王杰 王佳

摘 要：海疆管理作為海洋強(qiáng)國建設(shè)的有力支撐和重要手段，是我國政府加強(qiáng)海上安全管控，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)和保障。針對(duì)目前新冠疫情防控形勢，深入分析我國海疆管理現(xiàn)狀，理清我國海疆管理及其體制的不足之處，進(jìn)而從機(jī)構(gòu)、法律、技術(shù)三個(gè)層面進(jìn)行海疆管理改革創(chuàng)新，為海洋強(qiáng)國建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：海疆管理;新冠疫情;應(yīng)對(duì)策略

中圖分類號(hào)：U698? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2021）01-0025-03

中國是世界上重要的海洋大國，正穩(wěn)步向世界海洋強(qiáng)國邁進(jìn)。海疆處于海洋中特殊且重要的領(lǐng)域，在海洋強(qiáng)國建設(shè)的過程中有著舉足輕重的地位。海疆管理作為海洋強(qiáng)國建設(shè)的有力支撐和重要手段，是我國政府加強(qiáng)海上安全管控，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，是應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)和保障。目前，新冠肺炎病毒在全球蔓延，境外疫情形勢嚴(yán)峻，外防輸入已經(jīng)成為我國疫情防控的重點(diǎn)之一，但依然存在貨物非法走私、人員偷渡等現(xiàn)象。在面臨重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，我國海疆管理仍存在政策執(zhí)行力度不足、管理信息流通不暢等問題。因此，探究我國海疆管理面臨疫情大考時(shí)的短板與不足，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，對(duì)中國未來海疆管理體制創(chuàng)新及海洋強(qiáng)國建設(shè)發(fā)展具有一定意義。

1中國海疆管理現(xiàn)狀

從廣義上講，海疆即海洋疆域，是國家的海洋領(lǐng)地，包含內(nèi)海（內(nèi)水）、領(lǐng)海、大陸架與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，國家擁有這一區(qū)域的全部資源的所有權(quán)[1]。隨著疫情全球快速蔓延，多國新冠肺炎確診病例增長迅猛，大多數(shù)國家開始出現(xiàn)防疫物資緊缺等情況。面對(duì)國內(nèi)外復(fù)雜的疫情形勢，外防輸入已成為目前疫情防控的重中之重，這也對(duì)我國海疆管理提出了更高的要求。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打擊海上偷渡行為，加強(qiáng)防疫物資出口監(jiān)管，嚴(yán)防海上走私，積極保障國家海疆安全。

按照工作性質(zhì)劃分，中國海疆管理機(jī)構(gòu)包括三個(gè)類型，分別是決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[2]。其中，決策機(jī)構(gòu)承擔(dān)制定海疆管理戰(zhàn)略、開展宏觀管理的職責(zé)，在海疆管理體制中居于主導(dǎo)地位，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)海疆管理活動(dòng)如中央軍委、公安部;執(zhí)行機(jī)構(gòu)在決策機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織開展具體的海疆管理活動(dòng)，在海疆管理體制中占居重要角色，如中國海警局、中國海事局等;協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌海疆管理事宜，整合各海疆管理機(jī)構(gòu)的資源和力量，組織研究海疆管理領(lǐng)域的重大問題并提出對(duì)策建議，是海疆管理體制中的鏈接環(huán)節(jié)，如中央外事工作委員會(huì)等。

2018年2月，黨的第十九屆中央委員會(huì)通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，對(duì)國家相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。目前，針對(duì)新冠疫情防控形勢，我國海疆管理部門主要包括中央層面的海關(guān)總署、公安部國家移民管理局、交通運(yùn)輸部海事局、中國海警局等部門，以及地方層面由地方公安領(lǐng)導(dǎo)的海岸警察總隊(duì)等機(jī)構(gòu)[3]，如圖1所示。

2 新冠肺炎疫情防控中我國海疆管理的若干短板

2.1協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)尚不明確

中國尚未實(shí)行海疆綜合管理體制，缺乏權(quán)威性的統(tǒng)一的海疆綜合管理機(jī)構(gòu)，為此海疆管理部門之間的協(xié)調(diào)顯得尤為重要。一是中央層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)尚不明確。目前中央層面設(shè)置了一部分海疆專門領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)海疆管理的相關(guān)協(xié)調(diào)事宜，但這一協(xié)調(diào)體系仍存在諸多問題，導(dǎo)致頂層協(xié)調(diào)機(jī)制略顯滯礙。例如，中央外事工作委員會(huì)、國家邊海防委員會(huì)作為海上維權(quán)和海上安全的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，彼此職責(zé)劃分尚不明晰，二者均涉及海疆管理重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)，但何謂“重大事項(xiàng)”未加明確，更遑論協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)規(guī)則、協(xié)調(diào)決議效力等協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，使得海疆管理協(xié)調(diào)的隨意性較強(qiáng)，難以真正擔(dān)當(dāng)權(quán)威性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門角色;一旦出現(xiàn)嚴(yán)重涉及國家海疆安全與權(quán)益的事件，兩部門均可置喙此事，國家邊海防委員會(huì)依據(jù)海疆安全保護(hù)，中央外事工作委員會(huì)本身就以海上維權(quán)為己任，二者如何劃分并行使協(xié)調(diào)功能，很難完全厘清，由此產(chǎn)生重復(fù)協(xié)調(diào)，不僅浪費(fèi)管理資源，還會(huì)引起不必要的矛盾，降低協(xié)調(diào)權(quán)威與效率。二是地方層面尚未設(shè)置職能清晰的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。地方海疆管理相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置較雜，不同地方政府的海疆職能機(jī)構(gòu)設(shè)置方式不同，導(dǎo)致部分管理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系較亂，同時(shí)缺少協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮其整合資源的功能，直接影響到整個(gè)海疆管理體制的有效運(yùn)行。

2.2多方聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制運(yùn)行不暢

海疆管理執(zhí)法主體涉及到中央政府與地方政府、中央政府各部門、軍隊(duì)、授權(quán)社會(huì)組織等多種執(zhí)行主體。新冠肺炎疫情爆發(fā)等突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，我國通常從政府中的民政、衛(wèi)生、交通等部門和軍隊(duì)，抽調(diào)人員組成臨時(shí)應(yīng)急辦公小組加以應(yīng)對(duì)，雖然能迅速組織相關(guān)力量形成合力，較好地發(fā)揮應(yīng)對(duì)效果，為防疫做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，由于缺乏海疆管理多方聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，造成疫情初期海疆管理出現(xiàn)多頭指揮、各自為戰(zhàn)等現(xiàn)象。雖然國家在中央層面設(shè)置了海疆管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但中國海疆管理相關(guān)部門較多，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多數(shù)地位較低，難以迅速協(xié)調(diào)整合各部門力量，制約了各方的有效合作，影響了海疆管理的實(shí)施效率和效果。例如，中央外事工作委員會(huì)作為黨中央的直屬機(jī)構(gòu)，與其他協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在著顯著的行政級(jí)別差異，需要明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，否則無法有效協(xié)調(diào)中央部委以及沿海地方的海疆管理重大事項(xiàng)。

2.3海疆管理執(zhí)法信息平臺(tái)尚未建立

海疆管理涉及管理部門眾多，面對(duì)疫情防控的特殊形勢，存在信息溝通不暢的狀況，沒有建立統(tǒng)一的海疆管理執(zhí)法信息平臺(tái)，只能各自為戰(zhàn)，中央層面的海疆管理機(jī)構(gòu)無法實(shí)施科學(xué)決策，大大減弱了防疫效果。

一是軍事部門與行政機(jī)構(gòu)之間缺乏信息溝通。在進(jìn)行海上緝私執(zhí)法過程中，中央與地方劃分了各自的緝私范圍，分別負(fù)責(zé)不同海疆領(lǐng)域的緝私職能，呈現(xiàn)出明顯的條塊化管理形式。海關(guān)、中國海警局和省公安廳領(lǐng)導(dǎo)的海岸警察總隊(duì)之間缺乏陸海空部門的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息平臺(tái)，造成管理政出多門、職責(zé)不清的不良現(xiàn)狀。二是行政機(jī)構(gòu)之間信息互通不暢。近年來，我國VTS系統(tǒng)發(fā)展迅速，管理日臻完善，其他海疆管理各部門如海關(guān)總署、中國海警局的信息平臺(tái)不少，然而由于缺乏可供應(yīng)急決策調(diào)度的官方專用信息平臺(tái)，各式各樣的數(shù)據(jù)大多是分散的信息孤島，零碎或不一致的數(shù)據(jù)，存儲(chǔ)在不同類型的服務(wù)器，缺乏軍民共享的海上監(jiān)控信息平臺(tái)有效的數(shù)據(jù)得不到整合，形成不了有價(jià)值的信息用于指導(dǎo)工作，服務(wù)民眾。

3應(yīng)對(duì)策略與建議

3.1機(jī)構(gòu)層面

分工明確且協(xié)調(diào)合作的管理主體是海疆管理的基本前提和可靠保障。中國目前實(shí)行的海疆管理體制具有半集中化的特點(diǎn)，海疆事務(wù)復(fù)雜多變，協(xié)調(diào)工作不易展開。為此，在中央層面建立起分領(lǐng)域、相對(duì)集中統(tǒng)一的海疆管理協(xié)調(diào)體系，統(tǒng)籌對(duì)內(nèi)對(duì)外，對(duì)外維護(hù)國家海疆權(quán)益，對(duì)內(nèi)保障海疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于促進(jìn)海疆管理的科學(xué)化發(fā)展。

一是調(diào)整設(shè)立高層次、綜合統(tǒng)籌國家海疆管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在中國海疆綜合安全形勢日益嚴(yán)峻的大背景下，建議撤銷國家海洋委員會(huì)，將其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國重大海洋事項(xiàng)職責(zé)并入中央外事工作委員會(huì)，由中央外事工作委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海疆對(duì)內(nèi)對(duì)外管理事務(wù)，作為海疆管理高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，綜合維護(hù)國家海疆權(quán)益與保障海疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，促進(jìn)中國海疆管理體制的順暢運(yùn)行。二是調(diào)整設(shè)立統(tǒng)一的海疆安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。鑒于海疆管理涉及維護(hù)管轄海域內(nèi)的國家主權(quán)與海洋權(quán)益，保障海洋安全，具有較強(qiáng)的涉外性。為此建議撤銷全國打擊走私綜合治理部際聯(lián)席會(huì)議，將其打擊走私職責(zé)并入中國海警。由國家邊海防委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海疆安全管理，加快推進(jìn)海疆管理軍民融合深度發(fā)展，努力建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代海疆管理體系。

3.2法律層面

中國海疆管理法律體系是一個(gè)內(nèi)容豐富的有機(jī)整體，是海疆管理的綱領(lǐng)，是海疆管理體制建設(shè)的重要組成部分。目前中國海洋“入憲”的愿景仍未實(shí)現(xiàn)，《憲法》幾經(jīng)修訂，依然缺乏“海洋”相關(guān)內(nèi)容闡述，降低了國家海洋與海疆事務(wù)的法律地位;同時(shí)，缺乏配套法規(guī)加以貫徹落實(shí)，降低了法律的實(shí)踐性和操作性，影響到立法的實(shí)際效果。

一是盡快出臺(tái)綜合性海洋基本法律。我國海洋立法的效力層級(jí)不高，海洋事務(wù)在國家根本大法《憲法》中沒有得以體現(xiàn)。海洋立法模式以單項(xiàng)活動(dòng)為調(diào)整對(duì)象，條塊分割嚴(yán)重，缺乏一部對(duì)所有海洋事務(wù)通盤考慮、統(tǒng)籌安排的海洋立法。因此，亟待出臺(tái)一部綜合性的海洋基本法，明確國家的海洋觀和海疆管理工作基本原則，為海疆管理活動(dòng)和其他海洋立法提供基本準(zhǔn)則。二是明確海疆管理主體法律地位?！靶姓M織法定”是行政法的基本原則之一，要求行政主體的設(shè)立需要有法律的授權(quán)和規(guī)定。從2013年和2018年這兩次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革來看，均為機(jī)構(gòu)設(shè)置先于相關(guān)法規(guī)創(chuàng)制，造成海疆管理主體方面的立法相對(duì)滯后。為此，需要制定明確的組織法和程序法，確立海疆管理主體的資格，規(guī)范海疆管理主體的行為，保障海疆管理體制的科學(xué)化發(fā)展。例如，制訂《中國海警執(zhí)法條例》與《中國海警執(zhí)法程序法》，減少中國海警海疆執(zhí)法依據(jù)不明問題，克服分散程序法導(dǎo)致海疆執(zhí)法難的現(xiàn)狀。

3.3技術(shù)層面

建立海疆管理部門統(tǒng)一監(jiān)控與信息溝通平臺(tái)，是進(jìn)行海疆管理工作的有效支撐.利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和海疆管理相結(jié)合，強(qiáng)化海疆管理問題的預(yù)警監(jiān)督體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能，逐步建立預(yù)防、可控、治理的海疆重大安全問題應(yīng)急管理系統(tǒng)，使海疆管理手段更加多樣化和信息化，有效保障國家的海疆安全與國家利益。

一是中央層面海疆管理各部門間做到信息共享，建立廣泛的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，部門間聯(lián)動(dòng)作業(yè)，提高海疆防控效率和預(yù)警能力，打擊海上偷渡現(xiàn)象，做好疫情防控下的海疆管理。一旦突發(fā)公共衛(wèi)生事件等特殊情況發(fā)生，即對(duì)海疆管理活動(dòng)進(jìn)行整體統(tǒng)籌指揮和部署。同時(shí)，可以協(xié)調(diào)智慧城市理念，建立網(wǎng)上政府、網(wǎng)絡(luò)辦事處，提高人民辦事效率，運(yùn)用信息化和科技化手段加強(qiáng)政府之間的溝通，提高政府管理效率[4]。二是地方層面海疆管理部門間應(yīng)聯(lián)通聯(lián)動(dòng)，及時(shí)進(jìn)行信息交換，共同輔助海疆管理的執(zhí)行工作。建立地區(qū)海疆管理部門的信息中心，可依托現(xiàn)有的政府公共信息平臺(tái)和IT企業(yè)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行合作組建。主要職責(zé)是建立災(zāi)前災(zāi)中、災(zāi)后海疆管理公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。在平時(shí)了解各類應(yīng)急事件的相關(guān)情況，并將信息反饋至相關(guān)部門，以做好安排應(yīng)對(duì);當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，加強(qiáng)與各部門間的信息溝通，便于其他部門能迅速掌握最新、最快、最可靠的信息。

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基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“新時(shí)代海洋強(qiáng)國建設(shè)”重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“服務(wù)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的海疆管理體制創(chuàng)新研究”（18VHQ005）