“十四五”期間優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義與重點(diǎn)任務(wù)

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）馬克思主義學(xué)院 張占斌

本文節(jié)選自《行政管理改革》2020年第12期

“十四五”時(shí)期，政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不僅在于直接投資、招商引資，首要任務(wù)是優(yōu)化營商環(huán)境。之所以做出這樣的判斷，與我們對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境時(shí)代內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)有關(guān)。從最寬的角度來理解，就是要堅(jiān)持市場化、法治化、國際化的原則，建立高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、高質(zhì)量的市場經(jīng)濟(jì)。市場化、法治化、國際化是統(tǒng)一的，營商環(huán)境是“三化”的統(tǒng)一。這就是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，就是改革開放要達(dá)到的目標(biāo)，就是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從狹義上看，就是市場主體經(jīng)營的環(huán)境，包括法治環(huán)境、市場準(zhǔn)入、政策環(huán)境（財(cái)稅金融）、規(guī)劃環(huán)境、競爭環(huán)境、政府服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本，等等。這里有硬件的，更多是軟件的。同時(shí)，更多取決于治理，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽弥卫硇軐?shí)現(xiàn)制度的優(yōu)越性。社會(huì)主義制度要贏得比資本主義制度更大的優(yōu)越性，就必須解放、創(chuàng)造和保護(hù)先進(jìn)生產(chǎn)力。我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性，要通過優(yōu)良的營商環(huán)境展現(xiàn)出來。

營商環(huán)境就是市場主體準(zhǔn)入、投資、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、流通、物流、回款等整個(gè)活動(dòng)的環(huán)境，可以說是一個(gè)價(jià)值鏈、生態(tài)圈。現(xiàn)在國際國內(nèi)都有一些評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，每年就相關(guān)問題做出評(píng)價(jià)。但歸根到底，市場主體是裁判者，市場主體說了算。也就是說企業(yè)是裁判者，企業(yè)說了算。企業(yè)認(rèn)同，愿意創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，就說明營商環(huán)境好。企業(yè)不認(rèn)同，不愿意創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，就說明營商環(huán)境差。

“基層減負(fù)年”減負(fù)了嗎？—基于某直轄市A區(qū)259個(gè)社區(qū)的調(diào)研

清華大學(xué) 麥佩清

本文節(jié)選自《公共管理評(píng)論》2020年第4期

為探究“基層減負(fù)年”的實(shí)踐情況，筆者在某直轄市A區(qū)以社區(qū)為單位進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。選取A區(qū)259個(gè)社區(qū)的黨委書記、居委會(huì)主任為對(duì)象展開問卷調(diào)查，并對(duì)社區(qū)工作者代表、政府部門的18位代表進(jìn)行深度訪談，通過調(diào)查問卷與訪談相結(jié)合的方法開展調(diào)查研究。

研究發(fā)現(xiàn)，“基層減負(fù)年”社區(qū)減負(fù)的政策組合拳并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，社區(qū)減負(fù)增效的落實(shí)情況并不樂觀，在諸多方面依然存在問題，社區(qū)干部的整體負(fù)擔(dān)感較重

社區(qū)減負(fù)問題是社會(huì)治理問題在社區(qū)層面的縮影。一方面，減少轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)的行政性事務(wù)需要一個(gè)過程，需要與政府職能轉(zhuǎn)變一起協(xié)同改進(jìn)。另一方面，社區(qū)本該履行的公共服務(wù)性事務(wù)和居民自治類事務(wù)日益繁重，而能夠分擔(dān)這些事務(wù)的公益組織、專業(yè)社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等十分緊缺，只能社區(qū)來承接，使得社區(qū)肩上承載的社區(qū)治理任務(wù)越來越重。隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，在整個(gè)社會(huì)進(jìn)入全面深化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，在這樣的時(shí)代背景下，社區(qū)自然也面臨著自身的轉(zhuǎn)型問題。如果拋開社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會(huì)矛盾交織的時(shí)代特征，僅僅從減少社區(qū)行政性事務(wù)的剛性措施出發(fā)，以簡單化、公示性的措施推進(jìn)社區(qū)減負(fù)，好比西醫(yī)的小手術(shù)，動(dòng)刀切小口，可謂治標(biāo)不治本。這就需要我們以實(shí)事求是的態(tài)度去看待當(dāng)下的城市基層社區(qū)減負(fù)問題，找到既符合社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展又契合基層實(shí)際的解決路徑。

社區(qū)工作的“彈鋼琴”指的是基層干部在工作中能夠?qū)崿F(xiàn)上級(jí)任務(wù)的整合，通過結(jié)合本地實(shí)際，并與各類任務(wù)的同類項(xiàng)合并，實(shí)現(xiàn)人力、物力資源的調(diào)配與分工，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作的有序進(jìn)行。但隨著時(shí)代的發(fā)展，社區(qū)在國家治理體系中地位上升，社區(qū)工作逐漸偏離了“心中有數(shù)”的“彈鋼琴”，而成了“即興演奏”。社區(qū)工作所面臨的種種困境，還需要進(jìn)一步協(xié)同政府職能改革，提升社會(huì)各主體參與社區(qū)工作的實(shí)質(zhì)性，基層改革任重而道遠(yuǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避、轉(zhuǎn)嫁與控制策略：上下左右—部門征求意見中的利益吸納和責(zé)任排斥

廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心 張國磊，東北大學(xué)文法學(xué)院 曹志立

本文節(jié)選自《公共行政評(píng)論》2020年第6期

在科層制體系中，部門征求意見，不僅影響政策供給的有效性，也影響后續(xù)政策執(zhí)行能否實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。尤其在協(xié)商民主的情境下，公共政策的制定不僅要吸納外部民眾意見來獲取社會(huì)性支持，更需要向科層制體系中各部門征求意見來獲取合法性支持。雖然一項(xiàng)政策需要整合外部民眾意見才能體現(xiàn)出政策的公共性與普適性意義，但政策制定環(huán)節(jié)不完整（缺乏科層制體系內(nèi)部的征求意見），很可能在執(zhí)行過程陷入“中梗阻”的困境，導(dǎo)致政策難以落地。

首先，在公共政策制定中，政府各部門進(jìn)行內(nèi)部征求意見即是利益吸納和利益再分配的重要過程?？v向型征求意見是上級(jí)部門按照“上下對(duì)口”原則向下級(jí)傳達(dá)征求意見稿，要求其在一定的時(shí)限內(nèi)反饋意見，如超期則默認(rèn)為“同意執(zhí)行”。在科層權(quán)威之下，下級(jí)通常默許該征求意見稿所涉及的任務(wù)要求，即使提出異議也難以改變上級(jí)部門的決策。正因?yàn)閯傂约s束力的存在，下級(jí)部門無法擺脫上級(jí)的合法性干預(yù)，即政策目標(biāo)已明確，無論下級(jí)部門提出何種意見都難以避免被動(dòng)式執(zhí)行的命運(yùn)。橫向型征求意見是平級(jí)部門通過政策文件往來進(jìn)行對(duì)稱性溝通，但由于各部門行政級(jí)別相同，以致征求意見稿的剛性約束力可能在其他部門的拖延下逐漸消解。畢竟不是牽頭單位，只要不損害到部門利益，各部門通常都傾向于合作，因?yàn)椤疤ь^不見低頭見”，將來到本部門牽頭起草文件時(shí)也需要其他部門的協(xié)助。交織型征求意見是處在復(fù)雜性的科層制體系中，各“條塊”之間的非對(duì)稱溝通很可能囿于信息不對(duì)稱，所提出的意見較為謹(jǐn)慎，畢竟職責(zé)范圍的差異性較大，只要在合法化的框架下，通常都得到附議和認(rèn)可。

其次，由于各部門之間的價(jià)值取向與利益訴求具有差異性，因而對(duì)征求意見稿的態(tài)度具有明顯的差異性。組織高層主要從宏觀層面對(duì)征求意見稿進(jìn)行總體性風(fēng)險(xiǎn)把控，對(duì)不符合本部門工作范疇的意見則及時(shí)向發(fā)文機(jī)關(guān)反饋，以降低被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。中層領(lǐng)導(dǎo)從中觀層面對(duì)政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，使政策目標(biāo)明晰化與部門職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化?；鶎痈刹繌奈⒂^層面對(duì)政策執(zhí)行過程中可能遭遇的問題進(jìn)行預(yù)設(shè)，如超越個(gè)人權(quán)限的事務(wù)則及時(shí)向組織高層反饋。在利益驅(qū)動(dòng)下，各行動(dòng)者通常會(huì)考慮落實(shí)該項(xiàng)政策后自身的利益能否得到實(shí)質(zhì)性增長，因而長期處在“公益”與“私利”的沖突中。在風(fēng)險(xiǎn)最小化的原則下，各行動(dòng)者提出的意見通常具有自利性傾向，即過于關(guān)注政策有利的一面，并竭盡全力支持來文機(jī)關(guān)的工作，而選擇性排斥一些亟須解決社會(huì)問題的政策。由此一來，不僅造成政策供給的公共性不斷被制度排斥，而且政策執(zhí)行的普適性也逐漸被弱化。

最后，無論對(duì)科層制體系內(nèi)部意見的征求，還是對(duì)外部民眾建議的吸納，都需要在一定的合法性框架內(nèi)進(jìn)行。如果政策的頂層設(shè)計(jì)過度依賴科層制體系自上而下的法定程序，那將會(huì)加劇政策執(zhí)行異化的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)殡S著行政層級(jí)的增加與管理鏈條的延長，政令信息在向下傳遞過程中“失真”越嚴(yán)重，加上各層級(jí)部門利益分化的存在，導(dǎo)致行政運(yùn)作的成本不斷加大。因而在公共政策制定的過程中，不僅要向各部門征求意見，以充分吸納各方意見的方式來緩和各主體的內(nèi)在沖突，也要在政策落地的過程中持續(xù)性地跟進(jìn)，使各方利益訴求在動(dòng)態(tài)調(diào)適下得到均衡性分配。如只注重科層制體系內(nèi)部意見的征求，則會(huì)過度排斥民意而無法調(diào)節(jié)“公益”與“私利”之間的矛盾；如過于注重對(duì)外部民眾建議的吸納，則很可能因部門利益沖突而出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的自利性行為，即對(duì)本部門有利的政策則優(yōu)先排序，而有意識(shí)地忽視其他難以執(zhí)行的政策。