李小丹

2020年12月26日至27日，由中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、深圳市寶安區(qū)人大常委會聯(lián)合主辦的第六屆人大建設(shè)與公民參與學(xué)術(shù)研討會在深圳市寶安區(qū)石巖街道人大之家召開。來自全國各大院校的專家學(xué)者、各地方人大機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)工作者、地方人大代表共五十余人出席了此次會議。

深圳市寶安區(qū)人大常委會副主任李獻(xiàn)榮致開幕詞，希望本次研討會能促進(jìn)理論與實(shí)務(wù)的融合，教學(xué)相長，更好地服務(wù)于地方人大實(shí)踐。中山大學(xué)何俊志教授致開幕詞時指出，一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在進(jìn)入到一定階段后必然會面臨公民參與擴(kuò)大化的問題，隨著公民參與意識的增長，國家需要建立一套健康的制度來容納參與浪潮的到來，而我國的改革開放已進(jìn)入到這一關(guān)鍵階段。中國的人民代表大會制度是用來容納政治參與擴(kuò)大化這一客觀趨勢的制度容器。本次研討會的主題為“地方人大工作創(chuàng)新與代表工作前沿”，目的是展現(xiàn)地方人大運(yùn)作過程中出現(xiàn)的創(chuàng)新實(shí)踐，同時關(guān)注2021年人大代表換屆選舉。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界同仁都希望以學(xué)術(shù)研討會為載體，搭建好人大建設(shè)的平臺，通過促進(jìn)理論工作者和實(shí)務(wù)工作者的理性對話，推動人大發(fā)展。

在為期一天半的會議中，與會嘉賓們圍繞人大建設(shè)的新發(fā)展、代表理論與代議政治、地方人大建設(shè)與制度運(yùn)行、人大工作的新路向、立法研究與選舉政治、人大建設(shè)與地方治理六個議題展開了深入討論。本文擬結(jié)合與會學(xué)者提交的論文及會議現(xiàn)場的研討交流，就主要的理論觀點(diǎn)進(jìn)行簡要的梳理與評述。

一、基層人大的運(yùn)作

基層人大是我國最基層的政權(quán)組織載體，也是人民代表大會制度與群眾聯(lián)系的“最后一公里”。新時期基層人大的運(yùn)作關(guān)系到基層政權(quán)建設(shè)和民主法制建設(shè)，對鞏固我國的人民代表大會制度，實(shí)施依法治國方略具有十分重要的意義。與會者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大、開發(fā)區(qū)人大的學(xué)術(shù)匯報與討論向我們展示了目前中國多種基層人大形態(tài)的實(shí)際運(yùn)作情況。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大

李翔宇等基于G省1114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理定位和2015年地方組織法第十四、十五條的實(shí)踐狀況進(jìn)行了分析。他們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與主席團(tuán)在法律地位上存在一定立法沖突，提議適時修改地方組織法第十四條第三款的相關(guān)表述;提議規(guī)范鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員的情況;提出要推動選好用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”、適時修法明確代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位、繼續(xù)加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導(dǎo)等多項建議。楊云彪在討論環(huán)節(jié)提出，主席團(tuán)是常設(shè)還是不常設(shè)不應(yīng)該是制度設(shè)計的焦點(diǎn)，而是要看它的職能是否能發(fā)揮好，能否真正地解決問題。

（二）街道人大

街道人大工委既沒有作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，更沒有屬于本級的人大代表會議，對街道辦事處的監(jiān)督力量相對薄弱。因此，創(chuàng)造和創(chuàng)新民生監(jiān)督的平臺和載體，成為推進(jìn)街道人大工作落地的重要內(nèi)容。

深圳市龍崗區(qū)和安徽省巢湖市分別于2019年和2020年開始試點(diǎn)探索選民代表會議制度，目前已有一些經(jīng)驗總結(jié)。肖婷萍匯報了龍崗區(qū)南灣區(qū)兩屆選民代表會議的實(shí)踐創(chuàng)新，一是保證選民代表的廣泛性和代表性，不僅將選民代表擴(kuò)展到環(huán)保人員、樓棟長、保安等基層一線工作人員，還針對該街道外來人口占80%以上的現(xiàn)狀增設(shè)10名非當(dāng)?shù)貞艏倪x民代表;二是首創(chuàng)“大會發(fā)言制度”，在會議期間增設(shè)選民代表發(fā)言環(huán)節(jié)，圍繞街道轄區(qū)建設(shè)提出意見和建議;三是實(shí)行民生實(shí)事票決制，以問題導(dǎo)向為出發(fā)點(diǎn)，依托選民代表會議解決基層民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。

大膽探索需與依法推進(jìn)同步進(jìn)行。周恩平著重匯報了巢湖市選民代表會議制度的依法落地過程，通過明確組織形式、嚴(yán)格人選要求、適時進(jìn)行培訓(xùn)、規(guī)范召開會議、編組開展活動等形式來推動街道選民代表會議制度落地，并提出日后還需從明確法律定位、完善頂層設(shè)計、規(guī)范制度安排等方面進(jìn)一步完善選民代表會議制度。

人大代表在閉會期間的基層履職平臺對人大代表的履職工作產(chǎn)生重要影響。鄧亞虎分享了寶安區(qū)石巖街道打造人大代表標(biāo)桿履職平臺的經(jīng)驗，通過建設(shè)一個人大代表之家及三個人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的“1+3”人大代表履職平臺、建立人大代表履職監(jiān)督員制度、實(shí)行人大代表工作數(shù)據(jù)化管理等創(chuàng)新做法來激勵人大代表認(rèn)真履職。

近年來對人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的研究成為人大研究者的新熱點(diǎn)，但對于人大代表之家的研究較少。葛微基于深圳的人大代表之家進(jìn)行探索，將人大代表之家定義為“依托于基層人大組織的代表工作平臺”，在此基礎(chǔ)上將深圳的人大代表之家總結(jié)為四種模式：代表聯(lián)系組織和跨界合作型（羅湖區(qū)）、聯(lián)系社會型（寶安區(qū)新安街道人大）、專職社區(qū)聯(lián)絡(luò)站聯(lián)絡(luò)員集中辦公型（龍崗區(qū)）、街道人大工委的工作平臺型（坪山區(qū)）。

（三）開發(fā)區(qū)人大

從中國經(jīng)驗來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大已運(yùn)行得較為成熟，而開發(fā)區(qū)人大仍在學(xué)者們的呼吁之中?；趯φ畽C(jī)構(gòu)在開發(fā)區(qū)的派出機(jī)關(guān)——管委會的監(jiān)督需要，在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)有其必要性，但目前仍缺乏法律依據(jù)。浦興祖教授認(rèn)為“一切權(quán)力屬于人民”“人民當(dāng)家作主”“國家治理”“利益表達(dá)”等法律依據(jù)缺乏說服力。他提出可以“鄰近參照”2015年地方組織法修改補(bǔ)充的有關(guān)街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定來設(shè)立人大開發(fā)區(qū)工委，工作責(zé)任可參照街道人大工委的職責(zé)，并提出開發(fā)區(qū)人大也可參照街道人大工委召集人大代表參加會議，但不能履行選舉權(quán)和任命權(quán)，而只是向管委會等及時反映民意，包括批評意見。換言之，開發(fā)區(qū)人大是一種柔性制度，而不具有“剛性”效能。

何俊志教授在總結(jié)環(huán)節(jié)指出，目前我國的基層人大發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，那就是規(guī)范化與創(chuàng)新性同步、平行展開，未來人大研究需把握這兩個考察重點(diǎn)，也要注意和地方人大常委會的合作。從深圳基層人大的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，目前已經(jīng)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性和差異性，需進(jìn)一步總結(jié)出深圳人大工作的整體規(guī)律和邏輯，并立足于深圳各區(qū)的差異性，從中總結(jié)出幾種區(qū)域類型。

二、立法研究與選舉政治

（一）立法研究

立法審議是全國人民代表大會的核心職能。張鈞智和吳君宇以1998—2019年的全國人大立法議案為數(shù)據(jù)來源，探索影響審議過程的因素。他們根據(jù)已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)，提出議題敏感性、部門意見協(xié)調(diào)、社會關(guān)注三個因素和一系列測量指標(biāo)。通過研究發(fā)現(xiàn)，法律、內(nèi)政司法領(lǐng)域法案多屬敏感議題，民族、教科文衛(wèi)、華僑、環(huán)境、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法案需要部門意見協(xié)調(diào)，法律、內(nèi)務(wù)司法、環(huán)境領(lǐng)域法案有較多社會參與。進(jìn)一步的分析結(jié)果表明，議題敏感性、部門意見協(xié)調(diào)、社會關(guān)注皆延長了審議時間。

分組會議制度是保障人大常委會組成人員履行審議職能的制度平臺，該制度的運(yùn)行體現(xiàn)了人大制度的完善和發(fā)展。根據(jù)黃小鈁的研究，分組會議制度是縣級以上地方各級人大常委會僅對有關(guān)議案進(jìn)行審議，并不對有關(guān)議案進(jìn)行表決、作出決定的一種法定會議形式;相對于人大常委會全體會議和聯(lián)組會議而言，分組會議的人員少、規(guī)模小;分組的依據(jù)是組成人員的性別、年齡、專業(yè)、所屬黨派和所在地區(qū)、專門委員會等。他認(rèn)為，由于全體會議主要是程序性的工作任務(wù)，聯(lián)組會議則聚焦于重大問題或有爭議的焦點(diǎn)問題，因而分組會議的審議發(fā)言質(zhì)量更能反映人大常委會的履職質(zhì)量。因此，他建議應(yīng)盡可能多地舉行分組會議，并從重點(diǎn)發(fā)言人制度、分組會議的發(fā)言、分組會議的旁聽、分組會議的監(jiān)督等方面不斷健全人大常委會分組會議法律制度建設(shè)。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的運(yùn)行和發(fā)展是中國特色社會主義民主的一個實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑，也是人大制度研究中的一個新熱點(diǎn)。嚴(yán)行健引入“制度嵌入制度”來解析基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展歷程及其未來走向，指出聯(lián)系點(diǎn)制度的“后來者”特性能夠帶來立法資源的集中，深入挖掘和整合基層民意，針對性地填補(bǔ)現(xiàn)有民主立法、開門立法、專家立法渠道中的盲區(qū)，并契合了黨中央健全立法體制的需要。這是該制度從地方探索上升為全國性制度的根本原因。聯(lián)系點(diǎn)制度的運(yùn)行質(zhì)量及其未來發(fā)展將取決于其能否在民主立法、協(xié)商民主和基層民主三個平臺上嵌入現(xiàn)有制度，為現(xiàn)有制度帶來功能增量。

（二）選舉政治

選舉制度是我國社會主義民主制度中最基本、最關(guān)鍵的制度，也是人民當(dāng)家作主的重要實(shí)現(xiàn)形式，與會者就選舉研究和選舉實(shí)踐做了較為充分的討論。

全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任李伯鈞在回顧選舉制度的重要性后，認(rèn)為把代表選好是社會主義制度的關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)形式。在選舉實(shí)踐中，應(yīng)警惕取消差序選舉的觀點(diǎn)，把選舉變成任命的苗頭。代表提名環(huán)節(jié)最重要，地方選舉實(shí)踐需處理好組織提名和選民提名的平衡、推薦代表和自愿代表的平衡，不能讓老百姓覺得民主是假的。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，缺乏任何一個都不是社會主義的民主，警惕任何將它割裂開來的苗頭，確保選舉公平公正。

人大代表的結(jié)構(gòu)比例安排制度是中國特色選舉制度的核心制度安排，也是選舉程序設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是評價中國特色選舉“成功”的重要量化指標(biāo)。孫龍關(guān)注結(jié)構(gòu)比例安排制度及其變遷軌跡，并將其置于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)代議制度建設(shè)的具體歷史進(jìn)程中來考察。他將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)代議制度建設(shè)劃分為六個階段，并分析了不同時期代表的性別構(gòu)成、民族構(gòu)成、年齡構(gòu)成、學(xué)歷構(gòu)成、黨派構(gòu)成、身份構(gòu)成（階級階層）和行業(yè)構(gòu)成，認(rèn)為對代表結(jié)構(gòu)的比例要求已經(jīng)內(nèi)化到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)選舉、革命和建設(shè)的長期歷史進(jìn)程中并發(fā)揮了特殊的政治社會功能。他認(rèn)為，在代表構(gòu)成的維度方面可以適度簡化，只需特別注意黨員和非黨員代表的比例、少數(shù)民族的代表性、婦女代表的代表性即可，其他方面的代表性可以通過選區(qū)劃分、提名程序和選舉程序完善體現(xiàn)出來，應(yīng)當(dāng)特別注意避免將非常具體的結(jié)構(gòu)比例要求下派到選區(qū)和選舉單位?？梢钥紤]更加重視法律在優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)方面的作用，逐步將指導(dǎo)性文件中一些得到長期堅持的比例要求正式上升為法律規(guī)定;建議將指導(dǎo)性文件中關(guān)于代表結(jié)構(gòu)的要求主動地向社會公眾發(fā)布，通過宣傳和教育使社會更加廣泛地理解這些比例要求的意義，避免由于基層工作人員的理解不透徹或者社會公眾的理解不到位而引發(fā)選舉爭議，而在實(shí)際運(yùn)作過程中，要依據(jù)中央文件的精神，更多通過宣傳教育和民主協(xié)商的辦法來落實(shí)具體比例要求，盡量避免由于“指選”和“派選”而影響人民對于社會主義民主選舉的真實(shí)性和民主性的理解。

張金城嘗試通過417份簡歷探究2018年換屆后省人大常委會的組成人員結(jié)構(gòu)變化，發(fā)現(xiàn)女性委員的比例逐步提高，委員屬地化程度高，民主黨派和無黨派人士規(guī)模適當(dāng)。但也同時存在整體規(guī)模偏小、年齡結(jié)構(gòu)有待年輕化、專業(yè)化程度有待加強(qiáng)、專職委員比例偏低、委員來源不夠廣泛等問題。他建議，應(yīng)該適當(dāng)增加人大常委會組成人員名額，擴(kuò)大委員來源渠道，積極吸收年輕委員，形成多元化的年齡結(jié)構(gòu)，努力改善委員知識結(jié)構(gòu)，提升常委會組成人員的專業(yè)性，進(jìn)一步提高專職組成人員比例，增加駐會人員人數(shù)，讓專職委員成為常委會的主體，給委員更多的上升空間，打造“人大牌”干部。

針對張金城提出的常委會人員專職化問題，與會者進(jìn)行了更深入的討論。浦興祖認(rèn)為應(yīng)該推動人大常委會的委員專職化，但需保證非人大常委會委員的人大代表的靈活性。黃小鈁則指出，目前專委會的委員已經(jīng)專職化，下一步建議可以讓非專委會委員也專職化。陳川愍則認(rèn)為專職化會讓代表失去代表性，會讓他們行政化，而中國的人大代表正因為其兼職的身份才帶來代表性。

秦博文則通過分析日本東京都政選舉對國家選舉的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在多數(shù)情況下，都議會的選舉結(jié)果將直接呈現(xiàn)在隨后的國政選舉中，而在幾次出現(xiàn)結(jié)果差異的選舉中，都議會的選舉結(jié)果都催生了國政的改革，說明有時都議會的選舉結(jié)果會直接作用于國政?？傮w來說，都議會選舉將會對國政起到預(yù)示和警示作用。

曾森則關(guān)注西方國家的代議民主暴力問題，認(rèn)為議會暴力損害了議會機(jī)關(guān)的功能與民主體制的合法性。一方面，議會暴力的紛擾與亂象模糊與掩蓋了議會本身的議事功能;另一方面，肢體暴力既損害了政治人物的形象，也不利于新興民主體制合法性的構(gòu)建，對于議員群體、議會機(jī)構(gòu)甚至民主體制本身的形象打擊巨大。然而，在特定階段，議會暴力也具有其一定的政治功能，例如充當(dāng)民主制度的安全閥，抑制多數(shù)暴力。議會在發(fā)揮功能時必須達(dá)到某種平衡：作為民意所系的議會既不能萬馬齊喑，成為“橡皮圖章”，也不能喧囂不止，淪為暴力淵藪。他進(jìn)一步提出，要解決議會暴力問題，必須將其置于一種更為宏觀的社會和政治情境中去處理，達(dá)到既釋放民意又不有損于議會和民主體制的微妙平衡。

三、監(jiān)察制度與財政監(jiān)督

（一）監(jiān)察制度研究

自2018年《憲法》修改與《監(jiān)察法》實(shí)施以來，監(jiān)督“監(jiān)察委”的工作成為人大監(jiān)督制度中的新內(nèi)容。圍繞人大如何運(yùn)用法定方式來對監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督的核心問題，楊恩泰首先理順了人大監(jiān)督監(jiān)察委理論邏輯是監(jiān)督而非制約，監(jiān)督特性源于監(jiān)察權(quán)獨(dú)特的憲制屬性。他總結(jié)，目前監(jiān)察委專項工作報告的實(shí)踐情況有以下特征：部分地方的報告形式靈活多樣且體現(xiàn)了創(chuàng)新性;報告以其主動向本級人大常委會報告為主，時間安排無固定規(guī)律，普遍僅進(jìn)行過一次專項工作報告;專項工作報告內(nèi)容主要體現(xiàn)“綜合性”，同時也兼具“專門性”;報告形式多元，聽取報告的對象不統(tǒng)一;報告監(jiān)督實(shí)踐的信息公開不足等。在此基礎(chǔ)上，他提出完善人大對監(jiān)察委的監(jiān)督效能需發(fā)揮聽取專項工作報告監(jiān)督優(yōu)勢，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)踐的積極性、包容性和靈活性，遵循監(jiān)察職能分工合理劃分報告內(nèi)容以優(yōu)化監(jiān)督資源配置，適時開展工作報告形成與專項工作報告各適其用的監(jiān)督格局，完善監(jiān)察委專項工作報告的程序機(jī)制及信息公開建設(shè)，優(yōu)化人大作為監(jiān)督主體對監(jiān)察委工作監(jiān)督的體制機(jī)制保障。

而周慶華從大理州的地方實(shí)踐出發(fā)，詳細(xì)匯報了大理州人大的“三問一評”創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，在選定工作監(jiān)督議題和組建專家組的前提下，通過年初問安排、年中問進(jìn)度、年末問結(jié)果以及年末滿意度測評等舉措來吸納更多的公眾參與，解決監(jiān)督力量不足的問題。大理州的實(shí)踐表明，“三問一評”的運(yùn)作有助于推動重點(diǎn)工作、識別優(yōu)秀干部、改進(jìn)工作作風(fēng)、提高項目業(yè)主信心。

（二）財政監(jiān)督

財政監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。與會者圍繞預(yù)算監(jiān)督、績效監(jiān)督、財政體制監(jiān)督、文本監(jiān)督等多個方面進(jìn)行了充分討論，是本次會議的一大特色。

預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。林志云從天河區(qū)的財政預(yù)算管理實(shí)踐出發(fā)，分享了天河區(qū)人大積極落實(shí)“全面實(shí)施績效管理”、率先探索參與式預(yù)算監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等多種創(chuàng)新監(jiān)督方式的先進(jìn)經(jīng)驗，也提出當(dāng)前深入推進(jìn)全面實(shí)施績效管理還有不少難點(diǎn)。如重視部門預(yù)算編制績效，較少關(guān)注部門預(yù)算執(zhí)行績效和政策績效;預(yù)算績效評價覆蓋率不高，政策性項目評價存在“盲區(qū)”;上年績效評估結(jié)果未能有效指導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)年預(yù)算編制，更未形成追責(zé)機(jī)制;重“編預(yù)算”，輕“設(shè)績效”;績效指標(biāo)短缺，忽視績效管理的體系建設(shè)等。

財政監(jiān)督是各級人大的一項法定職權(quán)，然而目前學(xué)者很少關(guān)注地方人大在鄉(xiāng)財縣管中的角色定位，也尚未對地方人大在鄉(xiāng)財縣管下的履職狀況進(jìn)行大樣本分析。在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有必要就涉農(nóng)項目建設(shè)強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法理財。賈征宇在回顧?quán)l(xiāng)財縣管相關(guān)政策研究成果的基礎(chǔ)上，以131個回族鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)財縣管研究對象，分析民族鄉(xiāng)人大推進(jìn)鄉(xiāng)財縣管相關(guān)制度創(chuàng)新的路徑。面對鄉(xiāng)財縣管相關(guān)制度缺失，部分回族鄉(xiāng)人大試圖革新財政監(jiān)督方式。這些人大在鄉(xiāng)財縣管中密切聯(lián)系群眾的做法主要是建立人大代表聯(lián)絡(luò)站和創(chuàng)建本部門微信公眾號，這與它們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有一定關(guān)聯(lián)度。

楊翟婷和萬玥希則以預(yù)算監(jiān)督的人民性為理論出發(fā)點(diǎn)，從法理層面挖掘人大預(yù)算監(jiān)督的重要意義，針對目前人大預(yù)算監(jiān)督的范圍和力度不斷拓展與增強(qiáng)、地方人大預(yù)算監(jiān)督的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化程度有待提升、人大預(yù)算審查監(jiān)督的及時性和專業(yè)性有待優(yōu)化、全面實(shí)施預(yù)算績效管理中人大監(jiān)督的定位有待清晰等現(xiàn)狀與問題，提出多方聯(lián)動共治、預(yù)算監(jiān)管全程分工協(xié)同、拓展人大預(yù)算監(jiān)督的范圍、推廣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式、以績效導(dǎo)向開展預(yù)算監(jiān)管、推動預(yù)算績效目標(biāo)優(yōu)化、人大監(jiān)督問責(zé)督促及時整改、建章建制鞏固整改成果等多條路徑來改善人大預(yù)算監(jiān)督。

政府預(yù)算報告是政府預(yù)算工作情況的文字載體，是政府每年向人大提交的文本，也是人大審查監(jiān)督預(yù)算的基礎(chǔ)材料。政府預(yù)算報告文本的規(guī)范程度，一定意義上可以體現(xiàn)預(yù)算工作的規(guī)范程度。唐益生通過對四川省部分縣（市、區(qū)）政府預(yù)算文本進(jìn)行比對，指出目前政府預(yù)算報告在編制預(yù)算報告、預(yù)算報告業(yè)務(wù)和預(yù)算法律法規(guī)等方面存在較多不統(tǒng)一、不規(guī)范的地方，提出要從法律層面予以規(guī)范，強(qiáng)化地方人大對政府預(yù)算報告工作的指導(dǎo)，嚴(yán)格要求報告本身的內(nèi)容和質(zhì)量。

何俊志教授說，從人大角度來推動財政監(jiān)督問題的研究，需關(guān)注兩個核心的內(nèi)容：一是怎么推進(jìn)政策過程和預(yù)算過程的有機(jī)融合;二是從全世界的議會預(yù)算監(jiān)督情況來看，有撥款委員會模式和賬目委員會模式兩種主要的模式，中國是屬于兩種模式混合的情況，下一步可以將我國的預(yù)算監(jiān)督模式充分提煉出來，對指導(dǎo)我國完善預(yù)算監(jiān)督體制和深入的學(xué)術(shù)研究都具有重要意義。

四、代議過程和參與政治

代表履職、政府回應(yīng)和公民參與是研究代議過程和參與政治的重要議題，本次會議對這三個議題都進(jìn)行了討論，學(xué)術(shù)性濃厚是這個主題的一大特點(diǎn)。

（一）代表履職

人大代表的履職行為及其結(jié)構(gòu)特征一直是人大研究的核心議題之一。與會者不僅討論了影響代表履職的驅(qū)動模式轉(zhuǎn)變，還分析了影響代表回應(yīng)民意的結(jié)構(gòu)性因素、代表表達(dá)地區(qū)利益的驅(qū)動因素。

影響代表履職表現(xiàn)的因素大致可以分為能力和意愿兩種類型，相應(yīng)形成的是兩種驅(qū)動模式，前者注重提高人大代表的規(guī)范化，后者強(qiáng)調(diào)維持人大代表的代表性。據(jù)王龍飛的觀察，基層人大代表的履職模式正在經(jīng)歷從管理型驅(qū)動到聯(lián)系型驅(qū)動的過程。管理型驅(qū)動目前存在量化考核困難、獎懲措施保障不足、由人大常委會考核代表的法理性疑難、規(guī)范化遮蔽代表性的形式主義風(fēng)險等問題。而聯(lián)系型驅(qū)動意味著要回歸選民和選舉單位，有加強(qiáng)代表聯(lián)系機(jī)制的建設(shè)、開發(fā)非選舉型聯(lián)系資源、以多種方式建構(gòu)代表與選民和選舉單位的聯(lián)系等方式。

從結(jié)構(gòu)性的視角來看，不同的代表結(jié)構(gòu)特征也會對代表回應(yīng)性產(chǎn)生影響。郝詩楠和徐子涵以上海市第十五屆人大代表信息和代表在 2018—2019 年間所提出的議案建議為研究數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)上海市人大代表具備較高的回應(yīng)性，且代表們多以獨(dú)立判斷的姿態(tài)來履行代表職責(zé)。在此基礎(chǔ)上他們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，代表特征的差異會影響代表的回應(yīng)性，其中女性代表、非中共黨員代表以及農(nóng)工基層一線人員代表具有更高的回應(yīng)性。

全國人大代表由各選區(qū)的人民選舉產(chǎn)生，為選區(qū)表達(dá)利益訴求。陳川慜關(guān)注什么因素能驅(qū)使人大代表積極表達(dá)選區(qū)利益，以及人大代表是否真正能夠影響到公共資源在不同地區(qū)的分配。他以財政轉(zhuǎn)移支付制度為考察對象，通過分析2008—2017年第十一和十二屆全國人大代表提出的75797 份代表建議，發(fā)現(xiàn)全國人大代表所在選區(qū)的部分經(jīng)濟(jì)、財政條件驅(qū)使代表表達(dá)選區(qū)利益。其中，一個省份的全國人大代表提出的選區(qū)利益代表建議數(shù)越多，該省獲得的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量也就越多;由代表團(tuán)提出的選區(qū)利益代表建議會比由代表提出的選區(qū)利益代表建議帶來更多的財政轉(zhuǎn)移支付;前一年的選區(qū)利益代表建議也會影響到這一年的財政轉(zhuǎn)移支付。然而，一個省的全國人大代表提出的選區(qū)利益代表建議的聯(lián)名總?cè)舜卧蕉?，該省獲得的財政轉(zhuǎn)移支付反而越少。從中可以看出雖然中國的人大與西方國家的議會有巨大的差異，但中國的人大代表同樣有意愿和能力影響公共資源的分配。

新冠肺炎疫情給代表履職帶來一定的困難，視頻會議在人大工作中的廣泛應(yīng)用，為疫情期間的人大工作提供了寶貴契機(jī)。陳家剛的調(diào)研表明，視頻會議應(yīng)用于人大工作有積極價值，可以節(jié)省時間、降低成本、解決兼職代表參會難題和擴(kuò)大代表參與等，但也可能帶來交流不充分、沒有儀式感等問題，面臨觀念藩籬、技術(shù)困境和安全風(fēng)險等難題。為此，可以采取立法先行、更新觀念、技術(shù)保障、防范風(fēng)險以及漸進(jìn)實(shí)施的應(yīng)對策略，來化解風(fēng)險，突破困境。

（二）政府回應(yīng)和公民參與

現(xiàn)有研究主要關(guān)注政府或議員對公民訴求的回應(yīng)，而較少研究政府對民意代表訴求的回應(yīng)。左才通過梳理全國范圍內(nèi)人大代表建議及其回復(fù)的地方創(chuàng)新實(shí)踐案例，提出評價人大代表建議回復(fù)質(zhì)量的指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上對F省人大的413條代表建議及政府回復(fù)文本進(jìn)行實(shí)證研究。研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)類、公共交通類建議和涉及廣泛公共利益的建議更容易獲得更高質(zhì)量的政府回應(yīng)，涉及社會穩(wěn)定的建議的回復(fù)質(zhì)量更高，而社會民生類建議的政府回復(fù)質(zhì)量較低。公民通過選舉產(chǎn)生人大代表這一渠道進(jìn)行參政議政是我國公民最基本的政治參與形式，除此以外，還有其他與代議過程平行的政治參與形式和渠道，由此構(gòu)成我國參與政治的多元形態(tài)。

目前學(xué)界的公民政治參與研究已取得大量成果，但還較少直接分析利益相關(guān)度和參與形式與公民參與之間的關(guān)系，也很少使用全國性的數(shù)據(jù)來分析。伍鳳、樓笛晴基于問卷調(diào)查的公民參與實(shí)驗數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)參與主體的利益相關(guān)度和不同的參與形式的確會影響政治參與度，在主題上土地征用拆遷的政治參與度最低，參與形式上座談會形式的參與度最高，網(wǎng)上匿名評論的參與度最低。因此他們建議政府等公共機(jī)構(gòu)在征求公民意見和建議、鼓勵公民參與時，可針對政策主題重點(diǎn)對公民進(jìn)行宣傳，在有條件的情況下盡量通過座談會等面對面的形式開展。

五、總結(jié)與展望

何俊志教授最后作出總結(jié)，認(rèn)為本次會議有兩個特點(diǎn)。一是議題覆蓋較廣，但主題相對聚焦。會議廣泛收集人大相關(guān)的研究議題，但主要聚焦在基層人大運(yùn)作、選舉政治、財政監(jiān)督、代議過程與參與政治四個主題，幾篇研究國外議會的文章也給我們帶來很多啟發(fā)。二是參會人員覆蓋全面，不僅涵蓋高校研究人員、人大實(shí)務(wù)工作者、人大代表、媒體人等，還覆蓋了從全國到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級人大的工作人員。

對于新時代的人大研究，全國人大常委會原副秘書長、法律委員會副主任委員李連寧提出三點(diǎn)展望。第一，應(yīng)以推動人民代表大會制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新、完善發(fā)展人民代表大會制度為重點(diǎn)，不僅要堅持人民代表大會制度，還要與時俱進(jìn)地完善好這一制度，要遵循習(xí)近平總書記提出的“總結(jié)、繼承、完善、提高”的原則來推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動人大工作提高水平。第二，應(yīng)以習(xí)近平總書記關(guān)于完善人民代表大會制度的重要思想為指導(dǎo)。關(guān)于預(yù)算監(jiān)督工作，不能要求人大代表進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督，而是法理監(jiān)督和工作監(jiān)督，做到確保法律法規(guī)得到正確實(shí)施，確保國家權(quán)力得到正確行使。第三，應(yīng)以習(xí)近平為核心的黨中央對人大工作的部署為依據(jù)。十八屆四中全會、十九屆四中全會對人大的完善發(fā)展做了全面部署，為我們推動人大工作提供了非常有利的依據(jù)。例如，完善人大組織制度、推進(jìn)人大協(xié)商民主、完善評議制度、健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制等。

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）