文/翁仁木

2017 年，馬來西亞國會通過了《自雇人員社會保障法案》（以下簡稱“《法案》”），推行自雇人員工傷保險計劃，強制特定領(lǐng)域的自雇人員必須繳納工傷保險費，讓自雇人員開始享有社會保障。馬來西亞自雇人員工傷保險制度（以下簡稱“自雇保險制度”）仿照雇員工傷保險制度設計，主要特點包括：強制參保、自雇人員個人繳費、長期保障為主、基金獨立運行等。

對此，國際勞工組織和國際社會保障協(xié)會對馬來西亞自雇人員工傷保險計劃給予了肯定。雖然由于基本國情和工傷保險制度本身的差異，馬來西亞不一定能為我國提供具體做法的經(jīng)驗借鑒，但對于我國職業(yè)傷害保障制度設計仍有一定的啟發(fā)意義。

馬來西亞自雇人員工傷保險制度框架

覆蓋人群

參加自雇人員工傷保險計劃的基本條件，是從事自雇工作的馬來西亞公民和永久居民，且不論其年齡。同時，該計劃對具體行業(yè)進行了規(guī)定。2017 年6 月，自雇保險制度剛啟動時，僅覆蓋乘客運輸行業(yè)的自雇人員（包括網(wǎng)約車、部分出租車、公交車、“摩的”）。從2020年1 月起，自雇人員工傷保險計劃擴大范圍至另外19 個行業(yè)。網(wǎng)約車、外賣、快遞、網(wǎng)絡商戶等新興行業(yè)的自雇人員均在自雇人員工傷保險計劃覆蓋范圍內(nèi)。

從法律規(guī)定來看，目前覆蓋法律規(guī)定的20 個行業(yè)，分別是乘客運輸服務、送貨或送餐的交通運輸服務、農(nóng)業(yè)、畜牧及畜牧生產(chǎn)業(yè)、森林業(yè)、漁業(yè)、食品準備與銷售、產(chǎn)品制造和生產(chǎn)活動、建筑業(yè)、小販與小商、住宿供應服務、線上業(yè)務、資訊工藝相關(guān)服務、數(shù)據(jù)分析與收集服務、代理服務、專業(yè)服務、私人支援服務，以及電影、藝術(shù)作品與圖像和表演活動，看護、健康護理與復健服務，家庭服務。其所有自雇人員參與的工傷保險均屬于強制參保，且不管是全職還是兼職。對于未按規(guī)定參保的自雇人員，最高可以處罰1 萬令吉（約合1 萬6 508 元人民幣）或監(jiān)禁兩年，或者二者同時執(zhí)行。《法案》規(guī)定的覆蓋行業(yè)由馬來西亞人力資源部具體規(guī)定，并根據(jù)情況進行調(diào)整。

參保繳費

馬來西亞雇員工傷保險制度完全由雇主繳費，費率水平為1.25%。與雇員工傷保險制度不同的是，自雇人員工傷保險計劃完全由個人繳費，并根據(jù)每月的受保收入（即繳費基數(shù)），繳納大約1.25%的保費。自雇人員參保繳費由個人自行到經(jīng)辦機構(gòu)現(xiàn)場登記繳費或者通過網(wǎng)站（matrix.perkeso.gov.my）進行注冊繳費，同時需要申報所在行業(yè)，繳費確認后保險即開始生效。

每月受保收入由政府規(guī)定，從最低檔的1 050 令吉（每月繳費13.1令吉）到最高檔的3 950 令吉（每月繳費49.4 令吉），共分為30 檔，自雇人員可以自由選擇。繳費可以按月或按年繳納，但受保收入在一年之內(nèi)是固定的。一旦發(fā)生事故傷害，不同繳費水平對應不同的現(xiàn)金待遇。

根據(jù)自雇人員選定不同檔位的每月受保收入，投保人將獲得固定金額的“每日受保收入”，相當于選定的每月受保收入的1/30。比如，一人選定每月受保收入為1 050 令吉，其每日受保收入為35 令吉。自雇人員的待遇將根據(jù)每日受保收入進行計算，如停工留薪期每天可獲得的待遇是每日受保收入的80%（即35 令吉的80%），完全喪失勞動能力每天可獲得的待遇是每日受保收入的90%（即35 令吉的90%）。如果發(fā)生工亡，遺屬現(xiàn)金待遇同樣根據(jù)每日受保收入的一定比例計算。

工傷認定

自雇人員工傷保險計劃和雇員工傷保險計劃的保障情形是一致的，同樣包括事故傷害和職業(yè)病，職業(yè)病目錄范圍一致，保障情形也涵蓋上下班途中?！斗ò浮凡]有對保障情形進行具體說明或列舉，僅是原則規(guī)定與自雇工作相關(guān)的傷害均納入保障范圍。還規(guī)定了參保人申請工傷待遇必須提供相關(guān)證據(jù)。對提供虛假證據(jù)或者作偽證的處罰相對嚴厲，最高處兩年監(jiān)禁或1 萬令吉罰款，或者二者并罰，這對于參保人和證人如實陳訴事故經(jīng)過有一定的威懾力。《法案》賦予經(jīng)辦機構(gòu)較大的調(diào)查取證權(quán)力，相關(guān)當事人必須配合，否則將受到法律制裁。

對于職業(yè)病，如果自雇人員直接參與《雇員社會保障法案》，并患上其中指定的任何疾病或傷害，除非有相反證據(jù)，否則應視為職業(yè)病。根據(jù)需要，經(jīng)辦機構(gòu)可以要求申請人接受由正式任命的醫(yī)療人員的檢查。

勞動能力鑒定

自雇人員勞動能力的鑒定流程和負責機構(gòu)與雇員一致，適用同樣的傷殘等級鑒定標準。自雇人員發(fā)生工傷事故，經(jīng)治療病情穩(wěn)定后，勞動能力受損的可以申請殘疾等級鑒定。鑒定由各地的醫(yī)療委員會負責，自雇人員或經(jīng)辦機構(gòu)對鑒定結(jié)論不滿意的，可以要求醫(yī)療上訴委員會重新鑒定。各地的醫(yī)療委員會和醫(yī)療上訴委員會均由人力資源部負責組建。

待遇項目和水平

自雇人員工傷保險待遇項目和雇員基本一致，涵蓋項目較多，包括了醫(yī)療待遇、停工留薪期待遇、永久傷殘待遇、護理費、工亡待遇、康復待遇，甚至還包括工亡者子女的教育福利。除了停工留薪期待遇有4 天等待期外（雇員由用人單位支付），其他項目與雇員完全一致，且項目基本上都是長期待遇，一次性待遇項目很少，很好地體現(xiàn)了社會保險的本質(zhì)。在待遇水平方面，現(xiàn)金待遇主要與繳費收入相掛鉤，體現(xiàn)了權(quán)利與義務對應原則，但在醫(yī)療、康復等待遇上，所有參保人待遇水平又保持一致，體現(xiàn)了生命健康權(quán)的平等原則。

基金和經(jīng)辦管理

自雇人員工傷保險計劃由馬來西亞社保局（PERKESO）及其分支機構(gòu)負責具體經(jīng)辦。社保局負責自雇人員工傷保險的參保繳費、工傷認定、待遇支付、執(zhí)法監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，以及管理獨立的自雇人員工傷保險基金，保障基金平穩(wěn)運行。

在馬來西亞，工傷認定并不是一個獨立的行政行為，而是經(jīng)辦機構(gòu)工傷保險待遇給付行為的一個方面，屬于保險待遇資格條件的審核。參保人申請工傷，經(jīng)辦機構(gòu)會直接作出是否給付待遇的決定。如果參保人對經(jīng)辦機構(gòu)的決定有異議的，可以通過爭議解決機制來解決。

爭議解決機制

在雇員制度方面，由馬來西亞人力資源部組建各個地方的社會保障上訴委員會（Social Security Appellate Board）。在自雇人員方面，做法類似，由馬來西亞人力資源部組建各個地區(qū)的社會保障法庭（Social Security Tribunal），并通過政府憲報公布。

社會保障法庭有權(quán)就與以下事項有關(guān)的任何問題、爭議、主張或上訴作出決定，包括是否為法律規(guī)定的自雇人員、自雇活動、自雇傷害，是否在保險期內(nèi)，自雇受保人與社保局之間在應支付或可收回的承保范圍、繳費、利益或其他款項方面有爭議的其他事項等。

民事法院均無權(quán)決定或處理上述事項中提到的任何問題、爭執(zhí)、主張或上訴，或?qū)Ω鶕?jù)法律或根據(jù)法律制定的任何法規(guī)應由社會保障法庭、醫(yī)療委員會或醫(yī)療上訴委員會負責的問題進行裁決。

實踐效果和評價

馬來西亞自雇保險制度基本上仿照雇員工傷保險制度設計，制度總體一致，僅在不適應的地方做了變通。二者最大的不同是在繳費方面：自雇人員沒有雇主，繳費由個人承擔，繳費基數(shù)由政府規(guī)定，個人可以選擇；而雇員不繳費，由雇主承擔繳費責任，繳費基數(shù)由實際工資水平確定。

在待遇方面，在停工留薪期開始前的等待期，雇員待遇由雇主負責，自雇人員則由個人承擔。在基金方面，建立相互獨立運行的工傷保險基金。在爭議解決方面，作為雇員保險爭議處理機構(gòu)的社會保障上訴委員會，有勞資雙方代表參加，而自雇人員保險爭議處理機構(gòu)的社會保障法庭，則沒有相應的設計。在其他方面，兩種制度的運行規(guī)則基本一致（如下頁表）。

馬來西亞自雇保險制度從無到有，解決了自雇人員工傷保障制度缺失問題。該制度的一個重要特點是，在覆蓋人群上，不區(qū)分新興就業(yè)人群和傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員，只要是特定行業(yè)的自雇人員，均適用同樣的制度規(guī)則，尤其是強制參保和相同的繳費辦法。

目前，從制度可持續(xù)性來看，問題并不突出。一方面，馬來西亞社保局每5 年進行1 次精算評估，可以根據(jù)基金收支情況對繳費率和待遇水平進行調(diào)整。需要指出的是，經(jīng)辦機構(gòu)管理經(jīng)費也從自雇人員工傷保險基金提取。另一方面，工傷事故畢竟是小概率事件，同時馬來西亞工傷待遇項目一次性待遇較少，長期待遇主要是傷殘等級較高的人員享受，而發(fā)生工傷且傷殘等級較高的概率就更小。

雇員和自雇人員工傷保險制度對比表

從實踐效果來看，覆蓋面還需努力。自雇保險制度出臺初期，僅適用于乘客運輸行業(yè)的自雇人員，并設置了2 年的緩沖期，由自雇人員自行主動參保。但從實際參保人數(shù)來看，根據(jù)馬來西亞社保局數(shù)據(jù)，截至2019 年8 月底，參保人數(shù)為6萬人左右，僅為乘客運輸行業(yè)大約30 萬自雇人數(shù)的20%。

從2020 年1 月開始，馬來西亞自雇人員工傷保險計劃進一步擴展了其他19 個行業(yè)，共20 個行業(yè)預計有280 萬自雇人員。馬來西亞社保局下一步計劃努力接觸各個領(lǐng)域，包括與小販公會、漁民協(xié)會、網(wǎng)約車服務平臺、人民代議士等單位合作，把自雇人員工傷保險計劃的政策傳達出去。但自2020 年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，受行動管制令影響，有46.6%的自雇人員失業(yè)，95%自雇人員收入出現(xiàn)下降，擴大覆蓋范圍的時機并不是特別好。

對我國的啟示

由于基本國情的差異，制度實施的具體操作方面可借鑒性有限，但馬來西亞自雇保險制度的理念值得借鑒學習。

一是處理好自雇人員工傷保險與雇員工傷保險制度的關(guān)系。馬來西亞自雇人員和雇員的制度模式基本一致，繳費和待遇政策也保持一致，僅在個別地方做了變通，保證了不同人群之間的公平。我國在設計職業(yè)傷害保障制度時，也應大體上與工傷保險制度保持一致，差異過大容易導致逆向選擇和不同人群之間的攀比，對兩種制度發(fā)展均不利，但也需要適應靈活就業(yè)人員的特點，尤其是處理好個別工傷認定情形和用人單位的責任問題。

二是統(tǒng)籌考慮所有自雇人群。馬來西亞首先覆蓋乘客運輸行業(yè)自雇人員，然后向其他行業(yè)拓展，所有行業(yè)自雇人員一視同仁。我國在設計職業(yè)傷害保障制度時，需站在保障更多人群和制度長遠發(fā)展的角度，應當同步考慮所有靈活就業(yè)人員的保障問題，因為傳統(tǒng)靈活就業(yè)人群更為龐大。制度方案應當盡量適用于所有靈活就業(yè)人員，新業(yè)態(tài)和傳統(tǒng)部門之間不存在差異。在推進策略上，可以在個別行業(yè)優(yōu)先試點，比如網(wǎng)約車行業(yè)。網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車工作模式類似，工傷認定工作可以提供借鑒。同時，網(wǎng)約車許可證管理和信息化程度更為完善，參保繳費等一系列工作相對容易開展。

三是堅持長期保障和社保機構(gòu)經(jīng)辦管理。馬來西亞自雇人員工傷保險計劃定位為社會保險，待遇以長期保障為主，且由政府所屬機構(gòu)具體經(jīng)辦管理。我國職業(yè)傷害保障制度在堅持社會保險制度屬性的前提下，必須始終堅持長期保障原則，以充分體現(xiàn)社會保險制度的本質(zhì)和優(yōu)越性。結(jié)合我國實際，具體經(jīng)辦管理可以適當引入社會力量，但不能動搖長期保障的底線。