張 華，王立兵

(黃岡師范學院 政法學院，湖北 黃岡 438000)

黨的十九大報告明確指出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！倍ㄔO教育強國作為2035年遠景目標之一，其實現(xiàn)的核心關鍵就是要充分貫徹《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)中所明確的“建設高質量教育體系”這一政策導向和重點要求。毋庸置疑，為實現(xiàn)這一重要目標，就必須在深化高等教育改革、維護高等教育公平性、促進教育公平上有新舉措。但就現(xiàn)實而言，近年來，伴隨著高等教育市場化運作力度的進一步加大、區(qū)域發(fā)展不均衡格局的擴大、高等教育認知觀念差異化的裂變，當下我國高等教育公共性遭受到前所未有的沖擊。因此，理性認知我國高等教育的公共性，建立健全高等教育公共性法律保障機制，就成為建設高質量教育體系、確保我國高等教育的基本底色、平等地保障我國公民受教育權、推動建設我國社會主義教育強國的必然選擇。

一、高等教育公共性的內涵及其法律確認的價值

公共性之界定首先是一個理論問題，即應從理論之高度揭示公共性的內涵與特征，并確定公共性的邊界問題。就高等教育公共性的理論界定而言，其本質就是要維護高等教育公共利益。維護高等教育公共性根本上是要從法律層面予以確認。“法律的功能在于調節(jié)、調和與調解各種錯雜和沖突的利益，法律或法律秩序的任務或作用，在于承認、確定、實現(xiàn)和保障利益?！盵1]114法律是利益的調節(jié)器，現(xiàn)代法律更是強調以公共利益為旨歸。公共性所呈現(xiàn)出的公共利益與公平、正義、自由等概念，均是衡量法律正當性的標準和依據。法律的目標是在個人原則與社會原則之間形成一種平衡，社會利益是法律的創(chuàng)造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是為了社會利益的目的而產生。[2]349-350當下高等教育進入普及化階段，利益多元化趨勢明顯，利益沖突非常普遍也非常正常，為解決利益沖突及危機，唯有通過法治的手段進行利益引導、調節(jié)，并保護公共利益才是最優(yōu)選擇。對此，《中華人民共和國高等教育法》第二十四條明確規(guī)定：“設立高等學校，應當符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益?！笨梢姼叩冉逃怖媪⒎ń缍ㄊ瞧浞蓪崿F(xiàn)的前提和基礎。

高等教育公共性的法律確認不是單純地對公共利益的概念進行形式的解釋和邏輯上的判斷，而是一個系統(tǒng)工程。要確保高等教育公共性有機融入建設高質量教育體系建設教育強國這一終極目標中，需要借助國家、政府力量在公法領域進行相應界定，同時為緩解公法所表現(xiàn)出的彈性不足，運行成本較高，亦需要通過平等主體下的私法，借助社會和市場力量來解決公法靈活性的缺陷。唯有公法、私法兩者平衡兼顧，才能使得高等教育公共性在法律的框架范圍內更好地展現(xiàn)出服務公共社會之職能，體現(xiàn)高等教育之人民性，更好地服務社會，進一步發(fā)揮高等教育高質量教育體系在國計民生中的基礎性、先導性、全局性作用。

二、高等教育公共性法律保障機制建設的必要性

“十四五”時期，我國教育仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，機遇與挑戰(zhàn)隨著外部環(huán)境和社會公共性需求有了新的變化。馬克思曾說：“要改變一般人的本性，使他獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發(fā)達的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練?！盵3]105教育的根本價值在于為社會服務，而社會主義教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設服務，現(xiàn)代化建設必須依靠教育，這是教育公共性本質特征的內在呈現(xiàn)，亦是衡量教育現(xiàn)代化水平的重要標尺。當下，高等教育公共性呈現(xiàn)多層次多樣化態(tài)勢，建設高質量教育體系，實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展已成為各高校的使命擔當。因此，從法律保障機制角度審視高等教育公共性就顯得愈發(fā)迫切。

(一)維護現(xiàn)代高等教育基本辦學方向的選擇

建設高質量教育體系需要按照《建議》堅持教育公益性原則為導向，自然在高等教育層面亦應堅持教育公益性原則，而加強高等教育公共性法律保障機制建設與堅持高等教育公益性具有高度的契合性。堅持高等教育公益性決定了國家是高等教育公益性的供給主體，也是公益性的主要義務主體?，F(xiàn)代文明社會，國家更是以增進、實現(xiàn)和維護公益為己任。盧梭認為：“建立于社會契約基礎上的國家及其政府是一種公共人格，其活動的意志是一種公意，這種公意反映了全體人民的共同利益?！盵4]135國家是抽象的法律人格，其具體化必然體現(xiàn)在國家各個組織機構當中。從立法機關來講，在高等教育領域有效實現(xiàn)全體人民的共同利益是其立法的首要法律目標，而高等教育公共性法律保障建設是積極回應高等教育公益性原則的基本價值訴求?？v觀世界各國教育立法，均將高等教育公共性作為高等教育立法的重要法律價值目標，并通過相關立法活動將其作為重要原則以法律法規(guī)的形式保證實現(xiàn)，從而有力地促進和保障高等教育公益性原則在現(xiàn)實社會中得到普遍貫徹實施。從行政機關來講，高等教育公共性是體現(xiàn)以人民為中心的必然要求，政府要實現(xiàn)其教育管理職能向社會民眾提供高等教育公共物品(服務)，并滿足社會民眾日益增長的美好生活的需要，一方面需要加強自身法治政府的建設，另一方面需要加強對高等學校依法治校的引導和監(jiān)督，切實保障高等教育公益原則在建設高質量教育體系中貫穿始終。

(二)破解高等教育公共性危機的選擇

建設高質量教育體系是對標2035年遠景目標的有力舉措?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》中提出，“到2035年，總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強國行列，推動我國成為學習大國、人力資源強國和人才強國，為到21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實基礎”，為教育規(guī)劃定下基調。高等教育作為高端人才培養(yǎng)的重要陣地，其社會職能是否得到應有體現(xiàn)，是遠景目標是否實現(xiàn)的關鍵所在。然而，隨著市場機制利益因素的介入，使得當下高等教育公共性面臨諸多困境，嚴重阻礙全民教育程度的提升。市場化運作雖使得民眾接受高等教育平等機會大幅增加，但高等教育不是普及教育，是民眾需要支付成本而獲得相應的學習服務，且高等學校的主要辦學經費重要來源之一是學費，最終轉化為財政撥款由政府提供教育公共經費保障。由此可見，政府基于教育的公共性提供充分的公共經費是確保高等教育底色、平等保障公民受教育權的重要支撐，能有效解決公民因貧困、支付能力欠缺而導致的非普及教育機會的不平等。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“健全學生資助制度，使絕大多數城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育?！币虼?，不斷加強完善高等學校獎助學金制度的法律保障、國家助學貸款機制等建設是維護高等教育公共性、確保公民平等接受高等教育的重要手段。高等教育的主要社會職能是培養(yǎng)專門人才、發(fā)展科學及各種形式的社會服務，以上職能的體現(xiàn)無疑反映出高等教育公共性，然而在市場化的洗禮下，規(guī)模擴張使上述社會職能逐漸隨著市場的介入而弱化，勢必影響社會公共利益，弱化高等教育公共性。因此，唯有充分利用法律這一利益調節(jié)器來加強規(guī)制和保障，才能使得高等教育在社會緊缺專門人才的培養(yǎng)質量上、在“雙一流”高校的建設上、在產學研社會服務上回歸到正確的道路上來，樹立正確的辦學績效觀，以實現(xiàn)建設高質量教育體系服務國家、服務人民的公心使命。

(三)維護高等教育公平正義的選擇

建設高質量教育體系需要科學分析當下我國高等教育面臨的新發(fā)展格局和主要矛盾?！督ㄗh》就“當今世界正經歷百年未有之大變局”“我國已轉向高質量發(fā)展階段”等世情國情作出重要判斷。黨的十九大根據我國現(xiàn)階段社會發(fā)展的客觀實際，與時俱進地對社會的主要矛盾作出了新表述。這一系列重要判斷充分表明在新發(fā)展格局下高等教育發(fā)展不平衡不充分，已經成為高等教育公共性發(fā)展的制約因素。人民對高等教育公平正義的需求和期待是人民美好生活需要的一部分，高等教育公共性包含了公平正義的內容。法是控制社會矛盾、形成穩(wěn)定社會秩序而生的，也是以一定的社會正義原則為追求的。正如亞里士多德所言：“法律的實際意義應該是促成全邦人民都能進行正義和善德的制度?！盵5]138在其看來，法律是促進正義的。法作為維護一定社會利益關系的手段，其內容和形式受到社會生產方式以及社會各階級之間力量博弈的深刻影響，是體現(xiàn)統(tǒng)治階級的正義觀念和正義標準。[6]314我國的高等教育是黨領導下的教育，建設高質量教育體系自然需要堅持以人民為中心，以人民為中心的公平正義理念典型體現(xiàn)黨的“初心”。因此，致力于加強高等教育公共性法律保障機制建設，就是保障人民在新的高等教育發(fā)展格局中有更多的獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展，將人民至上的公平正義理念得到進一步深化和維護。

三、高等教育公共性法律保障機制建設的路徑

建設高質量教育體系是新發(fā)展格局下黨和國家對中國特色社會主義教育體系的最新要求。為此，探究高等教育公共性法律保障機制建設的有效路徑，應著重從以下層面加以解決。

(一)建立健全高校高等教育立法保障機制

建設高質量教育體系是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建成教育強國的關鍵舉措，其核心是實現(xiàn)人與社會的現(xiàn)代化。為實現(xiàn)這一遠景目標，作為教育現(xiàn)代化可靠保障的教育法律保障機制建設勢必要協(xié)同一體加以跟進完善。立法作為法治運行的前提，是高等教育公共性得以保障的重要基本措施，同時確保高等教育公共性亦是高等教育法治的基本目標價值?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，堅持立法先行，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，完善立法體制?？梢哉f高等教育法治的發(fā)展離不開高等教育立法。

當下高等教育法治建設的復雜性超越了教育行政部門本身，現(xiàn)有的以教育行政部門為主導的立法體制已遠不能充分適應高等教育法治建設的需要。[7]328雖然《中華人民共和國高等教育法》頒布實施已經有20余年，對高等教育法治發(fā)展起到了重要作用，但要提升依法治教、依法治校在高等教育層面達到新的高度，使法律真正受益于師生、受益于社會全體成員，還應進一步強化高等教育法治頂層設計。要充分發(fā)揮全國人大在立法過程中的主導作用，依法啟動立法提案權，在彌補現(xiàn)有行政立法資源不足的情況下，最大限度地反映社會民眾對高等教育的立法需求。高等教育立法問題不僅涉及教育行政部門，而且涉及學校，如高等教育經費撥付的財政部門、學生勞動就業(yè)保障的人力資源與社會保障部門等等，不同部門在立法過程中的利益沖突，對推進高等教育法治建設尤為重要，而全國人大則可以對部門利益沖突進行綜合考量協(xié)調予以解決。立法領域不單純是法律的制定，還包括立法部門的監(jiān)督，因此加強全國人大對高等教育執(zhí)法監(jiān)督，督促高校切實履行高等教育職能，保障高等教育公共性有效實現(xiàn)也是必要的。我國現(xiàn)行的立法體制是自上而下的立法體制，傳統(tǒng)法律意義上，我們十分注重中央立法，而中央立法較為原則，對于地方立法往往因立法權限的局限性使得地方高校在辦學過程中得不到完善的法律保障。地方立法相較中央立法而言，其立法資源相對寬松且易于制定出可操作性的法規(guī)，這對于地方高校建設高質量教育體系有著重要的立法意義。如高質量教育體系應對標服務全民終身學習體系，對于地方教育資源比較充足且教育市場氛圍比較濃厚的區(qū)域，迫切需要加強終身學習方面的立法。再比如教育經費保障，地方高?？赏ㄟ^地方立法強化經費保障與籌措。當然，高等教育立法亦是尊重師生權利，化解高校、家庭、政府、社會矛盾沖突，回應權利主體合理訴求的重要路徑。高等教育實踐中，教育權利沖突也越來越普遍地呈現(xiàn)在教育活動諸多方面。高等教育公共性就是保障在教育過程中個體或社會的受益，這是判定高等教育公共性的重要標尺。因此，高等教育立法應當以維護社會公正和教育公平，促進人的全面自由發(fā)展為價值取向，唯有在立法層面凸顯高校主體權利的保障并具體化且落地生根，切實保障學生、教師合法權益和訴求，才能更好地推進高等教育公共性，才能真正意義上匹配全面實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的應有之義。

(二)建設高校高等教育理性化市場運轉法律保障機制

建設高質量教育體系是構建高等教育新發(fā)展格局的基礎環(huán)節(jié)。高等教育體系需要更好地參與城鄉(xiāng)發(fā)展服務消費，改善人民生活品質，其本質就是要增強高等教育公共服務供給，實現(xiàn)高等教育應有的職能。隨著市場改革進一步發(fā)展和完善，政府對高等教育公共服務供給的力度逐步加大，更多的社會成員獲得了更為廣泛的教育資源配置機會，高等教育公共性得到了進一步彰顯。因此，建設高校高等教育理性化市場運轉法律保障機制顯得尤為重要。

《中華人民共和國高等教育法》中明確規(guī)定，高校作為法人組織在民事活動中可依法享有民事權利，承擔民事責任。其對高校市場主體法律地位予以了確立。高等教育公共服務供給離不開市場，市場需要政府加以微觀調控，如何有效解決高等教育資源在市場中合理配置，確保高等教育公共性仍然是教育改革最基本的價值基礎。正如凱斯·R.孫斯坦說：“市場在權利保護中只能起到部分作用以及工具作用?！盵8]9理性化市場運轉是保證高等教育公共性的基礎。作為具有公共性底色的教育既不能完全市場化，又不能完全脫離市場。從經濟學角度講，政府是市場的主要推手，作為高等教育公共服務的供給主體之一，保障高等教育公共性的決策者和承擔者，理應在理性化市場的運轉上發(fā)揮其應有的作用，不能任由高等教育市場化，將責任轉嫁給學校和社會成員，要在市場變局中堅守“初心”“使命”。當然從市場來講，充分發(fā)揮市場機制的作用，能有效解決政府在高等教育公共服務中的不足。比如通過社會捐資捐贈解決高等教育財政投入經費的不足，通過國家助學貸款解決貧困學生學費支付問題，通過借助市場高校自主開展校企合作、校地合作及社會教育培訓，從而提高高等教育資源利用率，增加教育服務的廣度，提高教育服務質量，實現(xiàn)個人或社會教育利益整體提升。因此，一方面不斷完善政府對市場公法保障機制，另一方面不斷完善政府對市場私法保障機制，才能確保市場在為實現(xiàn)高等教育公共性上朝著規(guī)范的路徑行進，從而保障教育機會的實質公平。作為高校來講，其辦學應遵循教育規(guī)律，把教育這種公共物品經過轉化，在法治的框架范圍內通過市場沿著公共性軌道向社會提供。這就需要高校在理性化市場中不斷完善自身法治化建設。比如從法律層面完善獎助學金、學費減免制度以解決高等教育收費導致的教育不公。完善市場下中外合作辦學法律機制，比如孔子學院海外辦學市場法律風險。不斷完善高校學術治理法律保障機制，避免市場利益的追求而淡化高校學術理念，違背高等教育公共性初衷。

(三)建設高校教育教學高質量發(fā)展法律保障機制

建設高質量教育體系應牢牢把握提高高等教育質量這一主攻方向。教育教學是高等教育的生命，也是衡量高等教育公共性的根本。因此，高校教育教學培養(yǎng)什么樣的人，怎樣培養(yǎng)人是其本質職能，其質量和效果是檢驗高質量教育體系建設工作的根本標準。為保證高等教育教學質量和效果，實現(xiàn)高等教育公共性，應當從教育教學環(huán)境的營造、高校自治地位的保障、教師學生權益的維護、教育質量的審核評估等方面著手建設相應的法律保障機制。

加強高等教育公共性法律保障機制建設必須處理好高等學校治理體系和治理能力法治化建設，為高等教育教學創(chuàng)造法治化環(huán)境。從外部治理體系來講，必須建立健全有關高校的法人制度，明確學校的權利能力、規(guī)定高校的權利與義務。政府各職能部門應進一步對高校簡政放權，通過法律規(guī)定以加強對高校的經費保障責任，明確政府對高校事務管理的限度。政府應積極回應社會對人力資源的迫切需求及個體自身素養(yǎng)的發(fā)展需要制定系列規(guī)范性文件促進學校重視本科人才培養(yǎng)質量。比如教育部《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案(2021—2025年)》的出臺是對“十四五”新發(fā)展階段普通高等學校本科教育教學審核評估工作做出整體部署和制度安排，是教育部在教育強國戰(zhàn)略背景下啟動實施的新一輪審核評估，是深化新時代教育評價改革、進一步推進教育督導改革推出的硬招實招，是進一步實現(xiàn)高等教育公共性、推進高質量教育體系建設的重要機制保障。從內部治理體系來講，必須大力推進大學章程建設，大學章程是高校內部最高效力的“法律”。依章程辦學是高校公共性的體現(xiàn)，亦是高校自主性的體現(xiàn)，更是法治理念在學校管理中的具體體現(xiàn)。只有大學章程建設不斷完善才能有效促進高校自治地位的保障，從而使黨委領導下的校長負責制得到充分貫徹實施，推動高校學術委員會、教職工代表大會等制度得到完善落實，真正實現(xiàn)教師、學生參與學校民主管理，切實維護師生合法權益。

建設高質量教育體系應以高質量的審核評估工作作為重要推手。2020年，中共中央、國務院出臺《深化新時代教育評價改革總體方案》《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確提出“改進本科教育教學評估，推進高校分類評價”，“加強和改進教育評估監(jiān)測”。高等教育評估是《中華人民共和國高等教育法》的法定任務，是現(xiàn)代高等教育體系的重要組成部分。實踐證明，評估對推動高等教育質量提升、保證高等教育健康發(fā)展、實現(xiàn)高等教育公共性具有不可替代的作用。對此，教育部出臺了《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案(2021—2025年)》，可以說該方案是全面適應高等教育多樣化發(fā)展需求，對接一流大學建設、應用型高校改革發(fā)展、全面提升人才培養(yǎng)質量等重大戰(zhàn)略部署，是國家對高等教育公共性重要保證的體現(xiàn)。因此，高等學校聚焦本科教學，堅持“以本為本”，推進“四個回歸”，切實抓好抓實教育教學評估評價機制的法律保障建設，為高校人才培養(yǎng)領域提供優(yōu)質公共服務是保證高等教育公共性、實現(xiàn)高質量教育體系的必由之路。

(四)建設高?？蒲猩鐣粘晒哔|量輸出法律保障機制

建設高質量教育體系務必著眼于可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代化教育全局。高校輸出推動國家發(fā)展、社會進步的科學研究和社會服務成果是高等教育公共性的重要表征。高校作為高級人才培養(yǎng)和發(fā)展科學的重要陣地，其為社會服務不只是滿足社會的需要，也是高校自身發(fā)展所需。高校通過廣泛地開展科學研究成果轉化及產學研深度融合直接服務于社會，有利于高等教育理論聯(lián)系實際，學校與社會雙向參與；有利于師生進一步深入社會實際，根據社會需要，改進教學和科研，提高培養(yǎng)人才的社會適應性；有利于增強綜合國力，為民生福祉注入新的活力。因此，支持發(fā)展高水平研究型大學，加快理工農醫(yī)類專業(yè)緊缺人才培養(yǎng)及重點推進產學研深度融合這一國家戰(zhàn)略科學導向，是實現(xiàn)高等教育公共性推進建設高質量教育體系可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)現(xiàn)代化教育強國的關鍵所在。

政府作為確保高等教育公共性的主要推手，除了科學決策政策引導外，還要進一步加強其主導下的法律保障機制的建設，這是高等教育公共性內在價值在法律規(guī)范上的重要體現(xiàn)。以被教育史學家視為聯(lián)邦政府對高等教育進行的第一次大規(guī)模干預的美國《莫雷爾法案》(MorrillAct)為例，該法案規(guī)定，各州凡有國會議員1人，聯(lián)邦政府便撥給土地3萬英畝，可用其收入作為建立農業(yè)和機械工程學院的基金，用以為地方發(fā)展工農業(yè)培養(yǎng)人才。這就是美國歷史上所稱“贈地學院”。贈地學院根據當地工農業(yè)和公眾事務的實際需要，設立了相應的短期課程，推廣農業(yè)科技和機械工藝知識，建立農業(yè)試驗站，提供各種社會服務，開創(chuàng)了高校與社會生產實踐有效結合的實用主義典范，有力推動了民生福祉和美國經濟的發(fā)展。因此，從法律規(guī)范建設層面支持高等學校發(fā)展高水平研究型大學，加快理工農醫(yī)類專業(yè)緊缺人才培養(yǎng)以及重點推進產學研深度融合，不僅是當下建設高質量教育體系的重要措施，亦是政府積極回應《中華人民共和國高等教育法》確定政府對高校管理法律責任，更是政府法律保障高等學校自主性的重要體現(xiàn)。只有從法律保障高等學校的自主性，師生才會有更好的科研創(chuàng)作環(huán)境，才會輸出更多更優(yōu)的科研社會服務成果，才會確保實現(xiàn)高等教育公共性法律價值。這就需要政府在高等教育領域法律的制定上，密切結合社會公共利益的需求并立足于高等教育職能的要求，提供有效的公共法律服務，并優(yōu)化相應的教育生態(tài)，推進建設高質量教育體系。

高等教育事業(yè)為社會主義現(xiàn)代化建設開發(fā)了人力資源，為增強綜合國力和國際競爭力貢獻了積極力量，為國民素質逐漸提高提供了重要支持，這些都是教育公共性本質特征決定的。只有不斷完善高等教育公共性法律保障機制建設，才能實現(xiàn)高質量教育體系，有力推進教育強國建設。