新土地管理法背景下征地補(bǔ)償?shù)膶嵤┞窂?/h1>
2021-03-14 13:45:10李慶豐熊燕彭麗娜
上海房地 2021年2期
文/李慶豐 熊燕 彭麗娜
一、引言
新修訂的土地管理法已于2020年1月1日起施行，相應(yīng)的實施條例、部門規(guī)章、地方性法規(guī)也即將制定實施。土地征收與補(bǔ)償相伴相生，實現(xiàn)公平補(bǔ)償、保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是緩解社會矛盾、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法設(shè)計，部分學(xué)者[1]主張參照侵權(quán)賠償原則，即以等價之物賠償其因征地所失去的效用，使之恢復(fù)至未征收前。有學(xué)者依據(jù)美國確立的公平市場價格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出我國也應(yīng)采用市場價值補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，因我國土地城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，集體土地不存在自由交易的市場環(huán)境，參照市場交易價格不可取。亦有學(xué)者提出，只有大于公共利益需要方可實施征地，法規(guī)對公共利益界定不明。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償金額僅考慮原用途，不論及農(nóng)地發(fā)展權(quán)，僅與產(chǎn)值相關(guān)，補(bǔ)償金額不因公共利益征地而增多，也不因非公共利益征地而減少，故公共利益界定問題在此沒有討論的必要性。
二、征地補(bǔ)償中積存的主要問題
（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，未實現(xiàn)所喪失權(quán)益的同等置換
征地補(bǔ)償費(fèi)包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)基于前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，其總和不超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。首先，這種計算方式的邏輯存有瑕疵，一是年產(chǎn)值未扣除生產(chǎn)支出，二是所乘倍數(shù)并無推理論證的依據(jù)。以終身務(wù)農(nóng)的農(nóng)民為例，耕種土地獲得的收入扣減支出，畢其一生所獲得的經(jīng)濟(jì)利益以平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計算等效值，這種計算方式于理不合，且未來年份通貨膨脹、物價增長將使年產(chǎn)值提升，此動態(tài)因素未予考慮。李家瑞[2]提出，以截至承包期的預(yù)期收入按一定貼現(xiàn)率進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞胶怂阃恋氐纳a(chǎn)價值，即Y=∑（年收入-年成本）/(1+ r)i。筆者對此表示認(rèn)同。張曉雯[3]以土地純收益貼現(xiàn)法計算出山西省平定縣安置補(bǔ)助費(fèi)等價于土地年產(chǎn)值的17-22倍，遠(yuǎn)超過原土地管理法所規(guī)定的4-6倍的安置補(bǔ)助費(fèi)倍數(shù)。因此，人以年產(chǎn)值倍數(shù)計算征地補(bǔ)償款未能彌補(bǔ)權(quán)利人因征地而減損的實際福利。
（二）補(bǔ)償種類、受償權(quán)利人范圍狹窄
錢忠好[4]提出，征地補(bǔ)償要同時體現(xiàn)農(nóng)地價值中的生產(chǎn)性收益與非生產(chǎn)性收益。土地有生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、承載功能、資源功能、資產(chǎn)和財產(chǎn)功能。首先，土地征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，土地利用現(xiàn)狀發(fā)生改變，原有農(nóng)業(yè)種植改為建設(shè)用地，造成生態(tài)植被減少、景觀切割。其次，征收土地影響相鄰?fù)恋氐氖褂眯Ч?，如日照遮擋、灌溉用水不便、地役?quán)喪失等。此外，有學(xué)者認(rèn)為，不僅要考慮給被征地者帶來的直接損失，還應(yīng)把被征地者在過渡期內(nèi)的間接損失等包含在內(nèi)。
（三）安置方式簡單粗放，不利于失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計
現(xiàn)有安置方式主要包括貨幣安置、就業(yè)安置以及近年來新增的社保安置，其中，貨幣補(bǔ)償安置因其簡便易行而成為首選。然而，大多數(shù)失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償后缺乏投資理財意識，少數(shù)失地農(nóng)民甚至將補(bǔ)償款用于揮霍。當(dāng)失地農(nóng)民自謀職業(yè)時，由于缺少專業(yè)技能，就業(yè)渠道也十分有限，收入少且不穩(wěn)定。
現(xiàn)行法律規(guī)定，由村集體或其他單位進(jìn)行就業(yè)安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置人，但對農(nóng)戶安置的自由選擇權(quán)卻未有明確規(guī)定，有的農(nóng)民被強(qiáng)行安置，或者即便自行選擇了就業(yè)安置，后期也對工作不滿意甚至離職。
（四）存在征地程序不規(guī)范、補(bǔ)償分配不公、監(jiān)管缺位的情形
地方政府、土地購買意向者、村集體組織之間利益錯綜復(fù)雜，農(nóng)民處于弱勢地位，有時存在程序違規(guī)、強(qiáng)制征收、截留補(bǔ)償款等情形。一些地方因為招商引資需要，或者迫于施工工期壓力，在未完成征地批后公告、安置補(bǔ)償公告和簽約支付補(bǔ)償款的情形下，甚至于土地征收轉(zhuǎn)用手續(xù)獲批復(fù)前，強(qiáng)行進(jìn)行土地騰退與現(xiàn)場施工。此外，有些村干部或是鄉(xiāng)村管理者憑借權(quán)力優(yōu)勢，在征地補(bǔ)償中暗箱操作，隱瞞征地補(bǔ)償信息，隱瞞財務(wù)賬目，截留、挪用、私分補(bǔ)償款等行為屢有發(fā)生。失地農(nóng)民若對征地補(bǔ)償不滿意或者持有異議拒絕騰退土地，則由地方勢力采用非法手段暴力強(qiáng)制拆遷、騰退土地。
（五）征地維權(quán)難，引發(fā)信訪問題
土地征收救濟(jì)首先是行政救濟(jì)，主要由信訪制度、行政訴訟、行政復(fù)議組成。在現(xiàn)實中，政府具有當(dāng)事人與裁判者的雙重身份，致使其在爭議解決時，難以做到客觀公正。
三、新修訂的土地管理法關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)恼撌黾捌渲笇?dǎo)思想
（一）新土地管理法關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)恼撌?/h3>
第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。 征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼。被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。
第六十二條規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
（二）征地補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想
1.給予公平、合理的補(bǔ)償。鑒于民法的主體平等、利益均衡精神，征收方不因其權(quán)力地位而對被征收方強(qiáng)制施壓，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。征收與損害對私人財產(chǎn)權(quán)造成的不利影響幾近相同。有學(xué)者主張，民事?lián)p害賠償與征收損失補(bǔ)償是相通的兩個概念和制度，征收損失補(bǔ)償可以適用民事?lián)p害賠償?shù)脑?、原則及規(guī)則。
2.保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障，是貫徹公平、合理補(bǔ)償?shù)哪康?。此條文暗示以往征地補(bǔ)償存有缺陷，農(nóng)民原可憑借耕種農(nóng)作物滿足生活需要并獲取收益，卻由于土地被征收而失去賴以生存的土地資源。補(bǔ)償旨在填補(bǔ)被征收時既有權(quán)利遭受的損害，使被征收人能夠獲得與被征收物同等地位的替換物。
3.依法及時足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物與青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。要做到足額支付補(bǔ)償費(fèi)，首先應(yīng)制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，要杜絕截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用的行為，征地程序應(yīng)公開透明。應(yīng)以簡便易行的原則確定補(bǔ)償?shù)姆秶?。生態(tài)利益具有自維性，沒有自利性，具有公共性，不具排他性，無法分割屬于個體的生態(tài)利益。故征地造成的生態(tài)景觀損失、地役權(quán)損失并未提及。
4.取消年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，代之以區(qū)片綜合價。自1982 年頒布實施《國家建設(shè)征用土地條例》起，征地即按照年產(chǎn)值倍數(shù)給付土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)，并給付青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。1998 年修訂的土地管理法仍沿用了以土地原用途為基礎(chǔ)的年產(chǎn)值倍數(shù)法。2005 年，原國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，埋下了以區(qū)片綜合價取代年產(chǎn)值倍數(shù)法的伏筆。本次新法修訂，明確將“區(qū)片綜合地價”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)載入法律，意味著征地補(bǔ)償將邁向更加科學(xué)、公平、合理的軌道。
5.征收補(bǔ)償制度的功能定位是設(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提。新法提出要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素?？紤]經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少每三年調(diào)整一次。征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并非一成不變，應(yīng)具有與時代變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的動態(tài)性。由省級政府確定區(qū)片綜合地價，可以規(guī)避區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不均衡，由政府實施統(tǒng)一指導(dǎo)價，有利于保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。然而，區(qū)片綜合地價只反映平均水平，應(yīng)對具體地塊進(jìn)行個別修正，從而確定該地塊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
6.國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，這是打破城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動壁壘的重大突破。如何構(gòu)建農(nóng)村村民自由進(jìn)入、退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)制值得研究。
四、征地補(bǔ)償實施路徑設(shè)計
（一）明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對象，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
基于新土地管理法確定的土地補(bǔ)償種類和范圍，征地補(bǔ)償對象是承包經(jīng)營權(quán)人、使用權(quán)人和土地所有權(quán)人，安置補(bǔ)助費(fèi)對應(yīng)于承包經(jīng)營權(quán)人、使用權(quán)人，土地補(bǔ)償費(fèi)對應(yīng)于全體承包經(jīng)營權(quán)人共同構(gòu)建的土地所有權(quán)人。對于農(nóng)用地征收補(bǔ)償而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)價值，即經(jīng)濟(jì)功能。對于農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則主要體現(xiàn)為物權(quán)價值。
（二）農(nóng)用地征收補(bǔ)償以區(qū)片綜合價為指導(dǎo)，針對具體被征收土地進(jìn)行個別修正
關(guān)于征地區(qū)片綜合地價的分區(qū)與測算，學(xué)者們主張運(yùn)用的方法并不統(tǒng)一，如疊加法、集對分析法、因素定級法、工業(yè)基準(zhǔn)地價剝離法、社會保障法和收益還原加權(quán)法等。筆者以為，收益還原法在當(dāng)前諸多測算方法中最能客觀反映土地原用途的經(jīng)濟(jì)價值，可以量化，便于操作，且至少每三年調(diào)整或者重新公布一次，有利于及時糾正偏差。雖然收益還原法較為合適，但仍需加以改進(jìn)。未來年份的產(chǎn)值要考慮物價上漲因素，折現(xiàn)率應(yīng)綜合考慮銀行利率、通貨膨脹率等因素?；蛘撸部墒褂枚喾N方法分別進(jìn)行測算，將結(jié)果進(jìn)行加權(quán)平均。
參照基準(zhǔn)地價的做法，征地區(qū)片綜合價反映一定區(qū)域內(nèi)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的平均價格，應(yīng)對具體地塊進(jìn)行個別修正。
（三）宅基地、附著物補(bǔ)償以及其他非農(nóng)用地的補(bǔ)償
集體房屋拆遷采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償。重新安排宅基地建房的，以房屋重置價進(jìn)行補(bǔ)償。采用貨幣補(bǔ)償?shù)?，在測算重置價的基礎(chǔ)上考慮土地的區(qū)位因素。其他地上附著物的補(bǔ)償按照市場價格結(jié)合陳新度進(jìn)行測算。
農(nóng)村集體建設(shè)用地、未利用地的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)側(cè)重于土地的區(qū)位、土地供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，并從土地發(fā)展權(quán)的角度入手，參照農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定，其補(bǔ)償范圍主要體現(xiàn)為土地所有權(quán)的補(bǔ)償。
（四）量化農(nóng)民個體在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的資產(chǎn)權(quán)益，完善農(nóng)民個體與村集體之間的轉(zhuǎn)入、退出制度
1949年以來，囿于土地制度、戶籍制度等原因，農(nóng)村的人口、土地僅能向城市單向流轉(zhuǎn)，束縛了勞動力、土地資源等生產(chǎn)要素，這不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，由此形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度建設(shè)、福利政策等諸多方面的城鄉(xiāng)差異。
與農(nóng)村集體公社相比，以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，但其發(fā)展至今已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的需要，如不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地凝結(jié)于農(nóng)戶個體，而無法實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，將不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地規(guī)模經(jīng)營。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)村勞動力市場化、社會化的需要。
將農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)按照農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量實行仿股份制量化，核算每一個勞動力人口基于個體權(quán)利可獲得的土地份額及相應(yīng)的補(bǔ)償價格，并結(jié)合農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量、土地數(shù)量的變化定期修正。此外，個體在村集體享有的其他權(quán)益、個體勞動力的總體權(quán)益需更加明晰。在這種個體權(quán)益可以量化的架構(gòu)下，無論是出于征地補(bǔ)償?shù)脑?，還是出于市場資源配置的需要，勞動力、土地承包經(jīng)營權(quán)都可以在市場流通。無論是失地后希望轉(zhuǎn)向其他村集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，還是志愿加入農(nóng)村集體轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市居民，亦或是失地后希望脫離村集體轉(zhuǎn)入城市生活的家庭，均可通過市場自由交易方式實現(xiàn)目標(biāo)。
（五）在征收標(biāo)準(zhǔn)制定中引入評估機(jī)制，作為爭議裁決的有益補(bǔ)充
土地價格評估被廣泛運(yùn)用于我國城市土地流轉(zhuǎn)中，在農(nóng)村集體土地中卻鮮有采用。引入征地區(qū)片綜合價后，征地補(bǔ)償費(fèi)用的計算比原年產(chǎn)值倍數(shù)法更加復(fù)雜，引入由被征地單位和政府共同認(rèn)可的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行測算評估，既是制定征收標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)需要，也是基于公平性的考慮。
構(gòu)建征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是解決征地實施過程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛的有效途徑。如果發(fā)生糾紛，則迫切需要有關(guān)部門協(xié)調(diào)與裁決，從而解決矛盾。早在2006年，原國土資源部就下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》。從全國部分省市推行征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度試點(diǎn)情況看，爭議裁決在化解征地糾紛、社會維穩(wěn)、規(guī)范征地程序、保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面取得了良好效果。
（六）提供多元化的可供自由選擇的安置途徑
原國土資源部大力推行多元化的安置方式，在貨幣安置外還提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置、留用地安置與社保安置等形式。
首先是貨幣安置。這種方式為有能力自謀職業(yè)的失地農(nóng)民提供了便捷。其二是用工安置，為失地農(nóng)民提供了再就業(yè)的機(jī)會。其三是留地安置或調(diào)地安置。對于傾向于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不愿意到城市就業(yè)的農(nóng)民，可通過村集體進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)再分配，調(diào)撥質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)用地，或者是通過自由流轉(zhuǎn)，從原集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移到土地相應(yīng)富余的另一個村集體經(jīng)濟(jì)組織。有研究[5]發(fā)現(xiàn)，輔以留地安置與集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鎮(zhèn)化路徑，可以顯著提升失地農(nóng)戶的家庭發(fā)展能力，使農(nóng)戶失地不無地，留地再發(fā)展。其四是社保安置，物權(quán)法第四十二條規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。社會保障費(fèi)用按規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。
（七）征地程序公開，村集體財務(wù)公開
一是完善土地征收補(bǔ)償程序，保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是要做到村集體征地補(bǔ)償款財務(wù)公開，接受村民監(jiān)督。三是村民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金分配、操作程序有異議的，要舉行聽證，設(shè)立舉報通道，建立有效的法律援助渠道。四是在征地行政審批機(jī)構(gòu)建立征地信息公開平臺與投訴舉報平臺，便于利益相關(guān)人瀏覽查閱。
五、留待未來進(jìn)一步研究的問題
（一）集體土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度有待完善
早在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之初，土地承包經(jīng)營權(quán)就已自發(fā)進(jìn)入市場。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種自發(fā)性帶來了糾紛與混亂，諸如農(nóng)戶按人等分的承包經(jīng)營權(quán)面積和實際承包的土地面積不一致的問題，集體土地自由流轉(zhuǎn)是否會引發(fā)土地兼并的問題，人口與土地面積各自變化是否影響農(nóng)戶福利公平性的問題，等等。
（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)權(quán)益的立法和量化問題有待研究
對于生態(tài)利益的保護(hù)與救濟(jì)，較為可行的法律進(jìn)路是將生態(tài)利益上升為受法律保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)法益。
（三）失地農(nóng)民融入城市生活的問題
失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活圈后，由農(nóng)耕生活進(jìn)入城市的快節(jié)奏生活，生活環(huán)境、生活標(biāo)準(zhǔn)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都會發(fā)生改變，面臨子女教育、消費(fèi)水平的困境。如何紓解失地農(nóng)民的心理落差，防止進(jìn)城農(nóng)民被邊緣化是有待進(jìn)一步研究的問題。
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文/李慶豐 熊燕 彭麗娜
一、引言
新修訂的土地管理法已于2020年1月1日起施行，相應(yīng)的實施條例、部門規(guī)章、地方性法規(guī)也即將制定實施。土地征收與補(bǔ)償相伴相生，實現(xiàn)公平補(bǔ)償、保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是緩解社會矛盾、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法設(shè)計，部分學(xué)者[1]主張參照侵權(quán)賠償原則，即以等價之物賠償其因征地所失去的效用，使之恢復(fù)至未征收前。有學(xué)者依據(jù)美國確立的公平市場價格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出我國也應(yīng)采用市場價值補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，因我國土地城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，集體土地不存在自由交易的市場環(huán)境，參照市場交易價格不可取。亦有學(xué)者提出，只有大于公共利益需要方可實施征地，法規(guī)對公共利益界定不明。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償金額僅考慮原用途，不論及農(nóng)地發(fā)展權(quán)，僅與產(chǎn)值相關(guān)，補(bǔ)償金額不因公共利益征地而增多，也不因非公共利益征地而減少，故公共利益界定問題在此沒有討論的必要性。
二、征地補(bǔ)償中積存的主要問題
（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，未實現(xiàn)所喪失權(quán)益的同等置換
征地補(bǔ)償費(fèi)包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)基于前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，其總和不超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。首先，這種計算方式的邏輯存有瑕疵，一是年產(chǎn)值未扣除生產(chǎn)支出，二是所乘倍數(shù)并無推理論證的依據(jù)。以終身務(wù)農(nóng)的農(nóng)民為例，耕種土地獲得的收入扣減支出，畢其一生所獲得的經(jīng)濟(jì)利益以平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計算等效值，這種計算方式于理不合，且未來年份通貨膨脹、物價增長將使年產(chǎn)值提升，此動態(tài)因素未予考慮。李家瑞[2]提出，以截至承包期的預(yù)期收入按一定貼現(xiàn)率進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞胶怂阃恋氐纳a(chǎn)價值，即Y=∑（年收入-年成本）/(1+ r)i。筆者對此表示認(rèn)同。張曉雯[3]以土地純收益貼現(xiàn)法計算出山西省平定縣安置補(bǔ)助費(fèi)等價于土地年產(chǎn)值的17-22倍，遠(yuǎn)超過原土地管理法所規(guī)定的4-6倍的安置補(bǔ)助費(fèi)倍數(shù)。因此，人以年產(chǎn)值倍數(shù)計算征地補(bǔ)償款未能彌補(bǔ)權(quán)利人因征地而減損的實際福利。
（二）補(bǔ)償種類、受償權(quán)利人范圍狹窄
錢忠好[4]提出，征地補(bǔ)償要同時體現(xiàn)農(nóng)地價值中的生產(chǎn)性收益與非生產(chǎn)性收益。土地有生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、承載功能、資源功能、資產(chǎn)和財產(chǎn)功能。首先，土地征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，土地利用現(xiàn)狀發(fā)生改變，原有農(nóng)業(yè)種植改為建設(shè)用地，造成生態(tài)植被減少、景觀切割。其次，征收土地影響相鄰?fù)恋氐氖褂眯Ч?，如日照遮擋、灌溉用水不便、地役?quán)喪失等。此外，有學(xué)者認(rèn)為，不僅要考慮給被征地者帶來的直接損失，還應(yīng)把被征地者在過渡期內(nèi)的間接損失等包含在內(nèi)。
（三）安置方式簡單粗放，不利于失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計
現(xiàn)有安置方式主要包括貨幣安置、就業(yè)安置以及近年來新增的社保安置，其中，貨幣補(bǔ)償安置因其簡便易行而成為首選。然而，大多數(shù)失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償后缺乏投資理財意識，少數(shù)失地農(nóng)民甚至將補(bǔ)償款用于揮霍。當(dāng)失地農(nóng)民自謀職業(yè)時，由于缺少專業(yè)技能，就業(yè)渠道也十分有限，收入少且不穩(wěn)定。
現(xiàn)行法律規(guī)定，由村集體或其他單位進(jìn)行就業(yè)安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置人，但對農(nóng)戶安置的自由選擇權(quán)卻未有明確規(guī)定，有的農(nóng)民被強(qiáng)行安置，或者即便自行選擇了就業(yè)安置，后期也對工作不滿意甚至離職。
（四）存在征地程序不規(guī)范、補(bǔ)償分配不公、監(jiān)管缺位的情形
地方政府、土地購買意向者、村集體組織之間利益錯綜復(fù)雜，農(nóng)民處于弱勢地位，有時存在程序違規(guī)、強(qiáng)制征收、截留補(bǔ)償款等情形。一些地方因為招商引資需要，或者迫于施工工期壓力，在未完成征地批后公告、安置補(bǔ)償公告和簽約支付補(bǔ)償款的情形下，甚至于土地征收轉(zhuǎn)用手續(xù)獲批復(fù)前，強(qiáng)行進(jìn)行土地騰退與現(xiàn)場施工。此外，有些村干部或是鄉(xiāng)村管理者憑借權(quán)力優(yōu)勢，在征地補(bǔ)償中暗箱操作，隱瞞征地補(bǔ)償信息，隱瞞財務(wù)賬目，截留、挪用、私分補(bǔ)償款等行為屢有發(fā)生。失地農(nóng)民若對征地補(bǔ)償不滿意或者持有異議拒絕騰退土地，則由地方勢力采用非法手段暴力強(qiáng)制拆遷、騰退土地。
（五）征地維權(quán)難，引發(fā)信訪問題
土地征收救濟(jì)首先是行政救濟(jì)，主要由信訪制度、行政訴訟、行政復(fù)議組成。在現(xiàn)實中，政府具有當(dāng)事人與裁判者的雙重身份，致使其在爭議解決時，難以做到客觀公正。
三、新修訂的土地管理法關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)恼撌黾捌渲笇?dǎo)思想
（一）新土地管理法關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)恼撌?/h3>
第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。 征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼。被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。
第六十二條規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
（二）征地補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想
1.給予公平、合理的補(bǔ)償。鑒于民法的主體平等、利益均衡精神，征收方不因其權(quán)力地位而對被征收方強(qiáng)制施壓，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。征收與損害對私人財產(chǎn)權(quán)造成的不利影響幾近相同。有學(xué)者主張，民事?lián)p害賠償與征收損失補(bǔ)償是相通的兩個概念和制度，征收損失補(bǔ)償可以適用民事?lián)p害賠償?shù)脑?、原則及規(guī)則。
2.保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障，是貫徹公平、合理補(bǔ)償?shù)哪康?。此條文暗示以往征地補(bǔ)償存有缺陷，農(nóng)民原可憑借耕種農(nóng)作物滿足生活需要并獲取收益，卻由于土地被征收而失去賴以生存的土地資源。補(bǔ)償旨在填補(bǔ)被征收時既有權(quán)利遭受的損害，使被征收人能夠獲得與被征收物同等地位的替換物。
3.依法及時足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物與青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。要做到足額支付補(bǔ)償費(fèi)，首先應(yīng)制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，要杜絕截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用的行為，征地程序應(yīng)公開透明。應(yīng)以簡便易行的原則確定補(bǔ)償?shù)姆秶?。生態(tài)利益具有自維性，沒有自利性，具有公共性，不具排他性，無法分割屬于個體的生態(tài)利益。故征地造成的生態(tài)景觀損失、地役權(quán)損失并未提及。
4.取消年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，代之以區(qū)片綜合價。自1982 年頒布實施《國家建設(shè)征用土地條例》起，征地即按照年產(chǎn)值倍數(shù)給付土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)，并給付青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。1998 年修訂的土地管理法仍沿用了以土地原用途為基礎(chǔ)的年產(chǎn)值倍數(shù)法。2005 年，原國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，埋下了以區(qū)片綜合價取代年產(chǎn)值倍數(shù)法的伏筆。本次新法修訂，明確將“區(qū)片綜合地價”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)載入法律，意味著征地補(bǔ)償將邁向更加科學(xué)、公平、合理的軌道。
5.征收補(bǔ)償制度的功能定位是設(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提。新法提出要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素?？紤]經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少每三年調(diào)整一次。征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并非一成不變，應(yīng)具有與時代變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的動態(tài)性。由省級政府確定區(qū)片綜合地價，可以規(guī)避區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不均衡，由政府實施統(tǒng)一指導(dǎo)價，有利于保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。然而，區(qū)片綜合地價只反映平均水平，應(yīng)對具體地塊進(jìn)行個別修正，從而確定該地塊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
6.國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，這是打破城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動壁壘的重大突破。如何構(gòu)建農(nóng)村村民自由進(jìn)入、退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)制值得研究。
四、征地補(bǔ)償實施路徑設(shè)計
（一）明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對象，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
基于新土地管理法確定的土地補(bǔ)償種類和范圍，征地補(bǔ)償對象是承包經(jīng)營權(quán)人、使用權(quán)人和土地所有權(quán)人，安置補(bǔ)助費(fèi)對應(yīng)于承包經(jīng)營權(quán)人、使用權(quán)人，土地補(bǔ)償費(fèi)對應(yīng)于全體承包經(jīng)營權(quán)人共同構(gòu)建的土地所有權(quán)人。對于農(nóng)用地征收補(bǔ)償而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)價值，即經(jīng)濟(jì)功能。對于農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則主要體現(xiàn)為物權(quán)價值。
（二）農(nóng)用地征收補(bǔ)償以區(qū)片綜合價為指導(dǎo)，針對具體被征收土地進(jìn)行個別修正
關(guān)于征地區(qū)片綜合地價的分區(qū)與測算，學(xué)者們主張運(yùn)用的方法并不統(tǒng)一，如疊加法、集對分析法、因素定級法、工業(yè)基準(zhǔn)地價剝離法、社會保障法和收益還原加權(quán)法等。筆者以為，收益還原法在當(dāng)前諸多測算方法中最能客觀反映土地原用途的經(jīng)濟(jì)價值，可以量化，便于操作，且至少每三年調(diào)整或者重新公布一次，有利于及時糾正偏差。雖然收益還原法較為合適，但仍需加以改進(jìn)。未來年份的產(chǎn)值要考慮物價上漲因素，折現(xiàn)率應(yīng)綜合考慮銀行利率、通貨膨脹率等因素?；蛘撸部墒褂枚喾N方法分別進(jìn)行測算，將結(jié)果進(jìn)行加權(quán)平均。
參照基準(zhǔn)地價的做法，征地區(qū)片綜合價反映一定區(qū)域內(nèi)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的平均價格，應(yīng)對具體地塊進(jìn)行個別修正。
（三）宅基地、附著物補(bǔ)償以及其他非農(nóng)用地的補(bǔ)償
集體房屋拆遷采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償。重新安排宅基地建房的，以房屋重置價進(jìn)行補(bǔ)償。采用貨幣補(bǔ)償?shù)?，在測算重置價的基礎(chǔ)上考慮土地的區(qū)位因素。其他地上附著物的補(bǔ)償按照市場價格結(jié)合陳新度進(jìn)行測算。
農(nóng)村集體建設(shè)用地、未利用地的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)側(cè)重于土地的區(qū)位、土地供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，并從土地發(fā)展權(quán)的角度入手，參照農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定，其補(bǔ)償范圍主要體現(xiàn)為土地所有權(quán)的補(bǔ)償。
（四）量化農(nóng)民個體在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的資產(chǎn)權(quán)益，完善農(nóng)民個體與村集體之間的轉(zhuǎn)入、退出制度
1949年以來，囿于土地制度、戶籍制度等原因，農(nóng)村的人口、土地僅能向城市單向流轉(zhuǎn)，束縛了勞動力、土地資源等生產(chǎn)要素，這不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，由此形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度建設(shè)、福利政策等諸多方面的城鄉(xiāng)差異。
與農(nóng)村集體公社相比，以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，但其發(fā)展至今已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的需要，如不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地凝結(jié)于農(nóng)戶個體，而無法實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，將不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地規(guī)模經(jīng)營。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)村勞動力市場化、社會化的需要。
將農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)按照農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量實行仿股份制量化，核算每一個勞動力人口基于個體權(quán)利可獲得的土地份額及相應(yīng)的補(bǔ)償價格，并結(jié)合農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量、土地數(shù)量的變化定期修正。此外，個體在村集體享有的其他權(quán)益、個體勞動力的總體權(quán)益需更加明晰。在這種個體權(quán)益可以量化的架構(gòu)下，無論是出于征地補(bǔ)償?shù)脑?，還是出于市場資源配置的需要，勞動力、土地承包經(jīng)營權(quán)都可以在市場流通。無論是失地后希望轉(zhuǎn)向其他村集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，還是志愿加入農(nóng)村集體轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市居民，亦或是失地后希望脫離村集體轉(zhuǎn)入城市生活的家庭，均可通過市場自由交易方式實現(xiàn)目標(biāo)。
（五）在征收標(biāo)準(zhǔn)制定中引入評估機(jī)制，作為爭議裁決的有益補(bǔ)充
土地價格評估被廣泛運(yùn)用于我國城市土地流轉(zhuǎn)中，在農(nóng)村集體土地中卻鮮有采用。引入征地區(qū)片綜合價后，征地補(bǔ)償費(fèi)用的計算比原年產(chǎn)值倍數(shù)法更加復(fù)雜，引入由被征地單位和政府共同認(rèn)可的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行測算評估，既是制定征收標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)需要，也是基于公平性的考慮。
構(gòu)建征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是解決征地實施過程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛的有效途徑。如果發(fā)生糾紛，則迫切需要有關(guān)部門協(xié)調(diào)與裁決，從而解決矛盾。早在2006年，原國土資源部就下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》。從全國部分省市推行征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度試點(diǎn)情況看，爭議裁決在化解征地糾紛、社會維穩(wěn)、規(guī)范征地程序、保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面取得了良好效果。
（六）提供多元化的可供自由選擇的安置途徑
原國土資源部大力推行多元化的安置方式，在貨幣安置外還提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置、留用地安置與社保安置等形式。
首先是貨幣安置。這種方式為有能力自謀職業(yè)的失地農(nóng)民提供了便捷。其二是用工安置，為失地農(nóng)民提供了再就業(yè)的機(jī)會。其三是留地安置或調(diào)地安置。對于傾向于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不愿意到城市就業(yè)的農(nóng)民，可通過村集體進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)再分配，調(diào)撥質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)用地，或者是通過自由流轉(zhuǎn)，從原集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移到土地相應(yīng)富余的另一個村集體經(jīng)濟(jì)組織。有研究[5]發(fā)現(xiàn)，輔以留地安置與集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鎮(zhèn)化路徑，可以顯著提升失地農(nóng)戶的家庭發(fā)展能力，使農(nóng)戶失地不無地，留地再發(fā)展。其四是社保安置，物權(quán)法第四十二條規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。社會保障費(fèi)用按規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。
（七）征地程序公開，村集體財務(wù)公開
一是完善土地征收補(bǔ)償程序，保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是要做到村集體征地補(bǔ)償款財務(wù)公開，接受村民監(jiān)督。三是村民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金分配、操作程序有異議的，要舉行聽證，設(shè)立舉報通道，建立有效的法律援助渠道。四是在征地行政審批機(jī)構(gòu)建立征地信息公開平臺與投訴舉報平臺，便于利益相關(guān)人瀏覽查閱。
五、留待未來進(jìn)一步研究的問題
（一）集體土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度有待完善
早在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之初，土地承包經(jīng)營權(quán)就已自發(fā)進(jìn)入市場。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種自發(fā)性帶來了糾紛與混亂，諸如農(nóng)戶按人等分的承包經(jīng)營權(quán)面積和實際承包的土地面積不一致的問題，集體土地自由流轉(zhuǎn)是否會引發(fā)土地兼并的問題，人口與土地面積各自變化是否影響農(nóng)戶福利公平性的問題，等等。
（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)權(quán)益的立法和量化問題有待研究
對于生態(tài)利益的保護(hù)與救濟(jì)，較為可行的法律進(jìn)路是將生態(tài)利益上升為受法律保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)法益。
（三）失地農(nóng)民融入城市生活的問題
失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活圈后，由農(nóng)耕生活進(jìn)入城市的快節(jié)奏生活，生活環(huán)境、生活標(biāo)準(zhǔn)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都會發(fā)生改變，面臨子女教育、消費(fèi)水平的困境。如何紓解失地農(nóng)民的心理落差，防止進(jìn)城農(nóng)民被邊緣化是有待進(jìn)一步研究的問題。
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