王禹涵

為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》于1994年3月22日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上通過(guò)，2014年8月31日第12屆全國(guó)人民代表大會(huì)第十次會(huì)議第一次修正，2018年12月29日第13屆全國(guó)人民代表大會(huì)第七次會(huì)議第二次修正。修訂后的《預(yù)算法》保留了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的規(guī)定，國(guó)庫(kù)工作內(nèi)容更加明確，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵得到了拓展。

《預(yù)算法》關(guān)于

經(jīng)理國(guó)庫(kù)的修訂

首先，明確央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制?！额A(yù)算法》修訂后再一次明確了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的體制，保留了“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由央行經(jīng)理”。1985年頒布的《國(guó)庫(kù)金庫(kù)條例》明確規(guī)定：“央行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)，組織管理國(guó)庫(kù)工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)”，同時(shí)賦予國(guó)庫(kù)六項(xiàng)職責(zé)和六項(xiàng)權(quán)限。據(jù)此，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)目前已走過(guò)36年歷程，實(shí)踐證明其具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和組織保障，經(jīng)理國(guó)庫(kù)建立以來(lái)權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行良好、成效顯著，且始終堅(jiān)持守庫(kù)有責(zé)、守庫(kù)擔(dān)責(zé)、守庫(kù)盡責(zé)，牢牢守住“國(guó)庫(kù)資金安全”“國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全”兩條底線，圓滿完成了各級(jí)政府預(yù)算收支任務(wù)，促進(jìn)了各級(jí)政府預(yù)算的順利執(zhí)行，有力保障了預(yù)算資金的高效安全運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)的規(guī)定。一是明確了國(guó)庫(kù)集中支付制度的法律地位。修訂的《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”，從法律上正式肯定了我國(guó)多年來(lái)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的成果，也為下一步改革以及實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)收支一本賬”提供了法律依據(jù)。2020年8月4日，內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗支庫(kù)國(guó)庫(kù)集中支付電子化系統(tǒng)正式上線，標(biāo)志著赤峰市全轄均已開(kāi)通國(guó)庫(kù)集中支付電子化業(yè)務(wù)。

二是嚴(yán)格財(cái)政專(zhuān)戶管理。修訂的《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶的設(shè)立作出了嚴(yán)格規(guī)范。財(cái)政專(zhuān)戶是各級(jí)財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的資金賬戶，用于特定資金的專(zhuān)戶存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用。過(guò)去，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)、省級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)都有權(quán)審批財(cái)政專(zhuān)戶，導(dǎo)致財(cái)政專(zhuān)戶數(shù)量繁多，大量財(cái)政資金以各種形式存放于商業(yè)銀行，脫離了國(guó)庫(kù)的有效監(jiān)督。此次《預(yù)算法》第五十六條規(guī)定，“對(duì)于法律有明確規(guī)定或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專(zhuān)用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶”，并在“法律責(zé)任”部分對(duì)“違反本法規(guī)定開(kāi)設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶”現(xiàn)象明確實(shí)行責(zé)任追究，為逐步建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶體制奠定了良好的法律基礎(chǔ)。2015年12月，根據(jù)銀辦發(fā)〔2015〕224號(hào)和蒙銀發(fā)〔2015〕287號(hào)文件要求，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金專(zhuān)戶管理，赤峰市轄區(qū)通過(guò)對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶調(diào)查摸底，清理財(cái)政專(zhuān)戶200余個(gè)。

三是對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提出明確要求。修訂的《預(yù)算法》第五十九條第五款規(guī)定，“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額?！痹摋l款是《預(yù)算法》第一次對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理作出明確規(guī)定，對(duì)于推動(dòng)各級(jí)政府積極做好國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作起到了引導(dǎo)和法律保障作用。

四是對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)作出了明確規(guī)定。修訂的《預(yù)算法》第五十七條第二款、第三款規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”，第一次明確規(guī)定開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于增強(qiáng)預(yù)算支出的合規(guī)性和有效性。修訂的《預(yù)算法》第五十八條規(guī)定“各項(xiàng)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)報(bào)告”，第一次對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行了明確規(guī)定，這對(duì)于嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)、防止弄虛作假具有重要作用。

五是對(duì)退庫(kù)事項(xiàng)作出了明確規(guī)定。修訂的《預(yù)算法》第一次對(duì)國(guó)庫(kù)退庫(kù)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。在實(shí)際工作中，由于種種客觀原因，難免會(huì)發(fā)生退庫(kù)。修訂的《預(yù)算法》第六十條規(guī)定：“已經(jīng)繳入國(guó)庫(kù)的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院的決定需要退付的，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)或者授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫(kù)處理”。此外，第九十三條進(jìn)一步明確了其法律責(zé)任，為嚴(yán)格規(guī)范退庫(kù)業(yè)務(wù)，強(qiáng)化政府收支兩條線管理提供了法律依據(jù)。

當(dāng)前央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度

仍需完善的方面

第一，國(guó)庫(kù)集中收付制度方面。一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革要求國(guó)庫(kù)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管、預(yù)測(cè)和分析，但目前的法律法規(guī)及管理辦法并未對(duì)國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管提供確切依據(jù)?！秶?guó)家金庫(kù)條例》等規(guī)章制度已不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度的發(fā)展，不利于國(guó)庫(kù)職能的有效發(fā)揮。二是國(guó)庫(kù)集中支付制度覆蓋范圍小。在國(guó)庫(kù)集中收付的改革實(shí)踐中，由于存在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、控制力等差異，一些單位尚未執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，或是單位某些收支項(xiàng)目還未納入國(guó)庫(kù)集中支付制度管理。

第二，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度有待完善。加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的市場(chǎng)化操作實(shí)踐，提升國(guó)庫(kù)資金的效益，還有許多相關(guān)制度需要完善。例如，在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作程序上，如何進(jìn)一步明確財(cái)政部與央行的職責(zé);如何建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，在商業(yè)銀行發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)或違約情況下保障國(guó)庫(kù)資金安全;如何豐富國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作方式等。

第三，財(cái)政退庫(kù)方面?，F(xiàn)行《國(guó)庫(kù)金庫(kù)條例》頒布于1985年，至今未做修改，隨著財(cái)稅體制改革，目前已形成新老體制錯(cuò)位管理，原有的退庫(kù)政策與現(xiàn)行的分稅制要求存在差距，退庫(kù)業(yè)務(wù)項(xiàng)目繁多，文件規(guī)定五花八門(mén)，時(shí)間跨度大，一些不適應(yīng)新財(cái)稅體制改革的文件和法規(guī)沒(méi)有及時(shí)修改或清理，尤其是退庫(kù)政策政出多門(mén)，大多是財(cái)稅部門(mén)內(nèi)部政策性文件，如國(guó)稅部門(mén)是否有權(quán)辦理企業(yè)退稅，辦理的企業(yè)退稅是否須經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，相關(guān)政策文件中沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)際操作中，國(guó)稅部門(mén)辦理的先征后退均未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，再加上不少退稅政策文件歷史久遠(yuǎn)，不能真實(shí)映襯企業(yè)現(xiàn)狀，經(jīng)常使國(guó)庫(kù)人員在審核退庫(kù)業(yè)務(wù)時(shí)左右為難，給履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能帶來(lái)很大難度。

對(duì)完善央行

經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度的思考

第一，結(jié)合新修訂的《預(yù)算法》賦予國(guó)庫(kù)的職責(zé)，推動(dòng)國(guó)庫(kù)體制法制建設(shè)，適時(shí)推出《國(guó)庫(kù)法》。一是以《中國(guó)人民銀行法》《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《國(guó)家金庫(kù)條例》等法律和行政法規(guī)為依托，逐步建立與國(guó)庫(kù)體制相配套的央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)管理制度、操作規(guī)程，全面貫徹新修訂的《預(yù)算法》，完善央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，確立央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的特殊地位。二是適時(shí)推出《國(guó)庫(kù)法》，《國(guó)庫(kù)法》在概念上是國(guó)家制定的調(diào)整和確認(rèn)國(guó)庫(kù)管理活動(dòng)過(guò)程中所形成的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。三是建立健全相關(guān)法律制度，為基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供法律支持。目前我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還只是在省級(jí)以上國(guó)庫(kù)層面操作，基層國(guó)庫(kù)如何在確保財(cái)政支出需要和國(guó)庫(kù)資金安全、完整的前提下實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額最小化、投資收益最大化，有待相關(guān)法律的支持。

第二，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管，為國(guó)家實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策助力。發(fā)揮央行各級(jí)國(guó)庫(kù)職能作用，完善處于貨幣政策和財(cái)政政策銜接點(diǎn)的央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策落地生根、深入開(kāi)展，發(fā)揮國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)有作用具有重要意義。

第三，經(jīng)理國(guó)庫(kù)的核心在于職責(zé)分工與權(quán)力制衡，強(qiáng)化監(jiān)督制約。一是央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)承擔(dān)著把各級(jí)政府的收入收繳入庫(kù)、妥善保管、高效支撥、資金保值增值的重大責(zé)任，必須強(qiáng)化國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督。國(guó)庫(kù)部門(mén)在辦理預(yù)算資金收支過(guò)程中實(shí)施實(shí)時(shí)、逐筆、適度的國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督，可以作為人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，確保國(guó)庫(kù)資金安全。二是央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)不同于“代理”，其區(qū)別在于“經(jīng)理”等于“辦理”加“拒絕辦理”。“辦理”就是在國(guó)家法律和有關(guān)政策范圍內(nèi)，按財(cái)政部門(mén)的要求辦理所有政府性資金的收納、劃分、留解、退付和支撥?！熬芙^辦理”就是對(duì)違反國(guó)家法律規(guī)定和政策要求的有關(guān)收支業(yè)務(wù)國(guó)庫(kù)要拒絕辦理。財(cái)政部門(mén)是財(cái)政收支的決策者，央行是收支指令的執(zhí)行者，所以對(duì)經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中的財(cái)政收支行為，國(guó)庫(kù)須要強(qiáng)化事中監(jiān)督，確保業(yè)務(wù)合法、合規(guī)。

第四，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)預(yù)算外資金管理，規(guī)范商業(yè)銀行財(cái)政性繳存款科目和賬戶使用，確保中央銀行信貸資金完整。一是目前財(cái)政專(zhuān)戶經(jīng)過(guò)清理，由于時(shí)間跨度大，文件發(fā)布較多，財(cái)政專(zhuān)戶依然頗多，為地方財(cái)政資金的自由調(diào)配提供了便利條件，預(yù)算內(nèi)賬戶轉(zhuǎn)預(yù)算外資金專(zhuān)用賬戶可以自由支配，非常方便。這種情況下發(fā)揮國(guó)庫(kù)監(jiān)管作用非常必要。二是商業(yè)銀行在開(kāi)立財(cái)政專(zhuān)戶時(shí)科目使用不規(guī)范，財(cái)政性存款會(huì)以一般性存款繳存，減少了向央行繳存財(cái)政性存款的額度。三是建議央行國(guó)庫(kù)、支付結(jié)算部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)戶開(kāi)立管理 ;同時(shí)貨幣信貸、國(guó)庫(kù)、支付結(jié)算部門(mén)加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行繳存財(cái)政性存款科目使用正確性檢查，糾正商業(yè)銀行財(cái)政性存款專(zhuān)戶繳存科目使用，確保本該全額繳存的財(cái)政性存款全額繳入國(guó)庫(kù)，從而保證央行信貸資金安全完整。

第五，改革完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)單一賬戶”管理。一是改革國(guó)庫(kù)集中支付的方式。二是優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付制度的流程。三是擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付制度的覆蓋面。按照國(guó)庫(kù)集中收付制度改革要求和賬戶管理的有關(guān)規(guī)定，對(duì)財(cái)政資金統(tǒng)一納入央行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行集中管理，實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)單一賬戶”管理。四是切實(shí)推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行效率。充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，盡快開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行、預(yù)算單位等部門(mén)信息互通、資源共享，搭建“財(cái)、庫(kù)、行、預(yù)算單位”內(nèi)外、縱橫信息流、資金流高速公路，保障財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系安全高效運(yùn)行。

第六，積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金收益最大化。建議參考央行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方式，在相關(guān)法律中對(duì)基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主體、程序、權(quán)限、投資方式等作出明確說(shuō)明，在操作上應(yīng)遵循由易到難、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的原則，在投資品種上應(yīng)由單一到復(fù)合、由較短期到較長(zhǎng)期過(guò)渡，在逐步積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地開(kāi)展，充分發(fā)揮各級(jí)國(guó)庫(kù)“為國(guó)聚財(cái)”的作用。

作者供職于中國(guó)人民銀行赤峰中心支行

責(zé)任編輯：葛辛晶