胡敏

摘要：習(xí)近平總書記為國家消防救援隊(duì)伍授旗并致訓(xùn)詞，把對黨忠誠，紀(jì)律嚴(yán)明，赴湯蹈火，竭誠為民作為消防工作的總方針，圍繞這一方針，消防指戰(zhàn)員苦練本領(lǐng)，恪盡職守，勇于奉獻(xiàn)，不怕犧牲，不畏艱險(xiǎn)，以打造沖得上，打得贏的消防鐵軍為己任，持續(xù)加壓奮斗，可以說滅火工作提到了前所未有的高度去準(zhǔn)備，然而消防工作的另外一面，消防監(jiān)督工作，面臨新的形勢和壓力，監(jiān)督模式和監(jiān)管效果遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，本文結(jié)合多年的一線消防監(jiān)督管理工作的實(shí)際，客觀分析研判存在的問題，研究解決這些問題的對策，以便更好地發(fā)揮消防監(jiān)督工作在火災(zāi)防范上的突出作用。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督;消防救援;火災(zāi)防控;

2019年3月，中央全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱《意見》），5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，《意見》提出了消防執(zhí)法改革5個(gè)方面12項(xiàng)主要任務(wù)，重點(diǎn)涉及消防監(jiān)督事項(xiàng)審批、消防中介機(jī)構(gòu)管理、日常監(jiān)督檢查模式轉(zhuǎn)變、消防執(zhí)法隊(duì)伍打造等方面，其目的是通過改革，更好地貫徹放管服總要求，更好地優(yōu)化便民利企服務(wù)。

長期以來，消防監(jiān)督管理工作一直是整個(gè)消防工作的重要部分，在防范化解重大火災(zāi)事故方面至關(guān)重要，《消防法》作為消防監(jiān)督管理的依據(jù)，從1998年第一部《消防法》制定，到如今幾經(jīng)修改，日趨完善，具有很大的可操作性，然而，火災(zāi)防控新的挑戰(zhàn)接踵而來，面臨新的問題也越來越多，中央第一時(shí)間針對消防監(jiān)督管理工作提出深化消防改革的意見，這在新中國消防史上，具有里程碑的意義。

可以這樣說，《意見》就是下一步消防監(jiān)督工作的要求，一直以來，消防監(jiān)督工作都壓力逐增，爭議不斷。一面是保姆式全方位，全覆蓋的消防監(jiān)督工作，從審核到驗(yàn)收，從公眾聚集場所的開業(yè)前消防安全檢查到日常的消防監(jiān)督檢查工作，消防監(jiān)督員五加二，白加黑工作，監(jiān)督力爭最全最細(xì)。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展部門的依法監(jiān)管責(zé)任，單位的主體責(zé)任卻并沒有徹底落實(shí)，甚至有些地區(qū)和行業(yè)部門，火災(zāi)隱患越剿越多，火災(zāi)事故層出不斷，往往一個(gè)專項(xiàng)治理還沒有結(jié)束，另外一類的火災(zāi)事故就發(fā)生了。從政府到部門再到單位，進(jìn)入一個(gè)無限監(jiān)督，無限責(zé)任的怪圈。

一、消防安全管理概述

消防安全管理工作也被人們稱為消防管理，是一種在全面遵守火災(zāi)發(fā)生發(fā)展規(guī)律和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的前提下，出于實(shí)現(xiàn)消防安全目標(biāo)的考量，所采取各類科學(xué)管理原理和方法開展的各種活動(dòng)的統(tǒng)稱。簡單而言，消防安全管理工作中涉及到如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，人員要素。就是處于整個(gè)消防安全管理系統(tǒng)中的全體工作人員，通過對這些人員的不安全行為進(jìn)行有效的控制，以此來有效落實(shí)消防管理工作。第二，資金因素。包含消防安全管理工作落實(shí)所需要的全部經(jīng)費(fèi)支出。第三，物質(zhì)因素。消防安全管理工作中所涉及到的基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)材料、能源等都屬于此類。第四，信息因素。簡單而言，就是消防安全管理工作得以落實(shí)所需要的文件、規(guī)范及資料數(shù)據(jù)等信息內(nèi)容。第五，時(shí)間因素。包括消防安全管理工作的流程順序、時(shí)間和效率等。第六，事務(wù)因素。包括消防安全管理工作落實(shí)過程中的目標(biāo)職責(zé)和任務(wù)等內(nèi)容。

二、消防監(jiān)督管理工作面臨的新問題

（一）源頭有效把控減弱，先天性火災(zāi)隱患產(chǎn)生的概率增加。

隨著審核、驗(yàn)收工作逐步移交住房建設(shè)部門，消防的審核、驗(yàn)收工作將同其他單項(xiàng)審核工作一樣納入住建的圖紙審查工作中，在具體的審核、驗(yàn)收過程中，規(guī)劃、住建等部門不會也沒有專門精力明確專人、拿出單項(xiàng)時(shí)間進(jìn)行消防單方面的審核、驗(yàn)收。對規(guī)范的理解把控很有可能單單滿足強(qiáng)制性規(guī)范即可，不會考慮隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速增長，可能帶來的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）大量違章建筑的存在，為重大火災(zāi)隱患埋下伏筆。

違章建筑多是三四線城市的通病，本身在建設(shè)的過程中就是先上車后買票，沒有規(guī)劃、住建、土地等各方面的審批意見，完全是建設(shè)方按照自己意愿建設(shè)，缺少樓梯、缺少必要消防設(shè)施、沒有足夠的防火間距的現(xiàn)象普遍存在，建筑一旦建成，拆除本就不可能，加之現(xiàn)在取消事前的審核，強(qiáng)調(diào)事后的監(jiān)督，違章開業(yè)的公眾聚集場所越來越多，有些單位一開業(yè)就是重大火災(zāi)隱患單位，關(guān)停帶來社會矛盾，不關(guān)停很有可能發(fā)生群死群傷的火災(zāi)事故，給消防監(jiān)督執(zhí)法工作帶來新的社會難題。

（三）公眾聚集場所監(jiān)督檢查頻次下降，火災(zāi)隱患存量增加風(fēng)險(xiǎn)增大。

按照目前的監(jiān)督檢查模式，實(shí)行雙隨機(jī)，一公開，每月一個(gè)消防監(jiān)督員單位抽查數(shù)量為二十多家，扣除正常的雙休日和節(jié)假日，平均一個(gè)消防監(jiān)督每天至少檢查一家單位，單從檢查數(shù)量上來講不多，但是一個(gè)消防監(jiān)督還要面臨檢查后的處理工作，有的需要現(xiàn)場立即整改，有的需要下發(fā)限期整改，有的需要進(jìn)入處罰程序，這還不包括監(jiān)督員日常的其他的工作，滿足日常的抽查單位消防監(jiān)督工作已經(jīng)占用大量精力，消防監(jiān)督員很難有精力抽出具體時(shí)間強(qiáng)化公眾聚集場所的消防監(jiān)督工作，這也與當(dāng)前實(shí)行“雙隨機(jī)，一公開”的監(jiān)督檢查模式思想不符，公眾聚集場所面臨的檢查頻次下降和從業(yè)人員消防意識淡薄的風(fēng)險(xiǎn)，抽查過程中火災(zāi)隱患層出不窮、消防管理員消防安全素質(zhì)大幅度下降的問題不斷出現(xiàn)，發(fā)生火災(zāi)的概率增大。

（四）居民小區(qū)監(jiān)管模式改變，派出所消防監(jiān)督管理工作面臨新挑戰(zhàn)。

居民小區(qū)一直以來都是派出所消防監(jiān)督管理的重點(diǎn)，無論是有物業(yè)的規(guī)范小區(qū)還是無物業(yè)的業(yè)主自治小區(qū)，小區(qū)消防設(shè)施的管理不善和業(yè)主消防意識不高，一直是消防監(jiān)督管理的難點(diǎn)，針對小區(qū)的消防安全管理工作，也出臺一些消防安全管理規(guī)定，比如三清三關(guān)，小區(qū)微型站建設(shè)，物業(yè)消防安全責(zé)任明確等一系列的管理方式和方法，但是誰來管，如何管，管到什么程度一直以來都存在難以解決明確的問題，各個(gè)小區(qū)的消防安全現(xiàn)狀也不一樣，有的人員齊備，設(shè)施器材完備良好，有的設(shè)施癱瘓，無人值守管理，新的消防法賦予了派出所消防監(jiān)督權(quán)，但是在處罰管理權(quán)限上還是偏弱，派出所管理手段不夠，方法不多。

（五）消防監(jiān)督員業(yè)務(wù)水平提升遇到新瓶頸，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)面臨新壓力。

現(xiàn)行的消防法在管理驗(yàn)收過的單位過程中，效果較好，但是在對沒驗(yàn)收或者驗(yàn)收后經(jīng)常改變使用用途的單位管理上，容易給消防監(jiān)督員造成一個(gè)誤區(qū)，在一個(gè)單位的監(jiān)督管理上，如果會診式的進(jìn)行檢查，可能不同的案由立案就要好幾個(gè)，再按照自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，分別作出處罰合并執(zhí)行，一個(gè)單位處理下來，少則半個(gè)月，多則一個(gè)月，而且容易反彈。為什么出現(xiàn)這種情況，從根子上來講，一是新消防法對消防設(shè)施不完整好用的行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)在下達(dá)改正通知書的同時(shí)，立刻進(jìn)行立案查處，單位在整改的時(shí)候，往往把焦點(diǎn)集中在行政處罰上，在火災(zāi)隱患的整改和長效消防隱患清楚上，容易麻木，單方面認(rèn)為消防設(shè)施等器材，面多隱患多，做的再完備也容易產(chǎn)生新的火災(zāi)隱患，處罰風(fēng)險(xiǎn)高，反倒不去積極消除火災(zāi)隱患，造成越處罰，火災(zāi)隱患越多。二是消防監(jiān)督員對一個(gè)單位的檢查中，案子立的多，執(zhí)行難度大，業(yè)務(wù)熟悉的消防監(jiān)督員在具體監(jiān)督檢查過程中，不愿意過多的發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，久而久之，不學(xué)習(xí)不更新業(yè)務(wù)內(nèi)容，往往是一檢查單位就是消防設(shè)施不完整好用，立案處罰，筆者查了一下近幾年辦理的消防行政處罰案由，因?yàn)橄涝O(shè)施不能完整好用的行政處罰占了全年行政案件的90%以上，惡性循環(huán)下來，消防監(jiān)督工作成為最沒有技術(shù)含量的工作，研究法律的比研究規(guī)范的多，研究自由裁量權(quán)的比研究社會化防火多，現(xiàn)在又實(shí)行網(wǎng)上辦公，一切流程網(wǎng)上走，結(jié)果一個(gè)新的消防監(jiān)督員不培訓(xùn)就能上崗，一到單位檢查就是查通道，查滅火器，查應(yīng)急燈，單位的合理化消防監(jiān)督建議沒有，合理化應(yīng)急疏散預(yù)案沒有，可能造成群死群傷火災(zāi)事故的火災(zāi)隱患沒有。

三、深化消防改革的意見

（一）加大與住建、規(guī)劃等部門的溝通，強(qiáng)化源頭管控。

源頭管理一直是消防監(jiān)督管理的根本，消防管理不像其他單位的行政許可，一旦先上車后買票，火災(zāi)隱患往往久拖不改，在當(dāng)前消防執(zhí)法改革的大背景下，既然已經(jīng)移交了審核和驗(yàn)收工作，就要積極主動(dòng)地給住建和規(guī)劃等部門提供合理化建議，尤其是在滅火救援過程中遇到的新的難題和火災(zāi)事故教育，進(jìn)行合理的研究提出合理的建議函告住建和規(guī)劃部門，在進(jìn)行規(guī)劃和審核驗(yàn)收時(shí)一并進(jìn)行考慮。

（二）規(guī)范“雙隨機(jī)，一公開”消防監(jiān)督檢查新模式。

“雙隨機(jī)一公開”是以后消防監(jiān)督檢查的趨勢，但是在具體的操作中，如何更好地發(fā)揮作用還存在難點(diǎn)，一是量上需要科學(xué)定，太多占用消防監(jiān)督員太多精力，太少容易起不到監(jiān)督作用。二是在公開方式上，現(xiàn)在只是在公示欄進(jìn)行公開，大多是各級消防部門自主公開，筆者認(rèn)為，既然進(jìn)行了消防執(zhí)法改革，是否應(yīng)該盡快納入政府政務(wù)平臺，采取更多的政務(wù)公開方式，歡迎群眾進(jìn)行監(jiān)督。三是應(yīng)該建立“雙隨機(jī)一公開”的單位抽取移交制度，大數(shù)據(jù)下的廣泛抽取應(yīng)該結(jié)合行業(yè)主管和轄區(qū)管理的概念，對抽中的單位實(shí)行移交管理，這樣才能有效地消除火災(zāi)隱患。

（三）研究出臺新的派出所消防監(jiān)督管理辦法，解決基層消防監(jiān)督檢查工作。

派出所的消防監(jiān)督管理規(guī)定是按照之前的三級管理模式進(jìn)行的具體修訂，從這么多年派出所消防監(jiān)督積極性不高，執(zhí)法不規(guī)范的實(shí)際情況來看，本身也就存在許多問題，加之現(xiàn)在新消防法之后，派出所的消防監(jiān)督管理規(guī)定更是形同虛設(shè)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部一直在突出強(qiáng)調(diào)派出所消防監(jiān)督工作的重要性，也一直在明確派出所消防監(jiān)督工作職責(zé)要求，筆者認(rèn)為如果下一步繼續(xù)實(shí)行三級監(jiān)督管理模式，很有必要邀請公安的治安、派出所、法制等部門共同開展一次深入細(xì)致的調(diào)查研究，制定出臺切實(shí)可行的派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定，提高派出所工作積極性。

（四）建議修訂新的消防法。

筆者不是學(xué)法律出身，但是從從事消防監(jiān)督工作十幾年的工作經(jīng)歷來看，新消防法實(shí)施以來出現(xiàn)了幾個(gè)值得思考的問題，一是大量的火災(zāi)隱患為什么越查越多。二是社會單位標(biāo)準(zhǔn)化管理為什么越管理越混亂。三是社會化消防為什么越推行越薄弱。四是消防監(jiān)督員為什么在執(zhí)行新消防法的過程中知識越來越匱乏。五是一些具有代表性的比如電動(dòng)車火災(zāi)，消防車通道的問題為什么越來越多。鎖閉安全出口等違法行為的簡易處罰程序，方便監(jiān)督員在檢查時(shí)尤其是重要節(jié)日檢查過程中簡單易行的操作。針對這些問題，應(yīng)明確文職人員的監(jiān)督法定崗位職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法行為;制定規(guī)范的火災(zāi)事故責(zé)任追究辦法，明確追究的主體和對象，強(qiáng)化法定職責(zé)。

（五）分類進(jìn)行消防監(jiān)督管理工作

之前慣用的傳統(tǒng)消防監(jiān)督管理模式，需要消防部門對不同單位每年進(jìn)行統(tǒng)一的檢查，在當(dāng)前消防人力資源匱乏的情形下，為從事消防管理的工作人員帶來了較大的工作壓力。通過消防監(jiān)督管理工作的分類別實(shí)施，能夠以火災(zāi)的性質(zhì)和危害程度作為基礎(chǔ)，結(jié)合各個(gè)社會單位的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，分別由不同級別的應(yīng)急管理部門消防救援監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)治安部門落實(shí)分級管理工作。如此一來，便可以在綜合評價(jià)分類各個(gè)社會單位消防安全情況的前提下，確定各個(gè)單位的消防監(jiān)督管理工作檢查頻率，逐漸形成一個(gè)突出重點(diǎn)的消防安全管理機(jī)制，這也是消防安全管理工作水平和質(zhì)量得以有效提升的重要途徑。

消防安全管理工作與我國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及人民生命財(cái)產(chǎn)安全有著較為緊密的關(guān)聯(lián)，針對其中暴露出的一些問題，相關(guān)的部門需要在建立多部門聯(lián)合監(jiān)督管理機(jī)制的前提下，實(shí)施分類別的消防監(jiān)督管理工作，并在健全專業(yè)消防監(jiān)督管理工作隊(duì)伍的同時(shí)，重視消防宣傳工作力度的提高以及日常監(jiān)督工作的優(yōu)化，以此來確保消防安全管理工作能夠有效有序的落實(shí)，真正發(fā)揮消防安全管理工作的效果。

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