羅懷秀，徐吉洪，俞 瑤，陶 晶，楊忠興，晁增華，李 晉

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護(hù)的陸域或海域[1]。建立自然保護(hù)地是世界公認(rèn)的最有效的自然保護(hù)方式[2]。云南省地處中國西南邊陲，是我國重要的生物多樣性寶庫和西南生態(tài)安全屏障[3]。云南省自1958年第一個自然保護(hù)區(qū)——西雙版納自然保護(hù)區(qū)建立以來[4]，經(jīng)過60多年的努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護(hù)地，總面積約占國土面積的14.51%。但現(xiàn)有自然保護(hù)地存在區(qū)劃不合理、范圍交叉重疊、一地多牌、矛盾沖突嚴(yán)重等問題。在國家層面提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系大背景下，分析云南省自然保護(hù)地建設(shè)管理現(xiàn)狀和空間分布，可為云南省自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供基礎(chǔ)依據(jù)。

1 云南省概況

云南省地處青藏高原東南側(cè)，位于北緯21°08′32″～29°15′08″，東經(jīng)97°31′39″～106°11′47″，地勢高低起伏，最高的梅里雪山卡瓦格博峰海拔高達(dá) 6 740 m，最低的南溪河與紅河交匯處僅76.4 m。特殊的地理位置，復(fù)雜的地形，多樣的氣候，使云南成為中國乃至世界生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，素有“植物王國”和“動物王國”等美譽(yù)[5]；在國家劃定的十大生態(tài)安全屏障中，云南肩負(fù)著“西部高原” “長江流域”“珠江流域”三大生態(tài)屏障的建設(shè)任務(wù)，在國家生態(tài)安全戰(zhàn)略和國際生態(tài)安全格局中具有重要地位[2]。

2 數(shù)據(jù)來源與方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

云南省自然保護(hù)地類型、數(shù)量、面積、級別、矢量邊界、管理機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)均來自于云南省林業(yè)和草原局。

矢量邊界數(shù)據(jù)情況：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、沙漠公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國家公園等8類323處自然保護(hù)地有矢量邊界，總面積547.46萬hm2；12處州縣級自然保護(hù)區(qū)、州縣級森林公園、省級濕地公園、礦山公園、水利風(fēng)景區(qū)無矢量邊界。各類自然保護(hù)地矢量邊界數(shù)據(jù)情況詳見表1。

表1 云南省自然保護(hù)地矢量數(shù)據(jù)統(tǒng)計

2.2 研究方法

采用Excel軟件對各類自然保護(hù)地數(shù)量、面積、級別、管理機(jī)構(gòu)等進(jìn)行匯總統(tǒng)計，分析各類自然保護(hù)地現(xiàn)狀。以云南省第三次國土調(diào)查初步成果為基礎(chǔ)，根據(jù)已掌握的8類自然保護(hù)地邊界范圍矢量數(shù)據(jù)開展GIS空間分析，以獲得全省自然保護(hù)地空間分布情況和交叉重疊情況。

3 結(jié)果與分析

3.1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀

3.1.1 數(shù)量和面積

截至2020年3月，云南省已建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、沙(石)漠公園、礦山公園、水利風(fēng)景區(qū)、國家公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等10種類型的自然保護(hù)地370處，總面積556.58萬hm2，占國土面積的14.51%。各類自然保護(hù)地數(shù)量和面積詳見表2。

3.1.2管理體制

1)管理部門

云南省自然保護(hù)地原主管部門包括林業(yè)、環(huán)保、住建、國土、農(nóng)業(yè)、水利、旅游等7個部門，其中林業(yè)部門主管的自然保護(hù)地有213處，占自然保護(hù)地總數(shù)的57.57%，包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙(石)漠公園5個類型；住建部門主管的自然保護(hù)地有69處，占自然保護(hù)地總數(shù)的18.65%，包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)2個類型；農(nóng)業(yè)部門主管的自然保護(hù)地有33處，占自然保護(hù)地總數(shù)的8.92%，包括自然保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)2個類型；水利部門主管的自然保護(hù)地有26處，占自然保護(hù)地總數(shù)的7.03%，包括自然保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)2個類型；國土部門主管的自然保護(hù)地有18處，占自然保護(hù)地總數(shù)的4.86%，包括自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、礦山公園3個類型；其余為環(huán)保和旅游部門主管(表3)。

表2 云南省自然保護(hù)地現(xiàn)狀統(tǒng)計

表3 云南省自然保護(hù)地主管部門統(tǒng)計

自然保護(hù)區(qū)原主管部門有7個，分別為林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、水利、住建和旅游。其中，林業(yè)部門主管的自然保護(hù)區(qū)為131處，占自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的79.88%。除自然保護(hù)區(qū)為7個不同主管部門外，其余自然保護(hù)地主管部門均為1個。

2)管理機(jī)構(gòu)

有專門管理機(jī)構(gòu)和人員的自然保護(hù)地有227處，占自然保護(hù)地總數(shù)的61.35%；無專門管理機(jī)構(gòu)但設(shè)有兼職管理人員的自然保護(hù)地有104處，占總數(shù)的28.11%；無管理機(jī)構(gòu)和管理人員的自然保護(hù)地有39處，占總數(shù)的10.54%。

設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu)和人員的自然保護(hù)地中，國家公園1處，占其總數(shù)的100%；自然保護(hù)區(qū)126處，占其總數(shù)的76.83%；風(fēng)景名勝區(qū)26處，占其總數(shù)的39.39%；森林公園36處，占其總數(shù)的63.16%；濕地公園15處，占其總數(shù)的78.95%；地質(zhì)公園10處，占其總數(shù)的76.92%；水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)2處，占其總數(shù)的9.52%；沙(石)漠公園1處，占其總數(shù)的20.00%；水利風(fēng)景區(qū)10處，占其總數(shù)的43.47%。無專門機(jī)構(gòu)、人員的39個自然保護(hù)地中，風(fēng)景名勝區(qū)19處、森林公園8處、自然保護(hù)區(qū)3處、水利風(fēng)景區(qū)3處、沙(石)漠公園2處、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)2處、地質(zhì)公園1處、濕地公園1處，分別占其總數(shù)的28.79%、14.04%、1.83%、13.04%、40.00%、9.52%、7.69%、5.26%。各類自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和人員情況詳見表4。

3.2 自然保護(hù)地空間分析

3.2.1 空間分布

云南省10類370處自然保護(hù)地在行政區(qū)域上分布于全省16個州市、129個縣區(qū)，全省各縣區(qū)均有分布。但各州市自然保護(hù)地因生態(tài)區(qū)位、資源稟賦、建設(shè)經(jīng)費和意愿等原因，在類型、數(shù)量、面積等方面分布不合理。各州市自然保護(hù)地分布類型、數(shù)量和面積詳見表5。

從自然保護(hù)地類型來看，昆明市自然保護(hù)地類型最多，共8類，除國家公園、沙(石)漠公園外，其他類型均有分布；自然保護(hù)地類型最少的州市為西雙版納州和迪慶州，共4類。國家公園只分布在迪慶州。從自然保護(hù)地數(shù)量來看，自然保護(hù)地數(shù)量最多的州市為大理州，共48處，占自然保護(hù)地總數(shù)的12.97%。自然保護(hù)地數(shù)量最少的州市為迪慶州，共7處，占自然保護(hù)地總數(shù)的1.89%。從自然保護(hù)地面積來看，自然保護(hù)地面積最大的州市為迪慶州，達(dá)100.44萬hm2，占其國土面積的43.25%；其次為怒江州，面積為66.24萬hm2，占怒江州國土面積的45.31%。自然保護(hù)地面積最小的州市為德宏州，面積為13.22萬hm2，占德宏州國土面積的11.79%。

表4 云南省自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和人員統(tǒng)計

表5 各州(市)自然保護(hù)地數(shù)量和面積統(tǒng)計

從表5可以看出，迪慶州、怒江州自然保護(hù)地類型和數(shù)量均排在倒數(shù)第一和倒數(shù)第二位，但其自然保護(hù)地面積居于第一和第二位，占國土面積比例居于第二和第一位，體現(xiàn)出自然保護(hù)地類型和數(shù)量少，但單個自然保護(hù)地面積大的特點；大理州、紅河州自然保護(hù)地數(shù)量排在第一和第二位，但其面積分別為40.61萬hm2和29.03萬hm2，均居于中間位置。

3.2.2交叉重疊分析

根據(jù)GIS空間數(shù)據(jù)分析，各類自然保護(hù)地之間交叉重疊情況較為突出。全省有矢量邊界的自然保護(hù)地總矢量面積為547.46萬hm2，去除重疊后的實際面積為476.02萬hm2，約占全省國土面積的12.42%。同一區(qū)域不存在重疊，僅有一種自然保護(hù)地的面積為417.50萬hm2，占去除重疊后總面積的87.71%；有兩種自然保護(hù)地重疊的面積為49.25萬hm2，占去除重疊后總面積的10.35%；有3種和3種以上自然保護(hù)地重疊的面積為9.27萬hm2，占去除重疊后總面積的1.94%。各類自然保護(hù)地范圍交叉重疊情況詳見圖1。

國家公園與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)有重疊，面積重疊率為67.53%；自然保護(hù)區(qū)與所有類型自然保護(hù)地有重疊，且國家級、省級自然保護(hù)區(qū)與州縣級自然保護(hù)區(qū)存在重疊，面積重疊率為15.17%；森林公園與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、沙漠公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)有重疊，面積重疊率為33.52%；風(fēng)景名勝區(qū)與所有類型自然保護(hù)地有重疊，面積重疊率為28.52%；地質(zhì)公園與自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)有重疊，面積重疊率為74.33%；濕地公園與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)有重疊，面積重疊率為66.09%；沙漠公園與自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)有重疊，面積重疊率為16.69%；水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)與自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園有重疊，面積重疊率為41.33%。各類自然保護(hù)地交叉重疊面積詳見表6。

自然保護(hù)地范圍交叉重疊原因：(1)由于當(dāng)時相關(guān)法規(guī)條例不健全，既沒有明確風(fēng)景名勝區(qū)和各類公園等作為自然保護(hù)地的一種類型，也沒有對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及地質(zhì)公園等各類自然保護(hù)地的重疊出臺相關(guān)規(guī)定。(2)缺乏對全省自然保護(hù)地的統(tǒng)一規(guī)劃，不同部門根據(jù)資源價值進(jìn)行自然保護(hù)地劃建，未充分考慮資源產(chǎn)權(quán)與管理關(guān)系。(3)各類自然保護(hù)地保護(hù)管理目標(biāo)不同。自然保護(hù)區(qū)是以保護(hù)自然資源和生物多樣性為主要目標(biāo)，風(fēng)景名勝區(qū)和各類公園等則是以對自然景觀的保護(hù)與可持續(xù)利用為主?？傊?，多種因素導(dǎo)致了自然保護(hù)地范圍交叉重疊，出現(xiàn)多頭管理問題。

4 存在問題與建議

4.1 存在問題

1)空間布局不合理

云南省自然保護(hù)地面積占全省國土面積比例僅為14.51%(含重疊部分)，低于全國18%水平，一些區(qū)域的自然保護(hù)地覆蓋面相對較低，部分生物地理單元沒有自然保護(hù)地覆蓋或覆蓋較少，部分具有重要生物多樣性的生物地理單元保護(hù)不夠，存在一些受到威脅的物種未受到或未很好地受到自然保護(hù)地覆蓋，且自然保護(hù)地的分布集中程度較高，均勻度較差，如怒江州自然保護(hù)地面積占國土面積的45.34%，而普洱市僅占5.36%。另外，一些自然保護(hù)地按照行政區(qū)界劃建，生態(tài)廊道缺乏、系統(tǒng)性保護(hù)不夠、生態(tài)系統(tǒng)破碎化現(xiàn)象嚴(yán)重。

2)范圍交叉重疊

云南省不同類型自然保護(hù)地之間交叉重疊現(xiàn)象較為嚴(yán)重，其中風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)與所有自然保護(hù)地類型有交叉重疊，不同部門或同一部門在同一區(qū)域建立多個不同類型的自然保護(hù)地。各部門在某一區(qū)域通常只管理本部門負(fù)責(zé)的某一類型的自然保護(hù)地(單個生態(tài)要素)，割裂了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，不利于自然保護(hù)地的保護(hù)與開發(fā)，且增加了管理成本，降低了管理成效。

3)邊界不明確

云南省各類自然保護(hù)地由相關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立，均有批建面積，但部分自然保護(hù)地缺乏矢量界線。部分自然保護(hù)地未編制總體規(guī)劃或總體規(guī)劃未得到批復(fù)，造成自然保護(hù)地邊界范圍不清楚或與批建時差異較大，且大部分自然保護(hù)地未進(jìn)行勘界立標(biāo)工作，缺乏矢量界線，只有PDF格式的范圍圖，圖紙范圍和實地界線、管理范圍差異較大，難以實施有效管理。

4)管理體制不健全

機(jī)構(gòu)改革之前，云南省自然保護(hù)地管理部門涉及林業(yè)、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、交通、旅游等部門，造成多頭管理現(xiàn)象。不同管理部門均有各自的管理規(guī)章和要求，制定背景、主導(dǎo)思想和側(cè)重點各不相同，在保護(hù)理念、投入機(jī)制、經(jīng)費使用和經(jīng)營權(quán)等方面標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致管理成效存在差距[6]。另外，大部分省級及國家級自然保護(hù)區(qū)均建立了專門的管理機(jī)構(gòu)，編制和級別得到較好的落實，但部分省級及以下級別的自然保護(hù)區(qū)和其他類型自然保護(hù)地至今仍存在“批而未建，建而未管，管而不力”的現(xiàn)象，不能滿足管護(hù)要求。

5)存在歷史遺留問題和現(xiàn)實矛盾沖突

一方面，云南省自然保護(hù)地內(nèi)存在人工集體商品林、永久基本農(nóng)田、村莊、城鎮(zhèn)建成區(qū)、人口等歷史遺留問題，區(qū)內(nèi)群眾的生產(chǎn)和生活受到限制，資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展矛盾突出。另一方面，自然保護(hù)地內(nèi)水能、風(fēng)能、礦產(chǎn)、旅游等資源較為豐富。經(jīng)初步統(tǒng)計，全省自然保護(hù)地涉及探礦、采礦權(quán)超過800個，資源開發(fā)與自然保護(hù)地管理沖突明顯。另外，國家和地方一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目涉及自然保護(hù)地，如高速公路、鐵路、水利工程、軍事設(shè)施建設(shè)等。此外，自然保護(hù)地內(nèi)原有交通干線道路升級改造、防洪設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、邊境地區(qū)各族群眾守土守邊修筑設(shè)施等受到限制。

4.2 建議

1)科學(xué)構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系

按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，以《全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化實施方案》為依據(jù)，結(jié)合云南省實際，在對云南省各自然保護(hù)地調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，充分分析各自然保護(hù)地整合優(yōu)化情況和理由，明確區(qū)域內(nèi)整合后的自然保護(hù)地類型、級別、數(shù)量、面積、分布格局及主要保護(hù)對象和功能定位，編制自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案，完成云南省以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補(bǔ)充、社區(qū)保護(hù)地為特色的自然保護(hù)地體系，通過科學(xué)構(gòu)建云南省以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，解決現(xiàn)有自然保護(hù)地空間分布不合理、范圍交叉重疊、歷史遺留和現(xiàn)實矛盾沖突等問題。

2)開展確權(quán)登記和補(bǔ)充勘界立標(biāo)

按照經(jīng)國家審批的整合優(yōu)化方案，將每個自然保護(hù)地作為獨立的自然資源資產(chǎn)登記單元統(tǒng)一確權(quán)登記，完成全省自然保護(hù)地自然資源的摸底調(diào)查和確權(quán)登記工作，落實自然資源的界址范圍、面積、用途，落實用途管制。另外，對整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地進(jìn)行邊界細(xì)化，開展補(bǔ)充勘界立標(biāo)工作。

3)完善各自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)

按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，在整合優(yōu)化自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上相應(yīng)整合完善管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。依托現(xiàn)有的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和人員，整合管理范圍重疊的其他保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)和人員，成立獨立的保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對保護(hù)地進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理”。

4)完善自然保護(hù)地法規(guī)、政策

國家公園在我國是新的保護(hù)地形式，應(yīng)制定一個統(tǒng)管所有自然資源保護(hù)的《中華人民共和國自然保護(hù)地法》，并在此基礎(chǔ)上制定《國家公園管理條例》和《國家公園管理辦法》，修訂《自然保護(hù)區(qū)管理條例》等。在國家上位法制訂、修訂基礎(chǔ)上，修訂《云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例》、《云南省國家公園管理條例》，制定《云南省自然公園管理條例》等。