眾，通過制度化手段要求黨員深入所聯(lián)鎮(zhèn)包村點、深入群眾，解決困難、化解矛盾”(訪談資料:20200815)?？梢姡瑹o論是地方政府主導(dǎo)的社會治理，還是基層組織推動的“村民自治”，均難以抵御政府行政力量的合法化滲透。但在自上而下的政治動員的過程中，基層政府的代理人角色是不可或缺的，因而基層政權(quán)建設(shè)也不可能完全由地方政府直接進行，一些具體事務(wù)仍需委托給基層政府代理管理，以減少直接治理帶來的官民沖突問題。

(三)依賴指標治理，提升干部責任意識

指標治理是指在國家重要治理領(lǐng)域或就政策目標生成或訂立相應(yīng)的指標，并對指標進行層層下放和分解，通過考核官僚體系各個層級的指標實施狀況，從而保障政策的貫徹和執(zhí)行，以最終達成某種治理目標。[30]改革開放后，計劃經(jīng)濟時期的部門生產(chǎn)指標化逐漸被以“GDP增長”為核心的可量化經(jīng)濟指標所取代，并成為地方政府政績考核的核心指標。由于經(jīng)濟增長指標與干部晉升掛鉤，使得在當前的農(nóng)村基層治理中地方政府將指標下移至基層政府，基層政府經(jīng)過加碼提高標準后分解給基層干部，最終由村干部動員群眾完成，由此形成目標責任制的指標化鏈條。同樣的，Q市政府按照聯(lián)鎮(zhèn)包村制度中的“包發(fā)展、包黨建、包穩(wěn)定”等指標進行責任劃分，由市到縣，再到鎮(zhèn)自上而下分解，并通過年初簽訂責任狀、年終績效考核的方式提升各駐村干部的主體責任意識。如“N區(qū)建立委派單位矛盾糾紛排查調(diào)處制度，對準備上訪的人員，實行黨員干部“一對一”或“多對一”結(jié)對幫扶，及時與上級部門共同調(diào)處，確保各類矛盾糾紛事事有人管、件件有落實。目前，已累計接待來訪群眾1863人次，受理矛盾糾紛637件，調(diào)處率100%，成功率達98.6%”(訪談資料:20200919)。雖然這種指標化的運作體系忽略了地方政府作為農(nóng)村基層治理的責任主體在聯(lián)鎮(zhèn)包村考核中“裁判員”的角色，但卻形成了一種“壓力型體制”[31]，迫使各駐村干部將農(nóng)村基層治理指標演變?yōu)檎螘x升考核指標，形成委派單位—駐村干部的責任連坐制，使得兩者極為重視該項工作。為完成上級政府下達的高指標任務(wù)，委派單位則會突破部門預(yù)算軟約束，跨部門整合資源向駐村干部提供預(yù)算外的專項資助；為提升個人政績，以獲取可能的晉升，駐村干部則竭盡全力提前、超額完成委派單位下達的“指標任務(wù)”?？傮w來看，在基層社會治理的農(nóng)村場域中，聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度化運作具有很強的路徑依賴特性，不僅需要Q市廳級領(lǐng)導(dǎo)的“高位推動”，也需要委托各職能部門銜接任務(wù)，更需要指標化考核來增強各主體的責任意識。但過度依賴這種外部行政力量嵌入治理的方式，而忽視基層群眾的主體角色作用，很可能加劇村莊的邊緣化趨勢。

四、聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度變遷：反科層化運作的行動取向

從“結(jié)構(gòu)—功能”來看，當前我國基層政府呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)科層化和功能反科層化的分離態(tài)勢，其治理能力與水平難以適應(yīng)新時代農(nóng)村基層治理的新要求。雖然科層制要求各行動者必須按照非人格化的方式照章辦事，但可能會制約其在農(nóng)村基層治理中功能的發(fā)揮。由于任期的有限性，迫使各駐村干部在不違背委派單位治村理念的情況下，需要進行策略性“變通”，即采取非常規(guī)手段獲取體制外資源投入村莊治理。由于簽訂了責任狀，迫使委派單位在有限的資源條件下全力支持駐村干部，以減少被問責的風險。因此，各行動者的反科層化運作是在“時間緊、任務(wù)重”的情況下完成高指標任務(wù)的重要手段，也是各級地方政府習慣使用的一種政策執(zhí)行工具。

(一)組織高層：從“權(quán)威動員”到“參與互動”

盡管組織高層通過“高位推動”能夠在短時間內(nèi)形成政策執(zhí)行壓力，但由于地方官員任期的有限性與基層社會環(huán)境的不確定性可能會弱化其權(quán)威動員的可持續(xù)性，因而需要做出策略性調(diào)整。Q市廳級領(lǐng)導(dǎo)通過不定期視察與調(diào)研的方式掌控村莊治理的動態(tài)情況，以便及時發(fā)現(xiàn)問題與調(diào)整治村策略。這種“常規(guī)動作”能夠形成一種隱性的政治動員，即在調(diào)研中領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場指示勢必引起基層組織的“高度重視”，進而提升自身的治理效率予以回應(yīng)。如“L縣S村作為Q市市委書記2014—2015年度的聯(lián)鎮(zhèn)包村的聯(lián)系點，該村時常得到市委書記的‘特殊關(guān)照’和其所管轄的職能部門的‘資源特供’，因而從原先的貧困村轉(zhuǎn)變?yōu)楫數(shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的標桿”(訪談資料:20200921)。一方面，組織高層不定期深入基層調(diào)研，名義上是了解各駐村干部開展工作的狀況，實際上能夠形成一種內(nèi)部動員，即組織高層并非“單兵突進”，其管轄的各職能部門“一把手”都會跟進。對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題能夠直接反映給相應(yīng)的部門，而不需要在科層制體系中“走程序”，進而提高了治理效率。這種非常態(tài)化的行政運作方式所形成的指示性意見能夠在短時間內(nèi)得到各職能部門回應(yīng)，因為隨同組織高層調(diào)研實際上是一種政治任務(wù)，他們不敢怠慢。另一方面，組織高層直接下沉到基層，在對各駐村干部進行過程監(jiān)管的同時，也能夠增強與基層群眾的互動。在官民互動的過程中，對于與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)“能解決的馬上解決，不能馬上解決的，創(chuàng)造條件逐年解決”(訪談資料:20201022)?？梢?，組織高層通過“參與互動”，將聯(lián)鎮(zhèn)包村工作提升至“政治高度”，以督促各職能部門增強主體責任意識，使其更加注重聯(lián)系基層群眾，由此形成高層與基層的良性互動格局。

(二)委派單位：從“分利失序”到“合作共治”

農(nóng)村稅費改革在加劇基層政權(quán)“懸浮化”的同時，也使得僅依靠自上而下的轉(zhuǎn)移支付難以維系農(nóng)村公共服務(wù)供給。一方面，基層政府承擔著社會治理的財政支出責任，其運轉(zhuǎn)方式逐漸由以往的“向下拿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦?。另一方面，為獲取更多的預(yù)算外資金投入治村工作，各職能部門“爭資跑項”成為常態(tài)，由此形成的項目制運作能夠優(yōu)化資源配置。項目制打破了常規(guī)科層制運行邏輯，使體制內(nèi)資源和體制外社會資本得到整合，進而落實上級下達的任務(wù)。[32]雖然聯(lián)鎮(zhèn)包村的主導(dǎo)者為“塊塊”的地方政府，但具體的操作者為“條條”的職能部門。由各“條塊”部門“爭資跑項”而形成“分利失序”，導(dǎo)致農(nóng)村基層的治理效果呈現(xiàn)差異化樣態(tài)。在此過程中，委派單位在調(diào)動各行動者積極性的同時，也積極吸納社會資本投入聯(lián)鎮(zhèn)包村工作，以此減少政策執(zhí)行“中梗阻”[33]與選擇性執(zhí)行[34]等風險，進而提升農(nóng)村基層治理績效。因而原本屬于科層化運作的聯(lián)鎮(zhèn)包村制度逐漸演變成為各職能部門的反科層化行動取向，并成為政策執(zhí)行的常態(tài)化手段。如“P縣安排100個縣鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位黨組織結(jié)對幫扶基層黨組織273個，并聯(lián)系幫扶群眾1020戶，共規(guī)劃項目350個，各職能部門通過‘爭資跑項’獲取到的資金高達11259萬元”(訪談資料:20201017)。可見，聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度化運作能夠促使各職能部門從單一的資源惡性競爭走向多元的資金集中供給，即各委派單位通過打破部門之間的隔閡而形成跨部門“合作共治”機制，不僅將體制內(nèi)資源進行優(yōu)化配置，也能夠?qū)⑵渌麊挝蝗叱恋馁Y源進行激活，實現(xiàn)互通有無。

(三)駐村干部：從“被動回應(yīng)”到“主動服務(wù)”

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化在加劇農(nóng)村“空心化”的同時，也使得農(nóng)民出現(xiàn)“非農(nóng)化”傾向，農(nóng)村人口由以往的“鐘擺式”雙向流動轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢蜗蚴健边w移。這使得農(nóng)村基層治理面臨基層選舉“選人難”、基層事務(wù)“無人管”、基層決策“官方化”與基層組織“無人監(jiān)督”等困境。農(nóng)村基層治理“無主體化”，不僅導(dǎo)致民眾的訴求難以得到及時有效回應(yīng)，也使得一些原本屬于個體的內(nèi)部糾紛演化為大規(guī)模的外部群體性事件，催生出更多的不穩(wěn)定因素。作為新時代農(nóng)村基層治理的新代理人，駐村第一書記①第一書記是由地方政府選派到農(nóng)村基層擔任黨組織“一把手”的鄉(xiāng)村治理行動主體，2015年中組部發(fā)布的《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》以制度化的形式明確了駐村第一書記“建強基層組織，推動精準扶貧，為民辦事服務(wù)與提升治理水平”的責任。的外部嵌入，不僅對基層黨組織建設(shè)起到推動作用，也對聯(lián)鎮(zhèn)包村中各項任務(wù)的落實起到促進作用。一方面，駐村第一書記來源于機關(guān)部門，能夠利用本單位的人、財、物等體制內(nèi)資源投入到村莊建設(shè)。如“L縣2016年向48個貧困村選派的第一書記通過向上逐級申請，共引進項目432個，引進項目資金9885.42萬元，有效地改善了貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”(訪談資料:20201107)。另一方面，在村莊資源稟賦匱乏的情況下，需要駐村第一書記通過積極“爭資跑項”獲取體制外資源，以化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入不足的壓力。在此過程中，駐村干部由被動式回應(yīng)群眾訴求走向主動式服務(wù)基層公共事務(wù)，不僅將體制外社會資本吸納至村莊治理，也能夠提升體制內(nèi)資源再分配的使用效益，實現(xiàn)治理資源投入渠道多元化。

總體而言，國家治理體系為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷的需要，逐漸實施以政府為責任主體的社會治理向“基層重心”轉(zhuǎn)移。反科層化的行動取向并非完全排斥科層制的行動邏輯，而是各行動者在規(guī)避科層制執(zhí)行僵化的基礎(chǔ)上，以更加靈活的方式(策略性“變通”)完成聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項既定任務(wù)，進而增強制度供給的有效性，實現(xiàn)農(nóng)村基層“治理有效”。地方政府以聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度供給整合國家治理與基層治理的各項任務(wù)，促使各利益相關(guān)主體能夠達成共建共治共享的合作意識，推動基層社會走向“善治”。

五、結(jié)論與討論

基于科層制的路徑依賴與反科層化運作兩個維度詮釋桂南Q市推動聯(lián)鎮(zhèn)包村的行動邏輯，即組織高層依賴科層體系內(nèi)部的權(quán)威對其管轄的職能部門(委派單位)進行動員；委派單位依賴“委托—代理”的方式將聯(lián)鎮(zhèn)包村任務(wù)移交給駐村干部；并通過指標化考核的方式督促駐村干部履行職責，進而實現(xiàn)提升基層組織治理能力的目標。

首先，在國家加強農(nóng)村基層治理的新時代背景下，為減少信息不對稱而導(dǎo)致的職能“錯位”與“缺位”，組織高層改變以往通過科層體系自上而下逐級傳遞治理理念的做法，而是通過對其所承包的村莊進行不定期的調(diào)研和走訪，由此形成的指示性意見[35]能夠引起各職能部門“高度重視”。在壓力型體制下，為完成聯(lián)鎮(zhèn)包村任務(wù)，各委派單位有意識地打破科層制的層級節(jié)制，通過跨部門合作的方式整合體制內(nèi)資源投入所駐村莊，進而緩解農(nóng)村基層治理財力供給不足的壓力。在目標責任制考核的壓力之下，駐村干部改變以往委托村干部代理治村的方式，在不干預(yù)村民自治的基礎(chǔ)上，主動下沉協(xié)助基層自治組織提升治理能力，由以往的被動式回應(yīng)基層群眾訴求轉(zhuǎn)為主動服務(wù)公共需求，進一步鞏固了基層政權(quán)。

其次，聯(lián)鎮(zhèn)包村制度不可能脫離科層制體系獨立運行，或是單靠非制度化的方式進行農(nóng)村基層治理。畢竟一項制度從頂層設(shè)計走向底層實踐，需要地方政府的審議和決策才能確保該制度具備相應(yīng)的合法化，而各職能部門的配合協(xié)作和跟進推動是確保制度可持續(xù)化運作的關(guān)鍵。因此，科層制的路徑依賴是聯(lián)鎮(zhèn)包村制度運行的前提條件，而反科層化的行動取向是推動聯(lián)鎮(zhèn)包村進行底層實踐的必要條件，但兩者并非無限度地打破常規(guī)化運作體系，而是在一定的合法化框架內(nèi)達到制度化銜接。各行動者(組織高層、委派單位和駐村干部)在聯(lián)鎮(zhèn)包村的過程中，如果不能將行政權(quán)力限制在法律框架內(nèi)行使，那將會催生尋租、貪腐與違紀等權(quán)力“異化”行為，導(dǎo)致農(nóng)村基層治理陷入合法性危機。

最后，為加強聯(lián)鎮(zhèn)包村制度的頂層設(shè)計與底層實踐之間的良性互動，不僅需要各行動者進行反科層化運作，更需要地方政府完善科層制的規(guī)章制度。一是建立問責機制，監(jiān)督和制約各行動者在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中權(quán)力的行使。二是均衡性供給資源，根據(jù)各村莊的經(jīng)濟發(fā)展水平實施有層次、有重點、差異化的資源供給策略。三是建立跨部門交叉包村的機制，根據(jù)各村莊經(jīng)濟發(fā)展水平的高低，將財力充足的部門與財力薄弱的部門進行統(tǒng)籌與分配，以實現(xiàn)部門治理績效最大化。四是培育農(nóng)村基層治理主體，通過加強基層黨建來提升基層組織的治理能力。

總體而言，農(nóng)村基層治理的價值取向在于構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同與公民參與下的共建共治共享的治理格局，意味著治理主體除國家與政府外，還包括社會組織與基層群眾，因而在行動邏輯上不僅包括各級地方政府按照科層制邏輯，運用行政規(guī)制等手段進行社會管控、約束公民行為與規(guī)范社會秩序，也包括不同類型的社會組織通過參與公共服務(wù)的供給來提升社會自治的能力。然而，農(nóng)村基層社會的自治并非完全排斥政府的主導(dǎo)作用，如果一味強調(diào)依賴政府行政力量的介入來提升社會管理的績效而忽視對社會自治的權(quán)利讓渡，那將會導(dǎo)致公共權(quán)力的擴張而嚴重干預(yù)基層自治制度的運行，進而損害基層群眾的利益。反之，過于強調(diào)基層社會自治來實現(xiàn)公民權(quán)利的最大化，那將會造成社會失序而增加政府治理社會的難度。二元分化的城鄉(xiāng)治理機制不僅加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與農(nóng)村發(fā)展不充分的“結(jié)構(gòu)性矛盾”，也使得農(nóng)村公共服務(wù)供給難以滿足基層群眾多元化的需求。地方政府依賴科層制的運作體系推進農(nóng)村基層治理，各行動者通過反科層化運作方式落實各項任務(wù)，由此形成多元主體合作治理的格局，是提升基層組織治理能力的必然趨勢，也是推動農(nóng)村基層走向“善治”的路徑選擇。