郝大為

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主提出了一系列新理念新思想新論斷，指出有事好商量、眾人的事情由眾人商量是人民民主的真諦，要加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主以及人大協(xié)商建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)包括人大協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商形式，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。

我國(guó)的協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定等重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施中廣泛開(kāi)展協(xié)商、有效發(fā)揮作用的重要民主形式。對(duì)協(xié)商民主的理解，既不能泛化，也不能簡(jiǎn)化。不能泛化是指，按照通常理解，協(xié)商的意思是一起商量，協(xié)商就是發(fā)揚(yáng)民主，民主也等價(jià)于協(xié)商。但是在政治理論研究中，協(xié)商民主是與選舉、投票形成的選舉民主相對(duì)應(yīng)的概念，是在選舉、投票等競(jìng)爭(zhēng)性民主形式以外，通過(guò)溝通和協(xié)調(diào)，盡可能就某一問(wèn)題取得一致意見(jiàn)的民主形式。不能簡(jiǎn)化是指，協(xié)商民主不等于政治協(xié)商，不限于統(tǒng)一戰(zhàn)線，而是廣泛存在于政治制度和政治實(shí)踐中，制度體系上包括了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多種類別。

人大協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主體系的重要組成部分，并且居于關(guān)鍵位置，這是由人民代表大會(huì)是主要民主渠道，人民代表大會(huì)制度是根本政治制度所決定的。推動(dòng)人大協(xié)商，對(duì)于加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度具有重要意義。本文回顧了人大協(xié)商的歷史實(shí)踐，總結(jié)了人大協(xié)商的特征優(yōu)勢(shì)，梳理了人大協(xié)商的新近發(fā)展，并對(duì)推動(dòng)人大協(xié)商發(fā)展提出了一些思考建議。

第一部分? ?人大協(xié)商的歷史實(shí)踐

一、人大協(xié)商是人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，源自中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長(zhǎng)期實(shí)踐。人民代表大會(huì)制度在形成發(fā)展過(guò)程中，就發(fā)展協(xié)商民主、保障人民當(dāng)家作主進(jìn)行了大量探索，人大協(xié)商是對(duì)這種歷史實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

（一）中華蘇維埃代表大會(huì)的協(xié)商民主實(shí)踐。20世紀(jì)30年代，中央開(kāi)創(chuàng)工農(nóng)武裝割據(jù)的革命新路，決定以贛南閩西根據(jù)地為依托，建立蘇維埃中央政府。1931年11月召開(kāi)中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，1934年1月召開(kāi)中華蘇維埃第二次全國(guó)代表大會(huì)。蘇維埃代表大會(huì)的召開(kāi)，為人民代表大會(huì)制度形成作了初始探索。在協(xié)商民主實(shí)踐方面的主要做法有：一是決策要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。蘇維埃將解決群眾實(shí)際問(wèn)題作為革命工作的重要內(nèi)容，要求關(guān)乎群眾利益的決策事前必須征求工農(nóng)群眾意見(jiàn)。通常鄉(xiāng)蘇代表會(huì)議二十天召開(kāi)一次，主席團(tuán)會(huì)議五天或七天召開(kāi)一次，全村代表十天左右開(kāi)一次會(huì)。按照要求，鄉(xiāng)蘇主席團(tuán)要明白各村情形，了解各村特點(diǎn)，關(guān)注各村群眾的困難和問(wèn)題。鄉(xiāng)蘇全體代表會(huì)議并不限定開(kāi)會(huì)地點(diǎn)，鼓勵(lì)到與討論問(wèn)題有關(guān)系的村直接聽(tīng)取意見(jiàn)、解決問(wèn)題。二是蘇維埃代表密切聯(lián)系群眾。鄉(xiāng)蘇、市蘇將群眾分配于蘇維埃代表的領(lǐng)導(dǎo)下，使代表與其領(lǐng)導(dǎo)下的群眾發(fā)生固定關(guān)系，民眾與蘇維埃在組織上連成一片。蘇維埃的代表是兼職代表，開(kāi)會(huì)期間代表民眾行使權(quán)力，閉會(huì)期間要做帶頭遵守并引導(dǎo)廣大群眾忠實(shí)執(zhí)行政策的模范，通過(guò)走鄉(xiāng)串戶深入調(diào)查，吸收群眾意見(jiàn)，努力解決群眾實(shí)際困難。三是動(dòng)員群眾參與蘇維埃工作。鄉(xiāng)蘇、市蘇通過(guò)組織各種經(jīng)?；蚺R時(shí)性的擴(kuò)紅、糧食、水利、查田等委員會(huì)，最大范圍地吸納工農(nóng)群眾中的積極分子輔助管理蘇維埃事務(wù)。借助工會(huì)、貧農(nóng)團(tuán)、女工農(nóng)婦代表會(huì)等各種群眾團(tuán)體動(dòng)員廣大群眾平等討論、廣泛參與蘇維?；鶎诱?quán)的工作。這些直接依靠群眾、服務(wù)群眾的工作制度，贏得了人民群眾真心實(shí)意地?fù)碜o(hù)，使蘇維埃政權(quán)具備了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（二）陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的協(xié)商民主實(shí)踐?！熬乓话恕笔伦兒?，中國(guó)共產(chǎn)黨號(hào)召建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，主動(dòng)將陜甘寧邊區(qū)政府改為國(guó)民政府統(tǒng)轄下的地方政府，實(shí)行參議會(huì)制度。1939年1月召開(kāi)了陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)，1941年11月召開(kāi)了陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)，至1950年1月邊區(qū)撤銷，共舉行了三屆四次參議會(huì)會(huì)議。邊區(qū)參議會(huì)制度作為抗日革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的基本要求，為黨的政權(quán)建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為人民代表大會(huì)制度的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在協(xié)商民主實(shí)踐方面的主要做法有：一是按照“三三制”開(kāi)展政權(quán)建設(shè)。為廣泛調(diào)動(dòng)贊成抗日的各階級(jí)人士積極性，按照“共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”的“三三制”原則組建邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)及政府機(jī)構(gòu)。在共產(chǎn)黨員經(jīng)過(guò)投票選舉超過(guò)三分之一的情況下，共產(chǎn)黨員自動(dòng)退出，由非黨人士遞補(bǔ)或者與各方協(xié)商聘請(qǐng)黨外人士擔(dān)任。二是保障黨外民主人士“有職有權(quán)”。邊區(qū)各級(jí)政府在與黨外民主人士合作共事時(shí)，通過(guò)召開(kāi)黨外人士座談會(huì)、完善政府工作規(guī)則等方式解決黨外人士“有職無(wú)權(quán)”的問(wèn)題，鼓勵(lì)黨外人士對(duì)各種問(wèn)題提出建議辦法或批評(píng)意見(jiàn)，要求黨內(nèi)同志“遇事先和黨外人士商量，取得多數(shù)同意，然后去做”。這些做法贏得了黨外人士的信任，他們提出的關(guān)于精兵簡(jiǎn)政、減租減稅、落實(shí)土地政策等寶貴意見(jiàn)，對(duì)于陜甘寧邊區(qū)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起到了重要作用。三是廣泛開(kāi)展基層協(xié)商。考慮到關(guān)系群眾利益的大量決策和工作主要發(fā)生在基層，通過(guò)召開(kāi)鄉(xiāng)參議會(huì)的“一攬子會(huì)”、群眾大會(huì)、村民大會(huì)等方式，創(chuàng)造條件讓“大家的事大家來(lái)議、大家來(lái)管、大家來(lái)做”。例如，邊區(qū)征糧工作的順利完成，就與通過(guò)村民小組協(xié)商推選村民代表組成征糧委員會(huì)的做法有很大關(guān)系。這些工作在保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，也推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。

（三）華北臨時(shí)人民代表大會(huì)的協(xié)商民主實(shí)踐。解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利在望，華北解放區(qū)基本完成土地改革任務(wù)，晉察冀和晉冀魯豫解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，各解放區(qū)積極開(kāi)展政權(quán)建設(shè)。按照黨中央部署，從1948年底開(kāi)始，各解放區(qū)陸續(xù)召開(kāi)各界人民代表會(huì)議，其中1948年8月7日至20日召開(kāi)的華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，實(shí)現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度由探索創(chuàng)建向相對(duì)成熟的轉(zhuǎn)變，形成的一系列正規(guī)制度辦法為新中國(guó)政權(quán)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在協(xié)商民主實(shí)踐方面的主要做法有：一是重視發(fā)揮民主人士作用。參會(huì)代表由各地、各團(tuán)體用選舉或者推選的辦法產(chǎn)生，規(guī)定了中共黨員與非黨員以及不同界別的分配比例和名額，使各民主階層都有代表參加到人民代表大會(huì)及人民政府中。多位民主人士擔(dān)任重要職務(wù)，華北人民政府的27名組成人員中，民主人士就有8名。二是建立完善代表提案制度。形成了代表提案制度，會(huì)議的提案涉及軍事政治、農(nóng)業(yè)、工商、民政、財(cái)政、文教、交通、黃河水利等八個(gè)大類共1180件，很多意見(jiàn)建議得到吸收采納，如馬寅初、王家駒等關(guān)于試行中央、省、縣三級(jí)財(cái)政制度，何思敬、劉奠基等關(guān)于召開(kāi)新的政治協(xié)商會(huì)議，建立全國(guó)性聯(lián)合政府等建議。三是健全基層民主制度。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)建立在村、縣人民代表會(huì)議的基礎(chǔ)上。村、縣全體選民選舉出村、縣人民代表會(huì)議，村、縣人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生村、縣政府委員會(huì)，村、縣人民代表會(huì)議對(duì)村、縣選民負(fù)責(zé)，人民對(duì)村、縣政權(quán)有隨時(shí)質(zhì)問(wèn)和建議的權(quán)利。人民代表會(huì)議制度在華北地區(qū)的普遍建立，為人民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供了完整的制度保障。

（四）中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的協(xié)商民主實(shí)踐。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)即將取得全面勝利的形勢(shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨提議召開(kāi)新的政治協(xié)商會(huì)議，為建立新中國(guó)做準(zhǔn)備。經(jīng)過(guò)前期一系列籌備會(huì)議，1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)和政治協(xié)商會(huì)議組織法、中央人民政府組織法，作出了關(guān)于國(guó)都、國(guó)旗、國(guó)歌、紀(jì)年的決議，選舉了中央人民政府委員會(huì)，宣告了中華人民共和國(guó)的成立，同時(shí)也標(biāo)志著愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國(guó)人民大團(tuán)結(jié)在組織上完全形成，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立。在協(xié)商民主實(shí)踐方面的主要做法有：一是代表的產(chǎn)生經(jīng)過(guò)了廣泛協(xié)商?？紤]到當(dāng)時(shí)還不具備普選條件，會(huì)議代表由中國(guó)共產(chǎn)黨與各方面協(xié)商產(chǎn)生，在全部662名代表中，共產(chǎn)黨代表約占44%，各界代表約占26%，各民主黨派約占30%，不同階級(jí)、不同階層、不同民族都有代表。二是建立民主聯(lián)合政府。大量民主黨派人士參加國(guó)家政權(quán)工作，在中央人民政府委員會(huì)中占48%，副主席中占50%;在革命軍事委員會(huì)中占24%，副主席中占20%;在政務(wù)院委員中占60%，副總理中占50%;最高法院院長(zhǎng)由民主人士擔(dān)任，部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)中也有多位民主人士。三是重要決策出臺(tái)經(jīng)過(guò)事前協(xié)商。會(huì)議制定的共同綱領(lǐng)和兩部組織法在事前都廣泛征集了民主黨派、民主人士的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)了反復(fù)討論修改，國(guó)旗、國(guó)徽、國(guó)歌也向全國(guó)征集方案并開(kāi)展專門(mén)討論。按照當(dāng)時(shí)政治協(xié)商會(huì)議組織法的規(guī)定，人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)是同中央人民政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)，一切國(guó)家大政方針都要先經(jīng)過(guò)全國(guó)委員會(huì)的協(xié)議。

（五）第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的協(xié)商民主實(shí)踐。新中國(guó)成立后，隨著全國(guó)范圍陸續(xù)解放，土地改革全面實(shí)施，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)秩序得到恢復(fù)，中央開(kāi)始部署召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)。1954年9月15日至28日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)。全國(guó)人民代表大會(huì)依法行使最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度的正式建立。大會(huì)通過(guò)了國(guó)家的根本大法憲法。在協(xié)商民主實(shí)踐方面的主要做法有：一是代表產(chǎn)生經(jīng)過(guò)充分協(xié)商。為做好選舉工作，成立了由共產(chǎn)黨員和黨外人士共同組成的選舉委員會(huì)。會(huì)議通過(guò)的選舉法規(guī)定，人民代表大會(huì)代表產(chǎn)生實(shí)行直接選舉和間接選舉相結(jié)合的辦法，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)等基層政權(quán)實(shí)行直接選舉，縣以上實(shí)行間接選舉，候選人要經(jīng)過(guò)與各方面的協(xié)商。在代表名額分配上，“重點(diǎn)是照顧多數(shù)，也照顧少數(shù)”“凡是對(duì)人民國(guó)家的事業(yè)忠誠(chéng)的，做了工作的，有相當(dāng)成績(jī)的，對(duì)人民態(tài)度比較好的各民族、各黨派、各階級(jí)的代表性人物都有份”，這些做法保障了大會(huì)的廣泛代表性。二是動(dòng)員人民群眾參與憲法制定。成立了由共產(chǎn)黨員和黨外人士共同組成的憲法起草委員會(huì)。憲法草案形成后，在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)了廣泛熱烈的宣傳討論。全國(guó)共有1.5億人參加憲法草案的討論，提出了約118萬(wàn)條修改和補(bǔ)充意見(jiàn)。憲法的制定，集中了中國(guó)共產(chǎn)黨、廣大工人農(nóng)民群眾、各民主黨派和無(wú)黨派人士、社會(huì)各界、各階層、各民族的意見(jiàn)和智慧，獲得了全票通過(guò)。

二、人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展過(guò)程中的協(xié)商民主特征

協(xié)商民主貫穿了人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展的全過(guò)程，并且與選舉民主相互補(bǔ)充、有機(jī)融合，共同保證了人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)。概括起來(lái)，協(xié)商民主顯現(xiàn)出了以下特征：

（一）在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展協(xié)商，是我國(guó)協(xié)商民主最鮮明的特征。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)革命建設(shè)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，從成立起就致力于為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興，將人民當(dāng)家作主作為矢志不渝的奮斗目標(biāo)。黨緊緊依靠人民，不懈開(kāi)拓奮斗，跨過(guò)一道又一道溝坎，取得一個(gè)又一個(gè)勝利，為中華民族作出了偉大歷史貢獻(xiàn)。在波瀾壯闊的歷史進(jìn)程中，黨始終高舉人民民主旗幟，將尊重和保障人民主體地位放在突出重要位置。主動(dòng)開(kāi)展協(xié)商，與人民商量著辦事，不僅成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，也是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)律要求。正是由于黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性被廣泛調(diào)動(dòng)和集中匯聚，為取得革命和建設(shè)事業(yè)成功提供了有力支持。

（二）人民內(nèi)部的廣泛協(xié)商。在人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展過(guò)程中，無(wú)論是蘇維埃建立代表和群眾的組織聯(lián)系，革命根據(jù)地開(kāi)展“大家的事大家來(lái)議”的基層民主，還是邀請(qǐng)黨外人士共商國(guó)是建立新中國(guó)，動(dòng)員廣大人民群眾參與憲法討論，都是將涉及人民利益的事情在人民內(nèi)部廣泛協(xié)商。通過(guò)在人民內(nèi)部各方面的廣泛商量，有效保障了人民進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。實(shí)際上，無(wú)論是作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，還是作為基本政治制度的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，都有協(xié)商民主思想的深厚基礎(chǔ)，各項(xiàng)制度和政策的制定都是體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益的生動(dòng)實(shí)踐。

（三）側(cè)重于決策之前和決策實(shí)施之中。通過(guò)事前協(xié)商取得最大共識(shí)是協(xié)商民主的重要特征。周恩來(lái)同志曾經(jīng)指出，“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”。事前協(xié)商被認(rèn)為是新政協(xié)會(huì)議區(qū)別于舊民主主義議會(huì)制度的重要特征。除了在解決關(guān)乎人民群眾切實(shí)利益的問(wèn)題時(shí)注重事前與人民協(xié)商，在政權(quán)建設(shè)等重大決策制定中，也始終堅(jiān)持進(jìn)行事前的協(xié)商。陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)在制定施政綱領(lǐng)和憲法原則時(shí)，就事前廣泛征求了民主黨派和各階層意見(jiàn)，很多意見(jiàn)被最終采納。政治協(xié)商第一屆會(huì)議通過(guò)的共同綱領(lǐng)，也廣泛征集了民主黨派、民主人士意見(jiàn)，是在對(duì)這些意見(jiàn)反復(fù)討論的基礎(chǔ)上制定的。決策和工作經(jīng)過(guò)事前充分協(xié)商討論的環(huán)節(jié)，容易集思廣益、科學(xué)決策，也容易統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，這一過(guò)程也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。

（四）能夠有效發(fā)揮作用。我們的協(xié)商是真的協(xié)商，我們的民主是管用的民主。在人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展過(guò)程中，協(xié)商民主與政治體系有機(jī)契合保證了來(lái)自各個(gè)渠道、各種類型的意見(jiàn)經(jīng)過(guò)一定的程序，能夠落實(shí)到政權(quán)機(jī)關(guān)的最終決策和施政行為中。通過(guò)實(shí)行民主集中制，采取民主基礎(chǔ)上的集中、集中指導(dǎo)下的民主，既體現(xiàn)了廣泛的民主，又保證了政權(quán)機(jī)關(guān)高效運(yùn)行，使得協(xié)商成果在實(shí)踐中能夠有效發(fā)揮作用。正是在總結(jié)政權(quán)組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨按照民主集中制原則設(shè)計(jì)了人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，保證了國(guó)家能夠統(tǒng)一高效推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)，這與資本主義議會(huì)政治的互相牽扯制約形成了鮮明對(duì)照。

需要說(shuō)明的是，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。西方政治理論界提出的Deliberative Democracy，盡管中文習(xí)慣表述為協(xié)商民主，但與我國(guó)的協(xié)商民主有著本質(zhì)區(qū)別。西方的協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代由約瑟夫·畢塞特等政治學(xué)者提出，旨在反思西方選舉民主在實(shí)踐中的不足。例如，議員在精英化的同時(shí)，與普通大眾間的隔閡加大，弱勢(shì)群體的聲音在決策中難以被反映;投票表決沒(méi)有建立在充分協(xié)商達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，在多數(shù)人的選擇得到支持的同時(shí)，少數(shù)人的偏好被忽視。為此，主張國(guó)家機(jī)構(gòu)的精英協(xié)商向公共領(lǐng)域的大眾協(xié)商擴(kuò)展，給予受到政策影響的社會(huì)公眾充分的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)會(huì)。但是在資本主義制度未發(fā)生根本改變的情況下，西方國(guó)家普通民眾對(duì)平等協(xié)商的需求與政治權(quán)力高度壟斷的矛盾不會(huì)從根本上改變，精英階級(jí)和普通大眾之間的利益沖突無(wú)法從根本上得到調(diào)和，協(xié)商民主在實(shí)踐中發(fā)揮的作用十分有限。即便西方學(xué)者也認(rèn)為，西方的協(xié)商民主在很大程度上只是反映了一種理念和方向。

第二部分? ?人大協(xié)商的時(shí)代新篇

三、黨的十八大以來(lái)人大協(xié)商新的實(shí)踐

改革開(kāi)放以來(lái)，人民代表大會(huì)制度不斷得到鞏固和發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)容廣泛、層次豐富的人民當(dāng)家作主提供了有力保障。黨的十八大以來(lái)，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大和地方人大健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。全國(guó)人大及其常委會(huì)在加強(qiáng)人大協(xié)商方面的主要工作有：

（一）保障代表委員構(gòu)成的廣泛性。全國(guó)人民代表大會(huì)的代表產(chǎn)生，在候選人提名過(guò)程中要醞釀?dòng)懻?，在代表名額的分配上也經(jīng)過(guò)了充分協(xié)商。除了根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市人口數(shù)，按照每位代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進(jìn)行分配，相同的地區(qū)基本名額數(shù)相同外，還要保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的代表。此外，臺(tái)灣省出席代表是由各地和有關(guān)方面臺(tái)灣省籍同胞組成的協(xié)商選舉會(huì)議產(chǎn)生。這種投票表決和民主協(xié)商相結(jié)合的做法，保障了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的廣泛代表性。十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)的基層代表比例進(jìn)一步提升，其中一線工人、農(nóng)民代表占代表總數(shù)的15.7%，專業(yè)技術(shù)人員代表占代表總數(shù)的20.6%。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中，民主黨派占總數(shù)的21.1%，委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員中的民主黨派占37.5%。

（二）在依法履職中強(qiáng)化協(xié)商。編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。常委會(huì)初次審議、繼續(xù)審議的法律草案及時(shí)向社會(huì)全文公布。建立立法前評(píng)估、立法后評(píng)估制度以及論證咨詢和第三方評(píng)估的工作規(guī)范，確保重要法律草案的制定修改經(jīng)過(guò)廣泛深入的調(diào)研論證。在湖北、江西、甘肅、上海等市、縣、街道設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，建立聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)“直通車(chē)”。建立代表參與常委會(huì)監(jiān)督工作的機(jī)制，邀請(qǐng)代表參加全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查活動(dòng)。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)成立以來(lái)，進(jìn)一步健全法律草案征求代表意見(jiàn)等一系列制度規(guī)范，例如將提請(qǐng)代表大會(huì)審議的民法典草案提前印發(fā)代表研讀討論并征求意見(jiàn)，常委會(huì)審議的重要法律草案通過(guò)書(shū)面形式征求相關(guān)領(lǐng)域或具有相關(guān)背景的代表意見(jiàn)。增加聯(lián)組審議和專題詢問(wèn)次數(shù)，請(qǐng)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)回答委員和代表詢問(wèn)。有的專門(mén)委員會(huì)在執(zhí)法檢查中探索開(kāi)展立法后評(píng)估，將監(jiān)督工作和立法工作有機(jī)融合。

（三）加強(qiáng)代表工作的制度化。全國(guó)人大常委會(huì)將尊重人大代表主體地位、保障人大代表行使職權(quán)、充分發(fā)揮人大代表在民主決策和國(guó)家治理中的作用作為重要工作內(nèi)容。議案辦理過(guò)程中，既重結(jié)果，也重過(guò)程，著力提高辦理質(zhì)量，邀請(qǐng)代表參與相關(guān)調(diào)研審議工作，督促相關(guān)方面認(rèn)真研究采納代表意見(jiàn)。貫徹實(shí)施《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見(jiàn)》，健全工作機(jī)制，保障代表同人民群眾的密切聯(lián)系。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)成立以來(lái)，將密切聯(lián)系人大代表、充分發(fā)揮代表作用作為新時(shí)代人大工作的重要主題。制定了《關(guān)于完善全國(guó)人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系全國(guó)人大代表機(jī)制的意見(jiàn)》，159位常委會(huì)組成人員直接聯(lián)系了440位全國(guó)人大代表，基本形成了組成人員與代表交流互動(dòng)、共同推進(jìn)工作的局面。制定了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國(guó)人大代表工作的具體措施》，有針對(duì)性地加強(qiáng)和改進(jìn)全國(guó)人大代表工作。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在常委會(huì)召開(kāi)期間列席代表座談會(huì)成為習(xí)慣，代表在會(huì)上提出的意見(jiàn)建議都會(huì)交辦有關(guān)單位督促其研究改進(jìn)工作。

地方各級(jí)人大也在實(shí)踐中積極推動(dòng)人大協(xié)商。建立健全立法項(xiàng)目論證評(píng)估、公開(kāi)征集立法建議、法規(guī)草案征求意見(jiàn)、立法專家顧問(wèn)等制度。邀請(qǐng)代表參加專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作常態(tài)化，完善專題詢問(wèn)的監(jiān)督形式，鼓勵(lì)列席會(huì)議的人大代表和人民群眾提問(wèn)。一些地方在審查批準(zhǔn)預(yù)算、決定重大事項(xiàng)過(guò)程中采取懇談、評(píng)議等協(xié)商程序，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。完善議案建議辦理制度，打造代表意見(jiàn)建議“直通車(chē)”，對(duì)辦理情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)以及評(píng)選考核。普遍建立常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系人民群眾的制度，代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家等工作平臺(tái)基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，一些地方還延伸到社區(qū)、行政村。

總的來(lái)看，人大協(xié)商已經(jīng)成為全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)依法履職的有機(jī)組成部分。實(shí)踐表明，協(xié)商不僅不會(huì)削弱人民代表大會(huì)的地位和作用，反而是對(duì)人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)的重要彰顯：賦予了黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)更加豐富完整的內(nèi)涵。人大及其常委會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作的全過(guò)程和各方面，人大就立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定等充分開(kāi)展協(xié)商，努力達(dá)成共識(shí)，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，有利于黨對(duì)形勢(shì)問(wèn)題的準(zhǔn)確把握和科學(xué)決策，提供了人民當(dāng)家作主的完整參與實(shí)踐。在人大各項(xiàng)工作中充分開(kāi)展協(xié)商，保障了人民在投票后仍然有廣泛參與的權(quán)利，是支持和保障人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，將人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨的執(zhí)政和國(guó)家治理、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各方面各層級(jí)工作、人民對(duì)自身利益實(shí)現(xiàn)發(fā)展上的重要形式，保障了人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位。人大充分開(kāi)展立法協(xié)商，對(duì)于保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，尊重和保障人權(quán)具有重要作用，有助于推動(dòng)人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，用法治方式更好地解決現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題。

四、推進(jìn)人大協(xié)商發(fā)展完善的思考建議

積極推進(jìn)人大協(xié)商的發(fā)展完善，豐富拓展人大協(xié)商的制度化實(shí)踐，是新時(shí)代健全人民當(dāng)家作主的制度體系的重要內(nèi)容。

第一，加強(qiáng)人大協(xié)商的制度化和法制化。黨中央高度重視發(fā)展協(xié)商民主，2015年制定了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了人大協(xié)商的工作重點(diǎn)，極大地推動(dòng)了人大協(xié)商的發(fā)展。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)在貫徹中央意見(jiàn)精神和依法履職工作過(guò)程中，關(guān)于人大協(xié)商有很多創(chuàng)新性的做法，實(shí)踐中取得了積極效果，可以適時(shí)進(jìn)行總結(jié)，將人大協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機(jī)制以及協(xié)商成果應(yīng)用進(jìn)一步形成制度，使開(kāi)展協(xié)商全面融入人大工作。在立法法、監(jiān)督法、代表法、選舉法等相關(guān)法律修訂中，也可以研究加強(qiáng)人大協(xié)商的有關(guān)內(nèi)容，促進(jìn)依法開(kāi)展人大協(xié)商。還應(yīng)該重視基層人大在履職過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)基層繼續(xù)探索協(xié)商形式、豐富協(xié)商內(nèi)容，為人大協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)提供支持。

第二，發(fā)揮好人大專門(mén)委員會(huì)的協(xié)商功能。專門(mén)委員會(huì)本身不是權(quán)力機(jī)關(guān)，但負(fù)有憲法和法律規(guī)定的職責(zé)，是推進(jìn)人大協(xié)商的重要層級(jí)，應(yīng)該以專門(mén)委員會(huì)協(xié)商的充分性促進(jìn)常委會(huì)投票表決的科學(xué)性。在發(fā)揮好專門(mén)委員會(huì)組成人員積極性的同時(shí)，可以進(jìn)一步發(fā)揮代表、相關(guān)專業(yè)人士在專門(mén)委員會(huì)立法和監(jiān)督工作中的作用，把專門(mén)委員會(huì)打造成匯聚民意民智、有較大影響、發(fā)揮較大作用的人民民主協(xié)商平臺(tái)。對(duì)于社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，還可以探索建立由相關(guān)專門(mén)委員會(huì)回應(yīng)發(fā)聲的制度。

第三，更好發(fā)揮代表作用。人大代表來(lái)自人民，除了在代表的構(gòu)成上繼續(xù)向基層和一線傾斜外，應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮好人大代表不脫離各自生產(chǎn)和工作，始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，把人民群眾的呼聲、愿望、要求及時(shí)通過(guò)人大代表這一渠道進(jìn)行反映。要健全聯(lián)系代表工作制度，進(jìn)一步明確常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表和代表聯(lián)系群眾的有關(guān)形式內(nèi)容時(shí)間等方面的要求，聯(lián)系工作既要有自選動(dòng)作，也要有必選動(dòng)作。要為代表列席常委會(huì)、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議以及參加人大工作提供更多機(jī)會(huì)，特別是更好發(fā)揮人大代表在提高立法質(zhì)量中的作用，更好發(fā)揮人大代表議案建議在制訂立法計(jì)劃和完善法律體系中的作用。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)代表開(kāi)展本職工作和依法履職的支持力度，讓代表有更多機(jī)會(huì)“拋頭露面”，增進(jìn)人民群眾對(duì)根本政治制度的認(rèn)同，更好凝聚起全社會(huì)建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的磅礴力量。

第四，重視發(fā)揮社會(huì)組織作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化和政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)和個(gè)人以前習(xí)慣找主管部門(mén)反映意見(jiàn)，現(xiàn)在傾向于主動(dòng)通過(guò)各種社會(huì)組織發(fā)表意見(jiàn)。在各種協(xié)商渠道中，社會(huì)組織目前比較薄弱，但它們了解一線情況，又相對(duì)熟悉政策要求，是增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度可以依托的重要力量，可以納入人大工作范疇統(tǒng)籌考慮，探索借助社會(huì)組織力量開(kāi)展工作的有效方式。例如，邀請(qǐng)社會(huì)組織參與論證咨詢立法中涉及的重大利益調(diào)整，委托社會(huì)組織等第三方客觀獨(dú)立開(kāi)展法律實(shí)施情況的評(píng)估，聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)更加廣泛聽(tīng)取社會(huì)組織意見(jiàn)，甚至邀請(qǐng)與議題相關(guān)的社會(huì)組織列席會(huì)議等。

第五，利用好網(wǎng)絡(luò)協(xié)商渠道。網(wǎng)絡(luò)作為新興的社情民意表達(dá)渠道，為黨和國(guó)家的決策提供了新的協(xié)商途徑，應(yīng)該增強(qiáng)在人大整體工作中的分量?？梢源罱ňW(wǎng)上協(xié)商平臺(tái)，將歸集社會(huì)意見(jiàn)、增進(jìn)社會(huì)共識(shí)和普及法律知識(shí)、建設(shè)法治文化作為網(wǎng)絡(luò)媒體的重要工作內(nèi)容，擴(kuò)大公眾對(duì)立法及人大各項(xiàng)工作的有序參與。對(duì)于在網(wǎng)上征集的各種意見(jiàn)建議，要建立反饋機(jī)制，推動(dòng)形成從提出意見(jiàn)到獲得反饋的良性循環(huán)，培育理性寬容、平等對(duì)話的協(xié)商文化。人大信訪是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與人民群眾溝通的重要渠道，在傳統(tǒng)的郵寄信件和現(xiàn)場(chǎng)來(lái)訪的基礎(chǔ)上，應(yīng)該加強(qiáng)網(wǎng)上信訪渠道建設(shè)，方便群眾反映問(wèn)題和掌握信訪進(jìn)展情況?？梢詫⒕W(wǎng)上信訪工作與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，注意總結(jié)帶有普遍性、趨勢(shì)性的問(wèn)題，并且與人大開(kāi)展的立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作更好地結(jié)合起來(lái)。

（作者單位：全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委）