李軒甫

“之前總覺得你們開展公益訴訟是想追究我們的責任，沒承想是在幫我們忙。你們用合法合理的方式督促我們履職盡責，完善監(jiān)管，還幫我們解決了保護區(qū)歷史遺留的實際問題， 歷經(jīng)3個多月的清退整治， 使問題解決了，矛盾也化解了，現(xiàn)在保護區(qū)生態(tài)環(huán)境好了，我們也很欣慰。以后一定全力配合你們工作。”2020年11月中旬的一天，海南省瓊海市林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)張春強看著保護區(qū)境內(nèi)萬余畝天然林恢復(fù)了生機，長得郁郁蔥蔥，對一同前來回訪的海南省檢察院一分院第五檢察部負責人李濱深有感觸地說。

萬余畝天然林被“蠶食”

會山自然保護區(qū)牛路嶺水庫，萬泉河上游，地處瓊海市、瓊中縣及萬寧市交界處，是兩市一縣人民重要的生產(chǎn)、生活水源，庫區(qū)周邊就是瓊海市會山自然保護區(qū)。這里廣袤的熱帶森林既是海南重要的生態(tài)功能區(qū)，又是萬泉河水系的水源林，生態(tài)和民生地位極為重要。

然而，2018年3月，海南省檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)，牛路嶺庫區(qū)周邊會山自然保護區(qū)國有天然公益林地被成片占用，保護區(qū)內(nèi)濫伐天然林違法種植檳榔、橡膠等經(jīng)濟林，嚴重危及生態(tài)和水源地安全。

為有效保護生態(tài)和水源地的天然林，遏制“蠶食”天然林的違法行為，海南省檢察院會同原海南省林業(yè)廳開展了“萬泉河水清又清”專項監(jiān)督活動，部署組織瓊海市等市縣檢察機關(guān)、林業(yè)和森林公安等部門進行拉網(wǎng)式調(diào)查。

現(xiàn)場調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近幾年，牛路嶺庫區(qū)周邊大量村民通過“套種”檳榔、橡膠等經(jīng)濟林，以環(huán)剝樹皮、鉆孔注射農(nóng)藥等方式“蠶食”天然林、天然次生林致樹木枯死，“蠶食”天然林情況觸目驚心。隨著檳榔價格的上漲，此類違法現(xiàn)象也呈增長態(tài)勢。

數(shù)據(jù)顯示，原有會山保護區(qū)內(nèi)天然林和天然次生林面積占比88.64%，2018年會山保護區(qū)周邊人工林占比增至43.48%。就這樣，面積約3.5萬余畝的天然林，被人工林“蠶食”了1.5萬余畝，牛路嶺庫區(qū)周邊森林資源毀壞情況嚴重，生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞。

進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，瓊海市林業(yè)主管部門作為轄區(qū)林業(yè)主管部門，對牛路嶺庫區(qū)周邊違法“套種”“蠶食”天然林的行為疏于監(jiān)管，致使毀林占地種植經(jīng)濟林的現(xiàn)象愈演愈烈，水源保護地生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，損害了國家和社會公共利益。

建議很難落實

針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，2018年6月15日，瓊海市檢察院依據(jù)《森林法》《海南省自然保護區(qū)條例》及《海南省重點公益林管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，向瓊海市林業(yè)主管部門發(fā)出檢察建議，要求該局在會山省級自然保護區(qū)范圍內(nèi)以發(fā)布通告、通知等方式，全面制止違法“套種”“蠶食”天然林的違法行為，使此類破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為得到有效遏制，防止繼續(xù)擴大、蔓延;組織全面調(diào)查，研究制訂整改方案，分類型、分情況、分階段打擊和整治，并采取有效措施，逐步恢復(fù)被毀壞的生態(tài)資源， 恢復(fù)被“蠶食”的天然林。

建議發(fā)出后，如何推動建議盡快落實， 遏制破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為，恢復(fù)被毀壞被“蠶食”的天然林？辦案干警跟進了建議的落實情況。結(jié)果是，瓊海市林業(yè)主管部門在2018年7月30日和2019年8月14日，先后就落實檢察建議情況向檢察機關(guān)作出書面回復(fù)和說明，表示已經(jīng)組織人員調(diào)查核實人工林種植情況、制定和實施加強保護區(qū)生態(tài)環(huán)境資源的措施、建立巡山臺賬、設(shè)置宣傳牌、發(fā)通告、向部分違法行為人發(fā)出責令整改通知書等形式，履行監(jiān)管職責。

鑒于瓊海市林業(yè)主管部門的回復(fù)意見，辦案干警深入實地查看結(jié)果卻不盡如人意。該局雖然采取了一些措施，對會山保護區(qū)內(nèi)占地毀林違法行為進行整治，但沒有依法全面履職，保護區(qū)內(nèi)非法占地種植經(jīng)濟林的問題沒有得到有效解決，尤其是對已查明違法行為人的26宗被侵占林地，僅向部分違法行為人發(fā)出責令整改通知書，并沒有依法作出行政處理。如此行政執(zhí)法，怎能遏制破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為？ 又怎能恢復(fù)被毀壞被“蠶食”的天然林？

種種情況表明，在檢察建議發(fā)出一年半時間里，瓊海市林業(yè)主管部門工作方式限于文來文往、停留在表面，切實可行的措施并不到位，也沒有產(chǎn)生令人滿意的效果，保護區(qū)違法占地行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，牛路嶺庫區(qū)周邊森林資源受損狀況未得到根本改變。對占地毀林違法行為，未依法作出行政處理，國有森林資源和公共環(huán)境利益仍然處于持續(xù)被侵害狀態(tài)。

情況很快反饋到海南省檢察院，為了破解同級監(jiān)督的壓力和困難，該省檢察院決定將此案提交海南檢察一分院辦理。

監(jiān)督依法全面履職

海南檢察一分院辦案干警深入調(diào)查全面收集相關(guān)證據(jù)材料之后，2019年12月 30日，以瓊海市林業(yè)主管部門不履行法定職責，也未按檢察建議全面履職，依法提起行政公益訴訟。訴請法院判決確認被告單位怠于履職和對已發(fā)現(xiàn)的26宗被占林地監(jiān)管不作為違法，并判令被告單位限期履職。

海南一中院兩次開庭審理此案，庭審中，被告以會山保護區(qū)內(nèi)牛路嶺庫區(qū)占地毀林種植經(jīng)濟林等問題，多是歷史原因?qū)е拢又姘傅攸c偏僻、作案手段隱蔽，時間跨度長，難以做到全面監(jiān)管。而且群眾抵觸情緒大，對清理工作加以阻撓，影響了執(zhí)法人員正常清理。對所提檢察建議，已履行調(diào)查摸底、下發(fā)通告、報告市政府、將相關(guān)案件移交市綜合行政執(zhí)法局等職責。并辯解已履行法定職責，不存在怠于履職行為。

針對被告的理由，檢察機關(guān)當庭進行了反駁，對《森林法》《海南省自然保護區(qū)條例》及《海南省重點公益林管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)及被告應(yīng)承擔法定職責的相關(guān)規(guī)定進行闡述，當庭出示了檢察機關(guān)依法調(diào)取的2019年人工林調(diào)查報告等書證、航拍視頻，部分違法行為人和證人的調(diào)查詢問筆錄等證據(jù)。

檢察機關(guān)明確指出，大量的視頻資料、證人證言等證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈，足以證實瓊海市林業(yè)主管部門沒有采取實質(zhì)性的遏制措施，對會山自然保護區(qū)違法占地種植檳榔、橡膠，破壞天然林的違法行為作出有效處理。被告工作方式限于文來文往，停留在表面，沒有采取切實有效的措施，履職不盡責是保護區(qū)占地毀林破壞生態(tài)資源違法行為長期存在的根本原因。

最終，合議庭認定被告瓊海市林業(yè)主管部門怠于履職違法，判決支持了檢察機關(guān)的全部訴訟請求。2020年6月1日，海南一中院作出上述一審判決，被告表示服判，不上訴。

“提起行政公益訴訟，是手段并非目的。目的是通過法庭支持我們的訴訟請求，督促行政職能部門依法履職，同時也想讓相關(guān)部門理解公益訴訟的初衷，我們和行政部門的目標是一致的，都是為了更好地守護公益，做‘生態(tài)資源的守護人，共同守護好海南的綠水青山，切實維護社會公共利益?！焙Ｄ鲜z察院第八檢察部負責人劉本榮說。

2020年6月1日，海南省第一中級法院作出一審判決，確認被告怠于履行監(jiān)管職責，對會山自然保護區(qū)牛路嶺庫區(qū)已發(fā)現(xiàn)的26宗違法占用林地人員未依法作出行政處理的行為違法，并限被告于判決生效之日起一個月內(nèi)對庫區(qū)違法占用林地人員依法作出行政處理，履行法定監(jiān)管職責。之后， 歷經(jīng)3個多月的清退整治，目前， 保護區(qū)萬余畝天然林又恢復(fù)了生機。

判決做出了，但海南檢察一分院卻認為，提起行政公益訴訟并不是檢察機關(guān)辦案的終極目的。按照院領(lǐng)導(dǎo)的要求，辦案干警開始幫助瓊海市林業(yè)主管部門對保護區(qū)日常監(jiān)管建章立制、完善監(jiān)管。落實管護人員，做到分工明確，各司其職，責任到人，堵住了監(jiān)管漏洞。與此同時，辦案干警圍繞如何落實法院判決事項，為瓊海市林業(yè)主管部門出謀劃策， 并就保護區(qū)監(jiān)管與歷史遺留問題、人工林清退與生態(tài)補償贖買等情況，作出合法、合情、合理的處理。