石慶環(huán)　李俊霖

摘要：立法機(jī)制改革，是二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)以提升自身立法能力的方式來制衡聯(lián)邦行政權(quán)擴(kuò)張的積極嘗試。通過分析改革成效可知，既有的改革措施確實(shí)對(duì)提升美國(guó)國(guó)會(huì)立法能力和維護(hù)其在聯(lián)邦政策制定過程中的話語(yǔ)權(quán)起到了積極作用，但由于這些措施均不同程度地陷入了圍繞國(guó)會(huì)立法權(quán)行使方式展開的權(quán)力博弈，改革的實(shí)際成效始終未達(dá)到預(yù)期。如果美國(guó)國(guó)會(huì)仍試圖繼續(xù)其立法機(jī)制改革，則必須要找到既能有效提升立法能力，又能遠(yuǎn)離國(guó)會(huì)內(nèi)部“權(quán)力游戲”的新路徑。

關(guān)鍵詞：二戰(zhàn)后;美國(guó)國(guó)會(huì);立法機(jī)制改革;權(quán)力制衡;立法過程無人化

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.01.016

依據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)是構(gòu)成聯(lián)邦權(quán)力制衡機(jī)制的重要一極，而立法機(jī)制作為美國(guó)國(guó)會(huì)立法能力的基礎(chǔ)要素，通過與實(shí)際立法需求間的互動(dòng)，決定了國(guó)會(huì)在美國(guó)聯(lián)邦政策制定過程中話語(yǔ)權(quán)的大小，進(jìn)而影響著聯(lián)邦權(quán)力制衡機(jī)制的有效性。美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制源自于英國(guó)議會(huì)，由以委員會(huì)制度為代表的立法制度和國(guó)會(huì)黨團(tuán)主導(dǎo)的立法行為構(gòu)成，經(jīng)過殖民時(shí)代北美各地議會(huì)的實(shí)踐和演繹，最終內(nèi)化為美國(guó)法制傳統(tǒng)中不可或缺的組成部分。19世紀(jì)中葉以前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活等領(lǐng)域的事務(wù)主要由各州負(fù)責(zé)管理，隨著聯(lián)邦政府的職能和工作量有限，傳統(tǒng)的國(guó)會(huì)立法機(jī)制尚能應(yīng)付此時(shí)的立法需求。自內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束至1945年間，隨著聯(lián)邦政府職能的不斷擴(kuò)展，使得國(guó)會(huì)立法能力不足的問題逐步顯現(xiàn)出來。一方面，國(guó)會(huì)年均立法量的增幅遠(yuǎn)低于立法需求;另一方面，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域新興立法事務(wù)的不斷涌現(xiàn)，放大了國(guó)會(huì)在資訊搜集、分析和宏觀政策制定等方面的欠缺，由此產(chǎn)生的“立法能力危機(jī)”，構(gòu)成了美國(guó)國(guó)會(huì)改革自身立法機(jī)制的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。與此同時(shí)，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)憑借其高效的決策和執(zhí)行能力，逐步獲得了聯(lián)邦政策制定的主導(dǎo)權(quán)，以至于“國(guó)會(huì)幾乎喪失了有效監(jiān)督聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的能力”。若長(zhǎng)此以往，則“聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)終將成為國(guó)會(huì)監(jiān)督的盲區(qū)”，聯(lián)邦政府層面的分權(quán)制衡機(jī)制也會(huì)逐漸失靈。故而，維護(hù)聯(lián)邦權(quán)力結(jié)構(gòu)中分權(quán)制衡機(jī)制的有效性，是美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的憲法理論依據(jù)。美國(guó)國(guó)會(huì)制度的變遷，雖然是政治學(xué)和憲法學(xué)研究領(lǐng)域的重要課題，相關(guān)成果既包括了綜合性論著，也有針對(duì)具體制度的探討，但從歷史學(xué)視角系統(tǒng)梳理二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的歷程和影響因素，并以此為基礎(chǔ)對(duì)改革進(jìn)行總體評(píng)估與前瞻性思考，仍具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值。

一、從組織制度到辦公技術(shù)：美國(guó)國(guó)會(huì)立法制度改革的嘗試

作為實(shí)體性準(zhǔn)則的立法制度，是美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制中相對(duì)確定性的部分，針對(duì)其進(jìn)行的改革可以更直接、更順暢地貫徹改革者的意圖。因此，立法制度改革構(gòu)成了美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的主干。從《1946年國(guó)會(huì)重組法》（The Legislative Reorganization Act of 1946）頒布，到20世紀(jì)90年代中期立法機(jī)制改革漸趨停滯，美國(guó)國(guó)會(huì)先后從改革委員會(huì)、國(guó)會(huì)助理制度和在國(guó)會(huì)立法工作中引入網(wǎng)絡(luò)與信息化技術(shù)的角度出發(fā)，嘗試對(duì)其立法制度進(jìn)行全面且系統(tǒng)的升級(jí)調(diào)整，以期達(dá)到提升立法能力的效果。

自首屆美國(guó)國(guó)會(huì)開幕時(shí)起，“以建立委員會(huì)形式制定程序性和實(shí)體性法規(guī)”，就已是議員們最熟悉的工作方式。至1825年，常設(shè)委員會(huì)取代所在議院的全體會(huì)議，成為立法草案的實(shí)際執(zhí)筆者。此后，委員會(huì)制度牢牢占據(jù)了美國(guó)國(guó)會(huì)立法制度中的核心位置，任何以調(diào)整國(guó)會(huì)立法機(jī)制、提升國(guó)會(huì)立法效能為目的的改革，都必須以改革委員會(huì)制度為起點(diǎn)。早在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，美國(guó)國(guó)會(huì)就曾嘗試通過增設(shè)新的委員會(huì)來提升立法能力，截至1919年，參眾兩院常設(shè)委員會(huì)的數(shù)量分別達(dá)到了74和60個(gè)。但事實(shí)證明，僅是擴(kuò)充委員會(huì)體系的規(guī)模，非但未能有效提升美國(guó)國(guó)會(huì)立法能力，反而帶來了委員會(huì)職能重疊和權(quán)責(zé)不清等新的問題，所以只有“精簡(jiǎn)冗余的委員會(huì)，讓議員們將有限的精力集中到1—2個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，才是提高立法效率和質(zhì)量的正道”?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，聯(lián)邦政府在制定《1946年國(guó)會(huì)重組法》時(shí)，將精簡(jiǎn)委員會(huì)體系規(guī)模和減輕議員兼職壓力等作為委員會(huì)制度改革的突破口。為此，國(guó)會(huì)裁撤了大部分臨時(shí)委員會(huì)，將立法草案起草工作交由擁有獨(dú)立職責(zé)權(quán)限的15個(gè)參議院常設(shè)委員會(huì)和19個(gè)眾議院常設(shè)委員會(huì)完成;同時(shí)規(guī)定，參議員只能同時(shí)兼任3個(gè)委員會(huì)職務(wù)，而眾議員的兼職數(shù)則被限定在2個(gè)，國(guó)會(huì)也“不再受理任何私人議案、決議和修正案”。如此一來，議員們具備了成為特定領(lǐng)域聯(lián)邦立法事務(wù)專家的潛質(zhì)。為了最大限度地發(fā)揮委員會(huì)體系的立法效能，《1946年國(guó)會(huì)重組法》還賦予委員會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)其委員會(huì)內(nèi)部立法和行政事務(wù)的權(quán)力，并在傳統(tǒng)“資歷制”（Seniority）基礎(chǔ)上創(chuàng)造出了“委員會(huì)資歷制”，使委員會(huì)具備了“科層制”組織的某些特征。但需要指出的是，改革后這種立法專業(yè)性和效率的提升，卻是以犧牲國(guó)會(huì)內(nèi)部民主為代價(jià)的。進(jìn)一步說，在委員會(huì)資歷制的全盛時(shí)期，“國(guó)會(huì)兩院中的多數(shù)黨議員憑借資歷即可躋身委員會(huì)主席或小組委員會(huì)主席之列”。反觀那些資歷尚淺的新晉議員，他們鮮有機(jī)會(huì)加入撥款和籌款等位高權(quán)重的委員會(huì)，“只能到相對(duì)不那么‘熱門的‘次一等委員會(huì)中碰運(yùn)氣”。這種政治參與機(jī)會(huì)的不平等在議員群體內(nèi)部造成的矛盾甚至撕裂，一定程度上抵消了委員會(huì)制度改革取得的成效，并且成為了國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革道路上的絆腳石。對(duì)此，眾議員詹姆斯·A.羅（James A.Roe）坦言：“若要復(fù)興國(guó)會(huì)，則必須先革除資歷制，并且讓真正具有領(lǐng)導(dǎo)才能和立法能力的議員擔(dān)任重要職務(wù)?！闭卧u(píng)論家羅伯特·海勒（Robert Heller）更是直截了當(dāng)?shù)貙①Y歷制稱作“公認(rèn)的惡魔”?？傊蓳碛歇?dú)立職責(zé)權(quán)限且奉行委員會(huì)資歷制的常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)法案草擬工作的立法制度，雖有促進(jìn)國(guó)會(huì)立法專業(yè)化的功效，但也使議案起草工作由多數(shù)議員的集智過程變?yōu)橄嚓P(guān)委員會(huì)的獨(dú)角戲，其結(jié)果，不僅削弱了立法活動(dòng)的民主性和代表性，更阻礙了立法效率的提高。鑒于委員會(huì)主席集權(quán)和委員會(huì)資歷制給立法機(jī)制改革造成的負(fù)面影響，聯(lián)邦政府在《1970年國(guó)會(huì)重組法》中，加入了保障議員平等參與立法事務(wù)權(quán)利的條款。例如，保障少數(shù)黨議員有權(quán)平等使用委員會(huì)行政經(jīng)費(fèi)，有權(quán)傳喚證人出席聽證會(huì)，在辯論和聽證會(huì)進(jìn)程中享有平等的發(fā)言機(jī)會(huì)等。又如，建立跨黨派的兩院聯(lián)合行動(dòng)委員會(huì)（Joint Committee on Congressional Operations），“以便隨時(shí)提供有益的改革建議”。此外，國(guó)會(huì)眾參兩院還分別在1973年和1975年組建了“博林委員會(huì)”和“史蒂文森委員會(huì)”，有針對(duì)性地解決眾議院中的委員會(huì)體系設(shè)置不合理、委員會(huì)內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制、代理投票（proxy voting）泛濫、參議院內(nèi)部行政管理效率低下和委員會(huì)體系臃腫等問題。隨著上述改革舉措逐步落實(shí)，國(guó)會(huì)立法活動(dòng)的民主性得到了增強(qiáng)，這在一定程度上促進(jìn)了國(guó)會(huì)立法話語(yǔ)權(quán)的析分和下移，實(shí)際結(jié)果是，職責(zé)權(quán)限劃分更細(xì)致的小組委員會(huì)取代常設(shè)委員會(huì)，成為參眾兩院立法議案的實(shí)際起草者。然而，小組委員會(huì)的崛起也帶來了相應(yīng)的問題，譬如，法案起草工作的碎片化對(duì)提升立法效率起到了反面作用。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，不斷加劇的政治極化使美國(guó)國(guó)會(huì)再難就立法機(jī)制改革達(dá)成共識(shí)，到1995年，國(guó)會(huì)委員會(huì)制度改革已淪為同時(shí)控制參眾兩院多數(shù)席位的共和黨貫徹“小政府”理念的工具，其在立法機(jī)制改革中所扮演的角色逐漸退居次要位置。

二戰(zhàn)后，針對(duì)助理制度及機(jī)構(gòu)設(shè)置所進(jìn)行的改革，是美國(guó)國(guó)會(huì)立法制度改革的又一重要內(nèi)容。從職責(zé)和功能上看，助理制度改革旨在“建立規(guī)模合理和配置得當(dāng)?shù)闹韴F(tuán)隊(duì)，以協(xié)助國(guó)會(huì)改革和提升立法效能”。換句話說，助理制度改革始終從屬并服務(wù)于委員會(huì)制度改革。從內(nèi)容上看，助理制度改革由議員私人/委員會(huì)助理制度改革和立法服務(wù)機(jī)構(gòu)改革兩個(gè)部分組成。為保障委員會(huì)助理忠于職守，《1946年國(guó)會(huì)重組法》規(guī)定，國(guó)會(huì)助理只有“在離職一年以上且獲得參議院規(guī)則委員會(huì)或眾議院行政事務(wù)委員會(huì)書面許可的情況下，才能轉(zhuǎn)入其他政府部門任職”。為幫助議員更好地完成日益繁巨的立法工作，《1970年國(guó)會(huì)重組法》又授權(quán)兩院各委員會(huì)額外雇用不超過6名助理，以加強(qiáng)與選民的聯(lián)系。與隸屬于特定議員或委員會(huì)助理相比，立法服務(wù)機(jī)構(gòu)更多地負(fù)責(zé)為國(guó)會(huì)提供科學(xué)與專業(yè)性的政策咨詢，為此，20世紀(jì)40—60年代，國(guó)會(huì)先后建立了立法咨詢服務(wù)處（Legislative Reference Service）、總審計(jì)署（General Accounting Office）、眾議院立法顧問局（Office of the Legislative Counsel）、技術(shù)評(píng)估辦公室（Of-flee of Technology Assessment）和國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office）。上述機(jī)構(gòu)的建立，為國(guó)會(huì)更高效、更專業(yè)地制定法律提供了助力。到20世紀(jì)70年代末，27%的議員會(huì)在參與表決時(shí)采納立法服務(wù)機(jī)構(gòu)的建議，11%的立法是依據(jù)立法服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的藍(lán)本制定的。當(dāng)然，國(guó)會(huì)助理對(duì)立法事務(wù)影響力的逐步擴(kuò)大，也引起了議員們的注意和擔(dān)憂。作為委員會(huì)制度改革的陪襯和附屬品，國(guó)會(huì)助理制度改革的實(shí)際成效，既取決于自身制度設(shè)計(jì)的合理性，又受到議員們對(duì)其認(rèn)知和態(tài)度的影響。但不可否認(rèn)，面臨日益繁巨和專業(yè)化的立法任務(wù)，國(guó)會(huì)需要更專業(yè)的咨詢和政策意見，這也是國(guó)會(huì)助理制度得以不斷發(fā)展和完善的根本原因。

利用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)改進(jìn)立法工作方式，亦是戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法制度改革和提升立法能力的又一途徑。與委員會(huì)和助理制度改革相比，電子計(jì)票、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在國(guó)會(huì)中的應(yīng)用，能夠更直接地提升立法工作的效率，其負(fù)面影響有限且可控。《1970年國(guó)會(huì)重組法》將電子計(jì)票技術(shù)引入國(guó)會(huì)立法程序后，大幅降低了“唱名表決”（rollcall vote）所需的時(shí)間和人工成本，議員投票率和表決結(jié)果的真實(shí)性和可靠性也隨之回升。以眾議院全體會(huì)議為例，采用電子計(jì)票技術(shù)前，投票率低于57%，而改革后升至80%。尤其是始建于1973年的電子議案數(shù)據(jù)庫(kù)（automated bill status system），使議案信息的儲(chǔ)存和檢索進(jìn)入了數(shù)據(jù)化時(shí)代，到了20世紀(jì)70年代末，68%的眾議員用計(jì)算機(jī)完成文字處理工作。相比于傳統(tǒng)的人工抄寫和遞送，此舉顯著提高了國(guó)會(huì)內(nèi)外的咨詢傳遞效率，憑借計(jì)算機(jī)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析和處理能力，國(guó)會(huì)得以在立法決策中使用更新、更復(fù)雜的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來預(yù)測(cè)法案的潛在效果和影響。例如，1976—1977年，總審計(jì)署通過運(yùn)用計(jì)算機(jī)核算財(cái)務(wù)報(bào)表，為聯(lián)邦財(cái)政節(jié)約了82億美元。同樣得益于計(jì)算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用，1978年，在國(guó)會(huì)研究服務(wù)處所受理的306479項(xiàng)咨詢請(qǐng)求中，52%的請(qǐng)求當(dāng)日即得到了答復(fù)，另有30%的請(qǐng)求在5日內(nèi)得到處理。隨著國(guó)會(huì)立法信息處理量的增長(zhǎng)和行政性事務(wù)的日益繁雜，國(guó)會(huì)又分別于1975年和1976年建立了“臨時(shí)信息基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)”（Temporary Commission on In-formation and Facilities）和“行政復(fù)核臨時(shí)委員會(huì)”（the Commission on Administrative Review），以解決信息基礎(chǔ)設(shè)施不敷使用和人事與財(cái)務(wù)管理混亂的問題。

綜上，戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)在立法制度改革方面的探索，涵蓋了議員參與立法活動(dòng)的方式、行政助理團(tuán)隊(duì)與智庫(kù)，以及立法辦公技術(shù)等方面的內(nèi)容，其中針對(duì)議員參與立法活動(dòng)方式即委員會(huì)制度改革始終居于核心地位，而助理制度和辦公技術(shù)改革，則起著放大委員會(huì)制度改革功效的作用。究其原因，在于議員既是國(guó)會(huì)立法權(quán)的實(shí)際行使者，又是立法制度改革的制定者和評(píng)估與監(jiān)督者，掌控改革的進(jìn)程和走向。當(dāng)然，僅憑立法制度改革，尚不足以將國(guó)會(huì)立法能力提升至滿意的程度，而作為立法機(jī)制另一構(gòu)成要件的立法行為，卻時(shí)刻影響甚至牽制著立法制度改革的實(shí)際成效。

二、規(guī)范黨團(tuán)對(duì)立法活動(dòng)的參與：美國(guó)國(guó)會(huì)立法行為改革的努力

立法行為通常是指立法主體制定、認(rèn)可、變動(dòng)、修改與監(jiān)督法律實(shí)施的具體實(shí)踐。就美國(guó)國(guó)會(huì)而言，其立法活動(dòng)帶有明顯的政黨政治色彩：一方面，國(guó)會(huì)黨團(tuán)在立法創(chuàng)意、提案和表決等過程中起到了協(xié)商與集智的作用;另一方面，早在建國(guó)之初，以華盛頓為首的國(guó)父?jìng)兙蛯?duì)政黨政治在“縱容偏見與分歧，破壞聯(lián)邦政府團(tuán)結(jié)”方面的隱患表示擔(dān)憂，但正像伍德羅·威爾遜所說的那樣，“我們需要的不是擺脫政黨，而是尋找和運(yùn)用某種辦法來駕馭這些政黨”。相比與立法制度，深受政黨政治影響的立法行為是國(guó)會(huì)立法機(jī)制中較為靈活的部分，若以剛性制度法規(guī)加以限制，反而會(huì)削弱國(guó)會(huì)黨團(tuán)在立法過程中溝通政策意見、凝聚共識(shí)和達(dá)成妥協(xié)的作用，不利于改革效能的發(fā)揮。故此，在立法機(jī)制改革過程中，國(guó)會(huì)通常會(huì)避免直接向兩院黨團(tuán)發(fā)號(hào)施令，借助立法制度改革促使黨團(tuán)自發(fā)調(diào)整其影響國(guó)會(huì)的立法方式，進(jìn)而使立法行為改革與立法制度改革相協(xié)調(diào)。典型的事例包括：《1946年國(guó)會(huì)重組法》通過授權(quán)委員會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)的兩院常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)法案起草工作，改變了以往由議院多數(shù)黨領(lǐng)袖主導(dǎo)立法進(jìn)程的慣例，國(guó)會(huì)黨團(tuán)從此由立法舞臺(tái)的中心退居幕后，“其領(lǐng)導(dǎo)層憑借分配委員會(huì)席位的職權(quán)”，繼續(xù)影響著國(guó)會(huì)立法活動(dòng)的進(jìn)程。對(duì)于大多數(shù)議員而言，“能否獲得心儀的委員會(huì)職位并參與重要的法案制定工作”，將決定其職業(yè)生涯的走向。為此，議員們需要在立法活動(dòng)中與黨團(tuán)領(lǐng)袖保持步調(diào)一致，“以提高其進(jìn)入理想委員會(huì)的概率”，而一旦獲得黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層的青睞，他們?cè)趪?guó)會(huì)中的職業(yè)發(fā)展便會(huì)順?biāo)斓枚唷Ｒ员娮h院為例，1959—1960年，有35%的撥款委員會(huì)和29%的籌款委員會(huì)成員是通過黨團(tuán)領(lǐng)袖任命方式獲得職位的;與此同時(shí)，有25%的籌款委員會(huì)成員和10%的撥款委員會(huì)成員無須刻意申請(qǐng)便獲得了理想的委員會(huì)職位。相比而言，“參議院議員人數(shù)僅為眾議院的四分之一，優(yōu)質(zhì)委員會(huì)職位的稀缺程度相對(duì)較低”，其成員對(duì)黨團(tuán)的依賴較小。正是憑借對(duì)“優(yōu)質(zhì)委員會(huì)席位”這一稀缺資源的控制，國(guó)會(huì)黨團(tuán)在失去法案草擬工作直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以后，依舊能對(duì)立法活動(dòng)施加必要的影響。由于國(guó)會(huì)黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層原本就是以資深議員為主，因此，在“委員會(huì)資歷制”風(fēng)頭正勁的時(shí)代，國(guó)會(huì)黨團(tuán)特別是其領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)立法事務(wù)的影響力并未顯著衰減，只是發(fā)揮作用的方式更低調(diào)、更難以被察覺而已。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，國(guó)會(huì)內(nèi)部黨團(tuán)組織就彌合委員會(huì)主席集權(quán)及“委員會(huì)資歷制”造成的分歧，在資深與新晉議員之間達(dá)成了共識(shí)。1971—1975年，參眾兩院黨團(tuán)組織根據(jù)《1970年國(guó)會(huì)重組法》中推進(jìn)國(guó)會(huì)立法活動(dòng)民主化的條款和精神，對(duì)自身職能和工作方法進(jìn)行了調(diào)整，其內(nèi)容包括：由黨團(tuán)會(huì)議負(fù)責(zé)分配委員會(huì)席位和選舉委員會(huì)主席，議員不得在多個(gè)小組委員會(huì)中兼任主席職務(wù)等。與立法制度領(lǐng)域民主化改革的遭遇類似，當(dāng)分配委員會(huì)職位的權(quán)力不再由黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層壟斷時(shí)，黨團(tuán)內(nèi)部的政治生態(tài)就開始由“集權(quán)”轉(zhuǎn)向“原子化”，甚至帶來普通議員都意識(shí)到的結(jié)果：“他們?cè)谖瘑T會(huì)中的職位是通過黨內(nèi)民主選舉而非黨團(tuán)委任方式獲得的，所以他們也無須效忠黨團(tuán)及其領(lǐng)袖?！痹谶@一思想指導(dǎo)下，議員在參與立法和監(jiān)督立法活動(dòng)時(shí)，“普遍將個(gè)人得失作為行動(dòng)的指南和準(zhǔn)繩”。20世紀(jì)80年代以后，國(guó)會(huì)又出現(xiàn)了以黨派歸屬站隊(duì)的“政治極化”趨勢(shì)，進(jìn)一步消解了建立在理性基礎(chǔ)上的共識(shí)，議員的立法行為已不再拘泥于立法制度的約束，而是越來越頻繁地利用個(gè)人人脈和黨團(tuán)組織等“非正式”的途徑提出議案。在20世紀(jì)80年代的美國(guó)眾議院中，有1/5的議案采用了“非正式”提案途徑，到了90年代，這一比例雖降至1/10，但進(jìn)入21世紀(jì)，“非正式”提案途徑的使用率再度上升，到2014年，比例甚至達(dá)到1/3。議員們選擇所謂“非正式”提案途徑而舍棄既有的立法程序的做法表明，以委員會(huì)制度為核心的立法制度已不再是議員參與國(guó)會(huì)立法活動(dòng)時(shí)最便捷、最有效的途徑，這也在一定程度上為美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革逐步走向停滯提供了解釋空間。

三、美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的實(shí)際效果及其影響因素

客觀地說，若僅以成功或失敗之類的簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革，實(shí)難做到公允。在近半個(gè)世紀(jì)的立法機(jī)制改革歷程中，美國(guó)國(guó)會(huì)改革舉措與亟待解決問題之間的博弈和較量始終沒有停止，這使得任何一次改革在取得成績(jī)之余，也可能為新問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。20世紀(jì)40年代和70年代的美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)制度改革就是最好的例證。從這個(gè)角度上看，以某項(xiàng)改革措施或某一階段改革實(shí)時(shí)效果來評(píng)估美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的成敗，難免有以偏概全之嫌，唯有綜合考察立法機(jī)制改革前后美國(guó)國(guó)會(huì)立法能力的變化，以及其對(duì)國(guó)會(huì)在美國(guó)聯(lián)邦政策制定過程中話語(yǔ)權(quán)的影響，才能對(duì)戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的實(shí)際成效做出較為準(zhǔn)確與公正的評(píng)判?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們可得出以下兩點(diǎn)基本判斷：其一，戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革確實(shí)起到了提升立法能力的作用，這既可以從委員會(huì)制度、助理制度與立法辦公技術(shù)改革所取得的成效中求得佐證，又可以從改革后國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間權(quán)力制衡機(jī)制依舊有效的政治現(xiàn)實(shí)中找到答案。其二，在美國(guó)聯(lián)邦政策制定過程中，總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)擁有更大話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)象并沒有被徹底改變，國(guó)會(huì)希望通過強(qiáng)化自身立法能力以謀求建立與總統(tǒng)間的權(quán)力均勢(shì)，仍舊是任重道遠(yuǎn)。而影響美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革實(shí)際效果的因素，除了立法制度設(shè)計(jì)上的優(yōu)劣和議員們?cè)诹⒎ㄐ袨橹械木駬裢?，還有改革的最終目標(biāo)與實(shí)際立法需求之間的差距，以及地域代表制和多數(shù)原則等憲法原則的限制因素。

對(duì)于美國(guó)國(guó)會(huì)而言，推進(jìn)立法機(jī)制改革的最終目標(biāo)是捍衛(wèi)憲法中的分權(quán)制衡原則，提升立法能力只是達(dá)成最終目標(biāo)的途徑。作為《美國(guó)憲法》中的核心概念之一，分權(quán)制衡原則深受霍布斯、洛克等人的自然法學(xué)說和消極自由理論影響，其背后的權(quán)利觀是將公民權(quán)利定義為一種“自然的自由”。依據(jù)這一權(quán)利觀，每個(gè)公民都有權(quán)“按照自己的心意利用他自己的力量以維續(xù)他自己的本質(zhì)（Nature）的自由”，“毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”。為保障這種自由，《美國(guó)憲法》第九條修正案規(guī)定，“本憲法列舉之若干權(quán)利不得解釋為人民保有之其他權(quán)利可被否定或輕忽”。換言之，“個(gè)人并不是通過政府（同意）才能成為權(quán)利的所有者”，他們的權(quán)利“來自于自然法則”。故而，個(gè)人奮斗是美國(guó)公民踐行自然權(quán)利的主要途徑。為了防止一個(gè)“過度有為”的聯(lián)邦政府對(duì)公民權(quán)利和自由構(gòu)成威脅，《美國(guó)憲法》在劃定聯(lián)邦權(quán)力與公民權(quán)利之間邊界的同時(shí)，也賦予了聯(lián)邦權(quán)力機(jī)構(gòu)之間彼此制衡的職責(zé)和使命。正因如此，捍衛(wèi)分權(quán)制衡原則，便成為美國(guó)國(guó)會(huì)推進(jìn)立法機(jī)制改革的法理依據(jù)和最終目標(biāo)。19世紀(jì)中葉之后，壟斷資本主義在美國(guó)的興起，悄然改變著公民權(quán)利的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)條件，一些有識(shí)之士開始意識(shí)到，“失去了政府的參與，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行將會(huì)陷入停滯”。即便那些仍然倡導(dǎo)消極自由權(quán)利觀的人們也不得不承認(rèn)，“他們的幸福很大程度上歸功于政府的協(xié)助，遠(yuǎn)非自給自足”。然而，在聯(lián)邦政府職能拓展的過程中，總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)成為最大的受益者，國(guó)會(huì)則面臨著政策話語(yǔ)權(quán)和影響力下滑的壓力。當(dāng)此情形下，國(guó)會(huì)捍衛(wèi)分權(quán)制衡原則，不僅是在履行憲法賦予的使命，更是為了維護(hù)國(guó)會(huì)的政治聲望和議員個(gè)人的利益。因此，1946年國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革，也是這一使命呼喚的結(jié)果。但與始終如一的改革終極目標(biāo)相比，國(guó)會(huì)面對(duì)的實(shí)際立法需求，因?yàn)殛P(guān)乎國(guó)計(jì)民生，所以往往是具體且不斷變化的。當(dāng)改革的最終目標(biāo)與實(shí)際立法需求相契合時(shí)，改革的效能往往能夠得到較好發(fā)揮，但當(dāng)實(shí)際立法需求迫使國(guó)會(huì)立法決策和活動(dòng)偏離其立法機(jī)制改革初衷時(shí)，改革的實(shí)際成效就很難達(dá)到預(yù)期。

首先，戰(zhàn)后聯(lián)邦行政權(quán)力在美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障領(lǐng)域的拓展，已成為具有強(qiáng)大慣性的既定政策，這使得國(guó)會(huì)履行權(quán)力制衡職責(zé)的效果大打折扣。截至1945年，聯(lián)邦財(cái)政收入、支出、財(cái)政赤字和公共債務(wù)在GDP中的比重分別達(dá)到20.4%、41.9%、21.5%以及106.3%。戰(zhàn)后，為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，避免出現(xiàn)通貨緊縮和失業(yè)潮，國(guó)會(huì)最終放棄了削減稅收和聯(lián)邦支出的計(jì)劃，選擇了符合聯(lián)邦財(cái)政狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求的財(cái)政與經(jīng)濟(jì)政策。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞倫·威爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）和凱恩斯給出的解釋是，“不斷增長(zhǎng)的預(yù)算本身就能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力，而為了維持這樣的增長(zhǎng)，預(yù)算規(guī)模只能不斷擴(kuò)大而不是相反”;“利用聯(lián)邦預(yù)算刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有利于保持低失業(yè)率和物價(jià)的穩(wěn)定，可以使社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展”。在制定社會(huì)保障政策時(shí)，國(guó)會(huì)基本遵循了羅斯福“新政”以來的國(guó)家資本主義道路。例如，頒布于1949年的《住房法》（Housing Act），就以“清理貧民窟，改善貧困家庭居住環(huán)境”為宗旨。直到20世紀(jì)80年代之前，赤字經(jīng)濟(jì)和進(jìn)步主義的社會(huì)保障政策，一直深受美國(guó)公眾的歡迎。因而議員們也會(huì)利用各常設(shè)委員會(huì)“借款授權(quán)”（borrowing authority）和“訂約授權(quán)”（contract authority），繞過正規(guī)的預(yù)算編訂程序籌集相關(guān)經(jīng)費(fèi);或是設(shè)立不受年度預(yù)算機(jī)制約束的“永久撥款”（permanent ap-propriation）項(xiàng)目，以保障相關(guān)款項(xiàng)的穩(wěn)定撥付。基于宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)擴(kuò)張型的聯(lián)邦財(cái)政政策采取了默許甚至支持的態(tài)度，這等于在一定程度上放棄了利用預(yù)算制定權(quán)限制聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的擴(kuò)張。而部分議員出于個(gè)人利益的考量，幫助行政部門繞過正規(guī)預(yù)算和撥款程序獲得資金的行為，既破壞了國(guó)會(huì)立法權(quán)的完整性，也是對(duì)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革初衷的“背叛”，必然會(huì)對(duì)改革的實(shí)際效果造成負(fù)面影響。

其次，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)對(duì)立法活動(dòng)參與度的提高，使國(guó)會(huì)履行制衡職能時(shí)壓力倍增。盡管自《1946年國(guó)會(huì)重組法》制定和頒布起，國(guó)會(huì)就試圖以增強(qiáng)委員會(huì)體系的分工和專業(yè)性，以及設(shè)立智庫(kù)——立法服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式提升立法能力，但其無法對(duì)法律從創(chuàng)制到執(zhí)行的全程做到精準(zhǔn)掌握，這就為聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)實(shí)際參與聯(lián)邦立法并獲得相關(guān)的話語(yǔ)權(quán)提供了機(jī)遇。根據(jù)1950年頒布的《預(yù)算和會(huì)計(jì)程序法》（Bud-get and Accounting Procedures Act），國(guó)會(huì)正式承認(rèn)了總統(tǒng)在聯(lián)邦預(yù)算編訂過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，即“總統(tǒng)可以隨時(shí)向國(guó)會(huì)提出增加或縮減預(yù)算的建議”和“與預(yù)算相關(guān)的政策信息由受總統(tǒng)直接指揮的預(yù)算局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，其他行政機(jī)構(gòu)須聽從其安排和調(diào)遣”。針對(duì)聯(lián)邦行政和立法機(jī)構(gòu)之間預(yù)算信息溝通不暢的問題，《預(yù)算和會(huì)計(jì)程序法》還授權(quán)“總審計(jì)長(zhǎng)和預(yù)算局局長(zhǎng)一同為聯(lián)邦政府的財(cái)會(huì)和金融改革擬定計(jì)劃”。1974年生效的《國(guó)會(huì)預(yù)算與扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act），更是進(jìn)一步規(guī)定“由總統(tǒng)負(fù)責(zé)聯(lián)邦年度預(yù)算計(jì)劃的起草工作”。在有關(guān)社會(huì)保障問題的立法事務(wù)上，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)也掌握著相當(dāng)大的話語(yǔ)權(quán)。例如，在約翰遜總統(tǒng)“偉大社會(huì)”計(jì)劃指導(dǎo)下，1964—1968年，國(guó)會(huì)制定了包括《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》（Economic Opportunity Act of 1964）、《食品券法》（Food Stamp Act of 1964）、《中小學(xué)教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）等在內(nèi)的9部社會(huì)保障法案，其中僅《1965年社會(huì)保障法修正案》就在當(dāng)年的聯(lián)邦財(cái)政支出中列入了65億美元的社保開支。如果說國(guó)會(huì)認(rèn)同擴(kuò)張型的聯(lián)邦財(cái)政政策還算是面對(duì)客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)做出的自主選擇，那么聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)核心權(quán)力領(lǐng)域——立法權(quán)的滲透，則反映了國(guó)會(huì)立法能力仍不能滿足實(shí)際立法需求的事實(shí)，也是戰(zhàn)后立法機(jī)制改革未能達(dá)到預(yù)期效果的一個(gè)重要原因。此外，20世紀(jì)80年代后，美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)入了“原子化”與黨團(tuán)影響力復(fù)蘇并存的時(shí)代。此時(shí)的國(guó)會(huì)立法往往同時(shí)涉及多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，且國(guó)會(huì)黨為發(fā)揮其在組織動(dòng)員方面的專長(zhǎng)，更傾向于制定綜合性“巨型法案”，于是以專業(yè)分工見長(zhǎng)的單一委員會(huì)體系也就失去了用武之地。1986年時(shí)，已有14%的眾議院議案是通過多個(gè)委員會(huì)合作完成編訂的，到了1990年前后，這一比重升至18%。

再次，美國(guó)憲法穩(wěn)定性也是一個(gè)不可忽視的因素。按照美國(guó)憲法，地域代表制既是國(guó)會(huì)分配選區(qū)和議席的制度基石，也是國(guó)會(huì)議員和選民間的“政治臍帶”。地域代表制“一方面為聯(lián)邦政府的政治決策提供合法性授權(quán)，另一方面根據(jù)聯(lián)邦政府的政策對(duì)各州和各選區(qū)的政治活動(dòng)提供必要的指導(dǎo)”。雖然戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的動(dòng)機(jī)并非直接源自民意，但獲得選民的理解和支持，無疑可以為議員們踐行改革方針提供強(qiáng)大的信念支撐。自第二次工業(yè)革命以來，越來越多的非地域性利益集團(tuán)開始登上美國(guó)的政治舞臺(tái)，在地域代表制之下，它們無法單獨(dú)選舉代表其利益的議員，只能以游說國(guó)會(huì)的方式對(duì)聯(lián)邦立法事務(wù)施加影響。其結(jié)果，議員與選民間的緊密聯(lián)系就難免會(huì)出現(xiàn)裂痕，并導(dǎo)致國(guó)會(huì)公信力的下降。1974年時(shí)，尚有17%的美國(guó)人愿意信任國(guó)會(huì)，到了1994年，這一比重降至4%。在這期間，明確表示不信任國(guó)會(huì)的公民在總?cè)丝谥械恼急扔?1%升至39%。在非地域性利益集團(tuán)游說活動(dòng)不斷加碼和民眾對(duì)國(guó)會(huì)支持度及信賴感不斷下滑的雙重影響下，國(guó)會(huì)議員自然將更多的精力放在制定能夠與利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)共贏的法案上，而不再熱衷于國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革這樣曠日持久且毫無收益的活動(dòng)。

還需注意的是，美國(guó)憲法對(duì)多數(shù)原則的固守和對(duì)行政化改革舉措的天然排斥，也導(dǎo)致了國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革逡巡不前。依據(jù)洛克的理論，多數(shù)原則的價(jià)值在于保持共同體行動(dòng)的一致性，即“大多數(shù)具有全體的權(quán)力，因而大多數(shù)人的行為被認(rèn)為是全體的行為，當(dāng)然也就有了決定權(quán)”。在美國(guó)憲法中，多數(shù)原則一直是國(guó)會(huì)表決和決策的核心程序規(guī)范。對(duì)此，托克維爾評(píng)價(jià)道：“在美國(guó)，多數(shù)既擁有強(qiáng)大的管理國(guó)家的實(shí)權(quán)，又擁有也幾乎如此強(qiáng)大的影響輿論的實(shí)力。”與地域代表制的遭遇類似，議員與利益集團(tuán)間的“政財(cái)抱合”，削弱了國(guó)會(huì)中“多數(shù)意見”的民意含量。長(zhǎng)此以往，多數(shù)人的民主很可能最終會(huì)淪為少數(shù)人的僭權(quán)。而且，在一個(gè)信息爆炸、專業(yè)分工日趨細(xì)密的時(shí)代，“多數(shù)原則是否還有能力處理綜合性、技術(shù)性不斷增強(qiáng)的立法議題，仍值得深思”。

最后，戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革引入行政化改革舉措，也是出于立法制度新舊更替的現(xiàn)實(shí)需要。從改革實(shí)際效果上看，行政化改革措施確實(shí)對(duì)提升國(guó)會(huì)立法能力和效率起到了積極作用，但也引起了不小的爭(zhēng)議：一方面，行政化委員會(huì)體系造成了議員間的不平等，有違憲法的民主原則;另一方面，國(guó)會(huì)立法服務(wù)體系更是游離于憲法搭建的權(quán)力制衡框架之外，亦無須接受選民監(jiān)督，大有“從權(quán)力的工具變成了權(quán)力的表征”的趨勢(shì)。按照參議員羅伯特·B.摩根（Robert B.Morgan）的解釋，“這個(gè)國(guó)家基本上是由參眾兩院議員助手治理的”。即便如此，國(guó)會(huì)也不敢貿(mào)然禁止行政化改革舉措的應(yīng)用，因?yàn)椤捌湓谛史矫娴膬?yōu)勢(shì)是國(guó)會(huì)無論如何也難以拒絕的”。最終，國(guó)會(huì)面對(duì)行政化改革舉措所表現(xiàn)出的欲拒還迎的實(shí)用主義和機(jī)會(huì)主義心態(tài)，不僅使相關(guān)改革舉措始終難以發(fā)揮全部的效力，還間接導(dǎo)致改革進(jìn)程陷入停滯。

四、立法過程的無人化：美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制后續(xù)改革的備選方案

通過系統(tǒng)梳理二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革歷程，我們看到：導(dǎo)致改革未能克竟全功的原因主要在于：改革的最終目標(biāo)與實(shí)際立法需求間的偏差、部分憲法規(guī)則與原則的時(shí)代局限性和具體改革措施的缺陷三個(gè)方面，而國(guó)會(huì)可以憑借自身能力和職權(quán)加以調(diào)整和改進(jìn)的，恐怕只有第三項(xiàng)具體改革措施的缺陷。在這個(gè)意義上，如果美國(guó)國(guó)會(huì)仍有意繼續(xù)推動(dòng)立法機(jī)制改革，則應(yīng)該在選擇更科學(xué)、更可行的改革舉措上多做些嘗試。而在國(guó)會(huì)已采取的改革舉措中，議員和國(guó)會(huì)助理作為改革計(jì)劃的執(zhí)行人，能否做到依法、依規(guī)履職，并且能夠平衡堅(jiān)守改革初衷與維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值之間的關(guān)系，將最終決定改革的實(shí)際效果。換言之，立法機(jī)制改革就是對(duì)國(guó)會(huì)立法權(quán)行使方式的徹底洗牌，所有議員和國(guó)會(huì)助理都會(huì)自覺或不自覺地成為這場(chǎng)“權(quán)力游戲”的參與者。關(guān)于這一點(diǎn)，正如孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所斷言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。在美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革過程中，除了要不斷提升自身的立法能力，還要時(shí)刻警惕國(guó)會(huì)議員和助理利用職權(quán)之便，在立法活動(dòng)中獲得超越他人的影響力和話語(yǔ)權(quán)，并由此演變?yōu)閲?guó)會(huì)中的“權(quán)勢(shì)階層”。20世紀(jì)70年代后，國(guó)會(huì)將法案起草工作的重心由常設(shè)委員會(huì)移至小組委員會(huì)，推動(dòng)國(guó)會(huì)黨團(tuán)內(nèi)部民主化改革和限制國(guó)會(huì)助理體系規(guī)模，均是對(duì)該權(quán)力制約和監(jiān)督理念的實(shí)踐。從結(jié)果上看，上述舉措的確有效地維護(hù)了國(guó)會(huì)內(nèi)部民主，保障了立法權(quán)行使過程的合憲性，但卻對(duì)提升美國(guó)國(guó)會(huì)立法能力產(chǎn)生了負(fù)面影響，進(jìn)而削弱了國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革存續(xù)的可能性。

那么，如何才能使二者之間保持平衡，進(jìn)而達(dá)到改革的預(yù)期效果呢？筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)在國(guó)會(huì)立法工作中的應(yīng)用，或許能夠給予我們一些有益的啟示。作為高效并具備政治中立特質(zhì)的無人化技術(shù)手段，網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)在立法過程中的應(yīng)用，有助于提高美國(guó)國(guó)會(huì)立法工作的效率和質(zhì)量，且不會(huì)主動(dòng)干預(yù)國(guó)會(huì)內(nèi)部政治生態(tài)與權(quán)力平衡。當(dāng)然，在既有的改革實(shí)踐過程中已被運(yùn)用的各項(xiàng)無人化技術(shù)，由于尚不具備自主工作的能力，只是國(guó)會(huì)議員和助理工作效果的放大器，對(duì)抑制權(quán)力博弈給國(guó)會(huì)立法工作帶來的阻礙尚且無能為力。而近年來，隨著人工智能技術(shù)被廣泛應(yīng)用于美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各種場(chǎng)景中，實(shí)現(xiàn)國(guó)會(huì)立法過程的無人化也變得不再那么遙不可及，或者說至少存在以下理論依據(jù)。

第一，從工作原理上看，人工智能具備協(xié)助國(guó)會(huì)完成部分乃至全部立法工作的潛質(zhì)。依據(jù)維納在《控制論》中提出的觀點(diǎn)，國(guó)會(huì)立法機(jī)制可以看作整理和分析一切與目標(biāo)法案相關(guān)信息的過程。而將信息數(shù)據(jù)化并以統(tǒng)計(jì)學(xué)方法加以運(yùn)算，正是人工智能的專長(zhǎng)，因此，人工智能在理論上具備處理立法事務(wù)的能力。相比于議員和立法助理，人工智能不僅在工作時(shí)長(zhǎng)、強(qiáng)度和穩(wěn)定性方面具有先天的優(yōu)勢(shì)，而且可以運(yùn)用計(jì)算機(jī)模擬技術(shù)推演法案實(shí)施效果，有助于提高法案內(nèi)容的科學(xué)性和合理性。

第二，在人類社會(huì)日益數(shù)據(jù)化的時(shí)代，嘗試和推進(jìn)立法過程的無人化，有助于突破人體機(jī)能極限對(duì)立法效率的制約，為促進(jìn)社會(huì)更加穩(wěn)定且有序地運(yùn)行提供保障。根據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)公司（Internet Data Cor-poration）的預(yù)計(jì)，“截止到2025年，全球數(shù)據(jù)圈規(guī)模將達(dá)到175ZB（1ZB相當(dāng)于1萬(wàn)億GB），如果將這些數(shù)據(jù)全部?jī)?chǔ)存在DVD中，則DVD的高度將是月球與地球間距離的23倍，或環(huán)繞地球222圈”。在這樣一個(gè)“萬(wàn)物皆數(shù)”的世界中，僅依靠傳統(tǒng)的立法工作方式不足以從紛繁復(fù)雜的信息海洋中尋找到其所需的立法信息和方案，因此，立法機(jī)構(gòu)需要積極運(yùn)用最新的科技手段提升自身的信息感知、分析能力和綜合判斷能力，而以人工智能技術(shù)為基石推進(jìn)立法過程的無人化，正是實(shí)現(xiàn)該設(shè)想的理想途徑。

第三，推行立法過程的無人化，有助于降低權(quán)力博弈對(duì)國(guó)會(huì)立法的干擾。與仍需依賴國(guó)會(huì)議員和助理做決定的初級(jí)無人化辦公技術(shù)相比，人工智能技術(shù)最顯著的優(yōu)勢(shì)在于，可利用在自主思維方面的專長(zhǎng)，逐步提高立法工作的自動(dòng)化程度，并有望最終實(shí)現(xiàn)立法過程的無人化。果真如此，則美國(guó)國(guó)會(huì)便可不再受“如何使立法權(quán)高效行使的同時(shí)權(quán)力不被濫用”這一難題的困擾，將全部精力集中到提升立法能力和應(yīng)對(duì)實(shí)際立法需求上來，從而更好地履行憲法所賦予的制衡職責(zé)。

然而在現(xiàn)階段美國(guó)，要實(shí)踐國(guó)會(huì)立法過程的無人化，仍要面對(duì)一些棘手的問題，其中最典型的是，如何避免“立法過程的無人化”成為滋生新集權(quán)的溫床。畢竟對(duì)于公眾而言，支撐美國(guó)國(guó)會(huì)立法過程實(shí)現(xiàn)無人化的邏輯算法還是一個(gè)具有較高技術(shù)門檻的“黑箱”，專業(yè)編程者及決策者在其中起到的作用難以被實(shí)時(shí)監(jiān)督。這種信息與認(rèn)知能力的不對(duì)等，會(huì)使處于弱勢(shì)一方的公眾本能地產(chǎn)生自身權(quán)利可能會(huì)被侵犯的擔(dān)憂，繼而對(duì)此類激進(jìn)改革選項(xiàng)持審慎甚至懷疑的態(tài)度，由此影響國(guó)會(huì)議員在探討相關(guān)改革計(jì)劃時(shí)的決策行為。

作為18世紀(jì)末制憲國(guó)父與20世紀(jì)中后期立法改革者之間關(guān)于憲法精神和實(shí)踐的“超時(shí)空對(duì)話”，戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革歷程進(jìn)一步揭示出“國(guó)會(huì)權(quán)力與能力并不是兩個(gè)可以互換概念”的事實(shí)，特別是在科學(xué)技術(shù)和社會(huì)治理需求加速變化的當(dāng)代美國(guó)，國(guó)會(huì)只有積極適應(yīng)和融入時(shí)代潮流，才是提升立法能力和維護(hù)政治秩序穩(wěn)定的最佳選擇。這不僅是美國(guó)國(guó)會(huì)立法機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)之談，對(duì)于有志于革新政府體制的世界其他國(guó)家和政府而言，亦是如此。

[責(zé)任編輯 付洪泉]