文/代海軍

2020 年12 月26 日，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》），圍繞低齡未成年人犯罪、公共衛(wèi)生刑事保障、懲治金融亂象等群眾關(guān)注的突出問題，對刑法作出修改完善，自2021 年3 月1日起施行。

《刑法修正案（十一）》共48 條，其中有3 條涉及安全生產(chǎn)的專門條文，分別為第3 條、第4 條和第25 條。尤其是安全生產(chǎn)危險犯入刑，以及強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)“弄虛作假”的刑事懲處，成為本次刑法修訂的一大亮點(diǎn)，亦引發(fā)社會各界高度關(guān)注。

準(zhǔn)確理解和適用《刑法修正案（十一）》，對于加大對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)危害生產(chǎn)安全犯罪的懲治力度，進(jìn)一步嚴(yán)密安全生產(chǎn)法網(wǎng)，維護(hù)公共安全和社會大局穩(wěn)定，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

危害生產(chǎn)安全犯罪現(xiàn)有罪名及其不足

為依法懲治危害生產(chǎn)安全犯罪，我國刑法分則中規(guī)定了重大責(zé)任事故罪（第134 條）、強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪（第134 條）、重大勞動安全事故罪（第135 條）、危險物品肇事罪（第136 條），以及不報、謊報安全事故罪（第139 條之一）等19 個危害生產(chǎn)安全犯罪的罪名，司法機(jī)關(guān)還配套出臺了相關(guān)司法解釋，如2011 年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見的通知》、2015 年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等，初步構(gòu)筑了懲治危害生產(chǎn)安全犯罪的刑事法律防線，一批嚴(yán)重危害生產(chǎn)安全的犯罪分子及與之相關(guān)的職務(wù)犯罪分子受到法律制裁。

當(dāng)前,我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)過程中，各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加，安全生產(chǎn)正面臨雙重壓力：一方面，安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，部分生產(chǎn)經(jīng)營單位和中介機(jī)構(gòu)惡意違法問題突出；另一方面，現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律制度不夠嚴(yán)密，追究刑事責(zé)任乏力。尤其是我國刑法規(guī)定的危害生產(chǎn)安全犯罪均為結(jié)果犯，這就意味著只有發(fā)生實(shí)際的法益侵害結(jié)果，才有可能追究違法行為人的刑事責(zé)任。而對于現(xiàn)實(shí)中極有可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果發(fā)生危險的，惡意破壞安全設(shè)施設(shè)備、拒不執(zhí)行重大事故隱患整改指令以及未經(jīng)許可從事高度危險的生產(chǎn)作業(yè)活動等多發(fā)易發(fā)的違法行為，卻并沒有相應(yīng)的刑事懲處措施加以規(guī)制，導(dǎo)致一些領(lǐng)域事故頻發(fā)，給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重危害。

2016 年12 月3 日，內(nèi)蒙古赤峰寶馬礦業(yè)有限責(zé)任公司發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，共造成32 人死亡、20 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4 399 萬元。國務(wù)院事故調(diào)查組查明，涉事的寶馬煤礦自2008 年3 月開始，在長達(dá)8 年的時間里長距離、大范圍、大規(guī)模瘋狂進(jìn)行越界違法開采，并采用假密閉、假圖紙、假數(shù)據(jù)、假回撤等手段隱蔽越界區(qū)域，銷毀證據(jù)，蓄意逃避監(jiān)管，且拒不執(zhí)行有關(guān)執(zhí)法部門下達(dá)的執(zhí)法指令，最終導(dǎo)致災(zāi)難性的后果發(fā)生。

安全生產(chǎn)危險作業(yè)入刑

積極的刑法觀下，危害生產(chǎn)安全犯罪功能轉(zhuǎn)向

傳統(tǒng)刑法觀認(rèn)為，刑法作為最后手段，需恪守謙抑性，不應(yīng)積極主動介入社會關(guān)系的調(diào)整。隨著風(fēng)險社會的到來，人們寄希望于刑法有更多作為，直接影響了我國刑法觀念的變革，正如有學(xué)者指出的，刑法體系并非完全自主的，而是受到外部社會環(huán)境的巨大壓力，導(dǎo)致刑法體系具有應(yīng)變性的面向，隨著風(fēng)險日益為人們感知，安全問題成為正常關(guān)注的核心，并日益影響刑法體系的設(shè)定，由此而促成預(yù)防導(dǎo)向的刑法。在當(dāng)今，展開以預(yù)防——即在實(shí)害出現(xiàn)之前進(jìn)行積極預(yù)防為主導(dǎo)的刑事立法，已是大勢所趨。

黨的十九屆五中全會明確要求，堅持人民至上、生命至上的價值理念。安全生產(chǎn)是人命關(guān)天的大事。無數(shù)血的教訓(xùn)一再證實(shí)，危害生產(chǎn)安全犯罪一旦得逞，將會對人民群眾生命財產(chǎn)安全造成無法挽回的災(zāi)難性后果。對危害生產(chǎn)安全犯罪，必須“打早打小”，將其消滅在萌芽狀態(tài)。但正如上文分析指出的，我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)刑事政策偏重于事后懲處，無法滿足公共安全治理的現(xiàn)實(shí)需要，將刑法規(guī)制手段前移，發(fā)揮其“事前預(yù)防”的積極功能，已成為大勢所趨。

于2016 年12 月9 日頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出：“研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍”。本著這一思路，《刑法修正案（十一）》在原刑法第134 條后增加了“危險作業(yè)罪”。

“危險作業(yè)罪”中的“危險”，是指侵害法益的可能性與蓋然性。大陸法系國家刑法理論將對法益侵害的危險作為處罰根據(jù)的犯罪稱為危險犯。危險犯通常可分為具體危險犯與抽象危險犯，具體危險犯是在司法上以行為當(dāng)時的具體情況為根據(jù)，認(rèn)定行為具有發(fā)生侵害結(jié)果的緊迫危險；抽象危險犯不需要司法上的具體判斷，只需一般的社會經(jīng)驗為根據(jù)，認(rèn)定行為具有發(fā)生侵害結(jié)果的危險即可。危險作業(yè)罪入刑，體現(xiàn)了刑法在應(yīng)對安全生產(chǎn)亂象方面與時俱進(jìn)的姿態(tài)，標(biāo)志著刑法懲治危害生產(chǎn)安全犯罪功能的重大轉(zhuǎn)向。

危險作業(yè)罪構(gòu)成要件分析

危險作業(yè)罪屬于具體危險犯，其保護(hù)的法益在于公共安全，成立該罪必須滿足兩方面條件：一方面，實(shí)施了危害不特定多數(shù)人的生命、健康或重大公私財產(chǎn)安全的行為，具體包括以下3 種情形：一是關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報警、防護(hù)、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的；二是因存在重大事故隱患被依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、場所或者立即采取排除危險的整改措施，而拒不執(zhí)行的；三是涉及安全生產(chǎn)的事項未經(jīng)依法批準(zhǔn)或者許可，擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工，以及危險物品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等高度危險的生產(chǎn)作業(yè)活動的。另一方面，行為造成了相應(yīng)的侵害結(jié)果，即本條規(guī)定的“具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險”。

本罪的行為主體為自然人，包括對生產(chǎn)、作業(yè)負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的負(fù)責(zé)人、管理人員、實(shí)際控制人、投資人員，以及直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的一線從業(yè)人員。本罪的責(zé)任形式為故意，即行為人認(rèn)識到具體的公共危險，仍然故意在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，這里既包括國家制定的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括生產(chǎn)經(jīng)營單位根據(jù)行業(yè)管理的特點(diǎn)而制定的各種安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程。

總體看來，危險作業(yè)罪屬于危害生產(chǎn)安全犯罪中的輕罪，根據(jù)《刑法修正案（十一）》第4 條的規(guī)定，犯危險作業(yè)罪的，處1 年以下有期徒刑、拘役或者管制。實(shí)際上，危險作業(yè)入刑的警示或者說預(yù)防效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于懲罰效果，刑法在提升危險作業(yè)違法成本的同時，也讓“危險”的預(yù)期時刻提醒著行為人，此舉填補(bǔ)了刑法懲治危害生產(chǎn)安全犯罪的短板，有利于刑法功能的整體發(fā)揮，也符合貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的客觀要求。

擴(kuò)大強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪的適用范圍

強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪的立法動因

在預(yù)防刑法觀的影響下，我國生產(chǎn)安全刑事立法體系一直在進(jìn)行自我調(diào)整與完善?；仡櫺谭ㄐ抻啔v程不難發(fā)現(xiàn)，刑法懲治危害生產(chǎn)安全犯罪一直沿著“從嚴(yán)”的路徑發(fā)展，表現(xiàn)在：一是適應(yīng)公共安全形勢需要，不斷增加危害生產(chǎn)安全犯罪罪名；二是及時調(diào)整部分罪名的適用主體和范圍，不斷擴(kuò)大危害生產(chǎn)安全“犯罪圈”；三是堅持重典治亂，不斷提高法定刑。

這次《刑法修正案（十一）》第3 條修改的“強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪”，實(shí)際上是從重大責(zé)任事故罪中分離出來的一個罪名，主要是指對生產(chǎn)、作業(yè)負(fù)有指揮和管理職責(zé)的人員以及其他人員，強(qiáng)令他人違章冒險作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，“強(qiáng)令他人違章冒險作業(yè)”具體情形包括：一是利用組織、指揮、管理職權(quán)，強(qiáng)制他人違章作業(yè)的；二是采取威逼、脅迫、恐嚇等手段，強(qiáng)制他人違章作業(yè)的；三是故意掩蓋事故隱患，組織他人違章作業(yè)的；四是其他強(qiáng)令他人違章作業(yè)的行為。

從“兩高”的《司法解釋》不難看出，與在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理規(guī)定的一般行為相比，強(qiáng)令違章冒險作業(yè)的行為人主觀惡性更嚴(yán)重，性質(zhì)也更為惡劣，因此現(xiàn)行刑法對強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪，規(guī)定了比一般危害生產(chǎn)安全犯罪更重的處罰措施。

按照刑法規(guī)定，犯強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪的，一般處5 年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處5 年以上有期徒刑。該罪法定最高刑為有期徒刑15 年，應(yīng)當(dāng)說是危害生產(chǎn)安全犯罪中的重罪，但實(shí)踐中適用率偏低。一方面，對于“強(qiáng)令”一詞理解不當(dāng)，將某些強(qiáng)令違章冒險作業(yè)行為錯誤認(rèn)定為普通責(zé)任事故犯罪，導(dǎo)致處刑過低；另一方面，相當(dāng)一部分生產(chǎn)經(jīng)營單位和相關(guān)人員存在僥幸心理，認(rèn)為只要不發(fā)生事故，隱患是難以避免的，導(dǎo)致實(shí)踐中對隱患視而不見，甚至在明知存在重大事故隱患時仍冒險作業(yè)。但對此種情形無法直接適用強(qiáng)令冒險作業(yè)罪進(jìn)行懲治。

實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)往往選擇適用重大責(zé)任事故罪，不僅導(dǎo)致處罰過輕，不利于嚴(yán)懲犯罪，也不符合刑法罪責(zé)刑相一致的原則。比較典型的是上文提到的內(nèi)蒙古赤峰寶馬礦業(yè)有限責(zé)任公司“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故中，涉事寶馬煤礦不僅長期越界違法開采，尤為惡劣的是，在發(fā)現(xiàn)工作面一氧化碳濃度嚴(yán)重超標(biāo)，工人不同程度出現(xiàn)頭疼、惡心等癥狀的情況下，不僅未立即停止作業(yè)、排除隱患，而是讓工人服用腦立清、葡萄糖、氨酚待因等藥物，繼續(xù)組織工人冒險作業(yè)。法院一審判決，寶馬煤礦相關(guān)責(zé)任人員被以重大責(zé)任事故罪、非法采礦罪追究了刑事責(zé)任。

強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪的行為類型擴(kuò)充

《刑法修正案（十一）》在強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪條文的基礎(chǔ)上，增加了“明知存在重大事故隱患而不排除，仍冒險組織作業(yè)”的法定情形，通過擴(kuò)充強(qiáng)令冒險作業(yè)的行為類型，進(jìn)一步擴(kuò)大該罪的打擊范圍，實(shí)現(xiàn)刑法對安全生產(chǎn)嚴(yán)重違法行為的早期干預(yù)。這里的“明知存在重大事故隱患而不排除，仍冒險組織作業(yè)”，其主觀方面為故意，包括直接故意與間接故意，前者是指明知自己的行為會導(dǎo)致某種社會后果，并希望這種后果發(fā)生，后者是指明知自己的行為會導(dǎo)致某種社會后果，但卻放任這種后果發(fā)生。

明知的內(nèi)容為重大事故隱患。按照事故致因理論，風(fēng)險管控不到位會形成事故隱患，事故隱患是導(dǎo)致事故發(fā)生的主要根源之一。根據(jù)《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》，隱患是由物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷導(dǎo)致。以危害和整改難度大小為標(biāo)準(zhǔn)，將事故隱患分為一般事故隱患和重大事故隱患。重大事故隱患是指危害和整改難度較大，應(yīng)當(dāng)全部或者局部停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過一定時間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使生產(chǎn)經(jīng)營單位自身難以排除的隱患。比如，明知礦山有沖擊地壓危險，未采取有效措施消除，仍冒險作業(yè)的，將構(gòu)成本罪。

需要注意的是，本罪與危險作業(yè)罪的競合問題。比如，行為人在生產(chǎn)、作業(yè)過程中，未按規(guī)定在爆炸危險場所安裝使用防爆電氣設(shè)備，且拒不整改有關(guān)部門下達(dá)的重大隱患整改指令，繼續(xù)冒險作業(yè)的，可能同時構(gòu)成《刑法修正案（十一）》規(guī)定的強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪和危險作業(yè)罪。這里區(qū)分的主要標(biāo)準(zhǔn)為“結(jié)果”。強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪為結(jié)果犯，構(gòu)成本罪必須出現(xiàn)“重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果”，具體包括：一是造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的；二是造成直接經(jīng)濟(jì)損失一百萬元以上的；三是其他造成嚴(yán)重后果或者重大安全事故的情形。

強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)“弄虛作假”的刑事懲處

近年來，因安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)提供虛假評價報告、進(jìn)而導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的情況屢見不鮮。2019 年3 月21 日，江蘇響水天嘉宜化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，造成78 人死亡、76 人重傷，640 人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失19 億8 635.07 萬元，災(zāi)難性的后果至今讓人心有余悸。國務(wù)院事故調(diào)查組查明，中介機(jī)構(gòu)弄虛作假，出具虛假失實(shí)文件，導(dǎo)致事故企業(yè)硝化廢料重大風(fēng)險和事故隱患未能及時暴露，干擾誤導(dǎo)了有關(guān)部門的監(jiān)管工作，是事故發(fā)生的重要原因。

此外，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，天津中濱海盛等中介機(jī)構(gòu)弄虛作假，違規(guī)進(jìn)行安全審查、評價、驗收，致使不具備安全生產(chǎn)條件的瑞海公司堆場改造項目通過審查。

為了強(qiáng)化對安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)“弄虛作假”行為的規(guī)制，加大刑事懲治力度，《刑法修正案（十一）》對原刑法第229 條規(guī)定的“提供虛假證明文件罪”和“出具證明文件重大失實(shí)罪”作了重要修改完善。

過失“弄虛作假”的刑事懲處

對于過失“弄虛作假”，將以“出具證明文件重大失實(shí)罪”追究刑事責(zé)任，具體是指承擔(dān)安全評價職責(zé)的中介組織的人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的證明文件有重大失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，處3 年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。成立本罪要求“造成嚴(yán)重后果”。根據(jù)《最高人民檢察院 公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》相關(guān)規(guī)定，給國家、公眾或者其他投資者造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在100 萬元以上，或者造成其他嚴(yán)重后果的情形，應(yīng)予立案追訴。本罪的責(zé)任形式為重大過失。

故意“弄虛作假”的刑事懲處

對于故意“弄虛作假”，將以“提供虛假證明文件罪”追究刑事責(zé)任，同時根據(jù)情節(jié)輕重分三檔進(jìn)行刑事懲處：

第一，一般情形的“弄虛作假”，具體是指承擔(dān)安全評價職責(zé)的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴(yán)重的。根據(jù)《最高人民檢察院 公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》相關(guān)規(guī)定，“情節(jié)嚴(yán)重”具體包括：一是給國家、公眾或者其他投資者造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在50 萬元以上的；二是違法所得數(shù)額在10 萬元以上的；三是虛假證明文件虛構(gòu)數(shù)額在100 萬元且占實(shí)際數(shù)額30%以上的；四是雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但在提供虛假證明文件過程中索取或者非法接受他人財物，或者2 年內(nèi)因提供虛假證明文件，受過行政處罰2 次以上，又提供虛假證明文件的；五是其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。對于一般情形的“弄虛作假”，《刑法修正案（十一）》規(guī)定，處5 年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。

第二，情形嚴(yán)重的“弄虛作假”，具體是指，承擔(dān)安全評價職責(zé)的中介組織的人員，在涉及公共安全的重大工程、項目中提供虛假的安全評價等證明文件，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受特別重大損失的，處5 年以上10 年以下有期徒刑，并處罰金。這里所稱的“公共財產(chǎn)”包括：國有財產(chǎn)；勞動群眾集體所有的財產(chǎn)；用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金的財產(chǎn)。在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財產(chǎn)，以公共財產(chǎn)論。

第三，既有“弄虛作假”又存在“索取或非法收受他人財物”，將構(gòu)成“提供虛假證明文件罪”與“非國家工作人員受賄罪”的想象競合犯。所謂“想象競合犯”，也稱想象的數(shù)罪，是指一個行為觸犯了數(shù)個罪名的情況。對于想象競合犯，應(yīng)當(dāng)按照行為所觸犯罪名中的一個重罪論處，而不以數(shù)罪論處。

按照現(xiàn)行刑法第163 條之規(guī)定，“非國家工作人員受賄罪”，是指公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財物或者非法收受他人財物，為他人謀取利益，數(shù)額較大的，處5 年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大的，處5 年以上有期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)。公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員在經(jīng)濟(jì)往來中，利用職務(wù)上的便利，違反國家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)，歸個人所有的，依照非國家工作人員受賄罪的規(guī)定處罰。需要注意的是，如果承擔(dān)安全評價職責(zé)的中介組織的人員，提供虛假的安全評價等證明文件后，又索取、收受他人財物構(gòu)成犯罪的，不符合想象競合犯的情形，宜實(shí)行數(shù)罪并罰。

《刑法修正案（十一）》實(shí)施與安全生產(chǎn)依法治理

刑法肩負(fù)著預(yù)防和打擊犯罪、保護(hù)法益、矯正失衡的秩序等多重使命，是我國安全生產(chǎn)法律體系中關(guān)鍵一環(huán)，其一舉一動都對安全生產(chǎn)依法治理產(chǎn)生重要影響。

安全生產(chǎn)法律責(zé)任有待調(diào)整

當(dāng)前，《安全生產(chǎn)法》正在修訂之中?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬酚嘘P(guān)重大事故隱患入刑的規(guī)定，將對《安全生產(chǎn)法》的修訂產(chǎn)生重要影響。

現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》涉及重大事故隱患的規(guī)定，主要是第38 條、第62 條、第67 條以及第99 條。該法對生產(chǎn)經(jīng)營單位存在重大事故隱患而作業(yè)的行為規(guī)制，主要是實(shí)施行政責(zé)任為主，其處理流程是：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)下達(dá)重大隱患整改指令（第62 條）→對重大事故隱患治理開展督辦（第38 條）→生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行的，實(shí)施行政處罰（第99 條）→有發(fā)生生產(chǎn)安全事故的現(xiàn)實(shí)危險的，實(shí)施停電、停止供應(yīng)民爆物品行政強(qiáng)制（第67 條）。《刑法修正案（十一）》的通過，意味著安全生產(chǎn)法律責(zé)任的重大調(diào)整，勢必帶來三方面的直接影響：

一是，生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不整改重大事故隱患，將從原來的僅承擔(dān)行政處罰責(zé)任，直接上升到承擔(dān)刑事責(zé)任，意味著生產(chǎn)經(jīng)營單位重大事故隱患排查治理法律責(zé)任的大幅抬高，安全生產(chǎn)合規(guī)尤其是刑事合規(guī)的法律風(fēng)險加大。

二是，《安全生產(chǎn)法》第67 條關(guān)于強(qiáng)制停電、停止供應(yīng)民爆物品行政強(qiáng)制措施的條款被直接架空，需要在《安全生產(chǎn)法》修訂時予以考慮。筆者建議：可直接刪除第67條，同時在第99 條的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”。

三是，在重大事故隱患治理督辦過程中，生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行隱患整改指令，有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的相關(guān)程序，向公安機(jī)關(guān)移送案件，由司法機(jī)關(guān)追究相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任，不得“以罰代刑”。

“重大事故隱患”亟待司法認(rèn)定

本次刑法修訂的亮點(diǎn)之一，是帶“患”（重大事故隱患）作業(yè)入刑?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬返? 條和第4 條的核心，均指向重大事故隱患。

實(shí)際上，筆者對此一直持較為審慎的態(tài)度。主要原因在于，實(shí)踐中，事故隱患與安全生產(chǎn)違法行為的關(guān)系尚未理順，兩者之間存在交叉關(guān)系。根據(jù)有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，部分安全生產(chǎn)違法行為被視為重大事故隱患，比如特種作業(yè)人員未持證上崗的情形，表面上，會帶來適用《安全生產(chǎn)法》第94 條還是第99 條法條競合的問題，其背后折射出事故致因的原理以及對重大事故隱患排查治理法律責(zé)任分配合理性的問題。從某種程度上講，重大隱患判定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)與否，將直接決定刑事制裁的合理性。

由于現(xiàn)行重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，主要是行政機(jī)關(guān)以較低位階的規(guī)章甚至是一般性的規(guī)范性文件形式頒布，那么，這些行政標(biāo)準(zhǔn)是否可直接作為司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)對待，《刑法修正案（十一）》并未言明。

筆者認(rèn)為，將二者簡單劃上等號并不妥當(dāng)，也有降低刑法入罪門檻的嫌疑。如果說，犯罪的可能性取決于有多少推動力的話，那么，擴(kuò)大犯罪的范圍就等于提高犯罪的可能性。特別在當(dāng)前部分高危行業(yè)安全基礎(chǔ)薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制的情況下，有關(guān)行政判定標(biāo)準(zhǔn)中重大事故隱患的情形有增多之勢，一旦將其作為裁判規(guī)則對待，勢必意味著刑法的扳機(jī)會被輕易“叩響”，進(jìn)而使得“危險作業(yè)罪”成為像“非法經(jīng)營罪”之類的“口袋罪”。醉駕入刑自2011 年實(shí)施以來，“開車不喝酒，喝酒不開車”雖深入人心，但一些地區(qū)犯罪率上升也成為不爭的事實(shí)。

鑒于此，筆者建議：下步由司法機(jī)關(guān)明確《刑法修正案（十一）》第3 條和第4 條規(guī)定的“重大事故隱患”的具體情形，避免簡單地將行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)直接作為司法裁判規(guī)范運(yùn)用。

行政執(zhí)法與刑事司法需共同發(fā)力

由于危險作業(yè)罪加入危害生產(chǎn)安全“犯罪圈”，給安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，特別是與司法機(jī)關(guān)的銜接帶來新的課題。之前，安全生產(chǎn)涉嫌犯罪案件移送主要是在事故調(diào)查處理階段，《刑法修正案（十一）》實(shí)施后，在日常監(jiān)管執(zhí)法中的移送無疑會呈增多的趨勢。由于危險作業(yè)罪是具體危險犯，構(gòu)成該罪雖不需要重大傷亡事故后果的發(fā)生，但必須滿足《刑法修正案（十一）》第4 條規(guī)定的“具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險”的條件。這種“現(xiàn)實(shí)危險”，需要有相關(guān)證據(jù)予以證明，由于危害結(jié)果尚未產(chǎn)生，要獲得相關(guān)證明往往存在現(xiàn)實(shí)困難。由于立法尚不健全，短期內(nèi)，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的行政執(zhí)法人員將陷入“兩難”境地：

一方面，證明存在“現(xiàn)實(shí)危險”的證據(jù)難以獲取及固定，容易放縱犯罪；另一方面，一旦發(fā)生事故，相關(guān)執(zhí)法人員極有可能涉嫌瀆職犯罪，構(gòu)成徇私舞弊不移交刑事案件罪。在可移、可不移的情況下，出于風(fēng)險管理的偏好，行政執(zhí)法人員會選擇主動移送，這不僅給行政相對人權(quán)益保障帶來極大威脅，也增加了行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)的風(fēng)險。“醉駕入刑”引發(fā)的公眾對任意入罪標(biāo)準(zhǔn)、行政不作為以及泛刑事化處理的強(qiáng)烈擔(dān)憂，值得我們警惕。

在這種背景下，建議司法機(jī)關(guān)抓緊出臺相關(guān)司法解釋，明確《刑法修正案（十一）》第4 條規(guī)定的“具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險”等相關(guān)情形，明確罪與非罪的具體標(biāo)準(zhǔn)；同時，有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要建立與上述司法解釋相配套的執(zhí)法證據(jù)規(guī)則，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，減少安全生產(chǎn)執(zhí)法的不確定因素。

此外，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的障礙，深層次原因在于立法不協(xié)調(diào)，主要是安全生產(chǎn)行政法規(guī)范規(guī)定的犯罪行為，在刑法規(guī)范上得不到認(rèn)可。如現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》第89 條規(guī)定，“承擔(dān)安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗工作的機(jī)構(gòu)，出具虛假證明的……構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”。本條關(guān)于刑事責(zé)任的表述，實(shí)際上指向了《刑法修正案（十一）》第25 條規(guī)定的“提供虛假證明文件罪”，但兩種法律規(guī)范的表述并非完全一致。《刑法修正案（十一）》條文中涉及的負(fù)有安全評價職責(zé)的中介組織人員，這里的“安全評價”是否包括安全認(rèn)證、檢測、檢驗，目前并不明確。而《安全生產(chǎn)法》第89 條將安全評價與認(rèn)證、檢測、檢驗等并列表述，言下之意，前者并不包含后者。這樣一來，如果承擔(dān)安全認(rèn)證、檢測、檢驗職責(zé)的中介組織人員弄虛作假，將無法直接適用《刑法修正案（十一）》第25 條追究其刑事責(zé)任。因此，當(dāng)務(wù)之急，需要對“負(fù)有安全評價職責(zé)的中介組織人員”的范圍作出司法解釋，協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)法規(guī)范與刑法規(guī)范之間的關(guān)系。