胡祖才

城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，明確了新型城鎮(zhèn)化目標任務和政策舉措。這是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新時代新階段我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，著眼于到2035年基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化作出的重大戰(zhàn)略部署，為“十四五”及未來一段時期新型城鎮(zhèn)化工作指明了前進方向、提供了基本遵循。要深入學習領會、全面貫徹落實全會精神，積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，顯著提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，使更多人民群眾享有安全健康、較高品質(zhì)的城市生活，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供強大動力和堅實支撐。

“十三五”時期新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就

習近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化工作，明確提出以人為核心、以提高質(zhì)量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并多次作出重要部署和批示指示。“十三五”時期，各有關部門和各地方認真貫徹黨中央、國務院決策部署，新型城鎮(zhèn)化頂層設計全面確立，重點領域改革實現(xiàn)突破，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，新型城鎮(zhèn)化建設取得重大歷史性成就。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著。戶籍制度改革全面落地，各級各類城市全面放開放寬落戶限制，1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%。居住證制度全面實行，基本公共服務加快覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。“人地錢掛鉤”配套政策持續(xù)完善。以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局總體形成。城市群規(guī)劃全面實施，19個城市群承載了我國75%以上的城鎮(zhèn)人口、貢獻了80%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。都市圈培育有序開展，同城化水平持續(xù)提高。中心城市輻射帶動能力增強，中小城市功能穩(wěn)步提升，特大鎮(zhèn)設市取得突破，城市數(shù)量增加至684個。城市發(fā)展質(zhì)量大幅提高。城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造累計開工2157萬套，城市軌道交通運營里程超過5500公里，綠色、智慧、人文等新型城市建設取得明顯成效。城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系頂層設計完成，城鄉(xiāng)居民收入比由2014年的2.75穩(wěn)步下降到2019年的2.64。同時也要清醒地看到，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，內(nèi)外部環(huán)境變化也帶來了新問題新挑戰(zhàn)，特別是新冠肺炎疫情沖擊暴露出城市規(guī)劃建設管理存在一些突出問題，城市治理體系亟待完善、能力亟待提升。

福建泉州南安市羅東鎮(zhèn)附近秋色。 近年來，南安市將新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興發(fā)展相結(jié)合，逐漸形成城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。

站在全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的嶄新起點，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，既是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的重要支撐，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要結(jié)合點，有利于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于帶動鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要?！笆奈濉睍r期，要立足發(fā)展基礎，順應發(fā)展趨勢，破解突出問題，科學謀劃未來一段時期的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

實施城市更新行動

城市是人民的城市、人民城市為人民，這是做好城市工作的根本出發(fā)點和落腳點。隨著城市業(yè)已成為人口和經(jīng)濟的重要載體，城市居民對優(yōu)美環(huán)境、健康生活、文體休閑等方面的要求日益提高。但一些城市尤其是老城區(qū)存在功能設施陳舊老化、人居環(huán)境較差、安全風險隱患較多等問題?！笆奈濉奔拔磥硪欢螘r期，要著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加快建設和諧宜居、健康安全、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。

一是推進城市生態(tài)修復、功能完善工程。完善城市生態(tài)綠地和廊道系統(tǒng)，推動形成綠色低碳的城市建設運營模式，建設綠色城市。二是完善城市空間結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌老城改造和新城新區(qū)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住功能、地上和地下空間開發(fā)利用，確?！耙粡埶{圖干到底”。科學確定城市定位，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是強化歷史文化保護，塑造城市風貌。統(tǒng)籌做好歷史文化保護傳承和現(xiàn)代文化培育發(fā)展，加強城市風貌與建筑形態(tài)管理，延續(xù)城市文脈，彰顯城市精神，建設人文城市。四是加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，對利用效率低下、環(huán)境品質(zhì)不高的存量片區(qū)進行更新改造，使城市功能更加貼近人民生活需要，建設宜居城市。力爭基本完成2000年底前建成的老舊小區(qū)改造任務，有序推動老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村改造。五是加強城鎮(zhèn)社區(qū)建設，加快補齊社區(qū)各類設施短板，健全社區(qū)管理服務機制，提高居住小區(qū)物業(yè)服務質(zhì)量和標準化水平，建設現(xiàn)代社區(qū)。六是大幅增強城市防洪排澇能力。完善城市堤防、排澇除險、蓄水空間等設施，加強重點防洪城市和大江大河沿岸沿線城市排水設施建設，有序推進海綿城市和韌性城市建設，力爭5年內(nèi)內(nèi)澇治理取得明顯成效。

提高城市治理水平

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一些城市的管理服務能力滯后于開發(fā)建設速度，公共服務供給能力不足，基層社會治理較為薄弱。與此同時，城市社會結(jié)構(gòu)日趨多元，居民個性化需求增多，對城市治理體系和治理能力的完善和提升提出了迫切要求。“十四五”及未來一段時期，要樹立全周期管理理念，針對城市治理中存在的突出問題和風險隱患，加快補齊短板弱項，推動城市治理科學化、精細化、智能化，切實提高特大城市風險防控能力。

一是加強城市風險防控，推動超大特大城市開展風險自查并制定風險防控實施方案，健全防災減災基礎設施，提升各類設施平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，對城市生命線系統(tǒng)、應急救援和物資儲備系統(tǒng)等進行超前規(guī)劃布局，提高公共衛(wèi)生預警救治能力和城市抵御沖擊、應急保障、災后恢復的能力。二是堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策實施房地產(chǎn)市場調(diào)控，健全長效機制，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。有效增加保障性住房供應，改革土地出讓收入分配機制，積極探索支持利用集體建設用地按規(guī)劃建設租賃住房，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。三是完善城市信息基礎設施，整合共享公共數(shù)據(jù)資源，搭建智慧城市運行管理平臺，建設智慧城市，推進智慧交通、智慧水務、智慧能源、智慧政務等發(fā)展，提升城市治理效率。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

近年來，新生代農(nóng)民工和舉家遷移農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷增加，戶籍人口城鎮(zhèn)化率逐年提高，但一些在城市工作生活多年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然面臨較高落戶門檻，一些暫不落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能平等享有城鎮(zhèn)基本公共服務。“十四五”及未來一段時期，要推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)業(yè)安居，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高市民化質(zhì)量，更好滿足他們?nèi)谌氤鞘械钠谂巍?p>

城市群空間分布示意圖。

一是深化戶籍制度改革，以城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，不斷放寬戶籍準入限制，完善差別化落戶政策。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制，放開放寬城區(qū)常住人口300萬以上城市落戶限制，推動采取積分落戶制的城市把居住和社保繳納年限作為主要積分項。二是強化基本公共服務保障，以公辦學校為主將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍。將非戶籍常住人口納入保障性住房體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障水平。聚焦智能制造、家政服務等用工矛盾突出行業(yè)開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性。三是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，完善財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，建立財政性建設資金對吸納落戶較多城市的基礎設施投資補助機制，建立城鎮(zhèn)建設用地年度指標同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。依法保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，暢通“三權”自愿有償市場化退出渠道。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設

產(chǎn)業(yè)和人口向經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀規(guī)律，中心城市和城市群在產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新策源等方面的引領作用日益凸顯。與此同時，大中小城市應形成更為科學的功能定位和更為協(xié)調(diào)的空間布局，特別是作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展關鍵紐帶的縣城具有滿足人民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力?！笆奈濉奔拔磥硪欢螘r期，要積極培育發(fā)展城市群和都市圈，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，分類明確不同規(guī)模城市發(fā)展方向和建設重點，選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，優(yōu)化形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

一是優(yōu)化行政區(qū)劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，健全城市群協(xié)調(diào)機制和成本共擔利益共享機制，優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群。處理好中心和區(qū)域的關系，更好發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，以點帶面、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設成為西部地區(qū)重要增長極。二是打造現(xiàn)代化都市圈，建設市域（郊）鐵路和城際鐵路，完善以軌道交通為骨干的都市圈交通網(wǎng)絡，打造1小時通勤圈，促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展。三是加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，引導超大特大城市中心城區(qū)瘦身健體，提升大中城市功能品質(zhì)，適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，加快縣城補短板強弱項。在一些有條件的縣城及縣級市推進公共服務設施、環(huán)境衛(wèi)生設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)配套設施提級擴能，加快補齊公共衛(wèi)生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理等17個領域短板弱項，增強縣城綜合承載能力和治理能力，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟及農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補強城鎮(zhèn)體系重要環(huán)節(jié)，分類促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會黨組成員、副主任）