1979年《中美貿易關系協定》與中美經貿關系正?；?/h1>
2021-03-08 11:06:15于婷婷
外國問題研究 2021年3期
劉 磊 于婷婷
(1.云南大學 國際關系研究院，云南 昆明 650091；2. 中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266300)
中美建交后不久，兩國又于1979年7月達成了《中美貿易關系協定》并在1980年2月生效，雙方據此相互獲得最惠國待遇，為兩國經貿往來確立了基本框架，奠定了中美經貿關系正?；幕A。國內外學界在研究中美經貿關系的歷程時大都關注到了這一協定，但是大多研究僅停留在基本事實介紹的層面，而且一般是在探討最惠國待遇問題時簡單提及這一協定，缺乏對協定談判過程及其影響的專門研究。本文將依據美中兩國官方檔案文獻重點探究《中美貿易關系協定》提出、談判及達成的過程，總結這一協定對中美經貿關系正?；爸袊缙诟母镩_放的影響，為認識和解決當下中美經貿問題提供歷史參考。
一、中美關系正?；c《中美貿易關系協定》談判的緣起
1950年新中國進行抗美援朝戰(zhàn)爭后，美國將新中國視作蘇聯集團的重要成員予以政治和軍事上孤立、包圍的同時，經濟上聯合整個西方陣營實行了對華 “貿易禁運”政策，從此中美經貿關系處于全面停滯狀態(tài)。直到20世紀60年代末70年代初，由于國際冷戰(zhàn)局勢和中美兩國國內形勢的變動，中美關系也隨之發(fā)生變化。尼克松(Richard Nixon)執(zhí)政后，尋求緩和美蘇關系、結束越南戰(zhàn)爭。在這一背景下，尼克松政府同時醞釀通過改變對華政策來服務以上目標。而在1968年蘇軍入侵捷克斯洛伐克事件和1969年中蘇兩次邊境沖突之后，中國也重新思考國家安全戰(zhàn)略問題，開始將蘇聯視為首要國家安全威脅，著手改變對美政策。(1)牛軍：《冷戰(zhàn)時代的中國戰(zhàn)略決策》，北京：世界知識出版社，2019年，第472—473頁?？梢哉f，毛澤東和尼克松幾乎是同時考慮調整對外政策，特別是緩和中美兩國關系。作為“緩和戰(zhàn)略”的重要組成部分和實施手段，尼克松政府對蘇聯等社會主義國家實行“貿易自由化”政策，同時逐漸放松對中國的貿易管制。(2)戴超武：《美國“貿易自由化”政策與中國“改革開放”(1969—1975)》，《史學月刊》2010年第2期。自1969年7月到1972年2月，尼克松政府先后就“放寬”對華貿易限制采取了七次行動，不斷向中國傳遞緩和關系的信號。(3)沈覺人主編：《當代中國對外貿易》，北京：當代中國出版社，1982年，第389頁。與此同時，1971年“九一三”事件以后，中共中央主要領導人開始糾正“文革”中的極左傾向，更加重視民生經濟問題，在對外經濟政策上也面向西方發(fā)達國家有針對性地引進一些涉及吃飯穿衣領域的現代工業(yè)技術設備。伴隨著1972年1月“四三方案”的批準實施，出現了對外引進技術設備、開展經濟交流的高潮。(4)陳東林：《七十年代前期的第二次對外引進高潮》，張化、蘇采青主編：《回首“文革”——中國十年“文革”分析與反思》，北京：中共黨史出版社，1999年，第364頁。中國的這一行動既受益于當時美國對華政策的積極調整，又反過來推動了中美經貿關系的逐步恢復。
1972年2月，尼克松訪華和《中美上海聯合公報》的發(fā)布為兩國經貿關系的復蘇注入極大動力。在公報中，雙方把雙邊貿易看作另一個可以帶來互利的領域，并一致認為平等互利的經濟關系是符合兩國人民利益的。他們同意為逐步發(fā)展兩國間的貿易提供便利。(5)“Joint Statement Following Discussions with Leaders of the People’s Republic of China， February 27， 1972，” Steven E. Phillips， ed.， Foreign Relations of the United State， 1969—1972， China， 1969—1972， Vol.XVII， Washington： United States Government Printing Office， 2006， p.815.在尼克松、福特(Gerald Ford)和卡特(Jimmy Carter)三任政府連續(xù)的努力下，中美兩國的經貿關系逐步恢復和發(fā)展起來。一方面，兩國的貿易交流開始增多：1972年春季，中國政府首次邀請42名美國商人參加當年的春季廣交會。1973年5月，中美兩國政府在對方首都互設聯絡處并派駐主管貿易的商務官員；同年美國成立美中貿易全國委員會以推動美中貿易關系。另一方面，兩國的貿易額大幅上升：1972年，中美貿易關系剛恢復時的雙邊貿易額只有1288萬美元，其中中國進口331萬美元，出口957萬美元。到1978年，中美雙邊貿易額增長到9.9億美元，是1972年的76.7倍，其中中國進口7.2億美元，出口2.7億美元。(6)沈覺人主編：《當代中國對外貿易》，第389頁。
但是通過中美之間的貿易數據也可以看出，在1979年之前，兩國的經貿關系仍存在非常突出的問題。首先，雙方的貿易額無法持續(xù)有效擴大。美中貿易在1972—1974年迅速增長后，增速出現了下降趨勢，到1978年，兩國的貿易額還未超過10億美元，這同兩個大國的地位是很不相稱的。(7)宮力：《峰谷間的震蕩：1979年以來的中美關系》，北京：中國青年出版社，1996年，第30頁。其次，根據中國對美進出口金額的變化可以看出，在1972年中美貿易大門開啟后不久，中美貿易結構就出現了嚴重失衡。由于缺乏最惠國待遇，美國對中國商品征收高關稅，再加上種種歧視性的非關稅壁壘，中國對美出口商品有限且在美國市場缺乏競爭力，中國在中美貿易中長期處于逆差地位。導致這些問題的原因是多方面的，其中既有70年代中美兩國各自國內政治及經濟形勢變動的影響，也有兩國商界缺乏對彼此市場信息的了解等等，最主要的還是兩國之間經濟和政治關系不完善。
從經濟層面來講，兩國之間缺乏正常貿易機制特別是一個完善的雙邊貿易條約以規(guī)范兩國之間的經貿關系。經歷了近三十年無外交關系的狀態(tài)，兩個經濟制度和發(fā)展水平差異巨大的國家開展貿易難免會出現問題，因此兩國有必要通過對話和磋商來制定雙邊貿易條約以規(guī)范經貿關系。最早凸顯出簽訂雙邊貿易協議必要性的是最惠國待遇問題。由于中國在美缺乏最惠國待遇，中國對美國的出口受到了嚴重阻礙。中美有關部門很早就認識到這一問題，并呼吁盡早將其解決。1972年2月，中國外交部長姬鵬飛向美國國務卿羅杰斯(William Rogers)提出中國獲得最惠國待遇的重要性。1973年9月，美中貿易全國委員會理事會主席菲利普斯(Christopher Phillips)也表示“希望國會能盡早出臺一項法案：允許總統簽署給予中國最惠國關稅的貿易協定”。(8)“MFN Treatment Urged for China， September 21， 1973，” Jay F. Henderson， et al.， Administrative Files： Subject File， NCUSCT： Background Information on National Council 1973， Records of the National Council for United States-China Trade 1973—1983 Collection， Gerald R. Ford Library.轉引自鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，博士學位論文，中共中央黨校,2016年，第144頁。1974年美國又通過了《貿易法》，該法明確規(guī)定：只有與美國達成必要貿易協定的國家才能在未來獲得非歧視性待遇。(9)“China and the Trade Act of 1974， undated，” Jay F. Henderson， et al.， Administrative Files： Subject File， NCUSCT：US China Business Review， January to February 1975， p.6， Gerald R. Ford Presidential Library.而美國政府當時傾向于首先解決兩國早在50年代遺留的私人求償和資產凍結問題，并將最惠國待遇作為誘使中國盡早解決資產索賠問題的工具。但在1979年中美建交之前，雙方始終未就資產索賠問題達成最終協定，貿易協定和最惠國待遇問題更是無從談起。
在當時的冷戰(zhàn)背景下，中美政治關系從根本上影響著經貿關系。尼克松在1972年訪華之后，中美兩國國內政治形勢及國際冷戰(zhàn)局勢持續(xù)變動使得解凍后的中美關系隨后并沒有走上快速發(fā)展的軌道。就國內政治而言，仍處在“文革”時期的中國始終受到政治運動的影響。在美國方面，尼克松剛開始第二任期就受到“水門事件”困擾并最終在1974年8月被迫辭職，這嚴重拖延了尼克松第二任期內實現中美建交的議程。而且尼克松和福特兩人都更加熱衷美蘇緩和，某種程度上把中美關系視為處理美蘇關系的有利杠桿，這些都影響了美國政府進一步推動中美關系正?；姆e極性。此外，中美在臺灣問題上的分歧也是阻滯兩國關系進一步發(fā)展的重要障礙。為了推動臺灣問題的解決和中美政治關系的前進，中國堅持“優(yōu)先同建立外交關系的國家發(fā)展商業(yè)、科技和貿易關系”，(10)“Memorandum of Conversation， May 21， 1978，” David p.Nickles， ed.， Foreign Relations of the United State， 1977—1980， Vol.XIII， China， Washington：United States Government Printing Office， 2006， p.440. Hereinafter cited as FRUS， 1977—1980， Vol.XIII.并表示“美中貿易將與政治關系步調一致”，(11)“Memorandum of Conversation， September 7， 1978，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.529.對全面開展中美雙邊貿易并不積極。
美國對華貿易的態(tài)度和政策也十分復雜：一方面將經貿合作視作推動兩國關系正?；摹巴黄瓶凇焙汀爸破鳌保硪环矫媸芤庾R形態(tài)的影響，美方又無法完全信任中方，對華出口僅停留在非戰(zhàn)略性商品交易層面，且將重心置于民間交往領域。在這種形勢下，兩國之間的經貿關系難以順暢發(fā)展，經濟問題的協調和談判也未能取得有效進展。1977年卡特政府上臺初期，同樣將持續(xù)緩和美蘇關系以及處理巴拿馬運河問題置于優(yōu)先地位，完全實現中美關系正常化并非緊迫議程。1977年3月卡特政府商務部長克雷普斯(Juanita Kreps)提交的“美中貿易赤字”的備忘錄中就提到，“目前在影響美國對華出口能力的因素中，最重要的是缺乏完全正常的外交和貿易關系”。(12)“Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)，” March 11， 1977， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.51-52.
到1978年，卡特政府極力推動的新《巴拿馬運河條約》在國會通過；同時美蘇第二階段限制戰(zhàn)略武器會談進展遲緩，在總統國家安全事務助理布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)的推動下，卡特政府轉向積極推動中美關系正?；?。中美雙方經過談判最終在1978年底發(fā)表建交公報并于1979年1月1日建立大使級外交關系。中美建交為兩國經濟關系的發(fā)展奠定了政治基礎。幾乎與此同時，中共成功召開十一屆三中全會，正式開始實施改革開放政策。鄧小平積極倡導推進對外開放，把對外開放確定為加速社會主義現代化建設的一項長期的基本國策。(13)金沖及：《二十世紀中國史綱》(第四卷)，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第1164頁。中國需要擴大對外經貿往來，獲得包括美國在內發(fā)達國家的資金、技術和管理經驗。而美國在1974—1975年經歷了戰(zhàn)后第一次資本主義世界性經濟危機的嚴重打擊后，又于1979年開始陷入了第二次經濟危機的旋渦之中，為了緩和市場壓力，減輕危機沖擊，美國也需要開辟與擴大在中國的市場。(14)李曄：《美國的最惠國待遇與中美經濟關系》，《東北亞論壇》1994年第3期。中國改革開放和中美政治關系正?；耐瑫r發(fā)生，使美國認識到中國這個一直被美國商界認為是潛在的巨大市場正在變成實實在在的市場。1978年12月16日，即兩國發(fā)表建交公報的第二天，《舊金山考察記事報》援引菲利普斯的話說，與中國的商業(yè)紐帶的潛力似乎是“無可限量的”。(15)Henry Harding， A Fragile Relationship： The United States and China since 1972， Washington： The Brookings Institution，1992， p.127；陶文釗：《中美關系史：1872—2000》(第三卷)，上海：上海人民出版社，2016年，第87頁。
從此，中美雙方開始更加長遠和務實地考慮兩國經貿關系的正?；?。應卡特政府邀請，中國政府積極回應并宣布鄧小平副總理將于1979年1月訪問美國，其中的一個重要動機就是中國“為了實現四個現代化，需要同科學技術、工農業(yè)比較發(fā)達的國家進行合作，美國在相當多的領域里處于領先地位”。(16)荊小凈：《中美經貿關系正?；M程研究(1972—1980)》，碩士學位論文，華東師范大學政治學系，2014年，第40頁。在鄧小平訪美前夕的1979年1月8日，美國國務院、財政部、商務部、農業(yè)部等13個部門就美中經濟關系召開了一次政策審查委員會會議，集中討論了包括債權和資產、紡織品協定、最惠國待遇、進出口信貸在內的發(fā)展美中經濟關系需要解決的關鍵議題。會議決定在鄧小平訪美時，中美雙方應該“推進資產索賠問題的解決；提出達成一項貿易協定，并將最惠國待遇和進出口銀行信貸擴展至中國”。(17)“Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)，” March 11， 1977， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.724.同時，卡特還提議建立政府間部級機構——美中聯合經濟委員會，來促進兩國政府之間的交流與合作。(18)“Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)，” March 11， 1977， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.727.這次會議為卡特政府在鄧小平訪美時對經濟問題的磋商做足了準備，體現出卡特政府在建交后希望切實提升美中貿易關系的積極態(tài)度。
1月28日，鄧小平應卡特總統的邀請對美國進行正式訪問。在雙方會談中，卡特指出兩國直接獲利的方式之一是建立正常的貿易關系；美國希望與中國在最大程度上開展貿易；同時強調了解決資產索賠問題、建立經濟聯合委員會及達成貿易協定等具體問題的必要性?？ㄌ氐谋響B(tài)得到了鄧小平的積極回應，他認為解決資產索賠問題并不難，中方也同意建立經濟委員會和簽署長期貿易協定的建議。(19)“Memorandum of Conversation， January 30， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.773-776.此后，鄧小平又同總統特別貿易代表施特勞斯(Bob Strauss)、克雷普斯、農業(yè)部長伯格蘭(Robert Bergland)、總統科技顧問弗蘭克(Press Frank)、能源部長施萊辛格(James Schlesinger)等官員詳細討論了具體領域的貿易問題。鄧小平在2月4日參訪波音公司時表示：“中國人民在爭取本世紀末實現四個現代化的努力中，有許多方面要向創(chuàng)造先進工業(yè)文明的美國人民請教”，“中美兩國在經濟、文化、科技等領域里存在著廣泛交流和合作的余地?！?20)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，北京：中央文獻出版社，2004年，第485頁。鄧小平訪美之旅的最大成果是中美簽訂包括科技合作協定和文化協定在內的25項雙邊合作協定，這都為建交后中美經貿關系的正?；_了一個好頭。
其實早在1978年中美建交勢頭不斷增強之際，為了使美中貿易適應新形勢下雙邊關系發(fā)展的前景，美方就已開始在向中國提供最惠國待遇和談判美中貿易協定的問題上展開了準備工作。1978年10月，國家安全委員會研究人員在致布熱津斯基的備忘錄中表示他們“正在探索擴大與中國的貿易和談判美中貿易協定的可行性”，如果中美簽訂貿易協議，這將有利于美國在更大范圍內建立有序的市場，建議與中國進行最惠國待遇的談判。但他們同時提出，雖然解決資產索賠問題不是貿易協定的先決條件，但約翰遜債務違約法規(guī)定任何美國機構或個人向任何對美國違約的外國政府貸款是違法的。因此，美國應首先進行資產索賠問題的談判。(21)“Memorandum from John Renner and Michel Oksenberg of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)， October 6， 1978，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.559-600.
先解決資產索賠問題后隨即啟動貿易協定談判的想法得到卡特政府決策者的認可并決定積極落實。財政部部長布盧門撒爾(Michael Blumenthal)計劃的來年訪華行程就承擔了這一任務。12月20日，布盧門撒爾同負責東亞及太平洋事務的助理國務卿霍爾布魯克(Richard C. Holbrooke)、國家安全委員會中國事務官員開會討論后，確定布盧門撒爾1979年初訪華的基本目標是為中美之間經貿關系正?；於ɑA，其工作重點包括解決資產索賠問題、達成貿易協議的總體框架以及建立兩國政府可持續(xù)討論經濟問題的機制。其中資產索賠問題的解決處于優(yōu)先位置，同時美國政府還計劃在克雷普斯4月份訪華時重點就貿易協定進行談判，所以布盧門撒爾此次訪問應為克雷普斯的后續(xù)行動做好準備。(22)“Memorandum of Record， December 20， 1978，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.665.接下來鄧小平訪美時，卡特和鄧小平就簽署一項雙邊貿易協定達成了基本共識，但卡特也明確表示“兩國必須克服的首要障礙就是資產索賠問題，這一問題的解決關乎貿易協定的達成”。(23)“Memorandum of Conversation， January 30， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.774.由此可見，中美建交后，雙方解決資產索賠問題成為貿易協議談判的前提條件。
二、1979年中美貿易關系協定談判的過程與成果
鄧小平訪美回國后不久，中國發(fā)起對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，使西方看到了中國徹底擺脫蘇聯陣營并與西方發(fā)展友好關系的決心。(24)鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第139頁。在這種良好的政治氛圍下，兩國在具體經濟問題的談判上也持續(xù)取得進展。1979年2月24日到3月4日，布盧門撒爾訪問中國。在前期準備的基礎上，布盧門撒爾與中國相關領導人又進行了多次會談，最終雙方達成共識并于3月2日在北京草簽中美資產索賠協議。(25)熊晨曦：《消除中美關系正常化的障礙——卡特政府對中美資產索賠問題的處理》，《歷史教學問題》2020年第2期。到5月11日，經過7年的漫長交涉，兩國最終就資產索賠問題達成和解，正式簽訂《中美關于解決資產要求的協議》。這一協議的達成也為接下來的中美貿易關系協定談判創(chuàng)造了有利條件。在前者談判過程中，雙方就已開始談及貿易協議問題。2月26日，中國副總理余秋里在與布盧門撒爾會談時援引鄧小平訪美時的話說：“如果中美簽訂長期貿易協定，那么中美之間的貿易額肯定不會低于中日之間的貿易額”。他還重申了簽訂貿易協定的必要性，并表示希望從這次訪問開始就對貿易協定展開談判，如果無法達成協定，那就在克雷普斯下次訪華時繼續(xù)談判。布盧門撒爾回應稱，美國同樣計劃在這次訪問期間開始進行貿易協定的談判，并且希望在今年可以完成談判達成協定，以便盡快在貿易協定的框架下解決包括最惠國待遇和官方信貸等問題。(26)“Telegram from US Liaison Office in Beijing to Secretary of State， 27 February， 1979， Subject： Meeting With Vice Premier Yu Qiuli，” The National Archives， Access to Archival Database (AAD)， filename_1536978839159.在這種共識之下，負責經濟和商業(yè)事務的助理國務卿卡茨(Julius Katz)所領導的美方工作組同中國對外貿易部副部長王潤生領導的中方工作組隨即就雙邊貿易協定的一般條款初步展開了正式會談。
根據美國《1974年貿易法》的規(guī)定，美方擬定了貿易協定內容清單并在會談之前就遞交給了中方。雙方在會談第一天根據清單共同討論了協定應主要包含的框架內容：非歧視待遇、貿易便利化、財政條款、市場保護條款、版權專利和工業(yè)產權、爭端解決、產業(yè)合作和投資、國家安全中止條款。(27)“Telegram from American Embassy in Beijing to Secretary of State， 10 March， 1979， Subject： Blumenthal Visit： Trade Working Group Meetings，” AAD， filename_1536979931418.由于是初次會談，雙方在很多問題上表現出了較大分歧。
在相互提供非歧視待遇方面，中國為了扭轉貿易逆差、實現兩國貿易公平開放，一直希望獲得最惠國待遇，這是雙方貿易談判的關鍵內容。此前，美國對賦予中國貿易最惠國地位存在法律和政治上的兩重障礙。在法律上，《1974年貿易法》杰克遜-瓦尼克修正案對向非市場經濟國家授予貿易最惠國地位有特別規(guī)定，總統要證明相關國家已賦予其公民移民自由的權利或者最惠國待遇的賦予將鼓勵他們這么做。這項修正案最初是針對蘇聯和另一些華沙條約國的，后來將這一限制擴展到所有社會主義國家。鄧小平訪美時對中國的移民自由作出了保證，并開玩笑說“如果美國愿意的話，中國可以向美國輸送一千萬移民”(28)“Telegram from Secretary of State to all NATO Capitals， 18 February， 1979， Subject：February 8 Nac Briefing On Vice Premier Deng’s Visit To Washington，” AAD， filename_1536979361150.，因此卡特認為給予中國優(yōu)惠的貿易地位實際上并不存在法律上的障礙。(29)吉米·卡特：《忠于信仰：一位美國總統的回憶錄》，盧君甫等譯，北京： 新華出版社，1985年，第237頁?？ㄌ卣诜蓪用嬷饕枰紤]是，選擇總統根據杰克遜-瓦尼克法案對中國提出18個月的移民審查豁免，還是尋求國會額外立法來給予中國最惠國待遇。在政治上，美國需要決定是否要向中國提供一種迄今為止還沒有向蘇聯提供的經濟利益。(30)Henry Harding， A Fragile Relationship： The United States and China since 1972， pp.95-96.而美國政府長期以來對于是否在蘇聯之前賦予中國最惠國地位存在嚴重分歧。
在1979年1月卡特政府對外經濟政策審查會議討論這一議題時，會議指出蘇聯在過去幾個月允許大量猶太人自由移民美國，為此國務卿萬斯(Cyrus Vance)、布盧門撒爾、克雷普斯和施特勞斯一致認為既然兩國都滿足了杰克遜-瓦尼克法案的移民要求，就應該對中國和蘇聯一視同仁。會議同時指出國會可能會同意單方面給予中國最惠國待遇，但萬斯認為這種“傾向中國”的政策會影響美國對外政策的實施從而主張盡快磋商，防止國會率先行動。(31)“Minutes of a Policy Review Committee Meeting， January 8， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.695-701.而卡特為了勸蘇聯領導人允許猶太人和其他人同在別的地方的家人團聚作出了巨大努力，他本人也傾向于同時向這兩個國家提供最惠國待遇。(32)吉米·卡特：《忠于信仰：一位美國總統的回憶錄》，第237頁。
在中美貿易工作小組的談判中，卡茨向中方通報了白宮正在同國會合作尋求解決最惠國相關法律問題的方法。此外，雙方在非歧視待遇問題上的主要爭論是中國在最惠國待遇之外還向美國提出作為一個發(fā)展中國家希望獲得普遍優(yōu)惠國待遇。(33)普遍優(yōu)惠待遇是發(fā)達國家給予發(fā)展中國家出口制成品和半制成品(包括某些初級產品)一種普遍的、非歧視的和非互惠的關稅優(yōu)惠制度。在美國，普惠制關稅是稅率最低的一種關稅。而美國《1974年貿易法》規(guī)定，如果一個國家還未獲得最惠國待遇且不是國際貨幣基金組織和關貿總協定的成員，并且被國際共產主義所統治，那么它就不具備獲得普遍優(yōu)惠待遇的資格。(34)“China and the Trade Act of 1974，” p.7， Gerald R. Ford Presidential Library.因此，美方拒絕了這一要求。實際上，美國在這一問題上還有更多政治考慮。普遍優(yōu)惠待遇其實是一種脆弱的政策，在美國國內一直遭到利益受到發(fā)展中國家損害的企業(yè)和工人的攻擊。如果將普遍優(yōu)惠待遇賦予中國將會危及整個制度，而且極易引發(fā)政府和國會之間的斗爭。(35)“Memorandum from Guy F. Erb of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)， May 8，1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.876.因此，美方在貿易協定談判中除了承認中國為發(fā)展中國家之外并未賦予中國所希望獲得的普遍優(yōu)惠待遇。
在保護條款方面，卡茨指出美國《1974年貿易法》規(guī)定必須設立相應條款來保護本國市場免受進口破壞，并且以紡織品進口為例對這一條款設定的必要性進行了說明。對此，王潤生反復表示不希望在貿易協定中增加保護條款?？ù穆暦Q其目標不是將保護主義納入協定，而是避免訴諸保護主義，這一條款在本質上是為了提供協商程序，確保小問題不會變得更糟或難以處理。王潤生表示“依舊無法理解美方立場”，但最終還是同意進一步研究這一問題以確定可行的措辭來制定一個條款。(36)“Telegram from American Embassy in Beijing to Secretary of State， 10 March， 1979， Subject： Blumenthal Visit： Trade Working Group Meetings，” AAD， filename_1536979931418.
而在國家安全中止條款方面，雙方存在更大爭論?？ù脑诮忉屵@一條款時提到“如果一國認為其國家安全受到威脅，它可以暫停執(zhí)行該協議的所有條款”。他承認為了國家安全，美國仍然保留貿易管制手段，但這一切是必需的。王潤生則指出就實際情況來看，美國此前采取的出口限制措施不利于雙邊貿易發(fā)展，這一條款更是違背了發(fā)展貿易的良好意愿。中國從美國進口高科技產品有利于推進中國的現代化。中國的發(fā)展不會威脅到美國的強大，反而有利于美國的安全。(37)“Telegram from American Embassy in Beijing to Secretary of State， 10 March， 1979， Subject： Blumenthal Visit： Trade Working Group Meetings，” AAD， filename_1536979931418.因此，他主張雙方應該就這一問題展開進一步的磋商。由此可見，美國不僅擁有雄厚的經濟實力，而且也建立了完善的法律體系來捍衛(wèi)自己的各項利益?！?974年貿易法》具有強烈的保護主義色彩，在其框架下，美國對貿易協定中對本國利益提供了完備的預防和保護措施，而剛剛向世界開放的中國在此方面就因為經驗不足而相對被動。
會談第二天，卡茨提出，雙方前一天所討論的一般條款是協定所應包含的主要內容，未來雙方應該就協定的具體規(guī)定和措辭進行研究和商議。在協定未來談判的日程安排上，雙方同意在3月15日之前交換協議草案，交換草案后的兩到三個星期之內，雙方可以通過大使館初步交換意見。在克雷普斯訪華前，再度安排一次工作會議進一步交換意見，以確定協定最終表述措辭及簽訂時間?？傊?，布盧門撒爾訪華開啟了貿易協定談判的大門，并且取得了較為積極的進展。
布盧門撒爾回國之后向卡特匯報指出，如果貿易協定、最惠國待遇和進出口信貸問題在一年內無法解決，美中雙邊關系肯定會變得緊張，他又強調了加快談判以盡早達成協定的必要性。(38)“Memorandum From Secretary of the Treasury Blumenthal to President Carter， March 5， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.818.3月13日，卡特政府召開政策審查委員會會議進一步確定了未來貿易協定談判的具體工作計劃。會議決定將在布盧門撒爾之行所獲進展的基礎上，先在政府內部進行一輪磋商，然后通過雙方大使館就未解決問題繼續(xù)進行談判。會議還指出談判未來的進展可能很緩慢，并且在克雷普斯訪問時不太可能達成最終協議，但是屆時應該可以在部分問題特別是商業(yè)便利化方面達成協議，因此未來幾周應重點關注這一問題。(39)“Summary of Conclusions of a Policy Review Committee Meeting， March 13， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.833.此后一段時間，兩國按照此前商定的議程穩(wěn)步向前推進談判。但是值得注意的是，3月22日布盧門撒爾在給卡特的美中經濟議程備忘錄中提到“如果沒有紡織品協議的話，國會不會對最惠國待遇和貿易協定采取積極態(tài)度”。(40)Memorandum From Secretary of the Treasury Blumenthal to President Carter， March 22， 1979， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.840.由此引入了一個老問題：美中紡織品貿易協議。
中國長期以來就是紡織品出口的大國。中美開展貿易后，盡管中國總體上處于逆差地位，但中國對美國大量的紡織品出口極大地沖擊了美國國內市場和就業(yè)。為此，兩國一直就紡織品限額問題展開會談，但遲遲未達成協議。1979年中美建交后，雙方繼續(xù)進行紡織品協議的談判。但是由于紡織品是一個涉及雙方政治、經濟利益的問題，因此該談判十分棘手。(41)“China’s View of the Sino-US Relationship： An Update， May 9， 1980，” NLC-26-71-15-3-6， Presidential Papers of Jimmy Carter. 轉引自鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第164頁。在此前的談判中，雙方從未將貿易協定和紡織品協議聯系起來，但由于雙方在紡織品問題談判上分歧明顯、進展緩慢，有些國會議員就希望將紡織品問題同貿易協定聯系在一起，迫使中國讓步。在布魯克斯4月份率團訪華時，他向鄧小平坦言，“由于我們自身的內部問題，我們認為，最惠國待遇和貿易協定能否通過將取決于我們能否通過談判達成令人滿意的紡織品協議”。(42)“Telegram from Ambassador of Embassy in Beijing to Secretary of State， 20 April， 1979， Subject： Codel Brooks Meeting With Vice Premier Deng Xiaoping，” AAD， filename_1536978715445.
連同此前的資產索賠問題可見，中美建交后雙方先后展開的各種經濟問題談判在時間上相互重疊，在談判進程中也相互牽制，美國不斷利用一個問題來制約另一個問題。特別是鑒于中國長久以來一直希望獲得最惠國待遇地位，美國就一直將其作為迫使中國在其他經濟問題談判中讓步的工具。4月23日，美國駐華使館發(fā)回國的電報指出：“中方呼應我們解決資產索賠問題的主要動機是他們想從美國獲得最惠國待遇……而中國對盡快獲得最惠國待遇的興趣也為我們談判一項可以保障均衡利益的貿易協定提供了最大籌碼”。(43)“Telegram From the Embassy in China to the Department of State， April 23， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.860-861.4月30日的政策審查委員會會議在安排克雷普斯訪華任務時也提出將資產協議的正式簽署作為克雷普斯初步簽署貿易協定的先決條件，以此作為“一種向中國施加最大壓力以使其簽署資產索賠問題協議的戰(zhàn)術”。(44)“Summary of Conclusions of a Policy Review Committee Meeting， April 30， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.865.
除此之外，美國還始終認為中國向美國提供的最惠國待遇與美國向中國提供的最惠國待遇并不是對稱的互惠。在此前國會對美國與非市場經濟國家的貿易協定進行審查時，政府總被問到這些協定對美國公司有何好處，因為這些國家的關稅減免往往不能充分回報美國提供的最惠國待遇。鑒于此，在貿易協定框架內，美國也希望利用最惠國待遇獲得中國在貿易便利化條款方面(主要是美國駐華貿易辦事處的設立和各種商業(yè)設施和條件的配備)最大的讓步，從而為本國商人謀求盡可能多的利益。這也成為克雷普斯訪華任務的一個次優(yōu)目標，即如果無法簽署貿易協定，就先在貿易便利化問題上達成一個單獨協定。(45)“Issues Briefing Book for Visit of Secretary Kreps to China， May 1979，” Digital National Security Archive.
5月10日，克雷普斯如約赴華，并同鄧小平進行會談。她此次訪華的主要任務是就與中方進一步談判貿易協定、海運協定和航空協定，其中貿易協定是重點。根據此前的溝通，雙方在協定的原則和框架內容上都基本達成了共識，問題主要停留在協定的具體細節(jié)和措辭上。中方認為美國貿易條款內容過于冗雜，對雙方的談判造成了很大的障礙。鄧小平就此表示：“你們的法律非常復雜，我們不懂。法律恐怕全世界屬美國最多。我們管具體業(yè)務的人怕吃虧，你們應幫助我們出些主意……我們也準備立一些法，否則投了資，吸收了外國專利，人家不放心，我想這些貿易協定能簽字，資產協定能完成，只要解釋清楚就能簽了”。(46)紫?。骸独顝妭鳌?，北京：人民出版社，2004年，第333頁。鄧小平的這番講話坦誠地表達了中方對美國法律缺乏了解，希望向美方學習的態(tài)度以及將完善國內立法以保障雙邊貿易的決心。鄧小平還明確表示這次要解決資產協定，不要讓它繼續(xù)拖延下去。(47)“Telegram From the Embassy in China to the Department of State， 10 May， 1979， Subject： Secretary Kreps’ Meeting With Vice Premier Deng Xiaoping，” AAD， filename_1536979472480.借這次機會，鄧小平還向美方及外界重申了中國改革開放的明確方向，指出“我們經濟調整本身，是為了使經濟發(fā)展得更快，更好地利用外國先進技術和資金?！?48)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第513頁。
高層會晤的同時，雙方談判人員也一直就貿易協定進行緊鑼密鼓的討論。就在此次會面的前一天，雙方談到凌晨三點鐘。5月11日，中國財政部部長張勁夫和克雷普斯分別代表本國政府正式簽訂《中美關于解決資產要求的協議》。此后又經過一番談判，5月14日，中國外貿部長李強和克雷普斯分別在北京和廣州草簽《中美貿易關系協定》。至此，中美之間實際上已經就貿易協定的內容達成一致，但美方重申協定的正式簽署需要等待紡織品協議成功締結。(49)“Memorandum from the Under Secretary of State for Economic Affairs (Cooper) to Secretary of State Vance， May 18， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.878.5月27日，美國總統貿易談判特別代表施特勞斯赴華討論紡織品問題。雖然中方作出了很大讓步，但美方堅持就中國向美出口紡織品的品種和數量提出的限額水平。(50)《評中美紡織品第三輪談判》，《人民日報》1979年6月1日，第5版，轉引自鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第166頁。因而雙方最終決定暫時擱置這一問題留待貿易協定簽署之后再解決。根據《1974年貿易法》的規(guī)定，包含最惠國待遇的雙邊商業(yè)協定簽署后，總統要將其提交給國會，參眾兩院對協議進行討論、審議，最終批準通過后才能生效。因此，為了促使中國在達成貿易協定后在紡織品問題上更加靈活，美國決定加快簽署協定的步伐。7月7日，美國駐華大使伍德科克(Leonard Woodcock)和李強代表兩國政府正式簽署《中美貿易關系協定》。
然而協定簽署后卡特政府并未將其盡早提交國會，而是一再拖延，主要原因是蘇聯拒絕對移民出入境自由作出保證，從而使得同時向中蘇提供最惠國待遇的計劃受阻。與此同時，美國參議院當時正就美蘇限制戰(zhàn)略武器條約進行辯論。一些蘇聯問題專家建議把中美貿易協定推遲到美國同蘇聯關系走上正軌時再提交國會批準，以免中美蘇三角關系失衡。經過政府內部討論，卡特于7月27日決定當美蘇限制戰(zhàn)略武器條約在參議院一有進展便采取行動賦予中國最惠國待遇。(51)陶文釗：《中美關系史：1872—2000》(第三卷)，第87頁。美國副總統蒙代爾(Walter Mondale)8月份訪華時宣布，卡特總統已經決定在最惠國問題上將中蘇“脫鉤”，他還提到此前協定提交延誤是因為參議院多數黨領袖伯德(Robert C. Byrd)推遲了日程安排，但伯德也保證將親自參與，確保年底之前通過中美貿易協定。(52)“Memorandum of Conversation， August 27，1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.927.與政治和安全關系不同，美蘇關系變化及中美關系改善的內在利益尚不足以完全決定美國對中國的貿易政策。惡化的美蘇關系可能使美國不再堅持同時賦予中蘇兩國最惠國待遇，從而移除了中國獲得最惠國待遇的外部障礙，但這依然不能決定貿易協定的順利通過。決定美國賦予中國最惠國待遇時機的主要因素其實是美國國內政治，主要障礙在于美國紡織品生產州的參議員們顧慮其所在州可能因為進口中國紡織品引發(fā)失業(yè)現象。(53)Robert S. Ross， Negotiating Cooperation： The United States and China，1969—1989， Stanford： Stanford University Press， 1995， p.153.所以，伯德和卡特才推遲提交日期以免協定無法在國會審查通過。
中國方面很關切協定早日生效的問題，這不僅僅是中美最惠國待遇問題，也是涉及中國對外開放的大問題。10月17日，鄧小平接見美國州長訪華團時指出：“如果美國給中國以最惠國待遇的問題得到解決，中美貿易和經濟關系肯定就會有一個比較好的發(fā)展?！碑敃r中國與歐洲和日本的最惠國待遇問題也談判中，美國的成果將發(fā)生帶動效應，極大幫助中國獲得引進外國資金和技術的能力。(54)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第568頁。因此，10月22日，李強訪問美國，再次敦促卡特政府在年內批準貿易協定。10月23日，卡特簽署兩條總統令，宣布免除《1974年貿易法》對中國的移民要求，給予中國最惠國待遇；確定《中美貿易關系協定》將促進貿易法的宗旨并符合國家利益。(55)“United States-People’s Republic of China Trade Relations： Proclamation 4697， October 23， 1979，” National Archives and Records Administration， Public Papers of the Presidents of the United States： Jimmy Carter(1979)， Book II， Washington： United States Government Printing Office， p.2000.當天，《中美貿易關系協定》正式送交國會審議。在國會的前期討論中，議員們普遍認為貿易協定是為兩國提供更多經濟利益的重要步驟，有利于兩國關系繼續(xù)向前發(fā)展。而且，他們還認為對一國所采取的措施不應受到對另一國所采取措施的影響，因此將中美貿易協定和蘇聯問題捆綁在一起是不妥的。而對于一直存在的紡織品問題障礙，卡特于10月30日決定單方面放松對中國兩類紡織品的進口限制，從而確保了貿易協定的順利通過。(56)鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第167頁。12月29日，蘇聯入侵阿富汗。美國對此反應強烈，國會內“聯華制蘇”的呼聲再度高漲，進一步加速了中美貿易協定的通過。經過兩院聽證和審議，1980年1月24日，美國國會參、眾兩院分別以74票對8票和294票對88票批準了《中美貿易關系協定》，完成了使協定生效所需的立法程序。(57)宮力：《峰谷間的震蕩：1979年以來的中美關系》，第34頁。2月1日，中國外交部和美國駐華大使館在北京互換照會，確認各自已經完成必要的法律手續(xù)，從而使《中美貿易關系協定》即日起開始生效。(58)王和英等主編：《中華人民共和國對外經濟貿易關系大事記(1949—1985)》，北京：對外貿易教育出版社，1987年，第448頁。
1979年《中美貿易關系協定》符合《中美建交公報》精神，是為了在平等互利、非歧視的原則下進一步發(fā)展中美經貿關系而制定的。首先，協定重點闡述了締約雙方對來自或輸出至對方的產品應相互給予最惠國待遇，這既適用于貨物貿易，也適用于金融、勞務等服務貿易，而且適用于與貿易有關的知識產權的保護等方面。(59)胡涵鈞：《當代中美貿易(1972—2001)》，上海：復旦大學出版社，2002年，第134頁。其次，協定確立了雙邊貿易關系的總體框架，規(guī)定兩國要互相提供經貿便利以促進商業(yè)活動的展開，承諾設立業(yè)務辦事處、派駐業(yè)務代表、推動經貿和工業(yè)團體的訪問以及協助政府貿易辦事處的運作；在有關國際支付和國際融資、貨幣和銀行交易方面同樣提供相應的便利條件。因為協議達成時，中國沒有工業(yè)產權法，協定第六條還規(guī)定對專利、商標和版權提供對等保護。(60)Guiguo Wang， Sino-American Economic Exchanges： The Legal Contributions， New York： Praeger Publishers， 1985， p.6.在貿易爭端方面，協定規(guī)定在貿易活動中締約雙方應當積極交換信息，通過友好協商、調解或其他相互可以接受的方式迅速、公平地解決爭端，若上述方式無效可以進一步訴諸仲裁解決。最后，協定第十條指出本協定有效期為三年，如果任何一方在有效期結束前三十天未通知另一方終止本協定的意圖，則本協定延長三年，此后可按此方法不斷延長。協定還規(guī)定締約一方基于國內法的原因可以中止協定的實施。(61)《中華人民共和國國務院公報》，一九八○年第一號(總號：328)，第13—18頁。該協議后續(xù)的實施，將中美經貿關系帶入了正?；l(fā)展的新階段。
三、中美經貿關系正?；捌鋵χ袊缙诟母镩_放的積極影響
根據《1974年貿易法》，在總統對中國豁免適用最惠國待遇的移民審查條款之后，必須每年辦理繼續(xù)延長豁免的法律手續(xù)?！吨忻蕾Q易關系協定》生效后，直到1989年，美國關于是否繼續(xù)延長中國最惠國待遇的審議只是例行手續(xù)，每年都得以順利通過。這種關鍵安排確保了《中美貿易關系協定》能夠長期生效，為兩國經貿關系的正?；透髯試鴥冉洕陌l(fā)展都發(fā)揮了重要作用。
1979年《中美貿易關系協定》使雙方相互獲得了最惠國待遇，消除了重大貿易障礙。中國在美最惠國待遇的獲得，使得美國將中國商品的稅率從20%降為10.5%左右，也就是美國對非社會主義國家所采用的貿易稅率，極大促進了中國對美國出口的增長。(62)紫?。骸独顝妭鳌?，第346頁。而美國在華最惠國待遇的獲得使美國在華投資與日本和西歐的投資者在中國獲得的服務和勞務等領域處于同一地位，反過來促進了美國企業(yè)對華投資，帶動大量美商進入中國市場，出現了搶做生意的局面。此外，中美雙方業(yè)務辦事處的設立、商業(yè)信息的提供極大地便利和促進了兩國商業(yè)活動的開展，產權版權的保護和貿易爭端解決條款也建立了基本的貿易制度和法律框架，為兩國更多的經貿往來提供了保障，直接帶動了兩國貿易額的提升和貿易結構的轉變。
中美雙邊貿易總額從1978年的不足10億美元(99177萬美元)到1979年迅速增長至24億美元，1980年進一步翻倍至49億美元。這一數據遠超出中美建交之初所預期的1980年實現25億美元的貿易額。(63)Henry Harding， A Fragile Relationship： The United States and China since 1972，p.99此后一直到1989年的10年間，中美雙邊貿易額增至122億美元，年均增長15.08%。與此同時，中美兩國在彼此貿易伙伴中的地位日益上升。1989年美國成為中國第三大貿易伙伴，僅次于香港和日本，中美雙邊貿易額占中國對外貿易總額的比例也從1978年的4.8%上升到1989年的9.1%。中國對美國出口由1979年的5.9億美元增至1989年的44.1億美元，從美國進口相應地由18.6億美元增至78.6億美元，中國上升到美國的第六大貿易伙伴。(64)“China Business Review， September-October， 1986.” 轉引自胡涵鈞：《當代中美貿易(1972—2001)》，第92—93頁。就貿易結構而言，中國從美國進口糧食的比重逐漸降低，制成品(主要是機械產品和技術)進口比重逐步增加。中國對美國的傳統出口商品被石油、紡織品等替代。1987年紡織品已列中國對美出口的首位商品，其他制成品如玩具、運動器械、機電設備等也開始對美出口。(65)汪熙、陳亞溫：《中美貿易問題：中國的觀點》，汪熙、霍爾頓主編：《中美經濟關系：現狀與前景》，上海：復旦大學出版社，1989年，第191頁。
另外，《中美貿易關系協定》在整個中美關系正?；M程中起到了一個承上啟下的作用。貿易協定是在鄧小平訪美達成一系列雙邊合作協定和解決資產索賠問題的基礎上達成的，延續(xù)了兩國建交后積極推動合作和提升關系的良好勢頭，奠定了兩國經貿關系正?；幕A。為了落實《中美貿易關系協定》，促進兩國經貿關系的健康發(fā)展，兩國在1981年成立中美商務貿易聯合委員會對雙邊貿易、經濟合作和投資及技術轉讓等內容進行監(jiān)督和審查。
貿易協定的達成加深了兩國政府在經貿領域的相互信任，為接下來紡織品問題的最終解決和更多合作協定的簽署創(chuàng)造了積極氛圍。兩國財政部部長開始每年輪流在兩國首都進行會晤，就國際經濟發(fā)展和中美財政情況及合作問題定期交換意見。1980年9月，中國副總理薄一波訪美并同卡特簽訂了中美紡織品協議、民航協定、海運協定和領事條約。1984年，中美兩國政府簽訂工業(yè)技術合作協定和關于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的協定等五項協定。1985年內，中國國家主席李先念與美國副總統布什(George H. W. Bush)互訪期間，兩國又先后簽訂中美關于和平利用核能合作協定和中美漁業(yè)協定等4項重要文件，進一步擴大了兩國經濟技術合作的領域。貿易的擴大還帶動了兩國金融投資活動的發(fā)展和更多的民間經貿交流。1980年9月至12月，中國先后在舊金山、芝加哥和紐約三大城市舉辦中華人民共和國經濟貿易展覽會；同年11月，美國在北京舉辦經濟貿易展覽會，加深了兩國人民在商業(yè)上的相互了解。總之，貿易協定的實施推動中美貿易在80年代得以蓬勃發(fā)展，提升了經貿關系在中美關系中的重要性。中美經貿關系從雙邊關系中服從、服務于政治的地位逐漸上升為影響政治、支撐兩國關系發(fā)展的具有決定性影響的組成部分。(66)肖虹：《當代中美經貿關系史論》，博士學位論文，中共中央黨校，1995年，第11頁。
《中美貿易關系協定》的簽訂促使兩國大規(guī)模開展貿易往來，還充分發(fā)揮了中美兩國之間極強的貿易互補性，對兩國國內經濟的發(fā)展，特別是對中國的改革開放事業(yè)和現代化建設發(fā)揮了積極推動作用。《中美貿易關系協定》的實施使美國獲得了一個具有大量廉價勞動力和巨大消費潛力的新的生產地和消費市場，為美國帶來了巨大的商業(yè)利潤。對中國而言，《中美貿易關系協定》帶動的雙邊經貿往來為中國的改革開放帶來了極大的外部動力和經濟管理經驗?？梢哉f“開放是改革的必要條件。而對外開放，很大程度上就是對美國的開放。”(67)童桐、資中筠、陶文釗、陳寶森：《改革開放中的美國因素：寫在中美建交及鄧小平訪美30周年之際》，《世界知識》2009年第2期。
首先，與美國的經貿往來使中國獲得了大量資金，為經濟建設各項目標的實現提供了財力支持。鄧小平曾經指出，要順利達到我國國民生產總值翻兩番的目標，需要做好四個方面的準備：“一個是能源，一個是交通，一個是原材料，一個是智力。這需要大量的資金，我們很缺乏，所以必須堅持開放政策，歡迎國際資金的合作?！?68)鄧小平：《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第54頁。中國自從1978年實行改革開放政策后積極引進外資，在國內資金不足以支持各項事業(yè)發(fā)展的情況下，外國資金為國內經濟建設提供了大量的資金補充。《中美貿易關系協定》簽訂之后美國企業(yè)在中國多地區(qū)、多行業(yè)、多種形式的投資使大量美元流入中國，美元在國外資金中占據了大額比例。以1985年為例，當年中國實際利用外資總額約44.62億美元，其中美國資本約3.8億美元，占比約8.5%。(69)參見國家統計局編：《中國統計年鑒》，北京：中國統計出版社，1986年，第582頁。
其次，協定的簽訂及后續(xù)的經貿合作也促使中國開始學習和借鑒美國先進的經貿法律制度和管理經驗，有利于中國不斷與國際接軌，推動經濟體制改革。當時在談判過程中，中方曾抱怨美方的法律和制度過于繁雜，其中就包括版權、商標保護和專利方面的內容。當時中國作為一個缺乏相關法制建設的國家，在這一領域缺乏經驗。在談判因此陷入僵局的時刻，鄧小平干預談判并指示盡快成立一個保護專利的機構。(70)Qingshan Tan， The Making of US-China Policy from Normalization to the Post-Cold War Era， Boulder： Lynne Rienner Publishers. Inc. 1992， pp.65-66.這直接推動了協議的達成及中國對一系列專利、知識產權問題的重視和法律保護。(71)林德山：《中國的對外開放與開放中國的對外戰(zhàn)略》，博士學位論文，中共中央黨校，1998年，第50—51頁。1979年10月17日，鄧小平在與美國州長訪華團的對話中再次強調“我們不僅要學習先進國家的一些技術，管理知識也要學習”。(72)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第569頁。自1982年起中國先后通過了《商標法》《專利法》和《著作權法》，初步建立知識產權保護法律制度。與此同時，兩國經濟交往也逐漸由貿易拓展到金融領域。1980年1月，美國宣布解凍中國在美資產，為兩國的金融合作開辟了道路。美國花旗銀行、大通銀行、美國銀行等多家銀行紛紛進入中國市場，帶動了中國金融業(yè)的發(fā)展與國際化。這些金融業(yè)務的開展也推動了中國在金融監(jiān)管方面的規(guī)范化，先后頒布出臺《銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》等金融法規(guī)，完善了對外資金融機構監(jiān)管法規(guī)的建設。
中美貿易協定談判及實施還對中國對外開放和經濟建設產生了另外一個直接而重大的影響，那就是中美雙方在談判過程中就合資經營等新型合作形式上達成一致意見，打破了中國傳統的思維模式，為中國的對外開放提供了新思路。同樣是1979年10月17日，鄧小平在與美國州長訪華團的對話中提出了“更多地采取合資經營的方式”。(73)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第568頁。可見，中美貿易協定談判推動了中國接受中外合資的觀念，中國隨后頒布的《合資經營企業(yè)法》正式確立了中外合資經營企業(yè)的合法地位。1980年4月，中國國際旅行社北京分社與美國伊沈建設發(fā)展有限公司共同建立第一家合資企業(yè)——中美長城飯店。中國這種新型的對外開放形式吸引了更多外國投資者進入中國市場。此后四年內，中國共與外國建立了105家合資企業(yè)。(74)Guiguo Wang， Sino-American Economic Exchanges： The Legal Contributions， p.43.到1989年底，中美合資經營、合作經營和美國獨資企業(yè)累計達到949家，協議投資累計41億美元。(75)羅小軍：《新型大國經濟關系的生成改革開放以來的中美經濟外交(1978—2012)》，博士學位論文，復旦大學國際關系與公共事務學院，2014年，第64頁。外商直接投資顯著提升了中國引進外資的總量，為中國獲取外國資本和技術提供了新渠道。此外，外商投資企業(yè)產品出口的不斷擴大，明顯改善了中國的出口商品結構，提升了中國利用外資的能力，從而為中國的長期開放打下了堅實基礎?！吨忻蕾Q易關系協定》成為20年后中國外貿總額登上5 000億美元高峰的一塊重要基石。(76)紫?。骸独顝妭鳌罚?30頁。
復次，美國作為經濟最發(fā)達的國家，其高科技、金融資本和工業(yè)原料具有很強的國際競爭力，引進這些產品和原料十分有利于中國的經濟建設。協定生效后，中國從美國進口機械產品和技術的比例大幅增加，這種通過對外貿易取得的先進技術和設備節(jié)省了中國的探索時間，能夠在較高的起點上趕超世界先進水平。比如黑龍江佳木斯聯合收割機廠在1981年引進美國的制造技術后，產品在1982年就完全達到美國公司的技術指標，并在短期內自行設計制造兩種新型收割機，成本降低40%。該廠產品在供應國內市場之余還銷往13個國家，并向美國返銷了零部件。(77)沈覺人主編：《當代中國對外貿易》，第52頁。后來中國出口商品的結構不斷改善，工業(yè)制成品在中國出口商品中逐漸取代了初級產品，占據了主導地位。
此外，《中美貿易關系協定》的影響超出了中美雙邊關系的范圍，它所開啟的中美經貿關系新動態(tài)帶動及擴大了中國與其他西方國家以及國際組織的經濟來往。除了與美國直接的經貿合作之外，《中美貿易關系協定》還向世界展示了兩國希望實現經貿關系正?；囊庠负徒ń缓筮M一步提升雙邊關系的信號，這為其他西方國家加深與中國的經貿合作提供了動力和信心。中國同日本、西歐國家的貿易和經濟技術合作在80年代都進入全面發(fā)展時期。1980年中國還先后在國際貨幣基金組織和世界銀行恢復代表席位，中國改革開放事業(yè)獲得了新的國際援助和支持。80年代經濟體制改革和宏觀調控一直是世界銀行對華援助戰(zhàn)略的突出主題。(78)刁莉、梁松、劉捷：《20世紀80年代以來世界銀行對華貸款及其經濟社會影響》，《中國經濟史研究》2011年第4期。1988年，世界銀行對中國援助金額達11億美元，占當年中國實際利用外資額的10%。(79)根據1989年《中國統計年鑒》相關數據計算所得。
當然，中美建交之初簽訂的第一個貿易協定對兩國經貿關系的長期發(fā)展來說并不是一勞永逸的。首先，協定并未徹底清除兩國經貿關系發(fā)展的所有障礙。協定雖然重點解決了最惠國待遇問題，但根據美國國內法，美國總統還需要每年向國會提交豁免申請，這就使得中國在美國的最惠國地位并不穩(wěn)固，使美商同中國的貿易行為產生了不穩(wěn)定性和不必要的障礙。(80)李仲周、王毅：《中美貿易關系中的最惠國待遇問題》，《國際貿易問題》1991年第3期。1989年，受到兩國政治關系的影響，美國就再次將最惠國待遇同中國的人權問題掛鉤，企圖通過經濟制裁向中國施壓。其次，由于貿易協定簽訂時中國處于改革開放的初期階段，兩個具有不同政治和經濟體制的國家開展經貿交流極易遭遇新問題。比如，后來許多外國投資者抱怨中國投資環(huán)境差、交易成本太高。所謂投資環(huán)境差，指的是投資硬環(huán)境(工業(yè)基礎設施等)不完善和軟環(huán)境(官僚主義、法律結構等)不健全。所謂交易成本高，指的是勞動力的生產率低而使勞動力影子成本提高、中國境內購買不到適合標準的原材料而導致進口生產成本增加以及公文行事效率低下而貽誤商業(yè)機會等等。(81)汪熙、陳亞溫：《中美貿易問題：中國的觀點》，汪熙、霍爾頓主編：《中美經濟關系：現狀與前景》，第198頁。而這些問題是1979年《中美貿易關系協定》無法預見也不可能一次性解決的，恰恰需要中國不斷推進改革開放進程來解決。
最后需要指出的是，1979年中美貿易協定談判，讓改革開放之初的中國學習和借鑒美國先進經驗的同時，也讓中國見識到國際資本主義市場的復雜性。美國的貿易保護主義一直是中美雙方在談判中爭論的焦點，最終中國做出了較多妥協和讓步。協定中的保護條款和國家安全中止條款為美國日后對中國實行貿易審查提供了依據，也為中美后來的貿易糾紛和摩擦埋下了隱患。但是改革開放啟動以后，中國對西方開放并不意味著成為西方集團的附庸。即便在經濟建設中，中國始終堅持“獨立自主、自力更生”的基本方針，中國的外貿政策也始終遵循這一方針。所以，從積極方面來講，美國的貿易保護主義倒逼了中國企業(yè)不斷改革和創(chuàng)新，提升產品的國際競爭力，在積極融入國際市場的同時也努力同廣大發(fā)展中國家一道反對西方國家利用壟斷地位所實行的貿易歧視政策和貿易保護主義。
結 語
中美建交之后，一方面為了鞏固政治關系，另一方面出于各自國內經濟發(fā)展的需要，兩國開始在經貿領域加強聯系，推進經貿關系正?；ＹY產索賠問題、最惠國待遇問題和紡織品問題是1972年兩國恢復貿易后阻礙雙邊經貿關系發(fā)展的主要問題，也是雙方關注的重點。其中，最惠國待遇問題引出了兩國簽訂雙邊貿易協定的必要性，但也是貿易協定談判的主要難點所在。在談判過程中，單就最惠國地位而言，就存在法律問題、政治問題和國內經濟問題三大障礙。此外，由于中美經濟制度和發(fā)展水平差異，兩國在貿易協定具體條款的制定上也出現諸多爭論。而且，具有經濟優(yōu)勢和國際貿易談判經驗的美國先后利用中方希望獲得最惠國待遇的心理在資產索賠問題和紡織品問題上向中方施壓并借以拖延貿易協定的達成?？梢哉f，中美貿易協定的談判過程充分展現了中美經貿關系正?；M程中多種因素相互牽制的復雜境況。
《中美貿易關系協定》的最終達成表現出美國對華經濟政策的重大轉變，即從將中國視為實行貿易管制的對象轉變?yōu)閷⒅袊暈椤坝押脟摇薄?82)Qingshan Tan， “The Politics of U.S. Most-Favored-Nation Treatment to China： The Cases of 1979 and 1990，” Journal of Northeast Asian Studies， Vol.9， No.1(March 1990)， p.41.而且，協定使雙方相互獲得了對進出口貿易至關重要的最惠國待遇，建立了兩國經貿關系的基本框架，成為兩國經貿關系正常化的基石。該協議不僅對中美雙邊貿易起到關鍵的推動作用，同時還為中國早期的改革開放事業(yè)發(fā)揮了積極促進作用。中美貿易關系正常化一方面進一步帶動了西歐、日本等其他西方發(fā)達國家與中國貿易關系的擴大以及國際金融和貿易機構與中國合作的擴展；另一方面還間接帶動了中國國內某些領域的經濟體制改革進程和經濟管理模式的現代化，比如知識產權保護、金融監(jiān)管、中外合資經營模式的法制化等。
總之，1979—1989年，中美關系經歷了戰(zhàn)略上相互支持、經濟上相互補充的十年平穩(wěn)發(fā)展期。建立在各自戰(zhàn)略需求基礎上的中美經貿關系，對美方而言既是牽制蘇聯的戰(zhàn)略輔助軌道，亦是緩解美元過剩危機的戰(zhàn)略性布局；對中方而言則開辟了改革開放、實現“四個現代化”戰(zhàn)略亟須的美元外匯積累與儲備渠道。(83)金衛(wèi)星：《中美經貿關系的歷史軌跡(1979—2016)》，《美國研究》2018年第4期。后來，兩國擴大的經貿往來所帶來的巨大利益促使經濟關系在兩國關系中的分量不斷上升，一度成為兩國關系的“壓艙石”和“推進器”。可以說，1979年《中美貿易關系協定》也是聯結后來20年大起大落卻從未斷裂的中美關系的一條紅線。(84)紫?。骸独顝妭鳌罚?30頁。當然，1979年《中美貿易關系協定》從一開始就存在的固有問題，始終隱藏在中美關系的大局之中。比如美國的貿易保護主義與國家安全中止條款等原則在總體中美關系出現波動之時總會凸顯出來，并起到推波助瀾的負面作用，這一點在2018年中美關系出現轉折性變化以來表現得極為明顯。中美貿易關系史上的這些經驗與教訓對認識當前的中美關系狀況還是有一定參考意義的。
劉 磊 于婷婷
(1.云南大學 國際關系研究院，云南 昆明 650091；2. 中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266300)
中美建交后不久，兩國又于1979年7月達成了《中美貿易關系協定》并在1980年2月生效，雙方據此相互獲得最惠國待遇，為兩國經貿往來確立了基本框架，奠定了中美經貿關系正?；幕A。國內外學界在研究中美經貿關系的歷程時大都關注到了這一協定，但是大多研究僅停留在基本事實介紹的層面，而且一般是在探討最惠國待遇問題時簡單提及這一協定，缺乏對協定談判過程及其影響的專門研究。本文將依據美中兩國官方檔案文獻重點探究《中美貿易關系協定》提出、談判及達成的過程，總結這一協定對中美經貿關系正?；爸袊缙诟母镩_放的影響，為認識和解決當下中美經貿問題提供歷史參考。
一、中美關系正?；c《中美貿易關系協定》談判的緣起
1950年新中國進行抗美援朝戰(zhàn)爭后，美國將新中國視作蘇聯集團的重要成員予以政治和軍事上孤立、包圍的同時，經濟上聯合整個西方陣營實行了對華 “貿易禁運”政策，從此中美經貿關系處于全面停滯狀態(tài)。直到20世紀60年代末70年代初，由于國際冷戰(zhàn)局勢和中美兩國國內形勢的變動，中美關系也隨之發(fā)生變化。尼克松(Richard Nixon)執(zhí)政后，尋求緩和美蘇關系、結束越南戰(zhàn)爭。在這一背景下，尼克松政府同時醞釀通過改變對華政策來服務以上目標。而在1968年蘇軍入侵捷克斯洛伐克事件和1969年中蘇兩次邊境沖突之后，中國也重新思考國家安全戰(zhàn)略問題，開始將蘇聯視為首要國家安全威脅，著手改變對美政策。(1)牛軍：《冷戰(zhàn)時代的中國戰(zhàn)略決策》，北京：世界知識出版社，2019年，第472—473頁?？梢哉f，毛澤東和尼克松幾乎是同時考慮調整對外政策，特別是緩和中美兩國關系。作為“緩和戰(zhàn)略”的重要組成部分和實施手段，尼克松政府對蘇聯等社會主義國家實行“貿易自由化”政策，同時逐漸放松對中國的貿易管制。(2)戴超武：《美國“貿易自由化”政策與中國“改革開放”(1969—1975)》，《史學月刊》2010年第2期。自1969年7月到1972年2月，尼克松政府先后就“放寬”對華貿易限制采取了七次行動，不斷向中國傳遞緩和關系的信號。(3)沈覺人主編：《當代中國對外貿易》，北京：當代中國出版社，1982年，第389頁。與此同時，1971年“九一三”事件以后，中共中央主要領導人開始糾正“文革”中的極左傾向，更加重視民生經濟問題，在對外經濟政策上也面向西方發(fā)達國家有針對性地引進一些涉及吃飯穿衣領域的現代工業(yè)技術設備。伴隨著1972年1月“四三方案”的批準實施，出現了對外引進技術設備、開展經濟交流的高潮。(4)陳東林：《七十年代前期的第二次對外引進高潮》，張化、蘇采青主編：《回首“文革”——中國十年“文革”分析與反思》，北京：中共黨史出版社，1999年，第364頁。中國的這一行動既受益于當時美國對華政策的積極調整，又反過來推動了中美經貿關系的逐步恢復。
1972年2月，尼克松訪華和《中美上海聯合公報》的發(fā)布為兩國經貿關系的復蘇注入極大動力。在公報中，雙方把雙邊貿易看作另一個可以帶來互利的領域，并一致認為平等互利的經濟關系是符合兩國人民利益的。他們同意為逐步發(fā)展兩國間的貿易提供便利。(5)“Joint Statement Following Discussions with Leaders of the People’s Republic of China， February 27， 1972，” Steven E. Phillips， ed.， Foreign Relations of the United State， 1969—1972， China， 1969—1972， Vol.XVII， Washington： United States Government Printing Office， 2006， p.815.在尼克松、福特(Gerald Ford)和卡特(Jimmy Carter)三任政府連續(xù)的努力下，中美兩國的經貿關系逐步恢復和發(fā)展起來。一方面，兩國的貿易交流開始增多：1972年春季，中國政府首次邀請42名美國商人參加當年的春季廣交會。1973年5月，中美兩國政府在對方首都互設聯絡處并派駐主管貿易的商務官員；同年美國成立美中貿易全國委員會以推動美中貿易關系。另一方面，兩國的貿易額大幅上升：1972年，中美貿易關系剛恢復時的雙邊貿易額只有1288萬美元，其中中國進口331萬美元，出口957萬美元。到1978年，中美雙邊貿易額增長到9.9億美元，是1972年的76.7倍，其中中國進口7.2億美元，出口2.7億美元。(6)沈覺人主編：《當代中國對外貿易》，第389頁。
但是通過中美之間的貿易數據也可以看出，在1979年之前，兩國的經貿關系仍存在非常突出的問題。首先，雙方的貿易額無法持續(xù)有效擴大。美中貿易在1972—1974年迅速增長后，增速出現了下降趨勢，到1978年，兩國的貿易額還未超過10億美元，這同兩個大國的地位是很不相稱的。(7)宮力：《峰谷間的震蕩：1979年以來的中美關系》，北京：中國青年出版社，1996年，第30頁。其次，根據中國對美進出口金額的變化可以看出，在1972年中美貿易大門開啟后不久，中美貿易結構就出現了嚴重失衡。由于缺乏最惠國待遇，美國對中國商品征收高關稅，再加上種種歧視性的非關稅壁壘，中國對美出口商品有限且在美國市場缺乏競爭力，中國在中美貿易中長期處于逆差地位。導致這些問題的原因是多方面的，其中既有70年代中美兩國各自國內政治及經濟形勢變動的影響，也有兩國商界缺乏對彼此市場信息的了解等等，最主要的還是兩國之間經濟和政治關系不完善。
從經濟層面來講，兩國之間缺乏正常貿易機制特別是一個完善的雙邊貿易條約以規(guī)范兩國之間的經貿關系。經歷了近三十年無外交關系的狀態(tài)，兩個經濟制度和發(fā)展水平差異巨大的國家開展貿易難免會出現問題，因此兩國有必要通過對話和磋商來制定雙邊貿易條約以規(guī)范經貿關系。最早凸顯出簽訂雙邊貿易協議必要性的是最惠國待遇問題。由于中國在美缺乏最惠國待遇，中國對美國的出口受到了嚴重阻礙。中美有關部門很早就認識到這一問題，并呼吁盡早將其解決。1972年2月，中國外交部長姬鵬飛向美國國務卿羅杰斯(William Rogers)提出中國獲得最惠國待遇的重要性。1973年9月，美中貿易全國委員會理事會主席菲利普斯(Christopher Phillips)也表示“希望國會能盡早出臺一項法案：允許總統簽署給予中國最惠國關稅的貿易協定”。(8)“MFN Treatment Urged for China， September 21， 1973，” Jay F. Henderson， et al.， Administrative Files： Subject File， NCUSCT： Background Information on National Council 1973， Records of the National Council for United States-China Trade 1973—1983 Collection， Gerald R. Ford Library.轉引自鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，博士學位論文，中共中央黨校,2016年，第144頁。1974年美國又通過了《貿易法》，該法明確規(guī)定：只有與美國達成必要貿易協定的國家才能在未來獲得非歧視性待遇。(9)“China and the Trade Act of 1974， undated，” Jay F. Henderson， et al.， Administrative Files： Subject File， NCUSCT：US China Business Review， January to February 1975， p.6， Gerald R. Ford Presidential Library.而美國政府當時傾向于首先解決兩國早在50年代遺留的私人求償和資產凍結問題，并將最惠國待遇作為誘使中國盡早解決資產索賠問題的工具。但在1979年中美建交之前，雙方始終未就資產索賠問題達成最終協定，貿易協定和最惠國待遇問題更是無從談起。
在當時的冷戰(zhàn)背景下，中美政治關系從根本上影響著經貿關系。尼克松在1972年訪華之后，中美兩國國內政治形勢及國際冷戰(zhàn)局勢持續(xù)變動使得解凍后的中美關系隨后并沒有走上快速發(fā)展的軌道。就國內政治而言，仍處在“文革”時期的中國始終受到政治運動的影響。在美國方面，尼克松剛開始第二任期就受到“水門事件”困擾并最終在1974年8月被迫辭職，這嚴重拖延了尼克松第二任期內實現中美建交的議程。而且尼克松和福特兩人都更加熱衷美蘇緩和，某種程度上把中美關系視為處理美蘇關系的有利杠桿，這些都影響了美國政府進一步推動中美關系正?；姆e極性。此外，中美在臺灣問題上的分歧也是阻滯兩國關系進一步發(fā)展的重要障礙。為了推動臺灣問題的解決和中美政治關系的前進，中國堅持“優(yōu)先同建立外交關系的國家發(fā)展商業(yè)、科技和貿易關系”，(10)“Memorandum of Conversation， May 21， 1978，” David p.Nickles， ed.， Foreign Relations of the United State， 1977—1980， Vol.XIII， China， Washington：United States Government Printing Office， 2006， p.440. Hereinafter cited as FRUS， 1977—1980， Vol.XIII.并表示“美中貿易將與政治關系步調一致”，(11)“Memorandum of Conversation， September 7， 1978，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.529.對全面開展中美雙邊貿易并不積極。
美國對華貿易的態(tài)度和政策也十分復雜：一方面將經貿合作視作推動兩國關系正?；摹巴黄瓶凇焙汀爸破鳌保硪环矫媸芤庾R形態(tài)的影響，美方又無法完全信任中方，對華出口僅停留在非戰(zhàn)略性商品交易層面，且將重心置于民間交往領域。在這種形勢下，兩國之間的經貿關系難以順暢發(fā)展，經濟問題的協調和談判也未能取得有效進展。1977年卡特政府上臺初期，同樣將持續(xù)緩和美蘇關系以及處理巴拿馬運河問題置于優(yōu)先地位，完全實現中美關系正常化并非緊迫議程。1977年3月卡特政府商務部長克雷普斯(Juanita Kreps)提交的“美中貿易赤字”的備忘錄中就提到，“目前在影響美國對華出口能力的因素中，最重要的是缺乏完全正常的外交和貿易關系”。(12)“Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)，” March 11， 1977， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.51-52.
到1978年，卡特政府極力推動的新《巴拿馬運河條約》在國會通過；同時美蘇第二階段限制戰(zhàn)略武器會談進展遲緩，在總統國家安全事務助理布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)的推動下，卡特政府轉向積極推動中美關系正?；?。中美雙方經過談判最終在1978年底發(fā)表建交公報并于1979年1月1日建立大使級外交關系。中美建交為兩國經濟關系的發(fā)展奠定了政治基礎。幾乎與此同時，中共成功召開十一屆三中全會，正式開始實施改革開放政策。鄧小平積極倡導推進對外開放，把對外開放確定為加速社會主義現代化建設的一項長期的基本國策。(13)金沖及：《二十世紀中國史綱》(第四卷)，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第1164頁。中國需要擴大對外經貿往來，獲得包括美國在內發(fā)達國家的資金、技術和管理經驗。而美國在1974—1975年經歷了戰(zhàn)后第一次資本主義世界性經濟危機的嚴重打擊后，又于1979年開始陷入了第二次經濟危機的旋渦之中，為了緩和市場壓力，減輕危機沖擊，美國也需要開辟與擴大在中國的市場。(14)李曄：《美國的最惠國待遇與中美經濟關系》，《東北亞論壇》1994年第3期。中國改革開放和中美政治關系正?；耐瑫r發(fā)生，使美國認識到中國這個一直被美國商界認為是潛在的巨大市場正在變成實實在在的市場。1978年12月16日，即兩國發(fā)表建交公報的第二天，《舊金山考察記事報》援引菲利普斯的話說，與中國的商業(yè)紐帶的潛力似乎是“無可限量的”。(15)Henry Harding， A Fragile Relationship： The United States and China since 1972， Washington： The Brookings Institution，1992， p.127；陶文釗：《中美關系史：1872—2000》(第三卷)，上海：上海人民出版社，2016年，第87頁。
從此，中美雙方開始更加長遠和務實地考慮兩國經貿關系的正?；?。應卡特政府邀請，中國政府積極回應并宣布鄧小平副總理將于1979年1月訪問美國，其中的一個重要動機就是中國“為了實現四個現代化，需要同科學技術、工農業(yè)比較發(fā)達的國家進行合作，美國在相當多的領域里處于領先地位”。(16)荊小凈：《中美經貿關系正?；M程研究(1972—1980)》，碩士學位論文，華東師范大學政治學系，2014年，第40頁。在鄧小平訪美前夕的1979年1月8日，美國國務院、財政部、商務部、農業(yè)部等13個部門就美中經濟關系召開了一次政策審查委員會會議，集中討論了包括債權和資產、紡織品協定、最惠國待遇、進出口信貸在內的發(fā)展美中經濟關系需要解決的關鍵議題。會議決定在鄧小平訪美時，中美雙方應該“推進資產索賠問題的解決；提出達成一項貿易協定，并將最惠國待遇和進出口銀行信貸擴展至中國”。(17)“Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)，” March 11， 1977， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.724.同時，卡特還提議建立政府間部級機構——美中聯合經濟委員會，來促進兩國政府之間的交流與合作。(18)“Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)，” March 11， 1977， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.727.這次會議為卡特政府在鄧小平訪美時對經濟問題的磋商做足了準備，體現出卡特政府在建交后希望切實提升美中貿易關系的積極態(tài)度。
1月28日，鄧小平應卡特總統的邀請對美國進行正式訪問。在雙方會談中，卡特指出兩國直接獲利的方式之一是建立正常的貿易關系；美國希望與中國在最大程度上開展貿易；同時強調了解決資產索賠問題、建立經濟聯合委員會及達成貿易協定等具體問題的必要性?？ㄌ氐谋響B(tài)得到了鄧小平的積極回應，他認為解決資產索賠問題并不難，中方也同意建立經濟委員會和簽署長期貿易協定的建議。(19)“Memorandum of Conversation， January 30， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.773-776.此后，鄧小平又同總統特別貿易代表施特勞斯(Bob Strauss)、克雷普斯、農業(yè)部長伯格蘭(Robert Bergland)、總統科技顧問弗蘭克(Press Frank)、能源部長施萊辛格(James Schlesinger)等官員詳細討論了具體領域的貿易問題。鄧小平在2月4日參訪波音公司時表示：“中國人民在爭取本世紀末實現四個現代化的努力中，有許多方面要向創(chuàng)造先進工業(yè)文明的美國人民請教”，“中美兩國在經濟、文化、科技等領域里存在著廣泛交流和合作的余地?！?20)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，北京：中央文獻出版社，2004年，第485頁。鄧小平訪美之旅的最大成果是中美簽訂包括科技合作協定和文化協定在內的25項雙邊合作協定，這都為建交后中美經貿關系的正?；_了一個好頭。
其實早在1978年中美建交勢頭不斷增強之際，為了使美中貿易適應新形勢下雙邊關系發(fā)展的前景，美方就已開始在向中國提供最惠國待遇和談判美中貿易協定的問題上展開了準備工作。1978年10月，國家安全委員會研究人員在致布熱津斯基的備忘錄中表示他們“正在探索擴大與中國的貿易和談判美中貿易協定的可行性”，如果中美簽訂貿易協議，這將有利于美國在更大范圍內建立有序的市場，建議與中國進行最惠國待遇的談判。但他們同時提出，雖然解決資產索賠問題不是貿易協定的先決條件，但約翰遜債務違約法規(guī)定任何美國機構或個人向任何對美國違約的外國政府貸款是違法的。因此，美國應首先進行資產索賠問題的談判。(21)“Memorandum from John Renner and Michel Oksenberg of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)， October 6， 1978，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.559-600.
先解決資產索賠問題后隨即啟動貿易協定談判的想法得到卡特政府決策者的認可并決定積極落實。財政部部長布盧門撒爾(Michael Blumenthal)計劃的來年訪華行程就承擔了這一任務。12月20日，布盧門撒爾同負責東亞及太平洋事務的助理國務卿霍爾布魯克(Richard C. Holbrooke)、國家安全委員會中國事務官員開會討論后，確定布盧門撒爾1979年初訪華的基本目標是為中美之間經貿關系正?；於ɑA，其工作重點包括解決資產索賠問題、達成貿易協議的總體框架以及建立兩國政府可持續(xù)討論經濟問題的機制。其中資產索賠問題的解決處于優(yōu)先位置，同時美國政府還計劃在克雷普斯4月份訪華時重點就貿易協定進行談判，所以布盧門撒爾此次訪問應為克雷普斯的后續(xù)行動做好準備。(22)“Memorandum of Record， December 20， 1978，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.665.接下來鄧小平訪美時，卡特和鄧小平就簽署一項雙邊貿易協定達成了基本共識，但卡特也明確表示“兩國必須克服的首要障礙就是資產索賠問題，這一問題的解決關乎貿易協定的達成”。(23)“Memorandum of Conversation， January 30， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.774.由此可見，中美建交后，雙方解決資產索賠問題成為貿易協議談判的前提條件。
二、1979年中美貿易關系協定談判的過程與成果
鄧小平訪美回國后不久，中國發(fā)起對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，使西方看到了中國徹底擺脫蘇聯陣營并與西方發(fā)展友好關系的決心。(24)鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第139頁。在這種良好的政治氛圍下，兩國在具體經濟問題的談判上也持續(xù)取得進展。1979年2月24日到3月4日，布盧門撒爾訪問中國。在前期準備的基礎上，布盧門撒爾與中國相關領導人又進行了多次會談，最終雙方達成共識并于3月2日在北京草簽中美資產索賠協議。(25)熊晨曦：《消除中美關系正常化的障礙——卡特政府對中美資產索賠問題的處理》，《歷史教學問題》2020年第2期。到5月11日，經過7年的漫長交涉，兩國最終就資產索賠問題達成和解，正式簽訂《中美關于解決資產要求的協議》。這一協議的達成也為接下來的中美貿易關系協定談判創(chuàng)造了有利條件。在前者談判過程中，雙方就已開始談及貿易協議問題。2月26日，中國副總理余秋里在與布盧門撒爾會談時援引鄧小平訪美時的話說：“如果中美簽訂長期貿易協定，那么中美之間的貿易額肯定不會低于中日之間的貿易額”。他還重申了簽訂貿易協定的必要性，并表示希望從這次訪問開始就對貿易協定展開談判，如果無法達成協定，那就在克雷普斯下次訪華時繼續(xù)談判。布盧門撒爾回應稱，美國同樣計劃在這次訪問期間開始進行貿易協定的談判，并且希望在今年可以完成談判達成協定，以便盡快在貿易協定的框架下解決包括最惠國待遇和官方信貸等問題。(26)“Telegram from US Liaison Office in Beijing to Secretary of State， 27 February， 1979， Subject： Meeting With Vice Premier Yu Qiuli，” The National Archives， Access to Archival Database (AAD)， filename_1536978839159.在這種共識之下，負責經濟和商業(yè)事務的助理國務卿卡茨(Julius Katz)所領導的美方工作組同中國對外貿易部副部長王潤生領導的中方工作組隨即就雙邊貿易協定的一般條款初步展開了正式會談。
根據美國《1974年貿易法》的規(guī)定，美方擬定了貿易協定內容清單并在會談之前就遞交給了中方。雙方在會談第一天根據清單共同討論了協定應主要包含的框架內容：非歧視待遇、貿易便利化、財政條款、市場保護條款、版權專利和工業(yè)產權、爭端解決、產業(yè)合作和投資、國家安全中止條款。(27)“Telegram from American Embassy in Beijing to Secretary of State， 10 March， 1979， Subject： Blumenthal Visit： Trade Working Group Meetings，” AAD， filename_1536979931418.由于是初次會談，雙方在很多問題上表現出了較大分歧。
在相互提供非歧視待遇方面，中國為了扭轉貿易逆差、實現兩國貿易公平開放，一直希望獲得最惠國待遇，這是雙方貿易談判的關鍵內容。此前，美國對賦予中國貿易最惠國地位存在法律和政治上的兩重障礙。在法律上，《1974年貿易法》杰克遜-瓦尼克修正案對向非市場經濟國家授予貿易最惠國地位有特別規(guī)定，總統要證明相關國家已賦予其公民移民自由的權利或者最惠國待遇的賦予將鼓勵他們這么做。這項修正案最初是針對蘇聯和另一些華沙條約國的，后來將這一限制擴展到所有社會主義國家。鄧小平訪美時對中國的移民自由作出了保證，并開玩笑說“如果美國愿意的話，中國可以向美國輸送一千萬移民”(28)“Telegram from Secretary of State to all NATO Capitals， 18 February， 1979， Subject：February 8 Nac Briefing On Vice Premier Deng’s Visit To Washington，” AAD， filename_1536979361150.，因此卡特認為給予中國優(yōu)惠的貿易地位實際上并不存在法律上的障礙。(29)吉米·卡特：《忠于信仰：一位美國總統的回憶錄》，盧君甫等譯，北京： 新華出版社，1985年，第237頁?？ㄌ卣诜蓪用嬷饕枰紤]是，選擇總統根據杰克遜-瓦尼克法案對中國提出18個月的移民審查豁免，還是尋求國會額外立法來給予中國最惠國待遇。在政治上，美國需要決定是否要向中國提供一種迄今為止還沒有向蘇聯提供的經濟利益。(30)Henry Harding， A Fragile Relationship： The United States and China since 1972， pp.95-96.而美國政府長期以來對于是否在蘇聯之前賦予中國最惠國地位存在嚴重分歧。
在1979年1月卡特政府對外經濟政策審查會議討論這一議題時，會議指出蘇聯在過去幾個月允許大量猶太人自由移民美國，為此國務卿萬斯(Cyrus Vance)、布盧門撒爾、克雷普斯和施特勞斯一致認為既然兩國都滿足了杰克遜-瓦尼克法案的移民要求，就應該對中國和蘇聯一視同仁。會議同時指出國會可能會同意單方面給予中國最惠國待遇，但萬斯認為這種“傾向中國”的政策會影響美國對外政策的實施從而主張盡快磋商，防止國會率先行動。(31)“Minutes of a Policy Review Committee Meeting， January 8， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.695-701.而卡特為了勸蘇聯領導人允許猶太人和其他人同在別的地方的家人團聚作出了巨大努力，他本人也傾向于同時向這兩個國家提供最惠國待遇。(32)吉米·卡特：《忠于信仰：一位美國總統的回憶錄》，第237頁。
在中美貿易工作小組的談判中，卡茨向中方通報了白宮正在同國會合作尋求解決最惠國相關法律問題的方法。此外，雙方在非歧視待遇問題上的主要爭論是中國在最惠國待遇之外還向美國提出作為一個發(fā)展中國家希望獲得普遍優(yōu)惠國待遇。(33)普遍優(yōu)惠待遇是發(fā)達國家給予發(fā)展中國家出口制成品和半制成品(包括某些初級產品)一種普遍的、非歧視的和非互惠的關稅優(yōu)惠制度。在美國，普惠制關稅是稅率最低的一種關稅。而美國《1974年貿易法》規(guī)定，如果一個國家還未獲得最惠國待遇且不是國際貨幣基金組織和關貿總協定的成員，并且被國際共產主義所統治，那么它就不具備獲得普遍優(yōu)惠待遇的資格。(34)“China and the Trade Act of 1974，” p.7， Gerald R. Ford Presidential Library.因此，美方拒絕了這一要求。實際上，美國在這一問題上還有更多政治考慮。普遍優(yōu)惠待遇其實是一種脆弱的政策，在美國國內一直遭到利益受到發(fā)展中國家損害的企業(yè)和工人的攻擊。如果將普遍優(yōu)惠待遇賦予中國將會危及整個制度，而且極易引發(fā)政府和國會之間的斗爭。(35)“Memorandum from Guy F. Erb of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski)， May 8，1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.876.因此，美方在貿易協定談判中除了承認中國為發(fā)展中國家之外并未賦予中國所希望獲得的普遍優(yōu)惠待遇。
在保護條款方面，卡茨指出美國《1974年貿易法》規(guī)定必須設立相應條款來保護本國市場免受進口破壞，并且以紡織品進口為例對這一條款設定的必要性進行了說明。對此，王潤生反復表示不希望在貿易協定中增加保護條款?？ù穆暦Q其目標不是將保護主義納入協定，而是避免訴諸保護主義，這一條款在本質上是為了提供協商程序，確保小問題不會變得更糟或難以處理。王潤生表示“依舊無法理解美方立場”，但最終還是同意進一步研究這一問題以確定可行的措辭來制定一個條款。(36)“Telegram from American Embassy in Beijing to Secretary of State， 10 March， 1979， Subject： Blumenthal Visit： Trade Working Group Meetings，” AAD， filename_1536979931418.
而在國家安全中止條款方面，雙方存在更大爭論?？ù脑诮忉屵@一條款時提到“如果一國認為其國家安全受到威脅，它可以暫停執(zhí)行該協議的所有條款”。他承認為了國家安全，美國仍然保留貿易管制手段，但這一切是必需的。王潤生則指出就實際情況來看，美國此前采取的出口限制措施不利于雙邊貿易發(fā)展，這一條款更是違背了發(fā)展貿易的良好意愿。中國從美國進口高科技產品有利于推進中國的現代化。中國的發(fā)展不會威脅到美國的強大，反而有利于美國的安全。(37)“Telegram from American Embassy in Beijing to Secretary of State， 10 March， 1979， Subject： Blumenthal Visit： Trade Working Group Meetings，” AAD， filename_1536979931418.因此，他主張雙方應該就這一問題展開進一步的磋商。由此可見，美國不僅擁有雄厚的經濟實力，而且也建立了完善的法律體系來捍衛(wèi)自己的各項利益?！?974年貿易法》具有強烈的保護主義色彩，在其框架下，美國對貿易協定中對本國利益提供了完備的預防和保護措施，而剛剛向世界開放的中國在此方面就因為經驗不足而相對被動。
會談第二天，卡茨提出，雙方前一天所討論的一般條款是協定所應包含的主要內容，未來雙方應該就協定的具體規(guī)定和措辭進行研究和商議。在協定未來談判的日程安排上，雙方同意在3月15日之前交換協議草案，交換草案后的兩到三個星期之內，雙方可以通過大使館初步交換意見。在克雷普斯訪華前，再度安排一次工作會議進一步交換意見，以確定協定最終表述措辭及簽訂時間?？傊?，布盧門撒爾訪華開啟了貿易協定談判的大門，并且取得了較為積極的進展。
布盧門撒爾回國之后向卡特匯報指出，如果貿易協定、最惠國待遇和進出口信貸問題在一年內無法解決，美中雙邊關系肯定會變得緊張，他又強調了加快談判以盡早達成協定的必要性。(38)“Memorandum From Secretary of the Treasury Blumenthal to President Carter， March 5， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.818.3月13日，卡特政府召開政策審查委員會會議進一步確定了未來貿易協定談判的具體工作計劃。會議決定將在布盧門撒爾之行所獲進展的基礎上，先在政府內部進行一輪磋商，然后通過雙方大使館就未解決問題繼續(xù)進行談判。會議還指出談判未來的進展可能很緩慢，并且在克雷普斯訪問時不太可能達成最終協議，但是屆時應該可以在部分問題特別是商業(yè)便利化方面達成協議，因此未來幾周應重點關注這一問題。(39)“Summary of Conclusions of a Policy Review Committee Meeting， March 13， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.833.此后一段時間，兩國按照此前商定的議程穩(wěn)步向前推進談判。但是值得注意的是，3月22日布盧門撒爾在給卡特的美中經濟議程備忘錄中提到“如果沒有紡織品協議的話，國會不會對最惠國待遇和貿易協定采取積極態(tài)度”。(40)Memorandum From Secretary of the Treasury Blumenthal to President Carter， March 22， 1979， FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.840.由此引入了一個老問題：美中紡織品貿易協議。
中國長期以來就是紡織品出口的大國。中美開展貿易后，盡管中國總體上處于逆差地位，但中國對美國大量的紡織品出口極大地沖擊了美國國內市場和就業(yè)。為此，兩國一直就紡織品限額問題展開會談，但遲遲未達成協議。1979年中美建交后，雙方繼續(xù)進行紡織品協議的談判。但是由于紡織品是一個涉及雙方政治、經濟利益的問題，因此該談判十分棘手。(41)“China’s View of the Sino-US Relationship： An Update， May 9， 1980，” NLC-26-71-15-3-6， Presidential Papers of Jimmy Carter. 轉引自鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第164頁。在此前的談判中，雙方從未將貿易協定和紡織品協議聯系起來，但由于雙方在紡織品問題談判上分歧明顯、進展緩慢，有些國會議員就希望將紡織品問題同貿易協定聯系在一起，迫使中國讓步。在布魯克斯4月份率團訪華時，他向鄧小平坦言，“由于我們自身的內部問題，我們認為，最惠國待遇和貿易協定能否通過將取決于我們能否通過談判達成令人滿意的紡織品協議”。(42)“Telegram from Ambassador of Embassy in Beijing to Secretary of State， 20 April， 1979， Subject： Codel Brooks Meeting With Vice Premier Deng Xiaoping，” AAD， filename_1536978715445.
連同此前的資產索賠問題可見，中美建交后雙方先后展開的各種經濟問題談判在時間上相互重疊，在談判進程中也相互牽制，美國不斷利用一個問題來制約另一個問題。特別是鑒于中國長久以來一直希望獲得最惠國待遇地位，美國就一直將其作為迫使中國在其他經濟問題談判中讓步的工具。4月23日，美國駐華使館發(fā)回國的電報指出：“中方呼應我們解決資產索賠問題的主要動機是他們想從美國獲得最惠國待遇……而中國對盡快獲得最惠國待遇的興趣也為我們談判一項可以保障均衡利益的貿易協定提供了最大籌碼”。(43)“Telegram From the Embassy in China to the Department of State， April 23， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， pp.860-861.4月30日的政策審查委員會會議在安排克雷普斯訪華任務時也提出將資產協議的正式簽署作為克雷普斯初步簽署貿易協定的先決條件，以此作為“一種向中國施加最大壓力以使其簽署資產索賠問題協議的戰(zhàn)術”。(44)“Summary of Conclusions of a Policy Review Committee Meeting， April 30， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.865.
除此之外，美國還始終認為中國向美國提供的最惠國待遇與美國向中國提供的最惠國待遇并不是對稱的互惠。在此前國會對美國與非市場經濟國家的貿易協定進行審查時，政府總被問到這些協定對美國公司有何好處，因為這些國家的關稅減免往往不能充分回報美國提供的最惠國待遇。鑒于此，在貿易協定框架內，美國也希望利用最惠國待遇獲得中國在貿易便利化條款方面(主要是美國駐華貿易辦事處的設立和各種商業(yè)設施和條件的配備)最大的讓步，從而為本國商人謀求盡可能多的利益。這也成為克雷普斯訪華任務的一個次優(yōu)目標，即如果無法簽署貿易協定，就先在貿易便利化問題上達成一個單獨協定。(45)“Issues Briefing Book for Visit of Secretary Kreps to China， May 1979，” Digital National Security Archive.
5月10日，克雷普斯如約赴華，并同鄧小平進行會談。她此次訪華的主要任務是就與中方進一步談判貿易協定、海運協定和航空協定，其中貿易協定是重點。根據此前的溝通，雙方在協定的原則和框架內容上都基本達成了共識，問題主要停留在協定的具體細節(jié)和措辭上。中方認為美國貿易條款內容過于冗雜，對雙方的談判造成了很大的障礙。鄧小平就此表示：“你們的法律非常復雜，我們不懂。法律恐怕全世界屬美國最多。我們管具體業(yè)務的人怕吃虧，你們應幫助我們出些主意……我們也準備立一些法，否則投了資，吸收了外國專利，人家不放心，我想這些貿易協定能簽字，資產協定能完成，只要解釋清楚就能簽了”。(46)紫?。骸独顝妭鳌?，北京：人民出版社，2004年，第333頁。鄧小平的這番講話坦誠地表達了中方對美國法律缺乏了解，希望向美方學習的態(tài)度以及將完善國內立法以保障雙邊貿易的決心。鄧小平還明確表示這次要解決資產協定，不要讓它繼續(xù)拖延下去。(47)“Telegram From the Embassy in China to the Department of State， 10 May， 1979， Subject： Secretary Kreps’ Meeting With Vice Premier Deng Xiaoping，” AAD， filename_1536979472480.借這次機會，鄧小平還向美方及外界重申了中國改革開放的明確方向，指出“我們經濟調整本身，是為了使經濟發(fā)展得更快，更好地利用外國先進技術和資金?！?48)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第513頁。
高層會晤的同時，雙方談判人員也一直就貿易協定進行緊鑼密鼓的討論。就在此次會面的前一天，雙方談到凌晨三點鐘。5月11日，中國財政部部長張勁夫和克雷普斯分別代表本國政府正式簽訂《中美關于解決資產要求的協議》。此后又經過一番談判，5月14日，中國外貿部長李強和克雷普斯分別在北京和廣州草簽《中美貿易關系協定》。至此，中美之間實際上已經就貿易協定的內容達成一致，但美方重申協定的正式簽署需要等待紡織品協議成功締結。(49)“Memorandum from the Under Secretary of State for Economic Affairs (Cooper) to Secretary of State Vance， May 18， 1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.878.5月27日，美國總統貿易談判特別代表施特勞斯赴華討論紡織品問題。雖然中方作出了很大讓步，但美方堅持就中國向美出口紡織品的品種和數量提出的限額水平。(50)《評中美紡織品第三輪談判》，《人民日報》1979年6月1日，第5版，轉引自鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第166頁。因而雙方最終決定暫時擱置這一問題留待貿易協定簽署之后再解決。根據《1974年貿易法》的規(guī)定，包含最惠國待遇的雙邊商業(yè)協定簽署后，總統要將其提交給國會，參眾兩院對協議進行討論、審議，最終批準通過后才能生效。因此，為了促使中國在達成貿易協定后在紡織品問題上更加靈活，美國決定加快簽署協定的步伐。7月7日，美國駐華大使伍德科克(Leonard Woodcock)和李強代表兩國政府正式簽署《中美貿易關系協定》。
然而協定簽署后卡特政府并未將其盡早提交國會，而是一再拖延，主要原因是蘇聯拒絕對移民出入境自由作出保證，從而使得同時向中蘇提供最惠國待遇的計劃受阻。與此同時，美國參議院當時正就美蘇限制戰(zhàn)略武器條約進行辯論。一些蘇聯問題專家建議把中美貿易協定推遲到美國同蘇聯關系走上正軌時再提交國會批準，以免中美蘇三角關系失衡。經過政府內部討論，卡特于7月27日決定當美蘇限制戰(zhàn)略武器條約在參議院一有進展便采取行動賦予中國最惠國待遇。(51)陶文釗：《中美關系史：1872—2000》(第三卷)，第87頁。美國副總統蒙代爾(Walter Mondale)8月份訪華時宣布，卡特總統已經決定在最惠國問題上將中蘇“脫鉤”，他還提到此前協定提交延誤是因為參議院多數黨領袖伯德(Robert C. Byrd)推遲了日程安排，但伯德也保證將親自參與，確保年底之前通過中美貿易協定。(52)“Memorandum of Conversation， August 27，1979，” FRUS， 1977—1980， Vol.XIII， p.927.與政治和安全關系不同，美蘇關系變化及中美關系改善的內在利益尚不足以完全決定美國對中國的貿易政策。惡化的美蘇關系可能使美國不再堅持同時賦予中蘇兩國最惠國待遇，從而移除了中國獲得最惠國待遇的外部障礙，但這依然不能決定貿易協定的順利通過。決定美國賦予中國最惠國待遇時機的主要因素其實是美國國內政治，主要障礙在于美國紡織品生產州的參議員們顧慮其所在州可能因為進口中國紡織品引發(fā)失業(yè)現象。(53)Robert S. Ross， Negotiating Cooperation： The United States and China，1969—1989， Stanford： Stanford University Press， 1995， p.153.所以，伯德和卡特才推遲提交日期以免協定無法在國會審查通過。
中國方面很關切協定早日生效的問題，這不僅僅是中美最惠國待遇問題，也是涉及中國對外開放的大問題。10月17日，鄧小平接見美國州長訪華團時指出：“如果美國給中國以最惠國待遇的問題得到解決，中美貿易和經濟關系肯定就會有一個比較好的發(fā)展?！碑敃r中國與歐洲和日本的最惠國待遇問題也談判中，美國的成果將發(fā)生帶動效應，極大幫助中國獲得引進外國資金和技術的能力。(54)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第568頁。因此，10月22日，李強訪問美國，再次敦促卡特政府在年內批準貿易協定。10月23日，卡特簽署兩條總統令，宣布免除《1974年貿易法》對中國的移民要求，給予中國最惠國待遇；確定《中美貿易關系協定》將促進貿易法的宗旨并符合國家利益。(55)“United States-People’s Republic of China Trade Relations： Proclamation 4697， October 23， 1979，” National Archives and Records Administration， Public Papers of the Presidents of the United States： Jimmy Carter(1979)， Book II， Washington： United States Government Printing Office， p.2000.當天，《中美貿易關系協定》正式送交國會審議。在國會的前期討論中，議員們普遍認為貿易協定是為兩國提供更多經濟利益的重要步驟，有利于兩國關系繼續(xù)向前發(fā)展。而且，他們還認為對一國所采取的措施不應受到對另一國所采取措施的影響，因此將中美貿易協定和蘇聯問題捆綁在一起是不妥的。而對于一直存在的紡織品問題障礙，卡特于10月30日決定單方面放松對中國兩類紡織品的進口限制，從而確保了貿易協定的順利通過。(56)鄧崢云：《二十世紀七十年代中美經貿關系研究》，第167頁。12月29日，蘇聯入侵阿富汗。美國對此反應強烈，國會內“聯華制蘇”的呼聲再度高漲，進一步加速了中美貿易協定的通過。經過兩院聽證和審議，1980年1月24日，美國國會參、眾兩院分別以74票對8票和294票對88票批準了《中美貿易關系協定》，完成了使協定生效所需的立法程序。(57)宮力：《峰谷間的震蕩：1979年以來的中美關系》，第34頁。2月1日，中國外交部和美國駐華大使館在北京互換照會，確認各自已經完成必要的法律手續(xù)，從而使《中美貿易關系協定》即日起開始生效。(58)王和英等主編：《中華人民共和國對外經濟貿易關系大事記(1949—1985)》，北京：對外貿易教育出版社，1987年，第448頁。
1979年《中美貿易關系協定》符合《中美建交公報》精神，是為了在平等互利、非歧視的原則下進一步發(fā)展中美經貿關系而制定的。首先，協定重點闡述了締約雙方對來自或輸出至對方的產品應相互給予最惠國待遇，這既適用于貨物貿易，也適用于金融、勞務等服務貿易，而且適用于與貿易有關的知識產權的保護等方面。(59)胡涵鈞：《當代中美貿易(1972—2001)》，上海：復旦大學出版社，2002年，第134頁。其次，協定確立了雙邊貿易關系的總體框架，規(guī)定兩國要互相提供經貿便利以促進商業(yè)活動的展開，承諾設立業(yè)務辦事處、派駐業(yè)務代表、推動經貿和工業(yè)團體的訪問以及協助政府貿易辦事處的運作；在有關國際支付和國際融資、貨幣和銀行交易方面同樣提供相應的便利條件。因為協議達成時，中國沒有工業(yè)產權法，協定第六條還規(guī)定對專利、商標和版權提供對等保護。(60)Guiguo Wang， Sino-American Economic Exchanges： The Legal Contributions， New York： Praeger Publishers， 1985， p.6.在貿易爭端方面，協定規(guī)定在貿易活動中締約雙方應當積極交換信息，通過友好協商、調解或其他相互可以接受的方式迅速、公平地解決爭端，若上述方式無效可以進一步訴諸仲裁解決。最后，協定第十條指出本協定有效期為三年，如果任何一方在有效期結束前三十天未通知另一方終止本協定的意圖，則本協定延長三年，此后可按此方法不斷延長。協定還規(guī)定締約一方基于國內法的原因可以中止協定的實施。(61)《中華人民共和國國務院公報》，一九八○年第一號(總號：328)，第13—18頁。該協議后續(xù)的實施，將中美經貿關系帶入了正?；l(fā)展的新階段。
三、中美經貿關系正?；捌鋵χ袊缙诟母镩_放的積極影響
根據《1974年貿易法》，在總統對中國豁免適用最惠國待遇的移民審查條款之后，必須每年辦理繼續(xù)延長豁免的法律手續(xù)?！吨忻蕾Q易關系協定》生效后，直到1989年，美國關于是否繼續(xù)延長中國最惠國待遇的審議只是例行手續(xù)，每年都得以順利通過。這種關鍵安排確保了《中美貿易關系協定》能夠長期生效，為兩國經貿關系的正?；透髯試鴥冉洕陌l(fā)展都發(fā)揮了重要作用。
1979年《中美貿易關系協定》使雙方相互獲得了最惠國待遇，消除了重大貿易障礙。中國在美最惠國待遇的獲得，使得美國將中國商品的稅率從20%降為10.5%左右，也就是美國對非社會主義國家所采用的貿易稅率，極大促進了中國對美國出口的增長。(62)紫?。骸独顝妭鳌?，第346頁。而美國在華最惠國待遇的獲得使美國在華投資與日本和西歐的投資者在中國獲得的服務和勞務等領域處于同一地位，反過來促進了美國企業(yè)對華投資，帶動大量美商進入中國市場，出現了搶做生意的局面。此外，中美雙方業(yè)務辦事處的設立、商業(yè)信息的提供極大地便利和促進了兩國商業(yè)活動的開展，產權版權的保護和貿易爭端解決條款也建立了基本的貿易制度和法律框架，為兩國更多的經貿往來提供了保障，直接帶動了兩國貿易額的提升和貿易結構的轉變。
中美雙邊貿易總額從1978年的不足10億美元(99177萬美元)到1979年迅速增長至24億美元，1980年進一步翻倍至49億美元。這一數據遠超出中美建交之初所預期的1980年實現25億美元的貿易額。(63)Henry Harding， A Fragile Relationship： The United States and China since 1972，p.99此后一直到1989年的10年間，中美雙邊貿易額增至122億美元，年均增長15.08%。與此同時，中美兩國在彼此貿易伙伴中的地位日益上升。1989年美國成為中國第三大貿易伙伴，僅次于香港和日本，中美雙邊貿易額占中國對外貿易總額的比例也從1978年的4.8%上升到1989年的9.1%。中國對美國出口由1979年的5.9億美元增至1989年的44.1億美元，從美國進口相應地由18.6億美元增至78.6億美元，中國上升到美國的第六大貿易伙伴。(64)“China Business Review， September-October， 1986.” 轉引自胡涵鈞：《當代中美貿易(1972—2001)》，第92—93頁。就貿易結構而言，中國從美國進口糧食的比重逐漸降低，制成品(主要是機械產品和技術)進口比重逐步增加。中國對美國的傳統出口商品被石油、紡織品等替代。1987年紡織品已列中國對美出口的首位商品，其他制成品如玩具、運動器械、機電設備等也開始對美出口。(65)汪熙、陳亞溫：《中美貿易問題：中國的觀點》，汪熙、霍爾頓主編：《中美經濟關系：現狀與前景》，上海：復旦大學出版社，1989年，第191頁。
另外，《中美貿易關系協定》在整個中美關系正?；M程中起到了一個承上啟下的作用。貿易協定是在鄧小平訪美達成一系列雙邊合作協定和解決資產索賠問題的基礎上達成的，延續(xù)了兩國建交后積極推動合作和提升關系的良好勢頭，奠定了兩國經貿關系正?；幕A。為了落實《中美貿易關系協定》，促進兩國經貿關系的健康發(fā)展，兩國在1981年成立中美商務貿易聯合委員會對雙邊貿易、經濟合作和投資及技術轉讓等內容進行監(jiān)督和審查。
貿易協定的達成加深了兩國政府在經貿領域的相互信任，為接下來紡織品問題的最終解決和更多合作協定的簽署創(chuàng)造了積極氛圍。兩國財政部部長開始每年輪流在兩國首都進行會晤，就國際經濟發(fā)展和中美財政情況及合作問題定期交換意見。1980年9月，中國副總理薄一波訪美并同卡特簽訂了中美紡織品協議、民航協定、海運協定和領事條約。1984年，中美兩國政府簽訂工業(yè)技術合作協定和關于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的協定等五項協定。1985年內，中國國家主席李先念與美國副總統布什(George H. W. Bush)互訪期間，兩國又先后簽訂中美關于和平利用核能合作協定和中美漁業(yè)協定等4項重要文件，進一步擴大了兩國經濟技術合作的領域。貿易的擴大還帶動了兩國金融投資活動的發(fā)展和更多的民間經貿交流。1980年9月至12月，中國先后在舊金山、芝加哥和紐約三大城市舉辦中華人民共和國經濟貿易展覽會；同年11月，美國在北京舉辦經濟貿易展覽會，加深了兩國人民在商業(yè)上的相互了解。總之，貿易協定的實施推動中美貿易在80年代得以蓬勃發(fā)展，提升了經貿關系在中美關系中的重要性。中美經貿關系從雙邊關系中服從、服務于政治的地位逐漸上升為影響政治、支撐兩國關系發(fā)展的具有決定性影響的組成部分。(66)肖虹：《當代中美經貿關系史論》，博士學位論文，中共中央黨校，1995年，第11頁。
《中美貿易關系協定》的簽訂促使兩國大規(guī)模開展貿易往來，還充分發(fā)揮了中美兩國之間極強的貿易互補性，對兩國國內經濟的發(fā)展，特別是對中國的改革開放事業(yè)和現代化建設發(fā)揮了積極推動作用。《中美貿易關系協定》的實施使美國獲得了一個具有大量廉價勞動力和巨大消費潛力的新的生產地和消費市場，為美國帶來了巨大的商業(yè)利潤。對中國而言，《中美貿易關系協定》帶動的雙邊經貿往來為中國的改革開放帶來了極大的外部動力和經濟管理經驗?？梢哉f“開放是改革的必要條件。而對外開放，很大程度上就是對美國的開放。”(67)童桐、資中筠、陶文釗、陳寶森：《改革開放中的美國因素：寫在中美建交及鄧小平訪美30周年之際》，《世界知識》2009年第2期。
首先，與美國的經貿往來使中國獲得了大量資金，為經濟建設各項目標的實現提供了財力支持。鄧小平曾經指出，要順利達到我國國民生產總值翻兩番的目標，需要做好四個方面的準備：“一個是能源，一個是交通，一個是原材料，一個是智力。這需要大量的資金，我們很缺乏，所以必須堅持開放政策，歡迎國際資金的合作?！?68)鄧小平：《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第54頁。中國自從1978年實行改革開放政策后積極引進外資，在國內資金不足以支持各項事業(yè)發(fā)展的情況下，外國資金為國內經濟建設提供了大量的資金補充。《中美貿易關系協定》簽訂之后美國企業(yè)在中國多地區(qū)、多行業(yè)、多種形式的投資使大量美元流入中國，美元在國外資金中占據了大額比例。以1985年為例，當年中國實際利用外資總額約44.62億美元，其中美國資本約3.8億美元，占比約8.5%。(69)參見國家統計局編：《中國統計年鑒》，北京：中國統計出版社，1986年，第582頁。
其次，協定的簽訂及后續(xù)的經貿合作也促使中國開始學習和借鑒美國先進的經貿法律制度和管理經驗，有利于中國不斷與國際接軌，推動經濟體制改革。當時在談判過程中，中方曾抱怨美方的法律和制度過于繁雜，其中就包括版權、商標保護和專利方面的內容。當時中國作為一個缺乏相關法制建設的國家，在這一領域缺乏經驗。在談判因此陷入僵局的時刻，鄧小平干預談判并指示盡快成立一個保護專利的機構。(70)Qingshan Tan， The Making of US-China Policy from Normalization to the Post-Cold War Era， Boulder： Lynne Rienner Publishers. Inc. 1992， pp.65-66.這直接推動了協議的達成及中國對一系列專利、知識產權問題的重視和法律保護。(71)林德山：《中國的對外開放與開放中國的對外戰(zhàn)略》，博士學位論文，中共中央黨校，1998年，第50—51頁。1979年10月17日，鄧小平在與美國州長訪華團的對話中再次強調“我們不僅要學習先進國家的一些技術，管理知識也要學習”。(72)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第569頁。自1982年起中國先后通過了《商標法》《專利法》和《著作權法》，初步建立知識產權保護法律制度。與此同時，兩國經濟交往也逐漸由貿易拓展到金融領域。1980年1月，美國宣布解凍中國在美資產，為兩國的金融合作開辟了道路。美國花旗銀行、大通銀行、美國銀行等多家銀行紛紛進入中國市場，帶動了中國金融業(yè)的發(fā)展與國際化。這些金融業(yè)務的開展也推動了中國在金融監(jiān)管方面的規(guī)范化，先后頒布出臺《銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》等金融法規(guī)，完善了對外資金融機構監(jiān)管法規(guī)的建設。
中美貿易協定談判及實施還對中國對外開放和經濟建設產生了另外一個直接而重大的影響，那就是中美雙方在談判過程中就合資經營等新型合作形式上達成一致意見，打破了中國傳統的思維模式，為中國的對外開放提供了新思路。同樣是1979年10月17日，鄧小平在與美國州長訪華團的對話中提出了“更多地采取合資經營的方式”。(73)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第568頁。可見，中美貿易協定談判推動了中國接受中外合資的觀念，中國隨后頒布的《合資經營企業(yè)法》正式確立了中外合資經營企業(yè)的合法地位。1980年4月，中國國際旅行社北京分社與美國伊沈建設發(fā)展有限公司共同建立第一家合資企業(yè)——中美長城飯店。中國這種新型的對外開放形式吸引了更多外國投資者進入中國市場。此后四年內，中國共與外國建立了105家合資企業(yè)。(74)Guiguo Wang， Sino-American Economic Exchanges： The Legal Contributions， p.43.到1989年底，中美合資經營、合作經營和美國獨資企業(yè)累計達到949家，協議投資累計41億美元。(75)羅小軍：《新型大國經濟關系的生成改革開放以來的中美經濟外交(1978—2012)》，博士學位論文，復旦大學國際關系與公共事務學院，2014年，第64頁。外商直接投資顯著提升了中國引進外資的總量，為中國獲取外國資本和技術提供了新渠道。此外，外商投資企業(yè)產品出口的不斷擴大，明顯改善了中國的出口商品結構，提升了中國利用外資的能力，從而為中國的長期開放打下了堅實基礎?！吨忻蕾Q易關系協定》成為20年后中國外貿總額登上5 000億美元高峰的一塊重要基石。(76)紫?。骸独顝妭鳌罚?30頁。
復次，美國作為經濟最發(fā)達的國家，其高科技、金融資本和工業(yè)原料具有很強的國際競爭力，引進這些產品和原料十分有利于中國的經濟建設。協定生效后，中國從美國進口機械產品和技術的比例大幅增加，這種通過對外貿易取得的先進技術和設備節(jié)省了中國的探索時間，能夠在較高的起點上趕超世界先進水平。比如黑龍江佳木斯聯合收割機廠在1981年引進美國的制造技術后，產品在1982年就完全達到美國公司的技術指標，并在短期內自行設計制造兩種新型收割機，成本降低40%。該廠產品在供應國內市場之余還銷往13個國家，并向美國返銷了零部件。(77)沈覺人主編：《當代中國對外貿易》，第52頁。后來中國出口商品的結構不斷改善，工業(yè)制成品在中國出口商品中逐漸取代了初級產品，占據了主導地位。
此外，《中美貿易關系協定》的影響超出了中美雙邊關系的范圍，它所開啟的中美經貿關系新動態(tài)帶動及擴大了中國與其他西方國家以及國際組織的經濟來往。除了與美國直接的經貿合作之外，《中美貿易關系協定》還向世界展示了兩國希望實現經貿關系正?；囊庠负徒ń缓筮M一步提升雙邊關系的信號，這為其他西方國家加深與中國的經貿合作提供了動力和信心。中國同日本、西歐國家的貿易和經濟技術合作在80年代都進入全面發(fā)展時期。1980年中國還先后在國際貨幣基金組織和世界銀行恢復代表席位，中國改革開放事業(yè)獲得了新的國際援助和支持。80年代經濟體制改革和宏觀調控一直是世界銀行對華援助戰(zhàn)略的突出主題。(78)刁莉、梁松、劉捷：《20世紀80年代以來世界銀行對華貸款及其經濟社會影響》，《中國經濟史研究》2011年第4期。1988年，世界銀行對中國援助金額達11億美元，占當年中國實際利用外資額的10%。(79)根據1989年《中國統計年鑒》相關數據計算所得。
當然，中美建交之初簽訂的第一個貿易協定對兩國經貿關系的長期發(fā)展來說并不是一勞永逸的。首先，協定并未徹底清除兩國經貿關系發(fā)展的所有障礙。協定雖然重點解決了最惠國待遇問題，但根據美國國內法，美國總統還需要每年向國會提交豁免申請，這就使得中國在美國的最惠國地位并不穩(wěn)固，使美商同中國的貿易行為產生了不穩(wěn)定性和不必要的障礙。(80)李仲周、王毅：《中美貿易關系中的最惠國待遇問題》，《國際貿易問題》1991年第3期。1989年，受到兩國政治關系的影響，美國就再次將最惠國待遇同中國的人權問題掛鉤，企圖通過經濟制裁向中國施壓。其次，由于貿易協定簽訂時中國處于改革開放的初期階段，兩個具有不同政治和經濟體制的國家開展經貿交流極易遭遇新問題。比如，后來許多外國投資者抱怨中國投資環(huán)境差、交易成本太高。所謂投資環(huán)境差，指的是投資硬環(huán)境(工業(yè)基礎設施等)不完善和軟環(huán)境(官僚主義、法律結構等)不健全。所謂交易成本高，指的是勞動力的生產率低而使勞動力影子成本提高、中國境內購買不到適合標準的原材料而導致進口生產成本增加以及公文行事效率低下而貽誤商業(yè)機會等等。(81)汪熙、陳亞溫：《中美貿易問題：中國的觀點》，汪熙、霍爾頓主編：《中美經濟關系：現狀與前景》，第198頁。而這些問題是1979年《中美貿易關系協定》無法預見也不可能一次性解決的，恰恰需要中國不斷推進改革開放進程來解決。
最后需要指出的是，1979年中美貿易協定談判，讓改革開放之初的中國學習和借鑒美國先進經驗的同時，也讓中國見識到國際資本主義市場的復雜性。美國的貿易保護主義一直是中美雙方在談判中爭論的焦點，最終中國做出了較多妥協和讓步。協定中的保護條款和國家安全中止條款為美國日后對中國實行貿易審查提供了依據，也為中美后來的貿易糾紛和摩擦埋下了隱患。但是改革開放啟動以后，中國對西方開放并不意味著成為西方集團的附庸。即便在經濟建設中，中國始終堅持“獨立自主、自力更生”的基本方針，中國的外貿政策也始終遵循這一方針。所以，從積極方面來講，美國的貿易保護主義倒逼了中國企業(yè)不斷改革和創(chuàng)新，提升產品的國際競爭力，在積極融入國際市場的同時也努力同廣大發(fā)展中國家一道反對西方國家利用壟斷地位所實行的貿易歧視政策和貿易保護主義。
結 語
中美建交之后，一方面為了鞏固政治關系，另一方面出于各自國內經濟發(fā)展的需要，兩國開始在經貿領域加強聯系，推進經貿關系正?；ＹY產索賠問題、最惠國待遇問題和紡織品問題是1972年兩國恢復貿易后阻礙雙邊經貿關系發(fā)展的主要問題，也是雙方關注的重點。其中，最惠國待遇問題引出了兩國簽訂雙邊貿易協定的必要性，但也是貿易協定談判的主要難點所在。在談判過程中，單就最惠國地位而言，就存在法律問題、政治問題和國內經濟問題三大障礙。此外，由于中美經濟制度和發(fā)展水平差異，兩國在貿易協定具體條款的制定上也出現諸多爭論。而且，具有經濟優(yōu)勢和國際貿易談判經驗的美國先后利用中方希望獲得最惠國待遇的心理在資產索賠問題和紡織品問題上向中方施壓并借以拖延貿易協定的達成?？梢哉f，中美貿易協定的談判過程充分展現了中美經貿關系正?；M程中多種因素相互牽制的復雜境況。
《中美貿易關系協定》的最終達成表現出美國對華經濟政策的重大轉變，即從將中國視為實行貿易管制的對象轉變?yōu)閷⒅袊暈椤坝押脟摇薄?82)Qingshan Tan， “The Politics of U.S. Most-Favored-Nation Treatment to China： The Cases of 1979 and 1990，” Journal of Northeast Asian Studies， Vol.9， No.1(March 1990)， p.41.而且，協定使雙方相互獲得了對進出口貿易至關重要的最惠國待遇，建立了兩國經貿關系的基本框架，成為兩國經貿關系正常化的基石。該協議不僅對中美雙邊貿易起到關鍵的推動作用，同時還為中國早期的改革開放事業(yè)發(fā)揮了積極促進作用。中美貿易關系正常化一方面進一步帶動了西歐、日本等其他西方發(fā)達國家與中國貿易關系的擴大以及國際金融和貿易機構與中國合作的擴展；另一方面還間接帶動了中國國內某些領域的經濟體制改革進程和經濟管理模式的現代化，比如知識產權保護、金融監(jiān)管、中外合資經營模式的法制化等。
總之，1979—1989年，中美關系經歷了戰(zhàn)略上相互支持、經濟上相互補充的十年平穩(wěn)發(fā)展期。建立在各自戰(zhàn)略需求基礎上的中美經貿關系，對美方而言既是牽制蘇聯的戰(zhàn)略輔助軌道，亦是緩解美元過剩危機的戰(zhàn)略性布局；對中方而言則開辟了改革開放、實現“四個現代化”戰(zhàn)略亟須的美元外匯積累與儲備渠道。(83)金衛(wèi)星：《中美經貿關系的歷史軌跡(1979—2016)》，《美國研究》2018年第4期。后來，兩國擴大的經貿往來所帶來的巨大利益促使經濟關系在兩國關系中的分量不斷上升，一度成為兩國關系的“壓艙石”和“推進器”。可以說，1979年《中美貿易關系協定》也是聯結后來20年大起大落卻從未斷裂的中美關系的一條紅線。(84)紫?。骸独顝妭鳌罚?30頁。當然，1979年《中美貿易關系協定》從一開始就存在的固有問題，始終隱藏在中美關系的大局之中。比如美國的貿易保護主義與國家安全中止條款等原則在總體中美關系出現波動之時總會凸顯出來，并起到推波助瀾的負面作用，這一點在2018年中美關系出現轉折性變化以來表現得極為明顯。中美貿易關系史上的這些經驗與教訓對認識當前的中美關系狀況還是有一定參考意義的。
