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        生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

        2021-03-08 18:30:31田志軒
        科學(xué)與財(cái)富 2021年2期
        關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境

        田志軒

        摘 要:為了進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法水平,國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門在不斷加大對(duì)行業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的改革力度。然而,當(dāng)前國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作依然面臨著執(zhí)法管理體系不健全、執(zhí)法范圍不明確以及執(zhí)法力量分配不合理等難題。本文首先闡述推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的重要性,進(jìn)而分析當(dāng)前國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法面臨的困境,最終給出完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系的具體措施。

        關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境;綜合執(zhí)法;環(huán)境治理

        近年來(lái),國(guó)內(nèi)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在司法無(wú)力、執(zhí)法不嚴(yán)且立法不足的問(wèn)題,很難適應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需求,所以急需開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革與推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治轉(zhuǎn)型。中央相關(guān)部門以生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革委切入點(diǎn),接連出臺(tái)了多個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法文件,盡可能協(xié)助相關(guān)部門推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革。2018年底,國(guó)務(wù)院辦公廳與中央辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)文件,文件指出:合理設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu),科學(xué)整合該領(lǐng)域的執(zhí)法隊(duì)伍以及執(zhí)法職責(zé),進(jìn)而協(xié)助政府部門提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法能力。值得一提的是,生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的目標(biāo)是到今年建成執(zhí)法范圍明確、執(zhí)法行為專業(yè)且執(zhí)法體系順暢的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法系統(tǒng),不斷打造與時(shí)俱進(jìn)的執(zhí)法模式。

        1.開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的必要性

        1.1傳統(tǒng)執(zhí)法體系的固有弊端

        國(guó)內(nèi)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面始終遵循塊管理以及條管理的執(zhí)法原則,該類生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系往往存在著多方執(zhí)法以及多層次執(zhí)法的問(wèn)題,主要集中在如下幾個(gè)方面:

        從縱向的角度出發(fā),各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門之間有時(shí)會(huì)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。一方面,國(guó)內(nèi)已有的生態(tài)環(huán)境法律框架相對(duì)不完善,除了核輻射污染防治、機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治以及臭氧層物質(zhì)污染防治之外,相當(dāng)一部分的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法事項(xiàng)基本都由縣一級(jí)的執(zhí)法部門承擔(dān)。簡(jiǎn)而言之,省級(jí)、地市級(jí)以及縣區(qū)級(jí)都具備獨(dú)立處理轄區(qū)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的職責(zé)與權(quán)力,從而導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。另一方面,對(duì)于已有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作來(lái)說(shuō),經(jīng)常有地方勢(shì)力對(duì)其進(jìn)行干擾,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作很難落實(shí)到細(xì)節(jié)上,最終引發(fā)違法不究、有法不依以及執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。

        從橫向的角度出發(fā),政府的相關(guān)職能部門以及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門都面臨著多方執(zhí)法的困境,依據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)管與分管的有機(jī)結(jié)合。通常來(lái)講,政府的生態(tài)環(huán)境管理部門會(huì)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)保工作進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督與科學(xué)化的管理,其他政府部門需要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的工作細(xì)則來(lái)開展實(shí)際工作。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),全國(guó)各個(gè)省份負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的職能部門有數(shù)十個(gè),而且多數(shù)部門存在職責(zé)重疊、合作不力以及各自為政的尷尬局面。由此可見,該類統(tǒng)分結(jié)合的執(zhí)法模式通常會(huì)導(dǎo)致多部門之間的溝通不暢,在一定程度上給國(guó)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作帶來(lái)負(fù)面影響。

        為了有效突破生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作在縱向維度上的問(wèn)題,國(guó)家在不斷推動(dòng)省級(jí)以下環(huán)保部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法管理制度的改革。近年來(lái),國(guó)務(wù)院辦公廳與中共中央辦公廳聯(lián)合印發(fā)的相關(guān)指導(dǎo)意見明確指出,地市一級(jí)的生態(tài)環(huán)境局需要服從省一級(jí)的生態(tài)環(huán)境廳管理,縣區(qū)一級(jí)的生態(tài)環(huán)境局在性質(zhì)上屬于地市級(jí)生態(tài)管理局的派遣結(jié)構(gòu)。不可否認(rèn),該類垂直管理制度改革會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的統(tǒng)一性以及協(xié)同性產(chǎn)生積極影響,但是也應(yīng)當(dāng)注意到垂直管理體制改革需要與加大綜合執(zhí)法力度、科學(xué)協(xié)調(diào)執(zhí)法資源以及加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

        為了有效緩解橫向維度上的職責(zé)不清問(wèn)題,相關(guān)改革文件明確指出:要想對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行合理協(xié)調(diào),就需要有效行使城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法的職責(zé),進(jìn)而加大對(duì)環(huán)境污染的治理力度,維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全,盡可能實(shí)現(xiàn)多部門的職責(zé)統(tǒng)一以及通力合作。例如,國(guó)土資源部可以對(duì)地下水的污染進(jìn)行監(jiān)督管理,水利部應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置排污口,而農(nóng)業(yè)部需要對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理進(jìn)行協(xié)助與監(jiān)督。

        1.2行業(yè)綜合執(zhí)法改革的機(jī)理要求

        近年來(lái),國(guó)內(nèi)不斷加大對(duì)省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)的制度改革力度,在很大程度上發(fā)揮了積極作用。然而,僅僅依靠上述舉措很難徹底改變國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系的固有弊端,不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)大眾對(duì)生活在環(huán)境友好型社會(huì)的愿景,而且很難適應(yīng)國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系與治理能力的要求。對(duì)此,必須要重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制改革與生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法制度創(chuàng)新。

        國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提出的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)》要求生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)確保職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步進(jìn)行,進(jìn)而確保多部門之間的執(zhí)法權(quán)互相協(xié)調(diào)。改革后,其他部門將不再保留生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍。當(dāng)然,各地可以綜合考慮自身實(shí)際需要,根據(jù)法律法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,進(jìn)一步整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法責(zé)任,由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍履行職責(zé)。

        1.3綜合執(zhí)法改革的重要性

        在保證法治中國(guó)建設(shè)順利推進(jìn)的前提下,不斷加大對(duì)綜合執(zhí)法改革的投資力度并將其視作政府改革的初步目標(biāo),進(jìn)而為提升政府的生態(tài)環(huán)境管理能力提供重要保障。該項(xiàng)工作的關(guān)鍵在于建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法責(zé)任制和組織體系,明確生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法權(quán)限范圍,對(duì)現(xiàn)有的綜合執(zhí)法結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn),進(jìn)而不斷提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的有效性與科學(xué)性。

        具體來(lái)說(shuō),生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法不但是對(duì)行政處罰權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步集中,而且要整合和優(yōu)化相應(yīng)的行政檢查執(zhí)法職責(zé);從外延上講,生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法不僅可以集中生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法職責(zé),還能夠?qū)?zhí)法資源進(jìn)行進(jìn)一步整合。

        2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法面臨的困境

        2.1已有綜合執(zhí)法體系不完善

        生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的核心問(wèn)題之一,是將環(huán)境許可、審批職能與環(huán)境行政處罰、檢查和執(zhí)法職能分離,從而改變傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制中執(zhí)法機(jī)關(guān)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬局面。然而,考慮到已有綜合執(zhí)法體制中執(zhí)法部門同時(shí)扮演運(yùn)動(dòng)員與裁判員的尷尬局面,使得現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制依舊存在較多弊端。

        2.2綜合執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不科學(xué)

        黨的十八大以來(lái),國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于國(guó)內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)非常重視,在此大背景下,國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)得以不斷強(qiáng)化,綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力也有了一定程度的提升。然而,相較于環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)的繁重,使得執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要求有著較大差距,其中的不足可以被概括為如下兩個(gè)方面:一是基層的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)行力有限;二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不統(tǒng)一。

        3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的完善措施

        3.1科學(xué)劃定綜合執(zhí)法范圍

        如上所述,近年來(lái)國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門所出臺(tái)的指導(dǎo)意見僅僅是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法進(jìn)行了歸類,而沒有明確劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的具體范圍。責(zé)任范圍界定不清,必然影響行政執(zhí)法的有效實(shí)施。因此,科學(xué)合理地界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法管轄范圍迫在眉睫。

        此外,為加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍行政處罰、檢查、執(zhí)法等權(quán)限的源頭管理和規(guī)范,生態(tài)環(huán)境主管部門可以實(shí)行執(zhí)法權(quán)限清單等制度,進(jìn)而出臺(tái)相關(guān)制度文件。為全面推進(jìn)和落實(shí)上述名單制度,各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍要盡快完成名單的制定和發(fā)布工作,對(duì)法律未明確規(guī)定的執(zhí)法事項(xiàng)予以取消;對(duì)長(zhǎng)期未發(fā)生且不需要的也要大力清理,合理限制生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍,盡量減少無(wú)關(guān)或低相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng),有效防止執(zhí)法擾民事件的發(fā)生。

        3.2構(gòu)建合理的綜合執(zhí)法管理體系

        為理順生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法體制,政府需要向如下兩個(gè)方向努力:首先,大眾應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門有一個(gè)較為深刻的認(rèn)知,應(yīng)當(dāng)就“以誰(shuí)的名義執(zhí)法”這一問(wèn)題展開討論并進(jìn)行統(tǒng)一定義。如果不能對(duì)該問(wèn)題有一個(gè)較為清晰的認(rèn)知,就會(huì)給綜合執(zhí)法的程序以及行政復(fù)議帶來(lái)負(fù)面影響。從實(shí)踐層面出發(fā),當(dāng)前從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的都是生態(tài)環(huán)境部門的工作人員,該隊(duì)伍負(fù)責(zé)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督,具備較強(qiáng)的合理性與正當(dāng)性。

        其次,需要明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法部門與其他部門的職能關(guān)系。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》明確指出:在完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革以后,其他輔助部門將不再負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作。與此同時(shí),為了進(jìn)一步貫徹系統(tǒng)優(yōu)化、資源協(xié)調(diào)以及工作高效的原則,相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理轉(zhuǎn)交給生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。值得一提的是,相關(guān)部門的完整性將不再受生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)的影響。對(duì)于轉(zhuǎn)移事項(xiàng)來(lái)說(shuō),政府部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定管理規(guī)章制度,還應(yīng)及時(shí)將日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的案件處理情況和問(wèn)題反饋給環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理部門。

        3.3加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)

        首先,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),并推動(dòng)其執(zhí)法重心下移。一方面,堅(jiān)持“編隨事走、人隨編走”與“老人老辦法、新人新辦法”的原則。具體來(lái)說(shuō),對(duì)于原環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn),并將其固定資產(chǎn)、人員、裝備全部劃轉(zhuǎn)至新組建的綜合執(zhí)法隊(duì)伍;對(duì)于執(zhí)法人員的工作、福利待遇理應(yīng)作出妥善安排,不應(yīng)搞“一刀切”和斷崖式精簡(jiǎn)分流人員,而要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則逐步優(yōu)化執(zhí)法力量。另一方面,針對(duì)基層執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)象,應(yīng)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉,建議精簡(jiǎn)省市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)編制和人員,以重點(diǎn)充實(shí)執(zhí)法一線隊(duì)伍,以確??h(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍具備與其執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的人員配置與執(zhí)法力量。從這一意義上來(lái)說(shuō),生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍以同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門名義執(zhí)法并接受其監(jiān)督之制度設(shè)計(jì)具有正當(dāng)性與合理性。為與上述頂層設(shè)計(jì)相匹配,《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》更是提出了“局隊(duì)合一”的基層落實(shí)樣態(tài),此舉旨在落實(shí)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),從而將執(zhí)法力量與執(zhí)法資源向基層傾斜。未來(lái),我國(guó)可參照公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)交警大隊(duì)、刑警大隊(duì)之模式,由縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局依需內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

        其次,規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的編制問(wèn)題。首先,嚴(yán)禁將不符合公務(wù)員管理規(guī)定的人員劃入生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍,同時(shí)嚴(yán)禁挪用、擠占本應(yīng)用于綜合執(zhí)法的事業(yè)編制。其次,受執(zhí)法資格與專業(yè)素養(yǎng)等方面所限,未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)全面清理編外聘用人員與臨時(shí)人員,嚴(yán)禁使用輔助人員 進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。此外,對(duì)于現(xiàn)有的公益類事業(yè)編制的執(zhí)法人員,應(yīng)由同級(jí)有關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌用于解決其他相關(guān)領(lǐng)域的用編需求。

        最后,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍管理制度化建設(shè)。其一,建立持證上崗與資格管理制度。該項(xiàng)制度不僅是依法治國(guó)方略在生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域的具體體現(xiàn),而且是通過(guò)法律制度對(duì)執(zhí)法工作人員的主體資格加以確認(rèn)的重要方式,還是對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)所提出的基本要求。其二,建立教育培訓(xùn)制度。通過(guò)定期對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員進(jìn)行教育與培訓(xùn)的方式,幫助其提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)與專業(yè)技能。其三,建立考核獎(jiǎng)懲制度。通過(guò)獎(jiǎng)罰分明的激勵(lì)機(jī)制,幫助廣大生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員凝心聚力,最終打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

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