周永興

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

2019年5月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，從國(guó)家層面對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)安排，要求將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間的核心組成部分，自然保護(hù)地又是生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)具有重要生態(tài)價(jià)值的陸域或海域，是構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全格局的核心載體。

1 國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是中共中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署，是新時(shí)代下國(guó)家治理體系的完善，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。通過(guò)科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，建立起國(guó)土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施平臺(tái)。

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)由自然資源部承擔(dān)。通過(guò)將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合起來(lái)，建立起“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系和從規(guī)劃編制審批到實(shí)施監(jiān)督的“四體系”。

“五級(jí)”中的全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家的戰(zhàn)略性安排；省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)國(guó)家規(guī)劃，指導(dǎo)市縣鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃；市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)。

“三類”包括總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是對(duì)區(qū)域國(guó)土空間做出全局性安排的規(guī)劃。全國(guó)國(guó)土空間總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性規(guī)劃；省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家總體規(guī)劃，指導(dǎo)市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，側(cè)重于協(xié)調(diào)性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃是細(xì)化落實(shí)上級(jí)規(guī)劃，對(duì)本轄區(qū)的國(guó)土開發(fā)利用保護(hù)做出詳細(xì)安排，側(cè)重于實(shí)施性。專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)特定空間為體現(xiàn)特定功能做出的規(guī)劃，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊作出的實(shí)施性安排，是規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施的最小單元。

國(guó)土空間規(guī)劃編制任務(wù)包括以下幾方面：

1)在資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)估基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，自上而下編制國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)空間發(fā)展作出科學(xué)系統(tǒng)安排。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，不在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。

2)統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，提升國(guó)土空間利用效率和自然資源利用水平。

3)尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，尊重地區(qū)差異，因地制宜地開展規(guī)劃編制工作。堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管制，以水而定、量水而行，強(qiáng)化底線約束，建立規(guī)劃“留白”機(jī)制，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。

4)構(gòu)建起國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息平臺(tái)。以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合各類空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，建設(shè)起統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通、覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的全省國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，各類空間規(guī)劃在“一張圖”上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)銜接統(tǒng)一。

2 云南省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整

2.1 云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定

2017年底，在云南省委、省政府的統(tǒng)一部署下，由省生態(tài)環(huán)境廳、省發(fā)展改革委、省林草局牽頭，有關(guān)部門配合完成了云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。根據(jù)科學(xué)評(píng)估結(jié)果，將評(píng)估得到的生態(tài)功能極重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)進(jìn)行疊加合并，并與18類重要生態(tài)保護(hù)地進(jìn)行校驗(yàn)，形成生態(tài)保護(hù)紅線空間疊加圖，確保劃定范圍涵蓋國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開發(fā)區(qū)域，禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)的不同功能分區(qū)應(yīng)根據(jù)生態(tài)評(píng)估結(jié)果最終確定劃入生態(tài)保護(hù)紅線的具體范圍。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線疊加圖進(jìn)行邊界處理，通過(guò)現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、上下對(duì)接等步驟，確定《云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》。2018年6月29日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，云南省政府發(fā)布了《云南省生態(tài)保護(hù)紅線》，明確了全省生態(tài)保護(hù)紅線面積為11.84萬(wàn)km2，占國(guó)土面積的30.90%，基本格局呈現(xiàn)“三屏兩帶”，包含生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)、水土保持三大紅線類型,11個(gè)分區(qū)。分別是生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)、水土保持三大紅線類型以及滇西北高山峽谷生物多樣性維護(hù)與水源涵養(yǎng)、哀牢山—無(wú)量山山地生物多樣性維護(hù)與水土保持、南部邊境熱帶森林生物多樣性維護(hù)、大盈江—瑞麗江水源涵養(yǎng)、高原湖泊及牛欄江上游水源涵養(yǎng)、珠江上游及滇東南喀斯特地帶水土保持、怒江下游水土保持、瀾滄江中山峽谷水土保持、金沙江干熱河谷及山原水土保持、金沙江下游—小江流域水土流失控制、紅河(元江)干熱河谷及山原水土保持等11個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線管理實(shí)施存在的問(wèn)題

云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定為全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)及維護(hù)生態(tài)安全格局發(fā)揮了重要作用，但實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)、實(shí)施執(zhí)行困難等問(wèn)題。

2.2.1交叉重疊

原劃定生態(tài)保護(hù)紅線與合法礦業(yè)權(quán)、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、林糧間作、基本草原、鎮(zhèn)村、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)等存在交叉重疊，矛盾沖突。

2.2.2多頭管理

機(jī)構(gòu)改革前，陸地生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、海洋生態(tài)保護(hù)紅線的劃定在不同的職能部門；耕地、林地、草地、水域等分屬不同的管理部門，調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、精度等要求不一致，造成了矛盾沖突。

2.3 存在問(wèn)題的原因分析

2.3.1 管控規(guī)則不明

在原劃定過(guò)程中，國(guó)家未出臺(tái)配套保護(hù)紅線管理辦法，未明確生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)可以開展的人為活動(dòng)，導(dǎo)致各地對(duì)劃定方案存在分歧。

2.3.2延續(xù)了自然保護(hù)地劃定問(wèn)題

依據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，云南省將8類自然保護(hù)地根據(jù)生態(tài)評(píng)估結(jié)果和功能分區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，延續(xù)了原各類自然保護(hù)地范圍不準(zhǔn)、邊界不清、責(zé)權(quán)不明、交叉重疊等問(wèn)題。

2.3.3底數(shù)底圖不一致

云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定以地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)相關(guān)規(guī)劃的管控要素進(jìn)行了疊加，劃定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于發(fā)改、環(huán)境、自然資源、規(guī)劃、林草等多個(gè)部門，因統(tǒng)計(jì)口徑、制圖體系和坐標(biāo)體系等存在差異，各類數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一，影響了生態(tài)保護(hù)紅線的科學(xué)性和合理性，出現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、礦業(yè)權(quán)等的沖突。

2.4 生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整

2.4.1 評(píng)估調(diào)整基本依據(jù)

在梳理前期問(wèn)題的基礎(chǔ)上，遵循多規(guī)合一、劃管結(jié)合的思路，依據(jù)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線的有關(guān)要求，重點(diǎn)識(shí)別存在的矛盾沖突，提出優(yōu)化調(diào)整建議，完善管控規(guī)則，有針對(duì)性地提出調(diào)整方案和勘界定標(biāo)工作方案，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制和勘界定標(biāo)工作落地，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。

2.4.2評(píng)估調(diào)整基本原則

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，陸海統(tǒng)籌、科學(xué)客觀、實(shí)事求是的原則，認(rèn)真負(fù)責(zé)、嚴(yán)格要求，使生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果符合構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全格局需要，使劃定成果具權(quán)威、科學(xué)、法治、可執(zhí)行性。

2.4.3評(píng)估調(diào)整內(nèi)容

1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)校核

梳理生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)采用的國(guó)土調(diào)查、地理國(guó)情普查、遙感影像、物種調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確保采用的數(shù)據(jù)圖件成果真實(shí)可靠。

2)界線合理性分析

分析生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果與山脈、河流等自然地貌單元邊界的一致性，做到圖、數(shù)、實(shí)地相一致。

3)應(yīng)劃盡劃情況分析

梳理生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域，以及其他具有重要生態(tài)功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線的情況，保證生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，未劃入的要說(shuō)明原因。

4)矛盾沖突識(shí)別

核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、基本草原、承包草原、鎮(zhèn)村、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、合法礦業(yè)權(quán)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)等情況，分析生態(tài)保護(hù)紅線與其他重要控制線交叉沖突情況，提出解決矛盾沖突的規(guī)則和辦法。

5)生態(tài)安全格局分析

依據(jù)全國(guó)生態(tài)安全格局、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃，識(shí)別生態(tài)安全格局的重點(diǎn)屏障，分析區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線的分布情況。

2.4.4評(píng)估路線

1)數(shù)據(jù)分析

(1)數(shù)據(jù)種類來(lái)源是否齊全，是否為官方發(fā)布數(shù)據(jù)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定有無(wú)影響。(2)數(shù)據(jù)精度分辨率或比例尺等。(3)數(shù)據(jù)時(shí)效性，是否是當(dāng)時(shí)最新的土地利用現(xiàn)狀、遙感數(shù)據(jù)等，與實(shí)際情況的偏差。(4)數(shù)據(jù)坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響。(5)疑似由于“三線”劃定支撐的各類數(shù)據(jù)分辨率精度均不同，結(jié)果誤差大，使得生態(tài)保護(hù)紅線難以精準(zhǔn)落位，“三線”劃定全省成果邊界不套合，產(chǎn)生大量的碎小圖斑。

2)邊界一致性分析

分析生態(tài)保護(hù)紅線與山脈、河流、林線、雪線、流域分界線、生態(tài)系統(tǒng)分布界線、地塊邊界等是否一致，對(duì)不一致的情況說(shuō)明原因。

3)生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性分析

分析生態(tài)保護(hù)紅線圖斑之間的聯(lián)系性和連通性，分析圖斑重要程度。確保自然地理單元、地表覆被單元和地帶性生態(tài)系統(tǒng)的完整性，生態(tài)廊道的連通性。

4)圖、數(shù)與實(shí)地的一致性分析

核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線技術(shù)報(bào)告、生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、圖件數(shù)據(jù)、登記表是否一致。

5)應(yīng)劃盡劃分析

分析生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域應(yīng)劃盡劃情況，是否存在未劃入生態(tài)保護(hù)紅線的極重要、極敏感脆弱區(qū)域，是否有未將需嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域納入紅線當(dāng)中，如國(guó)家森林公園，濕地公園，國(guó)家級(jí)公益林等。

6)紅線內(nèi)極重要、極敏感脆弱以外區(qū)域分析

分析紅線內(nèi)不屬于極重要、極敏感脆弱區(qū)域的圖斑，不屬于自然保護(hù)地、生態(tài)廊道等圖斑情況，分析原劃入生態(tài)保護(hù)紅線的原因。

7)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然資源利用分析

重點(diǎn)分析生態(tài)保護(hù)紅線與一般耕地和永久基本農(nóng)田與現(xiàn)狀建設(shè)用地、礦業(yè)權(quán)以及集體人工商品林重疊情況。

2.4.5調(diào)整思路

1)統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

以第三次國(guó)土調(diào)查成果作為工作底數(shù)底圖。

2)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一坐標(biāo)系為2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，1985國(guó)家高程基準(zhǔn)。對(duì)于因坐標(biāo)系、比例尺不同等原因?qū)е虏糠稚鷳B(tài)保護(hù)紅線超出行政區(qū)邊界，或者與山脈、河流等自然地物明顯偏移等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)相應(yīng)技術(shù)手段對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行糾偏處理。

3)堅(jiān)持自下而上，上下結(jié)合的原則

評(píng)估調(diào)整工作以縣級(jí)為單位開展自查，市級(jí)初審，省級(jí)復(fù)核，國(guó)家核查。堅(jiān)持自下而上，上下結(jié)合的原則開展工作。

4)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先

生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少，性質(zhì)不改變；將生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域以及目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

5)銜接自然保護(hù)地

將自然保護(hù)地劃入生態(tài)保護(hù)紅線，與生態(tài)保護(hù)紅線管控要求存在沖突的，由林草局先行進(jìn)行評(píng)估，調(diào)整后全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線作相應(yīng)調(diào)整。由于生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作與建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系、自然保護(hù)地“三區(qū)變兩區(qū)”及范圍和功能調(diào)整時(shí)限要求不統(tǒng)一，目前采用現(xiàn)有最新合法的自然保護(hù)地范圍和功能分區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，其中，國(guó)家公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置意見出臺(tái)后，按分類處置意見要求推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有序退出。在自然保護(hù)地一般控制區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)，按照開發(fā)服從保護(hù)的原則，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響，確定是否退出，對(duì)生態(tài)功能造成明顯影響的，逐步有序退出，不造成明顯影響的，相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍。自然保護(hù)地外，對(duì)生態(tài)功能不造成明顯影響的，不劃入生態(tài)保護(hù)紅線，包括：集中連片耕地；合法礦業(yè)權(quán)，包括全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中確定的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模在中型及以上且已納入規(guī)劃的礦產(chǎn)地；人工商品林、鎮(zhèn)村。

2.4.6生態(tài)保護(hù)紅線管控要求

1)生態(tài)優(yōu)先，底線管控。在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定和管理生態(tài)保護(hù)紅線，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的底線作用。

2)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在制定財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等政策時(shí)，應(yīng)充分考慮生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，對(duì)不符合的各類規(guī)劃和政策措施要及時(shí)作出調(diào)整。

3 自然保護(hù)地體系建設(shè)

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，要建成中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

3.1 自然保護(hù)地建設(shè)取得成效

自然保護(hù)地經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，在生物多樣性保護(hù)、自然遺產(chǎn)保存、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品提供等方面取得了很大成績(jī)，為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。

3.2 自然保護(hù)地建設(shè)存在的問(wèn)題

部分自然保護(hù)地在范圍劃定、功能分區(qū)和空間布局上不夠科學(xué)合理，相互交叉重疊，歷史遺留問(wèn)題較多，現(xiàn)實(shí)管理矛盾沖突尖銳，迫切需要進(jìn)行整合優(yōu)化。

3.3 自然保護(hù)地體系建設(shè)

3.3.1堅(jiān)持實(shí)事求是的調(diào)整原則

以生物多樣性評(píng)估為基礎(chǔ)，科學(xué)評(píng)價(jià)自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，著眼解決現(xiàn)實(shí)矛盾沖突和歷史遺留問(wèn)題，劃入與調(diào)出相結(jié)合，將應(yīng)保護(hù)的區(qū)域保護(hù)起來(lái)，構(gòu)建起以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。

3.3.2堅(jiān)持劃管結(jié)合的調(diào)整思路

不預(yù)設(shè)自然保護(hù)地面積，簡(jiǎn)化功能分區(qū)，采取差別化管控措施，對(duì)生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設(shè)置過(guò)渡期，依法加強(qiáng)管護(hù)，穩(wěn)妥推進(jìn)。核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng),一般控制區(qū)原則上禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。

3.3.3自然保護(hù)地范圍調(diào)整

將原來(lái)23種自然保護(hù)地類型整合歸并為3種類型(國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園)的工作中，按照“同級(jí)別的保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先，不同級(jí)別的低級(jí)別服從高級(jí)別”的要求實(shí)施歸并，對(duì)自然保護(hù)地周邊生態(tài)保護(hù)價(jià)值高、生物多樣性豐富以及保持生態(tài)系統(tǒng)完整性的區(qū)域調(diào)入國(guó)家公園或自然保護(hù)區(qū)范圍；依據(jù)自然稟賦和資源特征，對(duì)森林、濕地、地質(zhì)公園以及以自然景觀為主要保護(hù)對(duì)象的原風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)科學(xué)評(píng)估后設(shè)立自然公園。確保原有保護(hù)地面積不減少，保護(hù)強(qiáng)度不降低，保護(hù)性質(zhì)不改變，實(shí)現(xiàn)一個(gè)保護(hù)地一塊牌子。

將自然保護(hù)區(qū)3個(gè)功能分區(qū)(核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū))整合為2個(gè)控制區(qū)(核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū))的調(diào)整過(guò)程中，原自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)管控要求基本接近，故一般情況下，將自然保護(hù)區(qū)原核心區(qū)和緩沖區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)，將原實(shí)驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)為一般控制區(qū)。自然保護(hù)區(qū)原實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)無(wú)人為活動(dòng)且具有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，特別是國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物分布的關(guān)鍵區(qū)域、生態(tài)廊道的重要節(jié)點(diǎn)、重要自然遺跡等，也應(yīng)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，一般控制區(qū)內(nèi)的根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。

4 結(jié)論

4.1 生態(tài)空間、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地的空間關(guān)系

生態(tài)空間是國(guó)土空間范疇內(nèi)具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的地域空間；生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域；自然保護(hù)地是對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域，整合歸并優(yōu)化后劃入生態(tài)保護(hù)紅線，納入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一嚴(yán)格管理(圖1)。

圖1 國(guó)土空間視域下的生態(tài)空間、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地關(guān)系

4.2 自然保護(hù)地劃入生態(tài)保護(hù)紅線管控范圍

根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的要求，對(duì)現(xiàn)有的各類自然保護(hù)地進(jìn)行評(píng)估，并劃定核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，自然保護(hù)地評(píng)估結(jié)果是生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估的重要依據(jù)，整合歸并優(yōu)化后全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線作相應(yīng)調(diào)整。

4.3 在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估優(yōu)化需要與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、永久基本農(nóng)田核實(shí)整改兩條控制線統(tǒng)籌考慮，最終落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃中，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變,保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線。

4.4 生態(tài)保護(hù)紅線納入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一嚴(yán)格管理

把評(píng)估調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線納入國(guó)土空間規(guī)劃，完成劃定和落地，納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)行嚴(yán)格管控；自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)和重要生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施。

《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》第十八條指出：“推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法，各地要因地制宜，出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線管理地方性法規(guī)”。要加快生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法的制定，使得劃定的生態(tài)保護(hù)紅線管理有法可依，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的有效管理。