王 剛 徐雅倩

一、問題與文獻(xiàn)：“剛性”與“韌性”何以成為兩種應(yīng)對(duì)策略

改革開放以來，中國進(jìn)入了國家與社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾的轉(zhuǎn)型期，在此過程中，一些環(huán)境運(yùn)動(dòng)開始涌現(xiàn)(1)何艷玲、汪廣龍：《中國轉(zhuǎn)型秩序及其制度邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。。面對(duì)日益頻發(fā)的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，地方政府作為基層治理的操作者，如何有效應(yīng)對(duì)，這既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理需要迫切予以回答的問題，也是學(xué)界目前關(guān)注的重要前沿議題。已有研究從不同側(cè)面指出，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中可能會(huì)采取制度框架內(nèi)的抑制或是擺平等方法和策略(2)郁建興、黃飚：《地方政府在社會(huì)抗?fàn)幨录械摹皵[平”策略》，《政治學(xué)研究》2016年第2期。。這些策略大致可以歸結(jié)為“剛性”與“韌性”兩種基本策略與方案選擇。所謂的“剛性策略”，是指在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府按照正式的規(guī)定不打折扣、不容變通地予以嚴(yán)格執(zhí)行。具體而言，“剛性策略”強(qiáng)調(diào)通過公示、警告和約談等方式應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)，這是政府合法運(yùn)用治理權(quán)力權(quán)威性的體現(xiàn)。“韌性策略”則意味著地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取機(jī)會(huì)的、非正式的、靈活的方式予以變通應(yīng)對(duì)，強(qiáng)調(diào)通過非正式交涉、私下調(diào)解、非正式利益補(bǔ)償?shù)确绞綉?yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)?！绊g性策略”可以因人、因時(shí)、因地制宜地解決實(shí)際問題。合理限度的變通是漸進(jìn)調(diào)試的表現(xiàn)，是政府自主和靈活的體現(xiàn)。在近年來的政府治理實(shí)踐中也可以發(fā)現(xiàn)，“剛性策略”和“韌性策略”是地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中較普遍的選擇(見表1)。梳理2005年至2019年間典型的環(huán)境運(yùn)動(dòng)事件，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為選擇呈現(xiàn)出明顯差異。這引發(fā)了本文進(jìn)一步的思考：在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府選擇“剛性策略”或“韌性策略”受哪些機(jī)制的影響，地方政府這一行為選擇背后的邏輯究竟是什么？本文將基于案例的對(duì)比分析，深入研究影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為選擇的因素及其相互關(guān)系，從而發(fā)現(xiàn)地方政府應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)背后的邏輯鏈條。

表1 地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的策略選擇(2005-2019年)

在研究層面，關(guān)于環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府的行為已引起學(xué)界諸多關(guān)注。早期研究認(rèn)識(shí)到地方政府具有明顯的自主性。在“屬地管理”和“行政發(fā)包”的政府體系下，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)的處理中面臨著實(shí)際權(quán)限相對(duì)明確與行為選擇空間相對(duì)有限之間的矛盾(3)王郅強(qiáng)、文宏：《群體性事件處置中的地方政府角色困境分析——以H縣“84元”事件為例》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2010年第5期。。部分研究更注意到地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中所采取的“維穩(wěn)”及調(diào)解行為(4)金太軍、趙軍鋒：《基層政府“維穩(wěn)怪圈”：現(xiàn)狀、成因與對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2012年第4期。。綜觀既有文獻(xiàn)，對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為的詮釋大都從利益邏輯、科層邏輯和公眾邏輯三個(gè)面向展開。

首先，利益邏輯強(qiáng)調(diào)的是地方政府利用特定策略實(shí)現(xiàn)利益最大化，即分析環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府基于經(jīng)濟(jì)理性的不同行為策略。這一邏輯源于三個(gè)層面(5)鐘偉軍：《地方政府在社會(huì)管理中的“不出事”邏輯：一個(gè)分析框架》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。：一是追求地方政府財(cái)稅最大化，正如“地方法團(tuán)主義”和“地方政府即廠商”等概念所言，財(cái)政收益最大化成為地方政府行為的支配邏輯(6)郁建興、黃飚：《地方政府在社會(huì)抗?fàn)幨录械摹皵[平”策略》，《政治學(xué)研究》2016年第2期。；二是地方官員個(gè)人利益最大化邏輯，如“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”概念所言，官員自我利益意識(shí)的覺醒使得官員會(huì)在可自由活動(dòng)的機(jī)會(huì)和空間中盡可能為自己創(chuàng)收(7)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。；三是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大化的邏輯，正如“發(fā)展型地方主義”等概念所討論的那樣，稅收、就業(yè)和政績等因素驅(qū)使著地方政府忙于招商引資。在這一利益邏輯下，地方政府也往往容易與企業(yè)形成利益“共謀”關(guān)系(8)陳濤、李素霞：《“維穩(wěn)壓力”與“去污名化”——基層政府走向漁民環(huán)境抗?fàn)帉?duì)立面的雙重機(jī)制》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。，從而使得地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，有動(dòng)機(jī)維護(hù)和支持對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)大、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的訴求。利益邏輯主要從政府和企業(yè)關(guān)系的角度對(duì)地方政府行為進(jìn)行解釋。

其次，科層邏輯強(qiáng)調(diào)地方政府是國家科層組織體系中的重要一環(huán)，中央政府通過直接治官來達(dá)到間接治民的目的，形成“上下分治的治理體制”。科層組織極為強(qiáng)調(diào)明確的權(quán)力關(guān)系和有序的層級(jí)。國家通過科層組織自上而下的人事管理制度和激勵(lì)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府和部門的有效領(lǐng)導(dǎo)。因而，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中也同樣需要遵循科層的邏輯(9)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。。地方政府面臨自上而下的體制性壓力和強(qiáng)勁的行政考核約束。上級(jí)政府往往通過政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰(10)呂方：《治理情境分析：風(fēng)險(xiǎn)約束下的地方政府行為——基于武陵市扶貧辦“申訴”個(gè)案的研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第2期。，影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為。在“壓力型體制”下，地方政府面臨著雙重任務(wù)的壓力，而“穩(wěn)定”成為地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中考慮的關(guān)鍵因素(11)宋鍇業(yè)：《基層社會(huì)治理的“社會(huì)化困境”：一項(xiàng)治理張力分析》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第6期。。因此，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中也普遍遵循“不出事”的原則?？茖舆壿嬛饕獜恼M織的角度對(duì)地方政府行為進(jìn)行解釋。

最后，公眾邏輯強(qiáng)調(diào)地方政府會(huì)因公眾意識(shí)、行為和資源的情況，在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取不同的策略選擇。公眾邏輯有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，隨著社會(huì)公眾的多元化以及自主意識(shí)的覺醒，公眾輿論已逐漸成為影響和監(jiān)督地方政府行為的重要力量。在這一情勢下，地方政府更可能基于風(fēng)險(xiǎn)理性，在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取變通、私下調(diào)解等行為(12)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2009年第12期。。另一方面，地方政府會(huì)隨著參與環(huán)境運(yùn)動(dòng)中公眾表達(dá)訴求的方式不同，采取不同的應(yīng)對(duì)策略。換言之，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中存在機(jī)會(huì)主義行為，或者說是一種“體制性遲鈍”(13)劉德海：《群體性突發(fā)事件中政府機(jī)會(huì)主義行為的演化博弈分析》，《中國管理科學(xué)》2010年第1期。。若公眾采取集體上訪或集會(huì)等合法的訴求渠道時(shí)，地方政府則往往采取較為強(qiáng)勢的策略。

整體而言，現(xiàn)有研究從不同面向構(gòu)成了對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為的解釋，這為后續(xù)研究奠定了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，但也存在一定的局限。第一，目前關(guān)于環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為的科層邏輯討論，主要側(cè)重對(duì)科層組織間關(guān)系的研究，尤其是對(duì)央地關(guān)系的討論，忽略了政府的組織記憶等要素對(duì)地方政府環(huán)境運(yùn)動(dòng)策略的研究。第二，目前關(guān)于公眾邏輯的討論，雖然注意到公眾的行為方式對(duì)地方政府行為存在影響，卻尚未結(jié)合具體的情境展開細(xì)致分析。第三，目前利益邏輯雖注意到政企間“共謀”關(guān)系對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為的影響，但尚未對(duì)不同的“共謀”關(guān)系類型加以區(qū)分。第四，現(xiàn)有對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為的解釋多是相對(duì)孤立地從單一面向展開，缺少基于利益邏輯、公眾邏輯和科層邏輯的整合性分析，同時(shí)，也未能對(duì)三個(gè)分析面向間的關(guān)系進(jìn)行充分討論。然而，這一整合性分析對(duì)于更全面地理解環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為是必要的。

二、理論選擇與分析框架

本文在梳理已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，遵循內(nèi)外-關(guān)系分析的研究思路，提出了一個(gè)整合性的分析框架，它包含政企間“共謀”關(guān)系、公眾動(dòng)員的組織化程度和地方政府的組織記憶三個(gè)肇因，分別是對(duì)利益邏輯、公眾邏輯和科層邏輯的延伸與拓展(見圖1)?；谶@一分析框架，可以從三個(gè)面向展開整合性分析，從而呈現(xiàn)一個(gè)比較完整的環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為策略的圖景。

圖1 研究的分析框架

(一)“共謀”關(guān)系對(duì)地方政府行為的影響

在地方政府環(huán)境運(yùn)動(dòng)的行為研究中，政企關(guān)系是一個(gè)關(guān)鍵視角。在中國財(cái)政和行政分權(quán)的制度條件下，地方政府行為、地方政企關(guān)系與地方發(fā)展動(dòng)力機(jī)制密切聯(lián)系(14)張漢：《“地方發(fā)展型政府”抑或“地方企業(yè)家型政府”?——對(duì)中國地方政企關(guān)系與地方政府行為模式的研究述評(píng)》，《公共行政評(píng)論》2014年第3期。。事實(shí)上，環(huán)境運(yùn)動(dòng)中政企“共謀”是常態(tài)。這里的“共謀”指的是在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府與企業(yè)間的緊密關(guān)系，地方政府和企業(yè)均采取各種策略以滿足彼此的利益訴求。不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中所討論的隱蔽的、非正式的“合謀”(Collusion)行為(15)Tirole Jean,“Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organizations”, Journal of Law Economics & Organization, Vol.2, No.2, 1986, pp.181-214.，也不同于既有研究所討論的科層組織間的“共謀”行為(16)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2009年第12期。，本文更關(guān)注政企間“共謀”關(guān)系的轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為選擇的影響。

“共謀”關(guān)系的建立是地方政府和企業(yè)共同推動(dòng)的結(jié)果。一方面，在晉升錦標(biāo)賽下，地方政府間競爭日益激烈，招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)促使地方政府選擇與企業(yè)建立合作關(guān)系。另一方面，企業(yè)也已步入政治競爭的時(shí)代。企業(yè)紛紛將政府和政策作為一種競爭工具，以拓展企業(yè)的外部生存空間。同時(shí)，這一“共謀”關(guān)系建立的前提是地方政府和企業(yè)所掌握的信息、權(quán)力、制度和地位等資源有所區(qū)別，且存在資源交換的需求和欲望。地方政府有轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬S商型政府”的動(dòng)機(jī)，積極為地區(qū)企業(yè)提供所需的政策、土地、物資、經(jīng)營管理和市場開拓等各方面的政策支持。地區(qū)企業(yè)往往也會(huì)采取柔性策略，謀求和政府間的政治關(guān)聯(lián)，以獲取地方政府的認(rèn)可(17)江遠(yuǎn)山、郝宇青：《政企關(guān)系、地方性共生與中國的經(jīng)濟(jì)奇跡》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。。在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府和企業(yè)的“共謀”關(guān)系并不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境運(yùn)動(dòng)的存在而消解，相反，“共謀”關(guān)系使得地方政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)時(shí)，會(huì)將企業(yè)需求和對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響納入考慮范疇。因此，這將顯著影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的注意力分配和行為選擇。

此外，隨著地方政府和企業(yè)之間的關(guān)系日益緊密，“雙向?qū)ぷ狻钡目赡苄栽谶@一過程中也進(jìn)一步加大。地方政府和企業(yè)原先的資源配置格局和影響力關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。企業(yè)可能存在通過誘導(dǎo)方式“俘獲”地方政府的行為。一方面，企業(yè)可能會(huì)反復(fù)擠壓政府優(yōu)惠，鼓動(dòng)區(qū)域競爭(18)張敏、黃繼承：《政治關(guān)聯(lián)、多元化與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)——來自我國證券市場的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《管理世界》2009年第7期。；另一方面，特定企業(yè)存在對(duì)環(huán)境的負(fù)外部性破壞，影響其他對(duì)環(huán)境要求較高的產(chǎn)業(yè)的進(jìn)駐和發(fā)展。這將進(jìn)一步提升企業(yè)對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府稅收的貢獻(xiàn)和重要性。地方政府和企業(yè)間的“共謀”關(guān)系也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，地方政府的地位由主動(dòng)變得日益被動(dòng)(19)耿曙、陳瑋：《政企關(guān)系、雙向?qū)ぷ馀c中國的外資奇跡》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第5期。。在這種情況下，地方政府與作為環(huán)境運(yùn)動(dòng)對(duì)象的企業(yè)之間的“共謀”關(guān)系，使得地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)的處理中會(huì)更傾向于維護(hù)企業(yè)的利益訴求，也更有動(dòng)機(jī)采取一定的行為來維持這一“共謀”關(guān)系(20)金太軍、袁建軍：《政府與企業(yè)的交換模式及其演變規(guī)律——觀察腐敗深層機(jī)制的微觀視角》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。。

(二)公眾行動(dòng)的組織化程度對(duì)地方政府行為的影響

地方政府行為也會(huì)隨著與社會(huì)關(guān)系的變遷而作出相應(yīng)調(diào)整，即地方政府行為顯著受到公眾反應(yīng)和行為的影響(21)汪錦軍：《嵌入與自治：社會(huì)治理中的政社關(guān)系再平衡》，《中國行政管理》2016年第2期。。公眾行動(dòng)的組織化也一直是社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論的重要議題。公眾行動(dòng)的組織化程度對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)的結(jié)果至關(guān)重要。社會(huì)網(wǎng)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系的存在，使得個(gè)體得以有組織地參與集體行動(dòng)(22)羅家德、王競、張佳音、謝朝霞：《社會(huì)網(wǎng)研究的架構(gòu)——以組織理論與管理研究為例》，《社會(huì)》2008年第6期。。相比于個(gè)人原子化的利益表達(dá)方式，組織化的利益表達(dá)則更為有力和有效。但是，公眾運(yùn)動(dòng)的組織化對(duì)地方政府而言卻產(chǎn)生了不同的作用。組織化的利益表達(dá)并非總是有利于社會(huì)穩(wěn)定。已有研究注意到，有組織的環(huán)境運(yùn)動(dòng)會(huì)加劇地方政府敏感性的應(yīng)對(duì)行為。相比之下，去組織化則可以依托政治認(rèn)知、網(wǎng)絡(luò)傳播和情感動(dòng)員來消解合法性、安全性和搭便車等三重集體行動(dòng)困境(23)黃冬婭：《組織化利益表達(dá)：理論假設(shè)與經(jīng)驗(yàn)爭論》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。。環(huán)境運(yùn)動(dòng)的無組織化也容易讓政府將事態(tài)發(fā)展認(rèn)定為難以控制。有鑒于此，本文提出環(huán)境運(yùn)動(dòng)中公眾的組織化程度會(huì)影響地方政府的應(yīng)對(duì)行為。關(guān)于公眾在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的組織化程度對(duì)地方政府行為的影響，應(yīng)結(jié)合具體的情境進(jìn)行區(qū)別分析。關(guān)于環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的組織化問題，有研究者依據(jù)結(jié)構(gòu)自由度和規(guī)則約束力，將組織化程度劃分為標(biāo)準(zhǔn)組織化、隱性組織化、自由組織化和無組織化等類型(24)常健、張雨薇：《公共沖突中的組織化類型及其應(yīng)對(duì)方式研究》，《中國行政管理》2017年第4期。，這為對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)組織化程度的討論提供了理論依據(jù)。

值得注意的是集體行動(dòng)組織化程度實(shí)際可以區(qū)分為外顯的組織化程度和實(shí)質(zhì)的組織化程度，這兩者顯著不同，且對(duì)地方政府環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為的影響也有顯著差異。外顯的組織化程度直接關(guān)系地方政府對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)感知，尤其是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅；實(shí)質(zhì)的組織化程度則關(guān)系到環(huán)境運(yùn)動(dòng)的最終成果，同時(shí)，實(shí)質(zhì)上的組織化使得在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府擁有可以與之對(duì)話和談判的公眾。這也將影響到地方政府的應(yīng)對(duì)行為。行動(dòng)的組織化程度取決于公眾，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的社會(huì)資本情況，包括公眾的能力、信任、規(guī)范等。擁有較多社會(huì)資本的公眾能夠更方便地通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)獲取各種利益，實(shí)現(xiàn)參與者的協(xié)調(diào)行動(dòng)(25)胡榮：《社會(huì)資本與城市居民的政治參與》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第5期。，從而使得環(huán)境運(yùn)動(dòng)具有較高的組織化程度。

(三)組織記憶對(duì)地方政府行為的影響

組織記憶是組織中普遍存在的現(xiàn)象，它是技術(shù)、制度框架以及采取的規(guī)則等多方面原因所塑造的(26)林志揚(yáng)、李海東：《組織結(jié)構(gòu)變革中的路徑依賴與路徑突破》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。。科層組織中的組織記憶本質(zhì)上是路徑依賴在組織中的體現(xiàn)，闡釋了組織的過去與未來之間的銜接問題。正如路徑依賴所強(qiáng)調(diào)的，歷史是重要的，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇(27)Victoria Johnson, “What Is Organizational Imprinting? Cultural Entrepreneurship in the Founding of the Paris Opera”, American Journal of Sociology, Vol.113, No.1, 2007, pp.97-127.。組織的路徑依賴在現(xiàn)實(shí)中是難以避免的。已有研究指出，當(dāng)科層組織嵌入到它所處的那個(gè)社會(huì)環(huán)境以后，它首先會(huì)面臨很多的選擇和問題，其中最重要的便是在組織記憶作用下的路徑依賴和自我強(qiáng)化(28)李漢林、渠敬東、夏傳玲、陳華珊：《組織和制度變遷的社會(huì)過程——一種擬議的綜合分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。。這自然也將影響地方政府組織在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為，畢竟“歷史總是在發(fā)揮作用的”(29)C.M.Beckman and M.D.Burton, “Founding the Future: Path Dependence in the Evolution of Top Management Teams from Founding to IPO”, Organization Science, Vol.19, No.1, 2008, pp.3-24.。地方政府組織在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中選擇“剛性策略”還是“韌性策略”，受到組織記憶的顯著影響。

在組織記憶的作用下，地方政府組織存在自我學(xué)習(xí)和模仿行為。出于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期以及既得利益約束等因素的考慮，地方政府組織行為會(huì)沿著既定的方向而不斷自我強(qiáng)化(30)張婷：《政治生態(tài)建設(shè)的路徑依賴及突破》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2019年第2期。。地方政府會(huì)遵循這一路徑，按照以往的行為方式應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)。在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府以往的應(yīng)對(duì)行為會(huì)強(qiáng)化和促進(jìn)現(xiàn)階段的行為選擇。過去的行為選擇及其風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益等信息，為當(dāng)下的行為選擇提供了借鑒。同時(shí)，地方政府的組織記憶也有可能演化為組織行為選擇轉(zhuǎn)變的阻礙(31)胡珊琴：《新中國行政機(jī)構(gòu)改革的路徑依賴分析》，《中國行政管理》2008年第5期。。因此，需要進(jìn)一步回答如何突破組織記憶中對(duì)路徑的依賴問題，因?yàn)檫@是解釋地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為策略的重要因素之一。雖然路徑依賴一旦形成，在組織學(xué)習(xí)過程作用下將很難改變。但在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府若想突破組織記憶，實(shí)現(xiàn)行為路徑的重構(gòu)，需要發(fā)揮非正式規(guī)則的規(guī)范、法制約束的強(qiáng)化、領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行魄力以及監(jiān)督作用的充分發(fā)揮等多因素的共同作用。上述條件決定著地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中是否會(huì)轉(zhuǎn)變策略。值得注意的是環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府的組織記憶需要加以區(qū)別。由于地方政府在處理環(huán)境運(yùn)動(dòng)事件時(shí)有一定的行為偏好(32)李忠漢、劉普：《環(huán)境群體性事件中相關(guān)行動(dòng)者的策略偏好》，《社會(huì)治理》2017年第8期。，成功、低成本而高收益的路徑會(huì)發(fā)展成為組織的行為偏好，是一種正向意義上的組織記憶；失敗、高成本而低收益的路徑則會(huì)成為組織記憶中需要規(guī)避的內(nèi)容，從而使得地方政府在后續(xù)面臨類似情境時(shí)，會(huì)刻意避免這一路徑。

三、案例呈現(xiàn)與地方政府應(yīng)對(duì)行為的選擇

(一)案例選擇與簡介

本文對(duì)地方政府行為的研究主要基于A市和B市的環(huán)境運(yùn)動(dòng)案例分析。A市的環(huán)境運(yùn)動(dòng)發(fā)生在2007年，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中運(yùn)用的是非正式交涉、私下調(diào)解、勸誡安撫等“韌性策略”。B市的環(huán)境運(yùn)動(dòng)發(fā)生在2016年，地方政府采取的則是公示、警告和約談等“剛性策略”。兩地的背景均是部分公眾反對(duì)核電項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，但地方政府的策略行為卻構(gòu)成了鮮明對(duì)比，這為本文的研究提供了比較的切入視角。資料來源于課題組分別于2016年7月和2017年4月赴A市和B市開展的實(shí)地調(diào)研，材料獲取方式主要是田野觀察和實(shí)地訪談。

1.A市環(huán)境運(yùn)動(dòng)：地方政府的“韌性策略”

A市環(huán)境運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了“醞釀-高潮-平息”的長時(shí)間演變過程。1983年，A市被確定為核電站備選廠址，后受切爾諾貝利核電站事件的影響，在較長一段時(shí)期內(nèi)，項(xiàng)目的建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)。與此同時(shí)，A市積極以旅游業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成立了4A級(jí)旅游度假區(qū)，并吸引了諸多外地游客在A市Y區(qū)旅游或居住。2005年，在國家提出積極發(fā)展核電的方針后，A市的核電項(xiàng)目建設(shè)開始啟動(dòng)，A市政府積極組織黨政機(jī)關(guān)干部和村民代表去秦山核電實(shí)地觀摩，在主流媒體上進(jìn)行宣傳，組織報(bào)紙雜志發(fā)表了長篇專題報(bào)道。但項(xiàng)目的啟動(dòng)引發(fā)外地業(yè)主的反對(duì)，很多業(yè)主開始在各大論壇討論核電的修建，環(huán)境運(yùn)動(dòng)由此醞釀。為獲得民眾的支持，2007年5月和12月，A市政府相繼召開了征詢公眾評(píng)議和公眾座談會(huì)，并發(fā)布了相關(guān)公告，接受公眾反饋意見。但是，因?yàn)榕c反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主溝通不暢而陷入僵局。反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主還到國家環(huán)?？偩值炔块T遞交了相關(guān)訴求和材料證明。環(huán)?？偩謱?duì)此專門發(fā)表了聲明，“A市項(xiàng)目未向環(huán)保部門提出審查批準(zhǔn)”，這一聲明在一定程度上支持了反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主的意見和主張(33)王剛、宋鍇業(yè)：《多因型抗?fàn)帲簩?duì)鄰避運(yùn)動(dòng)肇因的多維審視——以R市反核電站建設(shè)運(yùn)動(dòng)為例(1983-2015年)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。。在環(huán)境運(yùn)動(dòng)的高潮期，A市政府還采取限制網(wǎng)站運(yùn)營、借助關(guān)系對(duì)反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主進(jìn)行勸說，以及以房屋高價(jià)收購來“收買”反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主等處理方式。然而，這些應(yīng)對(duì)策略還是沒能阻止A市的項(xiàng)目籌備工作陷入停滯。值得說明的是因該建設(shè)項(xiàng)目并未完全取消，直到2015年，仍有部分反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主在宣傳。

2.B市環(huán)境運(yùn)動(dòng)：地方政府的“剛性策略”

B市環(huán)境運(yùn)動(dòng)發(fā)生于2016年7月，核循環(huán)項(xiàng)目在該市籌備落地。某自媒體在推送該新聞后，事件迅速發(fā)酵，并在社交媒體上擴(kuò)散。2016年8月，當(dāng)?shù)孛癖婇_始就此展開廣泛討論，并迅速向消極方向發(fā)展，這成為B市環(huán)境運(yùn)動(dòng)的源頭。事件高潮是2016年8月6日，當(dāng)?shù)孛癖婇_始在市中心聚集，反對(duì)核廢料處理項(xiàng)目在該市建設(shè)。隨后，B市政府及時(shí)疏散公眾，并發(fā)布公告表示，該項(xiàng)目已獲國家立項(xiàng)。事后，媒體和專家雖然積極科普核廢料處置場的無害性，但溝通效果并不理想，并未在當(dāng)時(shí)獲得當(dāng)?shù)孛癖姷睦斫夂椭С?。最后?月7日，政府召開新聞發(fā)布會(huì)，稱該項(xiàng)目處于前期調(diào)研和廠址選比階段，并未最終確定。至此，B市環(huán)境運(yùn)動(dòng)平息。在該環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，與A市政府部門前期對(duì)公眾的科普宣傳和中期對(duì)業(yè)主的籠絡(luò)和安撫相比，B市地方政府采取的是相對(duì)“剛性”的策略，表現(xiàn)為前期的決策封閉和中期較為強(qiáng)硬的舉措。

圖2 A市和B市的項(xiàng)目選址

(二)肇因?qū)徱曇唬赫箝g“共謀”關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變與地方政府行為

地方政府追求財(cái)政收益最大化的現(xiàn)象已日益普遍，由此形成和固化了地方發(fā)展型政府的行為邏輯，也促成了地方政府與企業(yè)間的“共謀”關(guān)系。從本文的分析框架出發(fā)，地方政府與企業(yè)間是否具有“共謀”關(guān)系，以及存在何種類型的“共謀”關(guān)系，是影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中應(yīng)對(duì)行為的重要因素。

1.潛在的“共謀”關(guān)系：積極而又謹(jǐn)慎的地方政府

潛在“共謀”是一種有動(dòng)機(jī)、有可能存在，但并未實(shí)際建立的“共謀”關(guān)系。在A市的案例中，A市政府與Z集團(tuán)之間實(shí)際上存在“共謀”的可能。2006年，A市核電籌建處正式揭牌成立，開始著手核電項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。A市政府官員也曾公開表示，A市核電項(xiàng)目的建成將大力拉動(dòng)A市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升A市的城市知名度和人文品質(zhì)，并明確表示，A市期待著核電站早日建成。但2007年國家環(huán)保總局對(duì)外發(fā)布公告：A市核電項(xiàng)目尚未向環(huán)?？偩痔岢錾暾?，環(huán)?？偩忠采形词芾碓擁?xiàng)目。至此，核電項(xiàng)目建設(shè)停工，并處于長期擱置狀態(tài)。A市政企間這一可能的“共謀”關(guān)系，最終隨著項(xiàng)目的取消而未能成功建立?？傮w來說，在A市案例中，項(xiàng)目未實(shí)際建立，因而不存在企業(yè)與政府間的“共謀”，兩者之間的“共謀”關(guān)系更多地是基于雙方合作意愿的潛在“共謀”關(guān)系。在這一潛在的“共謀”關(guān)系下，政府一方面積極采取私下調(diào)解、勸服等策略，處理環(huán)境運(yùn)動(dòng)，以爭取項(xiàng)目順利建設(shè)；另一方面，政府行為則較為謹(jǐn)慎，以盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。可以說，正是這種潛在狀態(tài)的“共謀”關(guān)系，使得A市政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中更傾向于采取“韌性策略”。

2.動(dòng)態(tài)的“共謀”關(guān)系：由主動(dòng)變被動(dòng)的地方政府

在B市案例中，B市政府與項(xiàng)目企業(yè)方之間建立了實(shí)質(zhì)意義上的“共謀”關(guān)系。這一關(guān)系的建立主要得益于B市政府前期的積極招攬。本文稱之為“招攬式共謀”關(guān)系。所謂“招攬式共謀”是指由于地方政府的積極引進(jìn)和招商引資行為，最終促成政府與企業(yè)間相互配合、相互支持的關(guān)系。在B市，T核電站是承接的最大的中外科技貿(mào)易項(xiàng)目。T核電站連續(xù)多年保持B市的“納稅第一大戶”。據(jù)相關(guān)新聞報(bào)道，商運(yùn)10年來，T核電站累計(jì)上繳各項(xiàng)稅費(fèi)150億元，對(duì)B市政府財(cái)政收入貢獻(xiàn)約40億元(見圖3)，解決就業(yè)人口超17000人，其中，本地人口超7000人。T核電站對(duì)B市政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)顯而易見?？梢哉f，B市出于本地政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合考慮，選擇積極引進(jìn)建設(shè)T核電站項(xiàng)目。因而，最終與T核電站之間形成了一種基于地方政府意愿的“招攬式共謀”關(guān)系。正是這一關(guān)系的存在，B市政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中有采取“剛性策略”的內(nèi)在動(dòng)力。

數(shù)據(jù)來源：B市所在省份統(tǒng)計(jì)年鑒等。圖3 B市企業(yè)單位數(shù)、資產(chǎn)值以及利稅額(1997-2011年)

有趣的是B市政府與T核電站之間的“共謀”關(guān)系發(fā)生了動(dòng)態(tài)變化，不再是一種“招攬式共謀”關(guān)系，而演變?yōu)橐环N“擠出式共謀”關(guān)系。這里的“擠出式共謀”是指因招攬?zhí)囟ㄆ髽I(yè)入駐，導(dǎo)致其他特定類型的企業(yè)不能入駐本地，從而使得地方政府不得不與特定企業(yè)達(dá)成相互配合、相互支持的關(guān)系。隨著政府和企業(yè)“共謀”關(guān)系的發(fā)展和深化，原先的資源配置格局和關(guān)系地位可能發(fā)生相應(yīng)的改變。在B市案例中，因項(xiàng)目建設(shè)的特殊性，可能對(duì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)類型有所影響。由此，B市財(cái)政對(duì)T核電站稅收的依賴進(jìn)一步強(qiáng)化，政府轉(zhuǎn)而不得不與T核電站保持持久的“共謀”。但在這一時(shí)期的“共謀”關(guān)系中，B市政府的地位已由相對(duì)主動(dòng)變得被動(dòng)。此時(shí)“共謀”的建立已不再是先前主動(dòng)的招攬，而更多的是被動(dòng)擠出的結(jié)果，由此使得B市政府對(duì)T核電站的財(cái)政依賴性增強(qiáng)。隨著B市政府與T核電站由“招攬式共謀”關(guān)系演變?yōu)橐环N“擠出式共謀”關(guān)系，“擠出式共謀”關(guān)系的存在使得B市政府更傾向于財(cái)政收入考慮，進(jìn)而更有動(dòng)機(jī)和可能采取“剛性策略”。

(三)肇因?qū)徱暥汗姯h(huán)境運(yùn)動(dòng)的組織化程度與地方政府行為

從本文的分析框架出發(fā)，公眾的組織化程度是影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為的重要因素。并且，以公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)的組織化程度作為評(píng)判公眾“強(qiáng)”與“弱”的依據(jù)，從而回答公眾組織化如何影響地方政府選擇“剛性”或“韌性”策略。

1.公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)的組織化程度

現(xiàn)階段的環(huán)境運(yùn)動(dòng)普遍組織化程度較低。學(xué)界目前對(duì)集體行動(dòng)組織化的判定主要基于三點(diǎn)，即行動(dòng)的統(tǒng)一性、活動(dòng)的合法性以及成員的穩(wěn)定性。為了回答這一問題，我們將基于上述標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)A市和B市案例中的公眾組織化程度進(jìn)行分析，從而發(fā)現(xiàn)公眾的組織化程度對(duì)地方政府環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為的影響。

其一是環(huán)境行動(dòng)的一致性。在A市案例中，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主利用網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的一致性，網(wǎng)站成為反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主彼此間表達(dá)意見的一個(gè)重要平臺(tái)。網(wǎng)站所具有的專門性和公共性，使得A市反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主行動(dòng)具有高度一致性。在B市案例中，環(huán)境運(yùn)動(dòng)主要以微信、微博等社交媒體為媒介，進(jìn)行信息傳播?！叭藗魅恕边@一私人的、分散的傳播模式，破壞了行動(dòng)信息傳遞的真實(shí)性和統(tǒng)一性，難以實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的一致性。實(shí)際上，B市反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)也因缺乏一致性而一度呈現(xiàn)混亂。

其二是環(huán)境行動(dòng)的合法性。在A市案例中，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主堅(jiān)持“依法表達(dá)訴求”，從而使自己具有某種“合法性”，其“合法性”主要體現(xiàn)在渠道的合法和方式的合法上，如采取發(fā)宣傳單、征集民意簽名等渠道。而且，面對(duì)地方政府的管理時(shí)，A市反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主堅(jiān)持以與政府官員“零沖突”為原則，這既可以實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，又能夠保證行為合法。在B市案例中，B市公眾的環(huán)境運(yùn)動(dòng)并未采取相關(guān)的合法途徑，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的公眾上街游行，這是未取得合法認(rèn)可的集會(huì)行為，因而喪失了行動(dòng)的合法性，從而導(dǎo)致自身原本正當(dāng)?shù)睦嬖V求缺少了法律的保護(hù)。這也在一定程度上促使地方政府采取了“剛性策略”。

其三是環(huán)境運(yùn)動(dòng)中成員的穩(wěn)定性。在A市案例中，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主具有較強(qiáng)的聯(lián)系，專門網(wǎng)站的存在也使他們之間的聯(lián)系更緊密。因此，他們“退出”行動(dòng)的可能性較低。也正因?yàn)槿绱?，A市地方政府的“韌性策略”實(shí)際上也并未發(fā)揮效用。在B市案例中，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的公眾相互間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，人員較分散，穩(wěn)定性不高，“退出”的可能性較大。同時(shí)，這一不穩(wěn)定性也使得B市環(huán)境運(yùn)動(dòng)中缺少發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的個(gè)體，地方政府缺少對(duì)話和談判的公眾對(duì)象。這進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)事態(tài)的科學(xué)評(píng)估和預(yù)判。這也可以解釋B市地方政府為何采取的是“剛性”而非“韌性”策略。

表2 公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)組織化程度的引語條目

2.公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)的組織化程度：實(shí)質(zhì)與外顯之別

那么，究竟是組織化的環(huán)境運(yùn)動(dòng)還是無組織化的環(huán)境運(yùn)動(dòng)更容易引發(fā)地方政府的“韌性策略”，環(huán)境運(yùn)動(dòng)的組織化如何影響地方政府的應(yīng)對(duì)行為？對(duì)這一問題的回答，需要明確公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)的組織化程度存在實(shí)質(zhì)和外顯的區(qū)別。這兩者對(duì)地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為的影響并不相同。在A市案例中，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主利用其專門設(shè)立的網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)的組織化。但為避免遭受阻力，業(yè)主們對(duì)外刻意去組織化，以有效規(guī)避地方政府將其視為破壞社會(huì)穩(wěn)定的因素。在B市案例中，在微信、論壇、微博等社交媒體的宣傳下，反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的公眾在特定時(shí)間聚集于公開場所，呈現(xiàn)了一種強(qiáng)組織化的狀態(tài)。但因群體內(nèi)部缺少行動(dòng)的統(tǒng)一性以及個(gè)體間的弱關(guān)聯(lián)狀態(tài)，使得集體行動(dòng)的發(fā)展難以控制。這最終導(dǎo)致B市地方政府采取了“剛性策略”?？梢哉f，A市環(huán)境運(yùn)動(dòng)是一種實(shí)質(zhì)的組織化和表面的去組織化，而B市的環(huán)境運(yùn)動(dòng)則是一種形式的組織化和實(shí)質(zhì)上的無組織化。這兩者的差異在很大程度上導(dǎo)致了兩地地方政府采取了截然不同的行為策略加以應(yīng)對(duì)。

在對(duì)實(shí)質(zhì)組織化程度和外顯組織化程度加以區(qū)分的基礎(chǔ)上，A市反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)主的實(shí)質(zhì)組織化程度更高，而B市反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的公眾的實(shí)質(zhì)組織化程度較低。對(duì)地方政府而言，對(duì)這種相對(duì)有序的、溫和的組織化可以采取“韌性策略”；相反，無序的、無組織的環(huán)境運(yùn)動(dòng)更有可能引發(fā)地方政府的“剛性策略”。主要原因在于：一是缺乏可協(xié)商解決的公眾談判對(duì)象，這使得地方政府的“韌性策略”不存在實(shí)現(xiàn)的可能；二是無組織化的環(huán)境運(yùn)動(dòng)因其合法性和行動(dòng)一致性的喪失，場面更為混亂、行動(dòng)更為激進(jìn)，這進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府的“剛性策略”。

表3 組織化程度與地方政府的策略選擇

(四)肇因?qū)徱暼旱胤秸慕M織記憶與地方政府行為

公眾過去的行為選擇在很大程度上決定著他們現(xiàn)在或?qū)淼男袨檫x擇，而組織同樣也存在路徑依賴的現(xiàn)象。從本文的分析框架出發(fā)，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為選擇很大程度上會(huì)受過去行為選擇的影響。地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中是選擇“剛性策略”還是“韌性策略”，在一定程度上受到以往類似情況下行為選擇的影響，即組織記憶影響環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府的行為策略。

1.地方政府的組織記憶：A市的“韌性”與B市的“剛性”

出于學(xué)習(xí)效應(yīng)和既有利益約束等因素，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的策略行為往往存在路徑依賴。地方政府對(duì)以往的路徑選擇所可能存在的成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)是較為了解的，這在很大程度上減少了行為的不確定性。所以，地方政府會(huì)傾向于遵循組織記憶中的路徑。在A市的案例中，政府采取的是“韌性策略”，通過高價(jià)收購、額外經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、拖延等方式，試圖平息公眾的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，并積極運(yùn)用人際關(guān)系，通過宴請、交際場所與環(huán)境運(yùn)動(dòng)參與者進(jìn)行協(xié)商和溝通。這也是A市政府在治理中一貫的處理方式，在項(xiàng)目觀景平臺(tái)建設(shè)之初，政府就以補(bǔ)貼名義給予周邊村民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這一舉動(dòng)使得該項(xiàng)目獲得了部分原本持中立或反對(duì)態(tài)度的公眾的支持。此外，該市此前的一個(gè)風(fēng)景區(qū)被占用建設(shè)高爾夫球場，引起公眾不滿，當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)及時(shí)出面予以緩和，并通過宴請方式進(jìn)行溝通。從政府以往的一系列行為可以發(fā)現(xiàn)，“韌性策略”已然構(gòu)成其路徑依賴，也成為當(dāng)?shù)卣慕M織記憶。這為后續(xù)在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為策略提供了借鑒，在一定程度上促使A市政府采取了“韌性策略”。

我覺得A市政府都是不錯(cuò)的。政府還不至于，不會(huì)做這種事，包括我自己搞環(huán)保我就沒有想過那個(gè)事情，沒有這個(gè)擔(dān)心。你就是不同意，發(fā)表你的觀點(diǎn)就可以了……還有，之前最開始剛開始建觀景平臺(tái)的時(shí)候，政府還給了不少補(bǔ)貼。周邊的老百姓都挺高興的。(A市訪談編號(hào)：RS2016072802)

在B市的案例中，B市政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取的是“剛性策略”，通過公示、警告和約談等方式平息公眾意見。這也是B市政府在治理中慣常的處理方式。在以往的相關(guān)事件中，當(dāng)?shù)卣膊扇×藢?duì)有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行合法性審查并公示。同時(shí)，對(duì)相關(guān)參與人員進(jìn)行約談?？梢?，“剛性策略”已然成為B市政府的路徑依賴和組織記憶。政府更清楚如何將組織成本和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最小化。由此，這也在一定程度上促使B市政府采取“剛性策略”來應(yīng)對(duì)此次環(huán)境運(yùn)動(dòng)。

我們以前也參加過一次環(huán)保行動(dòng)，當(dāng)時(shí)還挺多人表達(dá)意見的。B市政府本來也知道這種事啊，他還是會(huì)采取措施……我們當(dāng)時(shí)還被約談了。(B市訪談編號(hào)：TW20170418C03)

2.地方政府組織記憶：成功與失敗之別

此外，組織歷史記憶中成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)也有重要的影響。成功、低成本而高收益的路徑會(huì)發(fā)展成為地方政府組織的行為偏好，是一種正向意義上的路徑依賴；失敗、高成本而低收益的路徑則會(huì)成為組織記憶中的規(guī)避內(nèi)容。在A市案例中，“韌性策略”是政府一以貫之的行為方式，“韌性策略”被認(rèn)為是成效較高的。在B市案例中，“剛性策略”是B市政府常用的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)B市政府而言，“剛性策略”的應(yīng)對(duì)方式被認(rèn)為是成功、低成本而有效的。因而，政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中更傾向于“剛性策略”。

同時(shí)，A市和B市的地方政府又缺乏突破組織記憶中這一路徑依賴的充分條件。訪談中可以發(fā)現(xiàn)，不同地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中乃至后續(xù)較長一段時(shí)間內(nèi)，仍然沿襲之前的行為路徑，由此可知，諸如非正式規(guī)則的規(guī)范、法制約束的強(qiáng)化、領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行魄力等實(shí)現(xiàn)路徑突破的因素，兩地政府仍然是不具備的。A市政府不僅在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取“韌性策略”，時(shí)至今日，A市政府仍然積極與相關(guān)業(yè)主保持一定的溝通和交流?？梢?，“韌性策略”至今仍是A市政府依賴的路徑。B市政府不僅在此次環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取“剛性策略”，“剛性策略”也是B市政府較為穩(wěn)固的組織記憶。

在這個(gè)事情上，A市還是比較開明的。所以，我們到現(xiàn)在都保持著良好關(guān)系。就算最后項(xiàng)目撤走了，他們還請我們吃了頓飯。我們(和政府)也有一些溝通，都是很正常的，到現(xiàn)在也溝通的很好。(A市訪談編號(hào)：RS2016072801)

在這次事件中啊，B市采取措施了。很多參與的人都被約談了。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)里面干部把我們的領(lǐng)導(dǎo)者帶去約談了。我看還有發(fā)公示說我們的行動(dòng)違法啥的，搞得我們后邊都不敢參加了。我們可不想也被約談、警告。(B市訪談編號(hào)：TW20170418C01)

四、結(jié)論與討論

本文通過對(duì)A市和B市地方政府及環(huán)境運(yùn)動(dòng)的案例對(duì)比，從政企間“共謀”關(guān)系的存在和動(dòng)態(tài)演變、公眾動(dòng)員實(shí)質(zhì)上和形式上的組織化程度以及地方政府的組織記憶三個(gè)方面，分析了環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為選擇的肇因(見圖4)。在A市案例中，A市政府與企業(yè)間的“共謀”關(guān)系是未成立的狀態(tài)，僅僅存在潛在的“共謀”關(guān)系。同時(shí)，A市環(huán)境運(yùn)動(dòng)實(shí)質(zhì)上的組織化程度很高，但外在呈現(xiàn)的卻是一種弱組織化的狀態(tài)，這使得A市地方政府對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)的定義較為正面。此外，A市地方政府的組織記憶也更傾向于采取“韌性策略”的行為。在上述三個(gè)因素的綜合作用下，A市政府在此次環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取了“韌性策略”的應(yīng)對(duì)行為。B市案例則相反，B市政府與企業(yè)間存在事實(shí)意義上的、動(dòng)態(tài)的“共謀”關(guān)系。隨著B市的“招攬式共謀”關(guān)系演變?yōu)橐环N“擠出式共謀”關(guān)系，B市地方政府的地位也由主動(dòng)變得被動(dòng)。同時(shí)，B市環(huán)境運(yùn)動(dòng)外在呈現(xiàn)的組織化程度很高，而實(shí)質(zhì)上卻是組織化程度很弱的狀態(tài)，這使得環(huán)境運(yùn)動(dòng)整體較為混亂，缺乏統(tǒng)一性、有序性和可控性，這激發(fā)了政府的“剛性策略”。此外，政府組織記憶也傾向于“剛性策略”。在上述因素作用下，B市政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取了“剛性”的策略選擇。

圖4 三維視角下A市和B市地方政府的策略選擇

在此基礎(chǔ)上，我們試圖進(jìn)一步厘清影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中采取“剛性/韌性”策略的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

首先，政企間“共謀”關(guān)系的存在和動(dòng)態(tài)演變在其中發(fā)揮核心助推作用。政企間的“共謀”關(guān)系與地方政府的財(cái)稅收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地方政府官員的晉升都是直接掛鉤的，因而，“共謀”關(guān)系對(duì)地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為的影響至關(guān)重要，起到核心助推作用。相比于潛在“共謀”關(guān)系，實(shí)質(zhì)意義上的“共謀”關(guān)系使地方政府更有動(dòng)機(jī)采取“剛性策略”。同時(shí)，地方政府與特定企業(yè)間的“共謀”關(guān)系存在由“招攬式”關(guān)系轉(zhuǎn)向“擠出式”關(guān)系的可能。雖然地方政府因招商引資、政策規(guī)制以及資源再分配等處于相對(duì)優(yōu)勢和主動(dòng)的地位，但當(dāng)企業(yè)對(duì)環(huán)境的負(fù)外部性達(dá)到一定限度，就會(huì)反過來限制本地區(qū)發(fā)展對(duì)環(huán)境要求高的新興產(chǎn)業(yè)。由此，地方政府在“共謀”關(guān)系中的地位也由主動(dòng)變得愈加被動(dòng)。相比于“招攬式”關(guān)系，“擠出式”關(guān)系使得地方政府更有動(dòng)機(jī)采取“剛性策略”以維持“共謀”關(guān)系。

其次，公眾動(dòng)員的組織化程度是地方政府策略選擇的導(dǎo)火索。同時(shí)，這一組織化程度需要區(qū)分為外顯和實(shí)質(zhì)兩種類型，兩者對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)行為的影響是有差異的。其中，外顯的組織化程度關(guān)系到政府對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)感知，尤其是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅；實(shí)質(zhì)的組織化程度則關(guān)系到環(huán)境運(yùn)動(dòng)的成果。若公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)外顯的組織化程度越高，地方政府更傾向于采取“剛性策略”；若公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)外顯的組織化程度越低，而實(shí)質(zhì)上的組織化程度越高，則公眾所開展的環(huán)境運(yùn)動(dòng)往往更為有序和有力，地方政府對(duì)其的判定也往往更為樂觀和積極，因此，地方政府會(huì)更傾向于采取“韌性策略”。

最后，組織記憶是決定地方政府策略行為的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。地方政府以往在相似情境下的行為選擇，會(huì)強(qiáng)化當(dāng)前環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為。在組織記憶的作用下，地方政府往往遵循一定的路徑依賴，具有相對(duì)穩(wěn)定的行為選擇偏好，這也將影響地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中的行為選擇。在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中，地方政府組織會(huì)選擇對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)和收益較為了解的行為，從而沿襲以往的路徑來應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)。同時(shí)，組織記憶對(duì)地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中行為的影響具有兩重性。成功的經(jīng)歷會(huì)強(qiáng)化組織對(duì)這一路徑的選擇，反之，組織則會(huì)有意識(shí)地規(guī)避這一路徑。因而，若地方政府以往采取了“剛性策略”，并且成本較低、風(fēng)險(xiǎn)可控、效果尚佳，則組織在后續(xù)環(huán)境運(yùn)動(dòng)中也會(huì)傾向于選擇熟悉的“剛性策略”。反之，地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中會(huì)遵循以往的“韌性策略”。事實(shí)上，地方政府很難具備突破組織記憶的充分條件，這會(huì)導(dǎo)致原有的路徑依賴被進(jìn)一步強(qiáng)化。

地方政府采取“剛性策略”還是“韌性策略”來應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)，主要受到上述三個(gè)因素的影響。這三個(gè)因素彼此關(guān)聯(lián)，構(gòu)建了一個(gè)完整的解釋鏈條(見圖5)。這也與當(dāng)前中國環(huán)境運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)觀察相符合，前述機(jī)制并非獨(dú)立發(fā)生作用，而是同時(shí)影響著地方政府在環(huán)境運(yùn)動(dòng)中應(yīng)對(duì)行為的轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生不同程度的作用力。

圖5 環(huán)境運(yùn)動(dòng)中地方政府行為選擇的機(jī)制