周璐怡

摘要：中國煙草行業(yè)實行統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制。實行“一套機構、兩塊牌子”管理的特殊性質(zhì)，在這樣的體制之下現(xiàn)實存在著“煙草公司與零售戶”、“煙草專賣局與零售戶”以及“煙草專賣局與煙草公司”三種法律關系，而在這三種法律關系中又存在著法律“模糊地帶”。面對這種現(xiàn)狀，我們在煙草專賣日常行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題，為加強對卷煙市場的規(guī)范和管理，規(guī)范卷煙供貨行為，維護煙草專賣局、煙草公司和卷煙零售戶三方的合法權益，有效減少行政糾紛。

關鍵詞：停業(yè) 暫停供貨 卷煙供貨協(xié)議

1.客我關系現(xiàn)狀

煙草專賣市場管理工作中，時常遇到多次關閉經(jīng)營場所、訂購卷煙不支付貨款、送貨員送貨上門時零售戶拒絕驗收等情形。此類不利于卷煙經(jīng)營市場秩序的情形無法引用相應法規(guī)予以行政處罰或作出行政處理，為了規(guī)范卷煙經(jīng)營市場，煙草專賣管理人員往往勉強套用《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條第一款的規(guī)定，作出“暫停煙草專賣業(yè)務”的決定。

比如，在煙草專賣執(zhí)法人員遇到下列情形時，應當作出怎樣的處理呢？

情形一：某縣零售戶在接受煙草公司配送卷煙時拒絕簽字，之后卻稱煙草公司配送假煙，反而投訴煙草公司銷售假煙。

情形二：專管員走訪市場時發(fā)現(xiàn)某縣持證戶沈某多次關閉經(jīng)營場所，并將訂購的卷煙拿到海邊擺賣，故對其作出暫停供貨的決定。隨后，沈某就煙草專賣局“暫停供貨”行為向法院提起行政訴訟訴。

情形三：某卷煙零售戶擅自停止經(jīng)營卷煙業(yè)務，但是未到煙草專賣行政主管部門辦理停業(yè)手續(xù)。如果遵照煙草專賣相關法律法規(guī)的要求，專賣部門只能在其停止經(jīng)營一年后公告三個月才能對其作出相關處理。

2.相關法律關系分析

2.1煙草專賣局與煙草公司之間的法律關系

在政企合一的體制之下，目前煙草公司、煙草專賣局“兩塊牌子一套人馬”?！稛煵輰Ｙu法》規(guī)定國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理。對于煙草公司經(jīng)營行為的監(jiān)管，也是“專賣管理”的應有之意。這種管理包含了上下級監(jiān)管和同級監(jiān)管，省局對各地市級煙草公司、地市級煙草專賣局對各縣級煙草公司的經(jīng)營行為仍然具有這種“專賣管理”的監(jiān)管職能。同時，各級煙草專賣局對同級煙草公司也享有這種監(jiān)督管理權。

因此，煙草專賣局與煙草公司也是一種管理者與被管理者的法律關系。

2.2煙草專賣局與零售戶之間的法律關系

煙草專賣管理依法行使行政職權，所依據(jù)的是現(xiàn)行國家煙草專賣法及其相關的其他法律、法規(guī)和規(guī)章。我國目前煙草專賣管理法律體系是以全國人大及其常委會頒布的法律為基礎，以國務院頒布的煙草專賣及相關的行政法規(guī)為主干，以國務院相關部門制定的規(guī)章和省級人大及其常委會、省級人民政府制定的有關煙草專賣的地方法規(guī)、規(guī)章為兩大系列，以及其他有立法權的國家權力機關和國家行政機關所構成的多層次法律體系。

煙草專賣管理是各級煙草專賣管理部門依據(jù)法的規(guī)定，管理煙草市場的行為；煙草專賣局與持證零售戶之間是一種行政法律關系。

2.3煙草公司與零售戶之間的法律關系

本文認為，煙草公司作為卷煙批發(fā)企業(yè)，向取得煙草專賣零售許可證的零售戶宣傳、介紹卷煙品種等屬于《合同法》第15條規(guī)定的要約邀請，再由取得煙草專賣零售許可證的卷煙零售戶采用網(wǎng)上訂貨或者電話訂貨的方式向煙草公司發(fā)出要約，通過后臺扣款電子結算等方式支付卷煙貨款，單筆電子訂單即成就雙方合同關系。雙方處于平等的民事主體地位。雙方平等主體之間通過意思自治的方式簽訂協(xié)議以明確雙方當事人的權利義務、責任承擔及爭議解決方式，從而有效避免糾紛，抑制行政干預，更為有效的調(diào)整市場經(jīng)濟活動，維護卷煙市場管理秩序。

3.煙草公司在合規(guī)經(jīng)營中應規(guī)避的法律風險

《中華人民共和國合同法》第三十六條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務，對方接受的，該合同成立?！痹跓煵莨九c零售戶之間簽訂書面合同之前，雙方之間主要是依據(jù)《合同法》成立合同，合同從履行完畢主要義務時成立，若要交付主要貨物，對方接收貨物時合同成立。

3.1合同相對方不履行合同義務風險

合同義務包括主合同義務和附隨義務，在煙草公司與零售戶之間的購銷合同之間，除了主合同義務，還有應守法經(jīng)營，并向消費者作出“明碼標價”“勸阻青少年吸煙、禁止向中小學生售煙”等誠信經(jīng)營承諾，以及在煙草公司提供增值性送貨服務的時候，應合理、按時接受貨物的合同附隨義務。當零售戶違反合同義務，雙面并沒有關于約定一方違約的具體違約責任，煙草公司的救濟途徑并不明確。

3.2合同違約的救濟風險

當出現(xiàn)如上不完全履行合同、不遵守誠信經(jīng)營承諾的情形，在缺少雙方約定違約責任的情況下，即使煙草公司行使《合同法》關于追究違約責任的概括規(guī)定時，也會出現(xiàn)行使不能、不被零售戶理解、發(fā)生嚴重沖突的現(xiàn)象。同時，在《合同法》規(guī)定之外尋求救濟缺乏相應依據(jù)。

3.3民事訴訟風險

如前所述，一旦發(fā)生糾紛，煙草公司不僅難以選擇法律來維護自身權益，而且在維權意識日益增強的零售戶嚴重，因本著“服務至上”的煙草公司應當無條件地為其提供相關便利性服務，并且相關法律、法規(guī)也并沒有明文規(guī)定零售戶應承擔的義務（排除行政救濟）。此時，零售戶還會將“服務不周”的煙草公司告上法庭，尋求私法救濟，到時煙草公司將處于十分被動的地位。

4.避免法律風險的有效措施

解決當前存在問題的根本在于：理順特殊體制之下局、公司和零售戶三者之間的關系、規(guī)范停業(yè)和暫停供貨兩項工作。

4.1法律性質(zhì)區(qū)分

“暫停供貨”是一種企業(yè)的經(jīng)營行為，應當由當?shù)責煵莨究蛻舴罩行呢撠熮k理。“暫停煙草專賣業(yè)務、進行整頓”（即停業(yè)）的法律性質(zhì)現(xiàn)在還是存在爭議的，從相關的法律規(guī)定來看：從《中華人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定可以看出，在我國煙草專賣管理法律體系構成中“暫停煙草專賣業(yè)務資格”并非行政法律、法規(guī)所規(guī)定的行政處罰行為。通說認為其是一種“行政管理措施”?？偠灾?，“暫停煙草專賣業(yè)務”是一種行政手段。

4.2應對措施

4.2.1推廣《卷煙供貨協(xié)議》運用民事手段作為行政管理補充

將日常工作中經(jīng)常遇到的多次關閉經(jīng)營場所等不易管理的情形在《卷煙供貨協(xié)議中》予以約定，明確零售戶與煙草公司的權利和義務。比如，煙草公司給持證零售戶提供送貨上門的增值性服務。若零售戶拒絕驗收或不符合煙草公司的有關規(guī)定進行書面簽收確認的，應當視為對接受卷煙的默示接收?！毒頍煿┴泤f(xié)議》中將卷煙零售戶對煙草公司供應的卷煙進行驗貨確認作為一項義務明確規(guī)定在協(xié)議中。上文案例一中的零售戶收貨拒絕簽字的行為，應當視為默示接收煙草公司貨物。同時，在《卷煙供貨協(xié)議》簽訂后，零售戶該行為將違反協(xié)議，再投訴煙草公司于理于法都有失依據(jù)。

4.2.2明確停業(yè)、暫停供貨權責關系

目前我們沒有相關的文件或者條款規(guī)范停業(yè)、暫停供貨兩項工作的具體權責，也沒有規(guī)范煙草公司與零售戶之間的具體權利和義務的相關條款。這造成了一線專賣和客服人員對于停業(yè)和暫停供貨的操作經(jīng)常具有任意性，且運用市場主體地位維護雙方權益缺乏相應的法律依據(jù)。通過《卷煙供貨協(xié)議》的簽訂，明確作為市場主體的煙草公司和零售戶之間的權利義務關系，嚴格將局職能與公司職能分離，有效避免訴訟糾紛的發(fā)生。

4.2.3行政措施應當作為最后手段

煙草專賣局采取行政手段管理煙草市場，必定傷害煙草和零售戶之間的和諧關系，且必須依照相應的法定程序，如事先告知、立案、審批、決定、送達、整改通知等，所采取的行政手段也較為嚴厲，如果每起爭議都通過行政手段來解決就會較為繁瑣，所耗的時間成本也較高，所以，行政措施應當作為管理煙草市場的最后手段。當停業(yè)和暫停供貨兩項工作嚴格區(qū)分、《卷煙供貨協(xié)議》簽訂之后，便可以實現(xiàn)先采用民事處理后采取行政處理的理想化格局。

5.結論

煙草公司與零售戶作為市場經(jīng)濟主體，可以通過簽訂《卷煙供貨協(xié)議書》明確雙方的權利義務及相關民事責任的承擔，并將一些無法用行政法律法規(guī)加以規(guī)制的情形，在《卷煙供貨協(xié)議書》中用“暫停供貨”的處理方式加以約定。當零售戶違反《卷煙供貨協(xié)議書》中所約定的內(nèi)容時，煙草公司作為協(xié)議的簽訂主體，就可以授權客戶經(jīng)理對該零售戶采取暫停供貨等措施加以約束，待零售戶提交《恢復供貨申請表》并提供相關證明材料證明暫停供貨情形已消失，且承諾依協(xié)議誠信守法經(jīng)營時方可對其恢復供貨。除非零售戶的行為確實違反了《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條的相關規(guī)定，且用暫停供貨的方式不足以制約零售戶的違法違規(guī)行為時，才有必要通過行政手段，由煙草專賣局作出“暫停、取消煙草專賣業(yè)務”的決定。

《卷煙供貨協(xié)議書》的簽訂，不僅明確了煙草公司與零售戶之間的權利義務及相關民事責任的承擔，而且為煙草公司與零售戶之間的爭議采用民事手段加以解決提供了強有力的依據(jù)，緩解了煙草專賣局作為行政主體只能采取行政手段解決爭議的局限性，從而更好的維護卷煙市場經(jīng)營管理秩序，構建誠信、和諧的卷煙市場。

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