文/翁仁木

2017 年，馬來(lái)西亞國(guó)會(huì)通過(guò)了《自雇人員社會(huì)保障法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《法案》”），推行自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃，強(qiáng)制特定領(lǐng)域的自雇人員必須繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，讓自雇人員開(kāi)始享有社會(huì)保障。馬來(lái)西亞自雇人員工傷保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自雇保險(xiǎn)制度”）仿照雇員工傷保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，主要特點(diǎn)包括：強(qiáng)制參保、自雇人員個(gè)人繳費(fèi)、長(zhǎng)期保障為主、基金獨(dú)立運(yùn)行等。

對(duì)此，國(guó)際勞工組織和國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)對(duì)馬來(lái)西亞自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃給予了肯定。雖然由于基本國(guó)情和工傷保險(xiǎn)制度本身的差異，馬來(lái)西亞不一定能為我國(guó)提供具體做法的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但對(duì)于我國(guó)職業(yè)傷害保障制度設(shè)計(jì)仍有一定的啟發(fā)意義。

馬來(lái)西亞自雇人員工傷保險(xiǎn)制度框架

覆蓋人群

參加自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃的基本條件，是從事自雇工作的馬來(lái)西亞公民和永久居民，且不論其年齡。同時(shí)，該計(jì)劃對(duì)具體行業(yè)進(jìn)行了規(guī)定。2017 年6 月，自雇保險(xiǎn)制度剛啟動(dòng)時(shí)，僅覆蓋乘客運(yùn)輸行業(yè)的自雇人員（包括網(wǎng)約車(chē)、部分出租車(chē)、公交車(chē)、“摩的”）。從2020年1 月起，自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃擴(kuò)大范圍至另外19 個(gè)行業(yè)。網(wǎng)約車(chē)、外賣(mài)、快遞、網(wǎng)絡(luò)商戶(hù)等新興行業(yè)的自雇人員均在自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃覆蓋范圍內(nèi)。

從法律規(guī)定來(lái)看，目前覆蓋法律規(guī)定的20 個(gè)行業(yè)，分別是乘客運(yùn)輸服務(wù)、送貨或送餐的交通運(yùn)輸服務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧及畜牧生產(chǎn)業(yè)、森林業(yè)、漁業(yè)、食品準(zhǔn)備與銷(xiāo)售、產(chǎn)品制造和生產(chǎn)活動(dòng)、建筑業(yè)、小販與小商、住宿供應(yīng)服務(wù)、線上業(yè)務(wù)、資訊工藝相關(guān)服務(wù)、數(shù)據(jù)分析與收集服務(wù)、代理服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、私人支援服務(wù)，以及電影、藝術(shù)作品與圖像和表演活動(dòng)，看護(hù)、健康護(hù)理與復(fù)健服務(wù)，家庭服務(wù)。其所有自雇人員參與的工傷保險(xiǎn)均屬于強(qiáng)制參保，且不管是全職還是兼職。對(duì)于未按規(guī)定參保的自雇人員，最高可以處罰1 萬(wàn)令吉（約合1 萬(wàn)6 508 元人民幣）或監(jiān)禁兩年，或者二者同時(shí)執(zhí)行?！斗ò浮芬?guī)定的覆蓋行業(yè)由馬來(lái)西亞人力資源部具體規(guī)定，并根據(jù)情況進(jìn)行調(diào)整。

參保繳費(fèi)

馬來(lái)西亞雇員工傷保險(xiǎn)制度完全由雇主繳費(fèi)，費(fèi)率水平為1.25%。與雇員工傷保險(xiǎn)制度不同的是，自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃完全由個(gè)人繳費(fèi)，并根據(jù)每月的受保收入（即繳費(fèi)基數(shù)），繳納大約1.25%的保費(fèi)。自雇人員參保繳費(fèi)由個(gè)人自行到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)登記繳費(fèi)或者通過(guò)網(wǎng)站（matrix.perkeso.gov.my）進(jìn)行注冊(cè)繳費(fèi)，同時(shí)需要申報(bào)所在行業(yè)，繳費(fèi)確認(rèn)后保險(xiǎn)即開(kāi)始生效。

每月受保收入由政府規(guī)定，從最低檔的1 050 令吉（每月繳費(fèi)13.1令吉）到最高檔的3 950 令吉（每月繳費(fèi)49.4 令吉），共分為30 檔，自雇人員可以自由選擇。繳費(fèi)可以按月或按年繳納，但受保收入在一年之內(nèi)是固定的。一旦發(fā)生事故傷害，不同繳費(fèi)水平對(duì)應(yīng)不同的現(xiàn)金待遇。

根據(jù)自雇人員選定不同檔位的每月受保收入，投保人將獲得固定金額的“每日受保收入”，相當(dāng)于選定的每月受保收入的1/30。比如，一人選定每月受保收入為1 050 令吉，其每日受保收入為35 令吉。自雇人員的待遇將根據(jù)每日受保收入進(jìn)行計(jì)算，如停工留薪期每天可獲得的待遇是每日受保收入的80%（即35 令吉的80%），完全喪失勞動(dòng)能力每天可獲得的待遇是每日受保收入的90%（即35 令吉的90%）。如果發(fā)生工亡，遺屬現(xiàn)金待遇同樣根據(jù)每日受保收入的一定比例計(jì)算。

工傷認(rèn)定

自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃和雇員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃的保障情形是一致的，同樣包括事故傷害和職業(yè)病，職業(yè)病目錄范圍一致，保障情形也涵蓋上下班途中?！斗ò浮凡](méi)有對(duì)保障情形進(jìn)行具體說(shuō)明或列舉，僅是原則規(guī)定與自雇工作相關(guān)的傷害均納入保障范圍。還規(guī)定了參保人申請(qǐng)工傷待遇必須提供相關(guān)證據(jù)。對(duì)提供虛假證據(jù)或者作偽證的處罰相對(duì)嚴(yán)厲，最高處兩年監(jiān)禁或1 萬(wàn)令吉罰款，或者二者并罰，這對(duì)于參保人和證人如實(shí)陳訴事故經(jīng)過(guò)有一定的威懾力?！斗ò浮焚x予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)較大的調(diào)查取證權(quán)力，相關(guān)當(dāng)事人必須配合，否則將受到法律制裁。

對(duì)于職業(yè)病，如果自雇人員直接參與《雇員社會(huì)保障法案》，并患上其中指定的任何疾病或傷害，除非有相反證據(jù)，否則應(yīng)視為職業(yè)病。根據(jù)需要，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人接受由正式任命的醫(yī)療人員的檢查。

勞動(dòng)能力鑒定

自雇人員勞動(dòng)能力的鑒定流程和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)與雇員一致，適用同樣的傷殘等級(jí)鑒定標(biāo)準(zhǔn)。自雇人員發(fā)生工傷事故，經(jīng)治療病情穩(wěn)定后，勞動(dòng)能力受損的可以申請(qǐng)殘疾等級(jí)鑒定。鑒定由各地的醫(yī)療委員會(huì)負(fù)責(zé)，自雇人員或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)鑒定結(jié)論不滿(mǎn)意的，可以要求醫(yī)療上訴委員會(huì)重新鑒定。各地的醫(yī)療委員會(huì)和醫(yī)療上訴委員會(huì)均由人力資源部負(fù)責(zé)組建。

待遇項(xiàng)目和水平

自雇人員工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和雇員基本一致，涵蓋項(xiàng)目較多，包括了醫(yī)療待遇、停工留薪期待遇、永久傷殘待遇、護(hù)理費(fèi)、工亡待遇、康復(fù)待遇，甚至還包括工亡者子女的教育福利。除了停工留薪期待遇有4 天等待期外（雇員由用人單位支付），其他項(xiàng)目與雇員完全一致，且項(xiàng)目基本上都是長(zhǎng)期待遇，一次性待遇項(xiàng)目很少，很好地體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)。在待遇水平方面，現(xiàn)金待遇主要與繳費(fèi)收入相掛鉤，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)原則，但在醫(yī)療、康復(fù)等待遇上，所有參保人待遇水平又保持一致，體現(xiàn)了生命健康權(quán)的平等原則。

基金和經(jīng)辦管理

自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃由馬來(lái)西亞社保局（PERKESO）及其分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體經(jīng)辦。社保局負(fù)責(zé)自雇人員工傷保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、待遇支付、執(zhí)法監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，以及管理獨(dú)立的自雇人員工傷保險(xiǎn)基金，保障基金平穩(wěn)運(yùn)行。

在馬來(lái)西亞，工傷認(rèn)定并不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，而是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工傷保險(xiǎn)待遇給付行為的一個(gè)方面，屬于保險(xiǎn)待遇資格條件的審核。參保人申請(qǐng)工傷，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)會(huì)直接作出是否給付待遇的決定。如果參保人對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的決定有異議的，可以通過(guò)爭(zhēng)議解決機(jī)制來(lái)解決。

爭(zhēng)議解決機(jī)制

在雇員制度方面，由馬來(lái)西亞人力資源部組建各個(gè)地方的社會(huì)保障上訴委員會(huì)（Social Security Appellate Board）。在自雇人員方面，做法類(lèi)似，由馬來(lái)西亞人力資源部組建各個(gè)地區(qū)的社會(huì)保障法庭（Social Security Tribunal），并通過(guò)政府憲報(bào)公布。

社會(huì)保障法庭有權(quán)就與以下事項(xiàng)有關(guān)的任何問(wèn)題、爭(zhēng)議、主張或上訴作出決定，包括是否為法律規(guī)定的自雇人員、自雇活動(dòng)、自雇傷害，是否在保險(xiǎn)期內(nèi)，自雇受保人與社保局之間在應(yīng)支付或可收回的承保范圍、繳費(fèi)、利益或其他款項(xiàng)方面有爭(zhēng)議的其他事項(xiàng)等。

民事法院均無(wú)權(quán)決定或處理上述事項(xiàng)中提到的任何問(wèn)題、爭(zhēng)執(zhí)、主張或上訴，或?qū)Ω鶕?jù)法律或根據(jù)法律制定的任何法規(guī)應(yīng)由社會(huì)保障法庭、醫(yī)療委員會(huì)或醫(yī)療上訴委員會(huì)負(fù)責(zé)的問(wèn)題進(jìn)行裁決。

實(shí)踐效果和評(píng)價(jià)

馬來(lái)西亞自雇保險(xiǎn)制度基本上仿照雇員工傷保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，制度總體一致，僅在不適應(yīng)的地方做了變通。二者最大的不同是在繳費(fèi)方面：自雇人員沒(méi)有雇主，繳費(fèi)由個(gè)人承擔(dān)，繳費(fèi)基數(shù)由政府規(guī)定，個(gè)人可以選擇；而雇員不繳費(fèi)，由雇主承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，繳費(fèi)基數(shù)由實(shí)際工資水平確定。

在待遇方面，在停工留薪期開(kāi)始前的等待期，雇員待遇由雇主負(fù)責(zé)，自雇人員則由個(gè)人承擔(dān)。在基金方面，建立相互獨(dú)立運(yùn)行的工傷保險(xiǎn)基金。在爭(zhēng)議解決方面，作為雇員保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的社會(huì)保障上訴委員會(huì)，有勞資雙方代表參加，而自雇人員保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的社會(huì)保障法庭，則沒(méi)有相應(yīng)的設(shè)計(jì)。在其他方面，兩種制度的運(yùn)行規(guī)則基本一致（如下頁(yè)表）。

馬來(lái)西亞自雇保險(xiǎn)制度從無(wú)到有，解決了自雇人員工傷保障制度缺失問(wèn)題。該制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是，在覆蓋人群上，不區(qū)分新興就業(yè)人群和傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員，只要是特定行業(yè)的自雇人員，均適用同樣的制度規(guī)則，尤其是強(qiáng)制參保和相同的繳費(fèi)辦法。

目前，從制度可持續(xù)性來(lái)看，問(wèn)題并不突出。一方面，馬來(lái)西亞社保局每5 年進(jìn)行1 次精算評(píng)估，可以根據(jù)基金收支情況對(duì)繳費(fèi)率和待遇水平進(jìn)行調(diào)整。需要指出的是，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)也從自雇人員工傷保險(xiǎn)基金提取。另一方面，工傷事故畢竟是小概率事件，同時(shí)馬來(lái)西亞工傷待遇項(xiàng)目一次性待遇較少，長(zhǎng)期待遇主要是傷殘等級(jí)較高的人員享受，而發(fā)生工傷且傷殘等級(jí)較高的概率就更小。

雇員和自雇人員工傷保險(xiǎn)制度對(duì)比表

從實(shí)踐效果來(lái)看，覆蓋面還需努力。自雇保險(xiǎn)制度出臺(tái)初期，僅適用于乘客運(yùn)輸行業(yè)的自雇人員，并設(shè)置了2 年的緩沖期，由自雇人員自行主動(dòng)參保。但從實(shí)際參保人數(shù)來(lái)看，根據(jù)馬來(lái)西亞社保局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2019 年8 月底，參保人數(shù)為6萬(wàn)人左右，僅為乘客運(yùn)輸行業(yè)大約30 萬(wàn)自雇人數(shù)的20%。

從2020 年1 月開(kāi)始，馬來(lái)西亞自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)展了其他19 個(gè)行業(yè)，共20 個(gè)行業(yè)預(yù)計(jì)有280 萬(wàn)自雇人員。馬來(lái)西亞社保局下一步計(jì)劃努力接觸各個(gè)領(lǐng)域，包括與小販公會(huì)、漁民協(xié)會(huì)、網(wǎng)約車(chē)服務(wù)平臺(tái)、人民代議士等單位合作，把自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃的政策傳達(dá)出去。但自2020 年新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，受行動(dòng)管制令影響，有46.6%的自雇人員失業(yè)，95%自雇人員收入出現(xiàn)下降，擴(kuò)大覆蓋范圍的時(shí)機(jī)并不是特別好。

對(duì)我國(guó)的啟示

由于基本國(guó)情的差異，制度實(shí)施的具體操作方面可借鑒性有限，但馬來(lái)西亞自雇保險(xiǎn)制度的理念值得借鑒學(xué)習(xí)。

一是處理好自雇人員工傷保險(xiǎn)與雇員工傷保險(xiǎn)制度的關(guān)系。馬來(lái)西亞自雇人員和雇員的制度模式基本一致，繳費(fèi)和待遇政策也保持一致，僅在個(gè)別地方做了變通，保證了不同人群之間的公平。我國(guó)在設(shè)計(jì)職業(yè)傷害保障制度時(shí)，也應(yīng)大體上與工傷保險(xiǎn)制度保持一致，差異過(guò)大容易導(dǎo)致逆向選擇和不同人群之間的攀比，對(duì)兩種制度發(fā)展均不利，但也需要適應(yīng)靈活就業(yè)人員的特點(diǎn)，尤其是處理好個(gè)別工傷認(rèn)定情形和用人單位的責(zé)任問(wèn)題。

二是統(tǒng)籌考慮所有自雇人群。馬來(lái)西亞首先覆蓋乘客運(yùn)輸行業(yè)自雇人員，然后向其他行業(yè)拓展，所有行業(yè)自雇人員一視同仁。我國(guó)在設(shè)計(jì)職業(yè)傷害保障制度時(shí)，需站在保障更多人群和制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，應(yīng)當(dāng)同步考慮所有靈活就業(yè)人員的保障問(wèn)題，因?yàn)閭鹘y(tǒng)靈活就業(yè)人群更為龐大。制度方案應(yīng)當(dāng)盡量適用于所有靈活就業(yè)人員，新業(yè)態(tài)和傳統(tǒng)部門(mén)之間不存在差異。在推進(jìn)策略上，可以在個(gè)別行業(yè)優(yōu)先試點(diǎn)，比如網(wǎng)約車(chē)行業(yè)。網(wǎng)約車(chē)和傳統(tǒng)出租車(chē)工作模式類(lèi)似，工傷認(rèn)定工作可以提供借鑒。同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)許可證管理和信息化程度更為完善，參保繳費(fèi)等一系列工作相對(duì)容易開(kāi)展。

三是堅(jiān)持長(zhǎng)期保障和社保機(jī)構(gòu)經(jīng)辦管理。馬來(lái)西亞自雇人員工傷保險(xiǎn)計(jì)劃定位為社會(huì)保險(xiǎn)，待遇以長(zhǎng)期保障為主，且由政府所屬機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦管理。我國(guó)職業(yè)傷害保障制度在堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)制度屬性的前提下，必須始終堅(jiān)持長(zhǎng)期保障原則，以充分體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的本質(zhì)和優(yōu)越性。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，具體經(jīng)辦管理可以適當(dāng)引入社會(huì)力量，但不能動(dòng)搖長(zhǎng)期保障的底線。