馮金龍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

面對國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展急劇轉(zhuǎn)型、國際形勢復(fù)雜多變以及生態(tài)文明建設(shè)不斷深入推進的局勢，海洋生態(tài)環(huán)境保護工作也面臨復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長期性、艱巨性的困境，急切需要實施更加深入和全面的海洋生態(tài)環(huán)境保護與治理。推進生態(tài)文明建設(shè)是我國進入新時代的號角，海洋生態(tài)環(huán)保事業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)大局的重要組成部分，故而要想實現(xiàn)建成生態(tài)文明強國的重大目標(biāo)就必須要建設(shè)良性的海洋生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)是制度性和體系性的，在海洋方面表現(xiàn)為“發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境”[1]。海洋環(huán)境民事公益訴訟作為海洋生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，是將來海洋環(huán)保工作中的亮點和難點。相關(guān)法律的出臺和修改使得海洋環(huán)境民事公益訴訟制度得到快速的發(fā)展，維護海洋的生態(tài)環(huán)境，同時，相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋的完善也為適格原告提起海洋環(huán)境民事公益訴訟提供依據(jù)，這也印證了海洋環(huán)境民事公益訴訟從屬性上符合全面依法治國的戰(zhàn)略要求，成為了訴訟制度建設(shè)的重要組成部分。海洋環(huán)境民事公益訴訟具有公益性、起訴主體的非直接利害關(guān)系性、預(yù)防性等特點。此類制度的設(shè)計不但發(fā)揮了社會和檢察機關(guān)監(jiān)督海洋環(huán)境違法犯罪案件的作用，而且有利于激發(fā)公益訴訟制度應(yīng)有的功能，還拓寬了維護國家利益和公共利益的范圍，形成了運用司法權(quán)來保護海洋生態(tài)環(huán)境公共利益的中國特色社會主義道路。黨的十九大報告指出：“加快生態(tài)文明體制改革……，加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理……”[2]。應(yīng)當(dāng)值得肯定的是，為了創(chuàng)建海洋環(huán)境民事公益訴訟制度，很多學(xué)者和海洋環(huán)境保護人士做出了顯著的貢獻，在海洋環(huán)境生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度上進行了諸多的研究，取得了很大進展，但也要認(rèn)識到還存在著起訴主體不明確、訴訟舉證責(zé)任不合理、海洋環(huán)境受損鑒定困難、公眾參與不足等問題。與此同時，我國的海洋環(huán)境行政治理機制并不完善，面臨著海洋行政監(jiān)督的缺位和涉海執(zhí)法的地方保護主等問題，故而單靠行政權(quán)不能完全承擔(dān)起保護海洋環(huán)境的重任。鑒于此，我國迫切需要建立和完善海洋環(huán)境民事公益訴訟制度，用法律來保護海洋環(huán)境。為此，本研究通過分析現(xiàn)存的問題，同時借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，來完善我國的海洋環(huán)境民事公益訴訟制度，以期為海洋環(huán)境治理提供有益的參考，從而推動海洋經(jīng)濟發(fā)展，促進生態(tài)文明建設(shè)。

一、海洋環(huán)境民事公益訴訟制度現(xiàn)存障礙

海洋環(huán)境民事公益訴訟制度為海洋環(huán)境的保護帶來福音的同時，仍然存在諸多的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。從法律實踐來分析，目前此領(lǐng)域立法仍存在漏洞乃至空白，所以海洋環(huán)境民事公益訴訟制度在實施中面臨著很多的法律問題。這些障礙會嚴(yán)重影響到海洋環(huán)境的保護，更會影響到生態(tài)文明建設(shè)的布局。

(一)起訴主體不明確

原告作為提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體，訴訟過程中卻面臨著巨大的爭議。近些年在國家的支持和專家學(xué)者號召下，《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》等法律先后進行了修訂，推動了我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的迅猛發(fā)展，檢察機關(guān)、社會組織等主體成為了這一領(lǐng)域關(guān)鍵的訴訟參與人。然而，海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律體系尚處于初始階段，各種配套的法律法規(guī)仍然處于探索階段、各種不同的法律還存在脫節(jié)情況，特別是海洋環(huán)境民事公益訴訟中起訴主體的確定問題上存在不確切之處。典型的例子是，山東省高院在2018年9月20日對北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所上訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司海洋環(huán)境民事公益訴訟案做出了終審民事裁定書[3]，采用特別法優(yōu)于一般法的理由認(rèn)為該案件適用《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定，應(yīng)由國家漁業(yè)行政主管部門作為起訴主體，從而否定了自然之友環(huán)境研究所這一社會組織的海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體資格。這一案件又再次把這個問題推上輿論的浪潮中。持贊成觀點的理由是，作為一般法的《環(huán)境保護法》的第五十八條和《民事訴訟法》的第五十五條分析得出，環(huán)境民事公益訴訟的適格原告為三類，具體是有資格的社會組織、法律規(guī)定的機關(guān)及人民檢察機關(guān)。而作為在海洋環(huán)保領(lǐng)域適用的特別法《海洋環(huán)境保護法》中的第八十九條第二款規(guī)定分析得出，只規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門有權(quán)代表國家對責(zé)任承擔(dān)者提出損害賠償要求。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，適用《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定。不贊成該觀點的理由是，《環(huán)境保護法》第五十八條與《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款之間不是一般法條與特別法條的關(guān)系。前者是關(guān)于維護社會公共利益提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，后者是對維護國家利益受損時提出損害賠償訴訟的規(guī)定，兩者設(shè)計目的、維護利益種類、救濟方式和范圍均有不同。所以，兩種訴訟是并行的，不存在何者排斥何者的問題，只存在符合不符合的問題。根據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護法及相關(guān)司法解釋提起的訴訟，是基于環(huán)境權(quán)的公共性和社會公益性，符合條件的社會組織當(dāng)然享有代表社會公眾提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是代表國家通過司法或行政手段向加害人索賠。如此的法律規(guī)定，使得法院在判定自然之友環(huán)境研究所不具有起訴主體資格時處于飽受爭議的局面。回歸這一問題的本質(zhì)，海洋環(huán)境民事公益訴訟中的原告確定問題，既牽涉到原有的訴訟主體和新類型的訴訟主體之間的法律利益的再平衡，還關(guān)系到中國海洋環(huán)境民事公益訴訟的正常實施和不斷發(fā)展，所以明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體成為當(dāng)務(wù)之急。

(二)舉證責(zé)任不合理

在海洋環(huán)境民事公益訴訟中不僅適用存在著舉證責(zé)任倒置不合乎法理，而且選用因果關(guān)系推定規(guī)則也不能適應(yīng)現(xiàn)實情況。

首先，在海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證問題上效仿民事私益訴訟的舉證責(zé)任倒置的做法不合理。因為環(huán)境公益訴訟類型之一的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件的舉證責(zé)任問題在《民事訴訟法》中沒有明確規(guī)定，只能從現(xiàn)有的司法解釋的規(guī)定中分析出舉證責(zé)任的規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中，規(guī)定采用了《侵權(quán)責(zé)任法》的做法，就是遵循著《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條中規(guī)定的舉證責(zé)任中因果關(guān)系倒置，即原告先提出初步的證據(jù)來證明因果關(guān)系的存在，如果被告不能對此舉證推翻假定的因果關(guān)系，就會承擔(dān)起舉證不能的責(zé)任，面臨敗訴的風(fēng)險。其次，此法律規(guī)定將環(huán)境侵權(quán)責(zé)任案件劃分為“污染環(huán)境”“破壞生態(tài)”兩種類型，盡管呼應(yīng)了《環(huán)境保護法》第六十四條，對于《侵權(quán)責(zé)任法》還是有擴大解釋的意味。又通過研究《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》得知，這兩部法律未對環(huán)境公益訴訟案件的舉證責(zé)任分配問題進行規(guī)定，故而我們可以認(rèn)定該司法解釋對于舉證責(zé)任的規(guī)定出自于《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條。以上文的分析為依據(jù)，得出海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任規(guī)定：舉證責(zé)任倒置。在“法釋[2017]23號”中并未專門規(guī)定涉海環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任分配方式，而是作了準(zhǔn)用性規(guī)定，即本解釋未規(guī)定的事項要引用上述兩個司法解釋的規(guī)定。并且不可思議的是，該解釋居然增加了“海洋自然資源”，也作為適用范圍。這一司法解釋毫無疑問也對海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任倒置進行了“擴大解釋”。所以，在法律規(guī)定既不明確、學(xué)理上又不能達(dá)到一致時，司法解釋直接規(guī)定生態(tài)破壞類案件也適用舉證責(zé)任倒置的做法，殊為不妥[4]。

其次，因果關(guān)系推定規(guī)則的適用仍不完善。舉證責(zé)任倒置帶來弊端讓專家和學(xué)者把目光投向了因果關(guān)系推定規(guī)則。這在“法釋[2015]1號”第8條進行了規(guī)定，即原告要提供初步的證明材料來支持起訴。對此規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為因果關(guān)系推定是環(huán)境民事公益訴訟舉證分配規(guī)則的合理方案，既從實體上降低了原告的舉證責(zé)任要求，又減輕了被告的舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)[5]。雖然在海洋環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域使用因果關(guān)系推定的方式彌補了舉證責(zé)任倒置的缺陷，但是現(xiàn)行的法律法規(guī)還未能做到舉證責(zé)任的動態(tài)平衡，還不能很好地切入海洋環(huán)境破壞的時間進程。

(三)受損情況難鑒定

環(huán)境公益訴訟在案件事實的確定上就比一般私益訴訟要困難，而在涉海領(lǐng)域表現(xiàn)得更加突出，尤其是其受損情況很難鑒定。對于普通的環(huán)境公益訴訟來說，首先是缺少專業(yè)的、可信度高的環(huán)境損害鑒定機構(gòu)，而且鑒定機構(gòu)的分布過于失衡；其次，損害評估方面存在與技術(shù)的爭議及不一樣的標(biāo)準(zhǔn)；再次是鑒定費用普遍偏高，甚至還出現(xiàn)案件的鑒定費用是標(biāo)的額的幾倍的情況；最后是存在審判人員不能準(zhǔn)確地運用鑒定意見的事實，更有的還將審判問題交由環(huán)境鑒定機構(gòu)討論。對于海洋環(huán)境案件來說，其特殊的環(huán)境和案件特性將這一難度繼續(xù)提升。一方面，海洋環(huán)境損害情況鑒定困難，責(zé)任者承擔(dān)的費用也因為鑒定費用多而過高，就使得損害賠償?shù)姆梢?guī)定難以得到落實。海洋環(huán)境損害鑒定是指鑒定機構(gòu)運用科技手段和專門知識，依照規(guī)定的步驟，對涉及海洋生態(tài)公益糾紛的損害情況鑒定意見的過程。將鑒定納入司法鑒定之后，相關(guān)的司法鑒定機構(gòu)的發(fā)展情況不容樂觀(1)2016年1月，最高人民法院和最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，加之司法部、原環(huán)境保護部共同發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》等文件，正式將環(huán)境損害鑒定納入司法鑒定的范疇。。從司法部公共法律服務(wù)管理局授權(quán)發(fā)布的全國司法鑒定人和司法鑒定機構(gòu)查詢平臺中查詢到，截至2020年4月，從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定機構(gòu)共有130家，盡管幾乎全部省份都有涉及環(huán)境損害的司法鑒定機構(gòu)，但是很多省份只有一至兩個此類的鑒定機構(gòu)；還統(tǒng)計到涉及到海洋生態(tài)破壞的司法鑒定機構(gòu)只有10家，對比頻發(fā)的海洋環(huán)境破壞事件，這遠(yuǎn)不能滿足海洋環(huán)境受損情況的鑒定需求。另一方面，即使能夠準(zhǔn)確鑒定出海洋損害情況，也能夠計算出損害賠償?shù)念~度，也會因為鑒定費用過高，而造成責(zé)任者最后支付的費用非常之高。例如，我國目前專業(yè)鑒定機構(gòu)對海洋受損情況的鑒定費用約為150元/667 m2，海洋又處于聯(lián)通之中，又具有極強的流動性，鑒定的面積就會很大，雙重加劇了鑒定費用的高昂[6]。所以，盡管“法釋[2017]23號”規(guī)定了海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆秶图夹g(shù)性規(guī)范，但是具體操作起來仍然困難重重。

二、域外法視角下海洋環(huán)境民事公益訴訟的考察

海洋環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展由來已久，經(jīng)過多個國家的運行后，演變成特別的法律制度。此種類型的國家有隸屬于普通法系的美國以及隸屬于大陸法系的德國、法國、俄羅斯、、日本等。下文探析一些國家典型的海洋環(huán)境民事公益訴訟制度，從中吸取有益經(jīng)驗，來完善我國的海洋環(huán)境民事公益訴訟制度，促進生態(tài)文明建設(shè)。

(一)原告資格之規(guī)定

美國的法院在受理環(huán)境案件訴訟時，往往是審查原告的訴求與訴訟的形式要件，很少涉及到原告的資格問題。然而，之后法院的判例逐漸涉及到更多的關(guān)于原告適格規(guī)則的法律規(guī)定,后成文法也收納認(rèn)可了這些法律規(guī)定。值得一提的是,聯(lián)邦最高法院的弗蘭克福特大法官為原告資格的擴張打下基礎(chǔ)所做出的努力，其總結(jié)眾多判例并提出環(huán)境權(quán)是屬于每一個公民所享有的合法權(quán)利的先進理念,且竭力促使成文法納入此條款。美國的《行政程序法》擴大了原告的范圍，具體為：一即普通法保護下合法權(quán)益受侵害者；二即制定法保護下合法利益受到侵害者；三即沒有遭受到“不法侵害”,《行政程序法》及以外的法律依然明確賦予原告資格的人[7]。非常容易看出,美國的“環(huán)境公民訴訟”的起訴主體類型是多樣化的。除此之外,行政機關(guān)的不作為行為及涉嫌違反法律規(guī)定的行為也能成為公民訴訟的被告，此得益于聯(lián)邦規(guī)定的“行政公益訴訟條款”。典型極力追求自由、民主社會的美國，其公民訴訟范圍比較寬泛,因此將公眾的訴求極大地考慮在內(nèi)是國家機構(gòu)、權(quán)力機關(guān)所必然要求的，不僅調(diào)動了了民眾的積極性，還加強了對權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。

(二)舉證責(zé)任制度

舉證責(zé)任倒置在環(huán)境污染侵權(quán)案件中的使用源自德國。但只有在一般舉證責(zé)任原則無法滿足社會公正需要的情況下，舉證責(zé)任倒置規(guī)則才被考慮在特定的案件之中。如德國—化鐵爐判決中，造成原告損害的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)。德聯(lián)邦最高院認(rèn)為，要堅持誰接近證據(jù)誰承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，到了環(huán)境污染案件亦是如此，被告更接近污染，故污染與損害間的因果關(guān)系舉證責(zé)任由被告負(fù)擔(dān)更為合理。作為普通法系的美國，一般不指定專門的法典，同樣的，在環(huán)境公益訴訟也沒有統(tǒng)一的法典，而是在不同的單行法中進行規(guī)定，例如《清潔水法》《海洋傾廢法》《瀕危物種法》等及一些州的法律，都確立了環(huán)境公益訴訟這一制度。法律中盡管從戰(zhàn)略層面上規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但是在法律中卻沒有具體明確舉證責(zé)任。美國對此采取的做事法，在個案中由法官具體分配舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，美國原告舉證責(zé)任重點關(guān)注的有兩個方面：一是確認(rèn)被告違法的行為，二是原告訴訟主體資格的確認(rèn)。而我國臺灣地區(qū)的《民事訴訟法》有舉證責(zé)任可以存在例外的規(guī)定，如第二百二十七條中：當(dāng)事人的舉證責(zé)任可以在無過失責(zé)任、危險責(zé)任等條件下被減輕。同時，舉證責(zé)任的反換也可以此條為據(jù)。但此舉證責(zé)任的反轉(zhuǎn)只在因果關(guān)系上適用，原告在損害責(zé)任方面的證明責(zé)任是無法轉(zhuǎn)化的。如在審理“塑化劑團體訴訟案”時，法官認(rèn)為原告沒有對環(huán)境損害提出證明力強的證據(jù)，就因此極大降低了賠償金額。據(jù)此，美國、德國及中國臺灣地區(qū)的舉證責(zé)任僅僅是堅持了因果關(guān)系推定這一原則性規(guī)定，而把較大的裁量空間給予法官，這與我國明確規(guī)定舉證責(zé)任的適用范圍有很大區(qū)別，體現(xiàn)了靈活進行裁判的特點。目前，我國原、被告之間的舉證責(zé)任已由法律專門規(guī)定，法官的自由裁量權(quán)相對較小。這是由于我國地域廣闊，大部分地區(qū)人口密集，對法官基數(shù)要求較高，故對高質(zhì)量法官并不能完全保障，將舉證責(zé)任全權(quán)交由法官判斷不符合實際。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了愈來愈突出的環(huán)境問題。所以，我國要處理好環(huán)境問題，有必要學(xué)習(xí)其他國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗。

(三)公眾參與方式

許多國家都有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的法規(guī)，并且把公眾參與作為實現(xiàn)的重要方式之一。其一，很多國家都先后規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)。例如，美國在《國家環(huán)境政策法》中規(guī)定了人人都有享受健康環(huán)境的權(quán)利，即公民環(huán)境權(quán)；另外，1982年修改的《葡萄牙共和國憲法》、1987年《大韓民國憲法》、1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》也以不同的條文表達(dá)規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)[7]。日本的《環(huán)境基本法》中規(guī)定了公民應(yīng)當(dāng)履行保護環(huán)境的義務(wù)，法國的《環(huán)境憲章》中也規(guī)定了公民的健康環(huán)境生活權(quán)利。還有，西班牙、阿根廷、土耳其、智利、菲律賓等國的憲法中也有相似的規(guī)定[8]。這些國家的法律以不同的表述規(guī)定了人類的公眾環(huán)境權(quán)。其二，多國規(guī)定了公民環(huán)境參與權(quán)。各國為了環(huán)境參與權(quán)順利發(fā)揮效用，設(shè)立了配套的法律制度，如聽證制度、環(huán)境影響評價制度等。法國《環(huán)境憲章》中就賦予公眾有權(quán)參與環(huán)境政策制定的權(quán)利；美國在《聯(lián)邦形成程序法》中規(guī)定了制定法律、規(guī)章等立法行為都要經(jīng)歷通知和意見反饋程序，當(dāng)然這在環(huán)境方面也同樣適用。其三，政府應(yīng)在公眾參與海洋環(huán)境保護上承擔(dān)職責(zé)。例如，美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定政府要給予財物保障；歐盟制定的《奧胡斯公約》中要求政府及時公布與環(huán)境有關(guān)的信息；法國《環(huán)境憲章》中高度重視政府在環(huán)境保護宣傳工作和教育行為中的作用。目前，我國必須要考慮的問題是，如何讓不是直接利害關(guān)系人的“公眾”參與到公益訴訟中來？

三、海洋強國戰(zhàn)略下我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)化

生態(tài)文明建設(shè)與良好的海洋環(huán)境息息相關(guān)，海洋環(huán)境民事公益訴訟是保護海洋環(huán)境的重要制度，故而需要構(gòu)建起完全意義上的海洋環(huán)境民事公益訴訟制度，就需要形成一種全面和體系化的思路。以我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)和現(xiàn)存問題為視角，借鑒國內(nèi)外海洋環(huán)境民事公益訴訟制度的先進經(jīng)驗，提出有針對性的完善建議，應(yīng)對海洋環(huán)境生態(tài)公益保護的現(xiàn)存問題。

(一)明確原告的適格主體資格

第一，協(xié)調(diào)法律沖突。以《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》及《海洋環(huán)境保護法》的法律位階為法律，但在海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定上，三者在適用時有模糊之處。據(jù)不同的爭議，筆者的觀點是，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟的范疇，因為截至目前國家利益和社會利益并未很明確地區(qū)分，而且這兩種利益的范圍存在著很大的交叉部分。不能僅僅看到“國家利益”的表述，就要把它和公共利益互斥，而應(yīng)該是以保護海洋環(huán)境的目的和追求訴訟制度的體系化為考量因素，由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門對侵犯到了不特定多數(shù)人的利益、危害海洋環(huán)境的行為提起訴訟來請求賠償，視為海洋環(huán)境民事公益訴訟的一種類型。其次，就是該如何確定起訴主體的問題?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第八十九條關(guān)于提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體之規(guī)定是全國人大常委會在1999年的修改中新增的條款，故而屬于法律中舊的特別規(guī)定；然而全國人大常委會在2012年修改的《民事訴訟法》中新增的第五十五條是對污染環(huán)境、侵害眾多消費者等損害社會公益行為提起民事公益訴訟之規(guī)定，此為法律中新的一般規(guī)定。這個沖突不能僅僅簡單地用一般法優(yōu)于特殊法的規(guī)定來解決。如果兩者之間存在沖突，并且不能明確如何適用時，由全國人大常委會進行裁定(2)參見《立法法》第94條第一款規(guī)定:“法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。”，以此對法律適用邊界作出明確解釋，以解決法律漏洞。按照筆者的建議，海洋環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循保護海洋環(huán)境的立法意圖而且要保持法律之間的協(xié)調(diào)，所以統(tǒng)一對有資格的社會組織賦予海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體資格是非常有必要的。

第二，對社會組織提起的公益訴訟提供支持。在涉及海洋環(huán)境的公益訴訟案件中，雖然合格的社會組織是重要的起訴人，但是為了有效解決爭端并避免盲目起訴，社會組織在提起訴訟前可以建議行政機關(guān)采取相應(yīng)的行為。另外，相關(guān)主體可以根據(jù)“法釋[2015]1號”第11條之規(guī)定提供支持(3)參見“法釋[2015]1號”第11條規(guī)定：“檢察機關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！?。此規(guī)定在海洋環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴就體現(xiàn)為，檢察機關(guān)、負(fù)責(zé)海洋環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的機關(guān)或者部門可以按照上述司法解釋的規(guī)定支持社會組織提起訴訟。

(二)確立舉證責(zé)任

1.海洋環(huán)境民事公益訴訟不適用舉證責(zé)任倒置

確定海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則不僅要衡量雙方當(dāng)事人的舉證能力，還要顧及海洋環(huán)境損害的情況。這就需要，一方面，從前文的論述可知，在環(huán)境侵權(quán)案件中應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，然而隨著學(xué)理審判實務(wù)的發(fā)展和理論研究的深入，在所有的環(huán)境案件中都適用此規(guī)則已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的需要。下此判定是由于舉證責(zé)任倒置的適用失去了前提。設(shè)立舉證責(zé)任倒置的價值在于解決訴訟雙方舉證能力不平等的問題。雖然在環(huán)境私益訴訟中滿足了這一條件，但是在環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)產(chǎn)生了變化。環(huán)境公益訴訟的原告一般是檢察機關(guān)、行政機關(guān)以及專業(yè)的社會組織，這些主體已經(jīng)不再像環(huán)境私益訴訟原告處于劣勢的地位。相反的是，他們即擁有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和豐富的社會資源，又非常熟悉法律運行的規(guī)則，舉證也不會成為太大的障礙。如此一來，被告勢必成為劣勢的一方當(dāng)事人，還適用舉證責(zé)任倒置將會出現(xiàn)訴訟不公平的現(xiàn)象。另一方面，原告的舉證責(zé)任在“法釋[2015]1號”也被大幅度地減輕。例如在這一《解釋》的第13條和第14條，也讓舉證責(zé)任倒置的適用前提喪失。

2.合理分配因果關(guān)系的舉證責(zé)任

對于因果關(guān)系推定規(guī)則的適用還存在模糊，所以筆者建議：按照訴訟主體地位的差異與時間發(fā)展的先后順序根據(jù)海洋生態(tài)受損的實際情況來精準(zhǔn)分配舉證責(zé)任。要遵循的原則是:原告對損害行為、損害后果以及因果關(guān)系都要承擔(dān)適當(dāng)?shù)呐e證責(zé)任，但是還要有所區(qū)別。首先，對于因果關(guān)系，如果是社會組織作為原告，繼續(xù)沿用因果關(guān)系推定規(guī)則，即提供初步的證據(jù)；如果是行政機關(guān)和檢察機關(guān)作為原告，證明標(biāo)準(zhǔn)則需要上升到高度蓋然性。其次，還要考慮到海洋環(huán)境損害的時間進程，就發(fā)生明顯的損害行為并且損害結(jié)果明確的情況而言，應(yīng)采用“誰主張，誰舉證”的證明標(biāo)準(zhǔn)；而對于發(fā)生了明顯損害行為但損害結(jié)果已經(jīng)擴散而難以證明的情況下，則應(yīng)采用因果關(guān)系的規(guī)則。

(三)海洋環(huán)境民事公益訴訟裁判實質(zhì)化

維護、修復(fù)海洋環(huán)境公益是海洋環(huán)境訴訟的目的，因此判決必須要考慮其執(zhí)行的有效性。不可否定的是，依法裁判是法官判案所必須遵循的，這是法官在依據(jù)現(xiàn)行有效的法律作為裁判的大前提，以案件事實為小前提，從而得出裁判結(jié)果。但是，在現(xiàn)行法律不完善的前提下，法官可以在現(xiàn)有的法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，應(yīng)用科學(xué)的法學(xué)方法，充分論證裁判結(jié)果的合理性，做出符合正義的裁判。良好環(huán)境是典型的社會公共利益[9]。也正是在這個論斷基礎(chǔ)上，海洋環(huán)境民事公益訴訟最主要的不是為了確認(rèn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保護海洋環(huán)境，實現(xiàn)社會公益。在案件審理中，一些法院的做法已經(jīng)為實現(xiàn)這一目的采取了靈活的措施。例如，在“連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護協(xié)會訴被告顧紹成環(huán)境污染損害賠償公益訴訟案”中(4)參見“連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護協(xié)會訴顧紹成環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”，江蘇連云港市中級人民法院(2014)連環(huán)公民初字第1號民事判 決書。此案原告的訴訟請求包括：依法判訟被告賠償因排放含酸廢水而造成的環(huán)境損失98 000元，承擔(dān)原告因本案訴訟而發(fā)生的合理費用3 500元。法院根據(jù)被告的請求以及事實，最終判決：被告顧紹成于本判決生效后二年內(nèi)提供總計960小時的環(huán)境公益勞動(每月至少6次，每次不低于6小時)，以彌補其環(huán)境損害賠償金的不足部分，該項勞務(wù)執(zhí)行由連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護局負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。，被告雖然愿意配合法院給受害方賠償，但因經(jīng)濟困難，無法進行賠付，所以請求希望法院能讓其做一些公益事業(yè)來抵消造成的損害。法院則認(rèn)為，被告主張其經(jīng)濟非常困難情況下，通過提供有益于環(huán)境保護的勞務(wù)活動抵補其對環(huán)境造成的損害，符合“誰污染，誰治理；誰損害，誰賠償”的環(huán)境立法宗旨，較單純賠償更有利于環(huán)境的修復(fù)與治理，法院予以采納，做出的裁判就不僅僅局限于原告的訴訟請求[5]。事后也證明法院的做法更好地保護了環(huán)境。所以，從中獲得啟發(fā)：海洋環(huán)境民事公益訴訟的判決不應(yīng)局限于原告的請求，法院應(yīng)該立足于公益訴訟的性質(zhì)，發(fā)揮公權(quán)力機關(guān)的調(diào)控作用，采取更適合于保護海洋環(huán)境需要的做法，作出適合的裁判[10]。

(四)提高公眾參與度

從我國的公眾參與保護海洋環(huán)境實施情況來看，雖然有了總體上的框架，但是怎樣操作在法律上未見規(guī)定。所以，我國可以參考域外法的做法做出具體性安排，對公眾參與環(huán)境訴訟采取立體化的措施，制定完整的法律框架。總體布局上，我國應(yīng)當(dāng)以《憲法》和《環(huán)境保護法》為基礎(chǔ)，在海洋環(huán)境單行法中增加公眾參與的具體法律規(guī)定，同時也要注意不同法律位階的沖突。具體設(shè)計上，可借鑒以下立法模式：首先，在《環(huán)境保護法》增加公眾有權(quán)參與環(huán)境保護原則的條款，公眾不僅有權(quán)參與制定海洋環(huán)境政策和法律的制定，而且能以合適的方式參與法律的實施過程，還可以監(jiān)督?jīng)Q策者和損害者損壞海洋環(huán)境的行為。其次，在《海洋環(huán)境保護法》中設(shè)立專門規(guī)定公眾參與機制。在環(huán)境單行法中規(guī)定：第一是以海洋環(huán)境公眾參與權(quán)利為總體上的上位權(quán)利，下位權(quán)利具體展開為海洋環(huán)境知情權(quán)、海洋環(huán)境損害救濟權(quán)、海洋公益訴訟權(quán)等；第二是公眾參與的救濟途徑；第三是政府在落實公眾參與制中應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)等。再次，在《民事訴訟法》及其司法解釋上增加公眾參與民事公益訴訟的進入和退出機制。

在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的征程中，我國一方面取得了舉世矚目的成就，另一方面也面臨著諸多的問題，生態(tài)環(huán)境也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。生態(tài)文明建設(shè)是我國面對資源約束、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的三重嚴(yán)峻局面提出的，它是通過綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的方式，促進實現(xiàn)人與自然和諧共生，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。生態(tài)文明建設(shè)是一攬子建設(shè)工程，在海洋環(huán)境司法保護層面上，使法律體系適應(yīng)海洋環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實要求，是如今環(huán)境司法建設(shè)中的重要影響因素，是環(huán)境法治所必須回應(yīng)的問題。海洋環(huán)境民事公益訴訟制度是一項重要的環(huán)境保護訴訟制度，不斷有國家將其采納吸收，并且其顯著的海洋環(huán)境保護功能在鮮活的案例中得到證明。當(dāng)前重要的工作是從源頭上阻止海洋環(huán)境的破壞，而建立良性的法律制度是一條可行路徑。海洋環(huán)境民事公益訴訟制度既能充分地展示法律制度在解決突出的海洋問題上的作用，又能充分調(diào)動公眾參與海洋環(huán)境保護的積極性。2012年修訂的《民事訴訟法》、2014年修訂的《環(huán)境保護法》和2015年頒布的、(2017年修訂)的《海洋環(huán)境保護法》已經(jīng)為我國的海洋環(huán)境民事公益訴訟制度搭好總體框架，配套制度的建立以及相關(guān)部門法的完善必須在這些原則性框架內(nèi)運行。由于我國海洋環(huán)境民事公益訴訟制度制定時間晚，發(fā)展還不充分，還存在起訴主體不明確、舉證責(zé)任不合理、責(zé)任承擔(dān)方式有失偏頗等問題，還有待進一步完善，急需建立和完善海洋環(huán)境損害公益訴訟制度。