蘇 瓊，鄒 輝

（1.湖北省自然資源廳，湖北 武漢 430000；2.湖北省地質(zhì)科學(xué)研究院，湖北 武漢 430000）

2020年召開的中央農(nóng)村工作會議明確指出要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，立足當(dāng)?shù)靥厣Y源，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大[1]。設(shè)施農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要表現(xiàn)形式之一，具有“技術(shù)密集、效率高效、產(chǎn)出穩(wěn)定”等特點(diǎn)，對推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，帶動農(nóng)民脫貧致富具有重要作用，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一[2-4]。從湖北省近幾年設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展和管理來看，全省設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展迅猛，用地需求激增，出臺的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策為支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了明顯的成效，但在實(shí)際發(fā)展與管理中仍存在較多問題，亟待完善發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)配套政策。

1 湖北省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀及管理措施

1.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀

根據(jù)2019年之前湖北省統(tǒng)計(jì)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省已備案的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目共計(jì)12017宗，用地總面積459331.00畝。其中占用耕地面積92009.49畝，占總用地面積20.03%，占用基本農(nóng)田面積25413.76畝，占總用地面積5.53%；按用地類型劃分，生產(chǎn)設(shè)施用地面積：407615.89畝，附屬設(shè)施用地面積：48316.41畝，配套設(shè)施用地面積：3398.70畝；按農(nóng)業(yè)設(shè)施類型劃分，養(yǎng)殖業(yè)類型共6793宗（生豬養(yǎng)殖2747宗），種植業(yè)及其他類型共5224宗。從分布情況來看，荊門、黃岡備案數(shù)量最多，宜昌用地面積最多，仙桃、黃石、潛江、神農(nóng)架林區(qū)等地設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目最少（見表1）。

表1 湖北省設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

1.2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理措施

2016年，湖北省出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理服務(wù)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（鄂土資規(guī)〔2016〕4號），從用地標(biāo)準(zhǔn)、備案審核、管理監(jiān)督等方面保障鄉(xiāng)村合理用地和規(guī)范農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)[5]。由于近幾年設(shè)施農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，尤其是為支持生豬養(yǎng)殖用地需求，2020年湖北省又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（鄂自然資規(guī)〔2020〕4號，鄂土資規(guī)〔2016〕4號同時廢止），從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍、用地規(guī)模、支持措施、項(xiàng)目備案、服務(wù)監(jiān)管等5個方面規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，有力促進(jìn)了全省設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。并呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

一是允許有條件地使用永久基本農(nóng)田。種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田；破壞耕地耕作層且難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用但必須進(jìn)行補(bǔ)劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，允許使用但必須補(bǔ)劃，使用面積不得超過項(xiàng)目用地面積的10%，最多不超過10畝。

二是設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目備案更加簡化。由以往的縣級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門雙備案簡化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，經(jīng)營者簽訂用地協(xié)議后，向設(shè)施用地所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出備案申請，同時提供設(shè)施建設(shè)方案、用地協(xié)議、勘測定界圖或宗地圖以及公告證明等材料。

三是非農(nóng)建設(shè)不得隨意占用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)禁擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍，對擅自或變相將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)的要依法嚴(yán)肅查處。

四是對于生豬養(yǎng)殖用地支持力度變大，規(guī)模化養(yǎng)豬涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓，允許使用面積不得超過項(xiàng)目用地面積的20%，最多不超過20畝，輔助設(shè)施用地取消15畝上限。

2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的主要問題

2.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目選址存在小、散、亂等現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)

當(dāng)前，設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展缺乏統(tǒng)一的專項(xiàng)規(guī)劃或用地規(guī)劃來引導(dǎo)，其項(xiàng)目建設(shè)往往是由用地單位或個人自行申請備案，項(xiàng)目呈現(xiàn)分布極為小、散、亂，無法形成聚集優(yōu)勢。全省大多數(shù)縣（市、區(qū)）缺少專門的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)?；^大的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目往往是由當(dāng)?shù)卣猩桃Y落地，選址由經(jīng)營者自行選擇，很多項(xiàng)目選址在交通便利且成片優(yōu)質(zhì)的耕地上，甚至是永久基本農(nóng)田，呈現(xiàn)小、散、亂的現(xiàn)象。普通農(nóng)戶對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地有需求但無備案意識導(dǎo)致項(xiàng)目涉嫌違規(guī)占用耕地。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請門檻較低，導(dǎo)致一些經(jīng)營者隨意選址建設(shè)使得土地發(fā)展粗放、利用率低下，更有甚者以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名行違法占地之實(shí)，建設(shè)農(nóng)家樂、別墅區(qū)、停車場等，開展非農(nóng)建設(shè)。此外，全省耕地尤其是永久基本農(nóng)田占比較高，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目選址較難，無法引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目或者對已有項(xiàng)目進(jìn)行擴(kuò)建。

2.2 缺乏系統(tǒng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

2020年，湖北省出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》文件雖然對設(shè)施農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施用地和輔助設(shè)施用地的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，但是地方主管部門在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然難以準(zhǔn)確把握設(shè)施農(nóng)用地范圍、標(biāo)準(zhǔn)。比如如何認(rèn)定耕作層是否破壞，耕作層破壞認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)類型有哪些（地面硬化、種植條件受破壞、堆放固體廢物）、農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包括結(jié)構(gòu)、層數(shù)、層高、建筑面積等）。而這些均需要當(dāng)?shù)刂鞴懿块T結(jié)合本地實(shí)際制定更為詳細(xì)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指導(dǎo)政策。

2.3 畜禽養(yǎng)殖業(yè)用地污染較為嚴(yán)重

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，大多數(shù)畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目呈現(xiàn)數(shù)量較多、規(guī)模較小，極為散亂的現(xiàn)象，選址多在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村落周邊，由于當(dāng)?shù)卣疀]有集中預(yù)留養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展用地以及經(jīng)營者缺乏資金投入完善環(huán)保設(shè)備，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匕傩掌毡榉从承笄蒺B(yǎng)殖業(yè)尤其是生豬養(yǎng)殖項(xiàng)目污染排放問題較為嚴(yán)重。

2.4 缺乏備案標(biāo)準(zhǔn)、處罰保障措施，后續(xù)監(jiān)管乏力

目前，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地采取的是備案制，即用地單位或個人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議后，只需向所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出備案申請，并提供相關(guān)材料即可，但各地對于備案具體流程、材料要求缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，部分項(xiàng)目在經(jīng)營過程中擅自改變土地用途、違法占地?cái)U(kuò)大規(guī)?；蛘吒淖冝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施性質(zhì)，地方管理部門之間缺乏清晰的職責(zé)分工和聯(lián)動機(jī)制，尤其是對于違法占地違法亂建沒有明確處罰標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致違法用地成本極低。設(shè)施項(xiàng)目結(jié)束后，要求經(jīng)營者主體進(jìn)行土地復(fù)墾很難，缺乏強(qiáng)制性的保障措施，在備案時缺乏收取復(fù)墾保證金依據(jù)。

3 進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的政策建議

3.1 破解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“選址難”

一是預(yù)留發(fā)展空間。在編制市、縣級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留一定的計(jì)劃指標(biāo)用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，通過規(guī)劃引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目合理布局，按照規(guī)模適當(dāng)和便于管理的原則，盡量避免占用優(yōu)質(zhì)成片耕地和永久基本農(nóng)田。

二是提前介入指導(dǎo)?？h級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)出臺設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展指導(dǎo)意見，提前介入項(xiàng)目選址，強(qiáng)化主動服務(wù)意識，引導(dǎo)經(jīng)營主體合理選擇項(xiàng)目位置，并充分征求周邊群眾意見。尤其是對于養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目應(yīng)集中選址，并由政府統(tǒng)一興建公用設(shè)施和環(huán)保設(shè)備。

3.2 破解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)難”

一是出臺指導(dǎo)意見。根據(jù)省級主管部門應(yīng)對目前的設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)范政策進(jìn)行基層調(diào)研，了解具體管理部門在執(zhí)行過程中遇到的難點(diǎn)問題，研究匯總后出臺省級設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目指導(dǎo)意見。既要確?！稗r(nóng)地姓農(nóng)”，堅(jiān)決遏制類似“大棚房”行為，又要確保用地需求，保障鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興用地需要。

二是實(shí)行負(fù)面清單。市、縣級主管部門應(yīng)制定設(shè)施農(nóng)業(yè)負(fù)面清單，對于哪些屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，哪些屬于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行列舉式明確。對于附屬設(shè)施包括看護(hù)房、設(shè)備房、存儲間等建筑的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)出臺指導(dǎo)意見。

3.3 破解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“監(jiān)管難”

一是建立監(jiān)管系統(tǒng)。建立一套國家、省、市、縣多層級管理的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目綜合監(jiān)管系統(tǒng)。將設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目從申請、選址、備案、經(jīng)營使用、動態(tài)監(jiān)管、項(xiàng)目結(jié)束等環(huán)節(jié)都納入到系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫“一張圖”，對于未納入監(jiān)管系統(tǒng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不予備案通過并認(rèn)定為違法占用耕地，要求限期整改，直至強(qiáng)制拆除。

二是加強(qiáng)執(zhí)法巡查。地方主管部門要將設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目納入日常管理，利用遙感影像、視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)技術(shù)等技術(shù)手段結(jié)合日常的執(zhí)法巡查，確保農(nóng)地農(nóng)用。對于違法違規(guī)用地、改變生產(chǎn)性質(zhì)等類似“大棚房”問題，由相關(guān)管理部門進(jìn)行堅(jiān)決查處。

三是推行保證金制度。嚴(yán)格要求經(jīng)營主體落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、銀行和經(jīng)營主體簽訂三方監(jiān)管協(xié)議，經(jīng)營主體在銀行開設(shè)專門賬戶，預(yù)存復(fù)墾費(fèi)用。