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        文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的知與行

        2021-03-15 09:59:40楊小飛
        人民論壇 2021年6期
        關(guān)鍵詞:保護(hù)

        楊小飛

        【關(guān)鍵詞】文化遺產(chǎn) 保護(hù) 法律法規(guī)

        文化遺產(chǎn)是中華傳統(tǒng)文化的歷史見證,更是延續(xù)中華文化命脈的重要物化載體。在工業(yè)文明時(shí)代,文化遺產(chǎn)面臨著經(jīng)濟(jì)社會多方面浪潮的沖擊。新時(shí)代,要徹底破解文化遺產(chǎn)保護(hù)與工業(yè)文明發(fā)展之間的矛盾,就必須強(qiáng)化法治保障,延續(xù)文化遺產(chǎn)的時(shí)代命脈。當(dāng)前,各地存在文化遺產(chǎn)被肆意破壞的現(xiàn)象,我國文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的系統(tǒng)性與權(quán)威性法律仍需要完善。為此,應(yīng)加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法工作,實(shí)現(xiàn)對文化遺產(chǎn)的長效保護(hù)。

        文化遺產(chǎn)保護(hù)迫切需要加強(qiáng)立法

        文化遺產(chǎn)保護(hù)是順應(yīng)我國文化事業(yè)發(fā)展格局的必然要求。隨著國際經(jīng)貿(mào)合作的逐步加深,文化事業(yè)的發(fā)展成為各國競爭的戰(zhàn)略新高地。改革開放以來,百花齊放、百家爭鳴的多元文化格局逐步成型,中華傳統(tǒng)文化再次綻放出時(shí)代的光芒,文化遺產(chǎn)作為中華傳統(tǒng)文化的物質(zhì)傳承載體理應(yīng)受到有效的保護(hù)。然而,當(dāng)下文化遺產(chǎn)被肆意破壞的情況時(shí)有發(fā)生。一是文化遺產(chǎn)保護(hù)缺位現(xiàn)象突出。我國文化歷史悠久,在漫長的歷史發(fā)展進(jìn)程中遺留下來大量的文化遺產(chǎn),但是文化遺產(chǎn)保護(hù)工作卻未能同步跟進(jìn),大量文化遺產(chǎn)在自然侵蝕與人為破壞中消亡,從而造成了嚴(yán)重的損失。二是文化遺產(chǎn)保護(hù)思維錯位現(xiàn)象突出。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,我國制定了“以開發(fā)促保護(hù),以保護(hù)助開發(fā)”的策略,但在實(shí)踐中,“以開發(fā)代保護(hù)”似乎已經(jīng)成為了主流,一些企業(yè)為了獲得超額經(jīng)濟(jì)利潤,以保護(hù)文化遺產(chǎn)為名進(jìn)行商業(yè)開發(fā),但在實(shí)際中卻并不注重對文化遺產(chǎn)的保護(hù)。三是文化遺產(chǎn)保護(hù)職責(zé)落實(shí)不明確。盡管文化遺產(chǎn)保護(hù)已經(jīng)成為政府行政工作的核心內(nèi)容,但在繁雜的政務(wù)工作壓力下,一些行政職能部門難以實(shí)施有效的文化遺產(chǎn)保護(hù)策略,文化遺產(chǎn)保護(hù)的具體職責(zé)也難以落實(shí)到位。

        當(dāng)前,文化遺產(chǎn)具有較高的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益,不同的效益屬性導(dǎo)致文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用開發(fā)存在著更為明顯的復(fù)雜性。法律作為調(diào)節(jié)人類行為方式的重要手段是提升文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)范性的重要保障。加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法,能夠依據(jù)文化遺產(chǎn)的社會價(jià)值來規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)行為,從而為文化遺產(chǎn)保護(hù)探索更為合理的方式。此外,文化遺產(chǎn)保護(hù)立法明確了不同主體在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的具體權(quán)責(zé),厘清了文化遺產(chǎn)開發(fā)主體、行政職能部門所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,有效補(bǔ)足了文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)踐漏洞,提升了保護(hù)效力。

        堅(jiān)持文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共生共贏

        文化遺產(chǎn)保護(hù)必須要有法可依,但立法又不能顧此失彼,只注重文化遺產(chǎn)保護(hù),而忽視了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,這種違背社會發(fā)展規(guī)律的立法勢必會造成文化遺產(chǎn)保護(hù)的不可持續(xù)。為此,文化遺產(chǎn)保護(hù)既要注重文化傳承,更要顧及經(jīng)濟(jì)效益,正視經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。

        中華民族在漫長的發(fā)展過程中創(chuàng)造了豐富的文化遺產(chǎn),然而,不同的文化遺產(chǎn)具有不同的文化價(jià)值,針對不同的文化遺產(chǎn)應(yīng)采取不同的保護(hù)措施。兼顧文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,文化遺產(chǎn)保護(hù)立法應(yīng)明晰需要保護(hù)的文化遺產(chǎn)范圍與類型,提升依法保護(hù)的可操作性。比如,可以將所需要保護(hù)的文化遺產(chǎn)劃分為三種不同的類型:對于極為稀缺且具有較高文化價(jià)值的遺產(chǎn)應(yīng)嚴(yán)格禁止商業(yè)開發(fā)并制定政府保護(hù)預(yù)案與財(cái)政撥款計(jì)劃;對于存世量較少且具有一定文化價(jià)值的遺產(chǎn),應(yīng)允許適度進(jìn)行商業(yè)開發(fā);對于文化價(jià)值密度較低、存世量較多的遺產(chǎn)則應(yīng)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,鼓勵地方因地制宜加大文化遺產(chǎn)開發(fā)力度。通過不同層級的法律保護(hù)體系能夠兼顧文化遺產(chǎn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)性需求,打造可持續(xù)發(fā)展的文化遺產(chǎn)保護(hù)新模式。

        以文化產(chǎn)業(yè)反哺文化遺產(chǎn)保護(hù)。從經(jīng)濟(jì)角度來看,文化遺產(chǎn)保護(hù)并不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,完全依賴于政府的輸血式保護(hù)不具備可持續(xù)發(fā)展能力。文化產(chǎn)業(yè)以文化遺產(chǎn)為生產(chǎn)要素,所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益理應(yīng)反哺文化遺產(chǎn)保護(hù)。然而長期以來,文化產(chǎn)業(yè)的社會責(zé)任履行不夠,文化遺產(chǎn)保護(hù)的可持續(xù)性不高。為此,應(yīng)在法律上賦予文化產(chǎn)業(yè)反哺文化遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任,完善配套法律法規(guī),通過企業(yè)稅費(fèi)、融資優(yōu)惠等方式引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益向文化遺產(chǎn)保護(hù)回流。實(shí)際上,文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互依存、共生共贏,文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)為可持續(xù)開發(fā)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律,兼顧了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙向需求。

        完善文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī),提升文化遺產(chǎn)法治保護(hù)效力

        現(xiàn)行的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)未能形成強(qiáng)有力的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系,使得文化遺產(chǎn)法治保障基礎(chǔ)不牢固,實(shí)施細(xì)則與配套制度存在缺陷,在具體工作中,容易出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”等問題。為此,可完善文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī),提升文化遺產(chǎn)法治保護(hù)效力。

        推行針對性立法,提升文化遺產(chǎn)保護(hù)的針對性。不同類型文化遺產(chǎn)的存在形式、所蘊(yùn)藏的文化價(jià)值與歷史使命并不完全相同,整齊劃一的專項(xiàng)立法雖能解決一些共性問題,但依然要面臨著適用性不強(qiáng)等問題。為此,可增強(qiáng)立法針對性,具體問題具體對待。實(shí)際上早在2006 年我國就出臺過《長城保護(hù)條例》等針對文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法,但這些規(guī)章制度不具備法律效力,只能作為內(nèi)部的管理規(guī)定。為此,地方人大、行政管理職能部門應(yīng)主動承擔(dān)起文化遺產(chǎn)針對性立法職能,圍繞具體文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的實(shí)際保護(hù)需求,制定針對特定項(xiàng)目的保護(hù)條例,經(jīng)人大及其常務(wù)委員會通過之后直接作為地方性法律法規(guī)在文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施。

        強(qiáng)化“三責(zé)”,鞏固文化遺產(chǎn)保護(hù)法治基礎(chǔ)。一是要強(qiáng)化司法,補(bǔ)足行政執(zhí)法短板。實(shí)際上,在當(dāng)前的文化遺產(chǎn)法治保護(hù)模式當(dāng)中,行政執(zhí)法是基礎(chǔ)。然而,行政執(zhí)法法律效力的不足與文化遺產(chǎn)的破壞也構(gòu)成了一組悖論。比如,在一些文化遺產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目當(dāng)中存在私自改拆改建等行為,對于這些行為往往只能從經(jīng)濟(jì)上給予處罰,但私自拆改的經(jīng)濟(jì)收益一般情況下則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過罰款數(shù)額,行政違法成本過低。為此,可從司法端給予強(qiáng)化,強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)保護(hù)的民事法律責(zé)任,提升違法成本。二是要提升公益訴訟制度的法律權(quán)重。公益訴訟制度破解了文化遺產(chǎn)保護(hù)中的“公地悲劇”,賦予了與違法行為沒有直接利益關(guān)系的主體發(fā)起法律訴訟的權(quán)限。文化遺產(chǎn)保護(hù)關(guān)系到公眾的權(quán)益,社會各界應(yīng)主動承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任??蓪ο嚓P(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂,拓寬文化遺產(chǎn)公益訴訟主體范圍,通過發(fā)起公益訴訟來追究文化遺產(chǎn)破壞的法律責(zé)任。三是要守住文化遺產(chǎn)保護(hù)的刑事底線。文化遺產(chǎn)保護(hù)功在當(dāng)代,利在千秋,雖然要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但也不能完全只算經(jīng)濟(jì)賬。因?yàn)槲幕z產(chǎn)一旦被破壞就難以修復(fù)到原樣,對于惡意破壞文化遺產(chǎn)的行為,必須要施以重刑,可拓寬《刑法》中文化遺產(chǎn)保護(hù)的范圍,并明確破壞文化遺產(chǎn)所應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任。

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