文/經(jīng)亞龍（華東政法大學(xué) ，上海 200042）

內(nèi)容提要：地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍，存在設(shè)立內(nèi)容范圍與設(shè)立權(quán)限范圍混亂的問(wèn)題。從行政收費(fèi)論的角度出發(fā)，地方設(shè)立行政收費(fèi)應(yīng)基于以服務(wù)為目的的補(bǔ)償和以管理為目的的引導(dǎo)要素，充分考慮合法性原則，兼顧地方特殊情形。補(bǔ)償和引導(dǎo)收費(fèi)的具體內(nèi)容都不宜過(guò)度描述，地方設(shè)立補(bǔ)償類(lèi)收費(fèi)重在程序控制，引導(dǎo)類(lèi)收費(fèi)的內(nèi)容可以參照《立法法》第七十二條，而地方設(shè)立的權(quán)限應(yīng)歸屬于省級(jí)地方性法規(guī)、規(guī)章與人大的決定。借鑒許可、處罰和強(qiáng)制三部法律的立法經(jīng)驗(yàn)，地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的法律條文，采用“設(shè)立權(quán)限+設(shè)立內(nèi)容”的模式，服務(wù)目的產(chǎn)生的補(bǔ)償收費(fèi)，由省級(jí)地方性法規(guī)、規(guī)章或人大決定進(jìn)行設(shè)立；管理目的產(chǎn)生的引導(dǎo)收費(fèi)，則由省級(jí)地方性法規(guī)設(shè)立。

“放管服”改革背景下，全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，“減費(fèi)”成為當(dāng)前政府工作的重要方向，更是擺在地方政府面前的難題。“減費(fèi)”的本質(zhì)是行政收費(fèi)法治化的過(guò)程，在地方尚未厘清自身行政收費(fèi)范圍的前提下，討論如何“減費(fèi)”的基礎(chǔ)也就欠缺。盡管長(zhǎng)期的收費(fèi)清理工作緩解了行政收費(fèi)失控的局面，但以地方行政收費(fèi)范圍界定為代表的行政收費(fèi)問(wèn)題，仍沒(méi)有得到妥善的解決。以“行政收費(fèi)法”的出臺(tái)為目標(biāo)，地方行政收費(fèi)范圍界定承啟行政收費(fèi)的設(shè)定種類(lèi)，關(guān)系到地方行政收費(fèi)的設(shè)定內(nèi)容與設(shè)定權(quán)限劃分，是收費(fèi)法治化中不可忽視的內(nèi)容。

一、地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的混亂

當(dāng)前地方行政收費(fèi)的項(xiàng)目，主要體現(xiàn)在全國(guó)性收費(fèi)清單目錄和地方性收費(fèi)清單目錄上。在全國(guó)性的收費(fèi)清單中，收費(fèi)項(xiàng)目主要由法律法規(guī)或財(cái)政部等政策文件設(shè)立，全部或部分繳入地方國(guó)庫(kù)中；而在地方性的收費(fèi)清單中，收費(fèi)項(xiàng)目由地方設(shè)立，費(fèi)用則繳入地方國(guó)庫(kù)。本文討論的地方設(shè)立行政收費(fèi)問(wèn)題，集中在后者，即地方設(shè)立的行政收費(fèi)項(xiàng)目中。

（一）地方設(shè)立行政收費(fèi)內(nèi)容范圍的混亂

伴隨著收費(fèi)項(xiàng)目清理、收費(fèi)項(xiàng)目清單化和“減費(fèi)降稅”等一系列政策的推行，地方設(shè)立的行政收費(fèi)項(xiàng)目逐步實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)化、明確化，一定程度上緩解了過(guò)去收費(fèi)失控的老問(wèn)題，但地方設(shè)立行政收費(fèi)中收與不收的矛盾依舊存在，甚至在新形勢(shì)下出現(xiàn)了新變化。

參照中國(guó)政府網(wǎng)中全國(guó)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單，對(duì)部分行政收費(fèi)項(xiàng)目（同時(shí)將類(lèi)似的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行類(lèi)別劃分）和征收的地方進(jìn)行梳理，如表1所示：[1]

表1 地方設(shè)立行政收費(fèi)內(nèi)容（摘要）

諸多類(lèi)型的收費(fèi)項(xiàng)目在地方征收的情形各不相同。如機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)費(fèi)用，地方以公共車(chē)位資源緊張為由征收費(fèi)用，上海、江蘇和廣東三地將其列為征收項(xiàng)目。但對(duì)比其他省市沒(méi)有將該項(xiàng)目列入征收范圍，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境等因素的差異，允許地方自主確定收費(fèi)內(nèi)容的考量，某種程度上掩蓋了設(shè)立行政收費(fèi)范圍的混亂。

（二）地方設(shè)立行政收費(fèi)權(quán)限范圍的混亂

地方設(shè)定行政收費(fèi)范圍的依據(jù)混亂，表現(xiàn)為地方設(shè)定行政收費(fèi)依據(jù)與具體行政收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定依據(jù)的混亂。比如，有的地方規(guī)定，省級(jí)地方性法規(guī)是設(shè)立收費(fèi)的最低要求，而《陜西省行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》則認(rèn)可設(shè)定收費(fèi)的最低依據(jù)是省人民政府及其財(cái)政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)的批準(zhǔn)文件。具體行政收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定依據(jù)的混亂，體現(xiàn)在兩方面：不同地區(qū)內(nèi)，收費(fèi)依據(jù)存在明顯的層級(jí)差異；而同類(lèi)收費(fèi)項(xiàng)目，不同地區(qū)的設(shè)定依據(jù)也各有不同。如表2所示，以上海、廣東、河北三地為例，上海設(shè)立收費(fèi)的文件相對(duì)豐富，對(duì)比廣東、河北，以規(guī)范性文件設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目占了很大的比重，尤其是河北，所有項(xiàng)目都依據(jù)規(guī)范性文件設(shè)立。而以養(yǎng)犬管理服務(wù)費(fèi)為例，同種類(lèi)的費(fèi)用，上海等地是由省級(jí)地方性法規(guī)作為主要的依據(jù)來(lái)源，天津則是以人大常委會(huì)公告的形式，三個(gè)設(shè)區(qū)市是市級(jí)地方性法規(guī)，河北、福建等地則是以規(guī)范性文件的形式。無(wú)論從橫向還是縱向觀察，具體行政收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)都是雜亂無(wú)章的，不存在法律上的邏輯聯(lián)系。

表2 地方設(shè)立行政收費(fèi)權(quán)限（摘要）

（三）地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍混亂的成因

早期有觀點(diǎn)認(rèn)為，收費(fèi)的混亂和公共投入，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的薄弱存在密切聯(lián)系。[2]但社會(huì)物質(zhì)生活水平的提高，以及政策的調(diào)控，仍沒(méi)有徹底解決行政收費(fèi)混亂的難題，反而使收費(fèi)問(wèn)題成為一種“慢性病”。以地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的問(wèn)題為導(dǎo)向，范圍混亂的根本原因體現(xiàn)在理論和規(guī)范兩個(gè)層面。

一方面，地方設(shè)立行政收費(fèi)缺少理論體系，政策決策者的意見(jiàn)在范圍的界定中產(chǎn)生了重要影響。首先，地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍和理論基礎(chǔ)之間的關(guān)系相輔相成，收費(fèi)理論的缺位限制了行政收費(fèi)范圍的界定，尤其是沒(méi)有兼顧到地方界定行政收費(fèi)范圍的特殊性。收費(fèi)在中國(guó)社會(huì)的實(shí)踐遠(yuǎn)大于理論體系的構(gòu)建，對(duì)于過(guò)去的設(shè)立主體而言，收費(fèi)可能就是一個(gè)決定或一句話，因此收費(fèi)內(nèi)容繁多，收費(fèi)的實(shí)踐演變成一種權(quán)力不受控制的擴(kuò)散。其次，設(shè)立主體對(duì)于收費(fèi)理論運(yùn)用不當(dāng)，經(jīng)不起推敲。例如《福建省行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》中規(guī)定：管理類(lèi)收費(fèi)，“按照補(bǔ)償成本的原則”確定，管理支出的成本并不易核算，也不是所有管理行為都有特定成本支出。最后，收費(fèi)理論本身的不成熟，也使得地方設(shè)立收費(fèi)借鑒困難。當(dāng)前的收費(fèi)理論面向的是較為普遍的收費(fèi)問(wèn)題，針對(duì)的是“行政收費(fèi)法”收費(fèi)種類(lèi)的設(shè)定，但對(duì)地方如何設(shè)定收費(fèi)的研究相對(duì)較少。不僅如此，收費(fèi)范圍多變復(fù)雜，也導(dǎo)致適用的不周延。

另一方面，地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍，整體上無(wú)法律規(guī)范指引。有學(xué)者認(rèn)為，收費(fèi)依據(jù)的不確定是導(dǎo)致目前行政收費(fèi)混亂的首要原因。[3]這既指向每一個(gè)具體的收費(fèi)項(xiàng)目，不具有明確的依據(jù)，也指向行政收費(fèi)本身，欠缺法律規(guī)范的指引。在以規(guī)范性文件設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目的背景下，地方設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目主要以“項(xiàng)目清單”的形式存在，不利于項(xiàng)目的具體征收。同時(shí)，作為收費(fèi)來(lái)源的規(guī)范性文件，大部分文件只是告知需要收費(fèi)，甚至有的文件還不能公開(kāi)查詢(xún)，導(dǎo)致已有的收費(fèi)項(xiàng)目無(wú)法形成良性互動(dòng)，很難形成地方收費(fèi)體系。此外，地方界定行政收費(fèi)范圍雖有規(guī)范作為參照，如《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》和《政府非稅收入管理辦法》，但二者的立法層級(jí)過(guò)低，出臺(tái)時(shí)間相距較遠(yuǎn)、無(wú)法形成呼應(yīng)，且審批聽(tīng)證等部分條款設(shè)置考慮尚不成熟，作為設(shè)立范圍的指引，效果不理想。

行政收費(fèi)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，一系列“減費(fèi)降稅”的措施，使其趨于成熟，但在法治政府建設(shè)的框架內(nèi)，地方設(shè)立行政收費(fèi)始終沒(méi)能走入正軌，基本上是“各自為政”，收費(fèi)的內(nèi)容范圍與權(quán)限范圍存在混亂?！皽p費(fèi)”仍然是社會(huì)的核心訴求，將這一訴求不斷深化，必然要以法治思維，從法學(xué)理論，尤其是行政收費(fèi)理論和法律規(guī)范兩個(gè)角度，對(duì)地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍進(jìn)行界定。

二、地方設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目回歸行政收費(fèi)理論

有關(guān)于收費(fèi)理論的探討從上個(gè)世紀(jì)開(kāi)始，立足于中國(guó)本土的實(shí)踐，結(jié)合德國(guó)、日本以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的理論成果，一直在爭(zhēng)論中發(fā)展，形成了初步的共識(shí)，可供借鑒參考。但形成的理論共識(shí)，在導(dǎo)入地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的界定中，還需要考慮地方的特殊性，包括地方的管理權(quán)限、地域經(jīng)濟(jì)和人文差異等，給予地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的能動(dòng)空間。

（一）行政收費(fèi)理論的共識(shí)

從行政收費(fèi)范圍界定的角度出發(fā)，收費(fèi)理論包括國(guó)有資源有償使用說(shuō)、[4]行政特別支出補(bǔ)償理論、[5]“負(fù)外部效應(yīng)”矯正論、[6]成本與效率理論、[7]額外成本原則、個(gè)別受益原則和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)性、[8]行政收費(fèi)多元論[9]等多種理論。在厘清收費(fèi)問(wèn)題的理論選擇上，看似存在爭(zhēng)議，實(shí)則取得了一定共識(shí)。

從初期以“補(bǔ)償”要素為重心，到逐漸尋求“補(bǔ)償”與“引導(dǎo)”要素的平衡。補(bǔ)償要素在于額外支出成本的填平，本身就為了彌補(bǔ)政府一般性投入的不足，實(shí)際上一般性的投入只是基本的維持，并不能保證每個(gè)人或者群體的多樣化發(fā)展需求。關(guān)鍵和難點(diǎn)在于界定“特別受益”，無(wú)特別受益也就無(wú)額外的成本支出?！把a(bǔ)償”要素的探討是對(duì)行政收費(fèi)原有價(jià)值的回歸，以此區(qū)分“費(fèi)”與“稅”之間的關(guān)系。無(wú)論是“行政特別支出補(bǔ)償、成本性收費(fèi)”，還是“額外成本原則、個(gè)人受益原則”，包括“以費(fèi)養(yǎng)人”、[10]彌補(bǔ)財(cái)政的觀點(diǎn)，都是圍繞“補(bǔ)償”要素展開(kāi)，只是不同理論的原理、側(cè)重點(diǎn)或表達(dá)方式不同。另一方面，行政管理方式的多變催生不同的社會(huì)調(diào)節(jié)手段，不同收費(fèi)服務(wù)于不同的行政目的，[11]利用“趨利避害”的心理要素，以收費(fèi)“引導(dǎo)”社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，成為“放管服”改革背景下的行政收費(fèi)特色，收費(fèi)也成為間接的行政管理手段，如擁堵費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收。效率性收費(fèi)和“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施”理論都已經(jīng)關(guān)注到這一點(diǎn)，二者異曲同工。

“補(bǔ)償和引導(dǎo)”要素并非是一種獨(dú)特的收費(fèi)理論，更多的是對(duì)已有觀點(diǎn)的梳理總結(jié)，在確定地方設(shè)立行政收費(fèi)的范圍上具有方向指引的作用，實(shí)用性和目的性強(qiáng)。從某種程度上講，“補(bǔ)償和引導(dǎo)”要素與成本效率論如出一轍，區(qū)別在于“引導(dǎo)”側(cè)重于正反效率的調(diào)節(jié)，以行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為基準(zhǔn)，而“效率性收費(fèi)”以提高自然資源和公共設(shè)施的效率為目標(biāo)，但這很難解釋國(guó)家部分收費(fèi)的變化，尤其是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的調(diào)整。以效率論講，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收是一種損害賠償，屬于效率性費(fèi)用，[12]但因?yàn)槿丝诶淆g化問(wèn)題的凸顯，這種損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也在降低。相較于單純的效率提升，動(dòng)態(tài)的引導(dǎo)更能合理解釋行政收費(fèi)的變化，特別是呼應(yīng)當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下“減費(fèi)”政策的推行。

（二）地方設(shè)立行政收費(fèi)的合法性要求

回歸地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的探討,以補(bǔ)償和引導(dǎo)為要素的同時(shí)，必須要尊重行政法學(xué)的基本原則，因此地方設(shè)立行政收費(fèi)當(dāng)然需要回應(yīng)依法行政原則。依據(jù)德國(guó)和日本行政法學(xué)的理論，對(duì)財(cái)產(chǎn)的侵害[13]或是說(shuō)行政主體強(qiáng)制取得私人財(cái)產(chǎn),[14]都必須存在法律依據(jù)。但在中國(guó)語(yǔ)境下，不能據(jù)此認(rèn)為地方無(wú)權(quán)設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目，忽視地方的自主管理權(quán)限和立法權(quán)限。有學(xué)者認(rèn)為理解依法行政的合法化邏輯是行政與法律的一致性，依法行政應(yīng)當(dāng)與“科學(xué)、民主”緊密結(jié)合。[15]合法性要求從形式上來(lái)講，地方設(shè)立行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)符合“法”的基本形式，一方面地方設(shè)立范圍應(yīng)有上位法指引，如“行政收費(fèi)法”，以其中某一條款，確定地方收費(fèi)范圍；另一方面，地方執(zhí)行上位法規(guī)定或者確定具體的收費(fèi)事項(xiàng)，應(yīng)以規(guī)章或地方性法規(guī)的形式。從合法的實(shí)質(zhì)性含義來(lái)看，地方設(shè)立行政收費(fèi)在于是否尊重科學(xué)的合理判斷，民主的公開(kāi)征詢(xún)，換言之，地方設(shè)立行政收費(fèi)能否符合行政合理、公開(kāi)原則，具體包括三方面內(nèi)容。

首先，設(shè)立主體合理。設(shè)立主體合理性的構(gòu)建，對(duì)于地方而言，應(yīng)從權(quán)限范圍和地域范圍兩個(gè)角度考慮。需要明確的是，設(shè)定權(quán)限并不等于專(zhuān)業(yè)話語(yǔ)權(quán)，在行政管理中，領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性往往對(duì)決定權(quán)的歸屬產(chǎn)生重要影響，但行政收費(fèi)并非單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，而是要兼顧行政法學(xué)的思維，不能錯(cuò)把輔助審查當(dāng)成審批權(quán)。具有審批權(quán)限的主體，其一，要處于顯著的可監(jiān)督范圍，而非規(guī)范意義下的監(jiān)督舉報(bào)；其二，可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免形成重復(fù)收費(fèi)，影響行政管理；其三，應(yīng)當(dāng)在地方事務(wù)中擁有較高的話語(yǔ)權(quán)，避免同級(jí)部門(mén)之間利益勾結(jié)。另一方面，從地域范圍上看設(shè)立主體，主要是設(shè)區(qū)市與省級(jí)地方之間的權(quán)限劃分。允許設(shè)區(qū)市設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目是對(duì)收費(fèi)權(quán)力的過(guò)度下放，容易演變成設(shè)區(qū)地方的部門(mén)主導(dǎo)收費(fèi)。收費(fèi)作為一類(lèi)侵害行政，特別是針對(duì)合法行為的侵害，原理上應(yīng)與稅收同等對(duì)待，但又因其非一般性的普遍征收，且不具有稅收的法律地位，允許其適當(dāng)下放設(shè)立權(quán)力并無(wú)不妥。如果允許其下放至設(shè)區(qū)地方，則是過(guò)猶不及。

其次，設(shè)立目的合理。地方行政收費(fèi)以補(bǔ)償和引導(dǎo)為要素，二者共同構(gòu)成了設(shè)立收費(fèi)的目的。補(bǔ)償要素在于特別支出的特別補(bǔ)償，必須以被征收者的“受益”為前提。[16]行政字面上的含義包含“管理”與“服務(wù)”，而前者是“引導(dǎo)、控制和領(lǐng)導(dǎo)”的集合，[17]管理的本質(zhì)就是權(quán)利侵害的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)公共利益的集合與維護(hù)，而受益則是公共利益的分配，[18]源自于服務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)。盡管收費(fèi)的另一個(gè)正當(dāng)目的在于“管理”，不同于針對(duì)違法行為的罰款，收費(fèi)的管理目的在于引導(dǎo)行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一般情形下，引導(dǎo)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，旨在提升社會(huì)資源的使用效率，而特殊情形下，引導(dǎo)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一種動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，是對(duì)社會(huì)的良性調(diào)節(jié)，并不一定指向效率的提升，例如地方調(diào)整非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍。

最后，設(shè)立程序合理。收費(fèi)設(shè)定的程序應(yīng)當(dāng)避免走向行政內(nèi)部決策環(huán)節(jié)，否則地方收費(fèi)清單內(nèi)羅列的收費(fèi)依據(jù)無(wú)法完整地進(jìn)行查找。程序一旦流向內(nèi)部，法治與效益博弈的勝負(fù)手也就不得而知。因此，地方設(shè)立收費(fèi)程序以立法程序?yàn)樽罴眩刹块T(mén)進(jìn)行申報(bào)，形成草案初稿，交由地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議。以立法程序設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，并非要求地方針對(duì)每條收費(fèi)事項(xiàng)立即進(jìn)行立法，而是在條件具備時(shí)，針對(duì)目標(biāo)事項(xiàng)的管理進(jìn)行立法，并在其中設(shè)置相應(yīng)的收費(fèi)條款；在條件尚不充分時(shí)，針對(duì)目標(biāo)事項(xiàng)，地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以決定的方式先行設(shè)置。前者是今后設(shè)立收費(fèi)的主流程序，后者為短期過(guò)渡。

（三）地方設(shè)立行政收費(fèi)的特殊性

地方設(shè)立行政收費(fèi)以補(bǔ)償和引導(dǎo)為要素，要從根本上符合合法性要求，還要契合地方的特殊性，優(yōu)化地方設(shè)立行政收費(fèi)。

第一，嚴(yán)格控制地方事項(xiàng)的范疇，避免不合理收費(fèi)的發(fā)生。對(duì)于以服務(wù)為目的補(bǔ)償性收費(fèi)，地方事項(xiàng)以財(cái)政支出為限，該項(xiàng)財(cái)政必須由設(shè)立地方財(cái)政支出，不存在中央財(cái)權(quán)的支出或補(bǔ)貼，才能實(shí)現(xiàn)地方收費(fèi)與地方財(cái)政支出的邏輯閉合。而以管理為目的的引導(dǎo)性收費(fèi)，中央與地方管理權(quán)限的劃分，特別是立法權(quán)限的劃分，決定了地方事項(xiàng)的范疇。盡管如此，目前也沒(méi)有絕對(duì)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，更多的是依靠主觀判斷。因此，“說(shuō)明”是確定某一項(xiàng)收費(fèi)事項(xiàng)是否歸屬于地方的重要流程，再次體現(xiàn)了地方設(shè)立收費(fèi)中立法程序的重要性。而行政機(jī)關(guān)以決策的方式自圓其說(shuō)、自我批準(zhǔn)，顯然不能滿(mǎn)足對(duì)地方收費(fèi)事項(xiàng)的監(jiān)督。

第二，有條件地允許地方特殊收費(fèi)，嚴(yán)格控制收費(fèi)的泛化與競(jìng)爭(zhēng)。收費(fèi)作為針對(duì)合法行為的財(cái)產(chǎn)剝奪，本身就并非常規(guī)化手段，因此收費(fèi)可以“特殊化”，卻不能“泛化”。地方設(shè)立收費(fèi)就是破除收費(fèi)與地方行政機(jī)關(guān)的單方面聯(lián)系，將收費(fèi)納入正常的法治軌道，而不是某一個(gè)簡(jiǎn)單的決策。因特別受益需要特別服務(wù)，產(chǎn)生特別支出，就是可以設(shè)立收費(fèi)的；因管理需要，需要進(jìn)行收費(fèi)引導(dǎo)的，有相當(dāng)?shù)牧⒎?quán)限，經(jīng)過(guò)立法程序，同樣就可以征收；考慮其他無(wú)關(guān)因素設(shè)立的行政收費(fèi)是不可取的。

第三，設(shè)立以管理為目的的收費(fèi)應(yīng)嚴(yán)于以服務(wù)為目的的收費(fèi)。補(bǔ)償為要素的收費(fèi)，以服務(wù)為目的，存在“特別受益特別支出”的客觀事實(shí)，側(cè)重于程序控制成本核定。而以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)，則是將收費(fèi)作為一種行政管理手段，雖符合行政效益原則，但作為對(duì)合法行為的財(cái)產(chǎn)剝奪，相較于補(bǔ)償收費(fèi)并無(wú)正當(dāng)理由。尤其在地方設(shè)立的過(guò)程中，地方有一定的自主權(quán)限，可操作空間較大，地方在主動(dòng)尋求更多管理手段時(shí)，易超出合法界限自我設(shè)權(quán)。因此設(shè)立以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。

地方設(shè)立行政收費(fèi)，從學(xué)理上探討收費(fèi)內(nèi)容，應(yīng)包括補(bǔ)償和引導(dǎo)兩類(lèi)收費(fèi)。同時(shí)，從行政行為合法性，以及兼顧地方特殊性的角度來(lái)看，以服務(wù)為目的的補(bǔ)償收費(fèi)和以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)應(yīng)由省級(jí)地方具有立法權(quán)限的主體設(shè)立，輔之以立法設(shè)立程序，且設(shè)立后者的嚴(yán)格程度應(yīng)顯著高于前者。

三、地方設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目契合法律規(guī)范邏輯

行政收費(fèi)理論下地方設(shè)立行政收費(fèi)僅從一個(gè)宏觀概括的角度，闡述了地方設(shè)立行政收費(fèi)的基本要素、一般性與特殊性原則。而進(jìn)一步界定地方設(shè)立行政收費(fèi)的范圍，仍需契合法律規(guī)范邏輯。

（一）地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的具體內(nèi)容

以服務(wù)為目的的補(bǔ)償收費(fèi)，其具體內(nèi)容并不容易界定。在《立法法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》）中，省級(jí)人大與省級(jí)政府在本行政區(qū)域內(nèi)擁有廣泛的管理權(quán)限?！读⒎ǚā返谄呤l表述的省級(jí)人大及其常委會(huì)在不與上位法抵觸的前提下，可以根據(jù)“本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”制定法規(guī)，而《地方組織法》對(duì)于地方政府的管理職權(quán)雖有所列舉，但實(shí)際上也不是限定性的列舉，指向的是“本行政區(qū)域內(nèi)”的“行政工作”。因此，在受益者、受益程度與支出權(quán)限都無(wú)法確定的前提下，以程序代替具體內(nèi)容的理論判斷，給予地方自由裁量的空間。

以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)，由于無(wú)特別支出的正當(dāng)理由，如僅以地方不確定的自主管理權(quán)限為由，放開(kāi)引導(dǎo)收費(fèi)的設(shè)立，基于管理目的需要，權(quán)力自然擴(kuò)張的屬性可能難以克制。一方面，行政收費(fèi)不同于稅收，并無(wú)直接的憲法依據(jù)；另一方面，從嚴(yán)格意義上來(lái)講，《立法法》第八條本意將“非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”作為法律保留事項(xiàng)，只是實(shí)踐中對(duì)該條出現(xiàn)了新的理解與運(yùn)用。因此，引導(dǎo)收費(fèi)并不適宜完全放開(kāi)，防止其淪為一種純粹的行政管理手段。但是引導(dǎo)收費(fèi)的范圍目前并沒(méi)有明確的參照，《政府非稅收入管理辦法》與《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》均未有相似規(guī)定，建議可以類(lèi)比《立法法》第七十二條中有關(guān)設(shè)區(qū)地方制定地方性法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行適用。其一，該等范圍經(jīng)過(guò)征詢(xún)、評(píng)議等一系列程序，對(duì)地方事務(wù)具有一定的參照，有其合理性基礎(chǔ)。[19]其二，實(shí)踐中的引導(dǎo)收費(fèi)的設(shè)立基本與《立法法》第七十二條確定的內(nèi)容相通，例如犬類(lèi)管理費(fèi)歸屬于城市管理、綠化補(bǔ)償費(fèi)屬于環(huán)境保護(hù)，且第七十二條內(nèi)容既有限制之意，又相對(duì)比較寬泛，[20]適合引導(dǎo)收費(fèi)的借鑒。其三，引導(dǎo)收費(fèi)控制的核心還是設(shè)立主體與設(shè)立程序，設(shè)立范圍的限制偏向于指導(dǎo)作用。其四，以“行政收費(fèi)法”的形式進(jìn)行確定，收費(fèi)范圍限制與省級(jí)地方立法權(quán)限之間自然不存在矛盾。

地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的具體內(nèi)容，因不同的設(shè)立目的與理由，存在的具體形態(tài)有聯(lián)系，也各有差異。二者都不宜對(duì)具體內(nèi)容過(guò)度描述，避免對(duì)收費(fèi)形成僵化控制。對(duì)于以服務(wù)目的的補(bǔ)償收費(fèi)，地方設(shè)立重在以程序確定支出成本的具體內(nèi)容，可列舉卻無(wú)需限制。對(duì)于以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)，參照《立法法》第七十二條內(nèi)容范圍，既有限制，又是合理放開(kāi)。

（二）地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的立法層級(jí)

規(guī)范性文件不能設(shè)立行政收費(fèi)。2018年修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第四章規(guī)定：“規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)?！北容^行政處罰、行政強(qiáng)制兩個(gè)事項(xiàng)，屬于對(duì)違法行為的權(quán)利剝奪，那么對(duì)應(yīng)的舉輕以明重，對(duì)于合法行為的權(quán)利剝奪，行政收費(fèi)也應(yīng)受到控制。以規(guī)范性文件設(shè)立收費(fèi)，某種程度上是行政效益原則的體現(xiàn)，但效益原則應(yīng)當(dāng)讓步于法治原則，作為明顯侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，行政收費(fèi)絕對(duì)不應(yīng)當(dāng)由規(guī)范性文件進(jìn)行設(shè)立。根據(jù)《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》規(guī)定，當(dāng)前地方設(shè)立行政收費(fèi)，一般以省級(jí)財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)的審核批準(zhǔn)為主。表面上看，財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)對(duì)收費(fèi)行為存在專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際上過(guò)分放大了輔助審核的權(quán)限。

設(shè)區(qū)地方立法收費(fèi)容易形成立法沖突。以南寧市征收養(yǎng)犬管理費(fèi)為例，收費(fèi)清單中，南寧市征收犬類(lèi)管理費(fèi)用依據(jù)自身?xiàng)l例和省級(jí)財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)的規(guī)范性文件。但依據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，《南寧市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)是否包含對(duì)其中收費(fèi)條款的批準(zhǔn)，無(wú)論何種答案都會(huì)引起現(xiàn)有制度的沖突。如果包含，省級(jí)財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)的審核是被“架空”，還是可以“對(duì)抗”；如果不包含，那么省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)限是否因此存在留白，不能正常履行自己的職責(zé)。即使否定省級(jí)財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)對(duì)收費(fèi)設(shè)定的決定權(quán)限，設(shè)區(qū)地方立法設(shè)立收費(fèi)也容易形成“羊群效應(yīng)”，與省級(jí)政府、省級(jí)人大形成立法沖突，影響后者設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。

省級(jí)地方性法規(guī)、規(guī)章與人大決定可以設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。《立法法》規(guī)定了省級(jí)地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)地方事項(xiàng)的管理權(quán)限，允許后者設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)際是在平衡收費(fèi)的法治與效益。同樣，《地方組織法》也明確省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育等工作的重大事項(xiàng)。部分補(bǔ)償性收費(fèi)，如教育考試收費(fèi)，并不適宜制定一部完整的法規(guī)，考慮法治原則的同時(shí)，也要兼顧效益原則和收費(fèi)的實(shí)際情形。因此在實(shí)踐操作的收放，與設(shè)立行政收費(fèi)的合目的性、比例原則等前提下，[21]省級(jí)規(guī)章與省級(jí)人大決定也可以設(shè)立收費(fèi)。

（三）比較其他行政法規(guī)范下地方設(shè)立行政收費(fèi)

對(duì)比《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》，地方設(shè)立行政收費(fèi)同樣作為一種行政行為，設(shè)立收費(fèi)應(yīng)當(dāng)參照上述三個(gè)典型法律規(guī)范。

第一，從設(shè)立范式上來(lái)看，地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的界定，應(yīng)當(dāng)是權(quán)限范圍與內(nèi)容范圍的結(jié)合。三部法律均在第二章規(guī)定處罰、許可和強(qiáng)制的種類(lèi)與設(shè)定權(quán)限。這里的種類(lèi)一般以列舉形式表述該種行政行為具有普適性的內(nèi)容范疇。具體內(nèi)容之后，分別確定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章甚至決定對(duì)于列舉內(nèi)容的權(quán)限劃分。值得注意的是，對(duì)于地方設(shè)立處罰、許可和強(qiáng)制范圍，三部法律均采用“設(shè)立權(quán)限+設(shè)立內(nèi)容”的模式，例如《行政處罰法》規(guī)定：“前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。”這一立法模式以權(quán)限與內(nèi)容的結(jié)合實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行政管理措施的雙重限制，地方設(shè)立行政收費(fèi)立法時(shí)可比照適用該等模式。但是以服務(wù)為目的的補(bǔ)償收費(fèi)，從性質(zhì)上來(lái)講與行政許可類(lèi)似，但又不同于行政許可一般禁止的授予，而是公法意義上的等價(jià)交換。因此，地方補(bǔ)償收費(fèi)在其權(quán)限范圍內(nèi)可以無(wú)具體內(nèi)容限制進(jìn)行設(shè)定。

第二，地方設(shè)立收費(fèi)中地方性法規(guī)與政府規(guī)章應(yīng)表現(xiàn)出梯次上的差異。地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章梯次上的差異，集中表現(xiàn)在設(shè)立內(nèi)容或是設(shè)定內(nèi)容的效力上。差異的背后是規(guī)范位階的體現(xiàn)、是權(quán)力的劃分。地方設(shè)立行政收費(fèi)，這種差異也不能避免，但又因具體收費(fèi)內(nèi)容并不明確，僅具有導(dǎo)向因素（或設(shè)立目的）作為收費(fèi)范圍的判斷，不能直接采用以立法權(quán)限劃分內(nèi)容的一般模式。故地方設(shè)立收費(fèi)應(yīng)側(cè)重立法權(quán)限對(duì)不同導(dǎo)向因素（或不同設(shè)立目的）的劃分，再對(duì)具體的設(shè)立范圍進(jìn)行列舉。此外，規(guī)范以外的其他設(shè)定依據(jù)一定程度上也是可以作為該等行為的設(shè)定依據(jù)，如《行政許可法》中的“國(guó)務(wù)院決定”。這里的立法本意是為了應(yīng)對(duì)實(shí)踐中復(fù)雜多變的環(huán)境，包括敏感類(lèi)問(wèn)題、試點(diǎn)改革保障和一些對(duì)外貿(mào)易糾紛。[22]對(duì)應(yīng)的，目前地方設(shè)立收費(fèi)范圍，仍不具有穩(wěn)定性，甚至帶有一定的時(shí)效性，考慮到實(shí)踐中的需要，以非規(guī)范形式設(shè)定收費(fèi)也具有一定的必要。

第三，上位法對(duì)地方設(shè)立收費(fèi)的限制，以及地方設(shè)立收費(fèi)的目的需要被強(qiáng)調(diào)。此二者屬于立法中的當(dāng)然規(guī)定，但出于立法完整嚴(yán)密的需要，類(lèi)似的表述也必不可少。一般而言，省級(jí)地方性法規(guī)之上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)法律與行政法規(guī)的法律位階，才符合《立法法》的基本要求，地方設(shè)立行政收費(fèi)也不例外。另一方面，地方設(shè)立目的也需要強(qiáng)調(diào)，凸顯地方設(shè)立的原因、必要以及界限，如《行政處罰法》規(guī)定，“對(duì)違反行政管理秩序的行為”；《行政許可法》規(guī)定，“因行政管理的需要”。

比較其他行政規(guī)范是在地方設(shè)立行政收費(fèi)理論和規(guī)范探討業(yè)已成熟的情況下，從規(guī)范條文表達(dá)形式的角度，闡述地方設(shè)立行政收費(fèi)法條的基本模型。綜上，結(jié)合理論和規(guī)范分析，地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍將以完整的法條加以詮釋。

四、地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的法治化路徑

省級(jí)地方基于成本補(bǔ)償和管理引導(dǎo)需要，可以設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目，包括：第一，因地方社會(huì)服務(wù)的特別需要，地方財(cái)政特別支出的，省、自治區(qū)、直轄市可以核定支出成本，制定地方性法規(guī)、規(guī)章，或由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以決定形式征收費(fèi)用，如工本費(fèi)、教育考試費(fèi)、評(píng)定鑒定費(fèi)、輔助通行費(fèi)等；第二，因地方社會(huì)管理的特別需要，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)設(shè)定行政收費(fèi)，包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，自然資源、環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)；第三，法律、行政法規(guī)對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)作出規(guī)定，地方可以在法律、行政法規(guī)范圍內(nèi)作出該收費(fèi)項(xiàng)目具體的規(guī)定。

（一）以服務(wù)為目的的補(bǔ)償收費(fèi)

以服務(wù)為目的的補(bǔ)償收費(fèi)，內(nèi)容上看必須歸因于政府的服務(wù)目的，存在直接的服務(wù)事項(xiàng)支出，包括物質(zhì)支出和行為支出，而支出本身以相對(duì)人的特別受益為前提，屬于被動(dòng)支出。列舉目前主要的支出事項(xiàng)，一是工本費(fèi)用，如票據(jù)工本費(fèi)。不同系統(tǒng)內(nèi)的票據(jù)工本可以視情形分別征收，以票據(jù)工本的成本為限，但不得出現(xiàn)征收的成本差異和地區(qū)差異。二是教育考試費(fèi)，教育考試費(fèi)在地方設(shè)立收費(fèi)中往往占據(jù)較大比重。教育費(fèi)包括老年大學(xué)的學(xué)費(fèi)、成人教育的學(xué)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)用等，考試費(fèi)用則更是種類(lèi)繁雜，如自學(xué)考試費(fèi)、中考費(fèi)等。三是評(píng)定鑒定費(fèi)，如職稱(chēng)評(píng)定、傷殘鑒定等，也是典型的以服務(wù)為目的，但這里的成本偏向于人工成本的計(jì)算。四是輔助通行費(fèi)，如地方有船閘過(guò)閘費(fèi)、引航引泊費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)等。除了相對(duì)普遍的四種成本補(bǔ)償收費(fèi)，地方也可在自身權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)特別收益產(chǎn)生的特別成本支出適當(dāng)拓展，但禁止一般成本支出或超成本支出的補(bǔ)償。

補(bǔ)償收費(fèi)的設(shè)立權(quán)限范圍，集中在省級(jí)人大及其常委會(huì)、省級(jí)政府，由地方性法規(guī)、規(guī)章或人大公告設(shè)立。對(duì)于影響大、收費(fèi)范圍相對(duì)較廣或是成本支出較為特殊（超出上述四類(lèi)范圍）的費(fèi)用，主要由地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)立。而對(duì)于影響范圍較小、收費(fèi)金額不大或是成本支出顯著且單一的費(fèi)用，如工本費(fèi)用、過(guò)渡費(fèi)用，可以由省級(jí)人大及其常委會(huì)，以公告或決定的形式進(jìn)行設(shè)立，保證合法性的同時(shí)提高行政效率。

設(shè)立主體在設(shè)立補(bǔ)償收費(fèi)時(shí)，應(yīng)注意“特別受益”的理解與適用，以理論探求“特別受益”的標(biāo)準(zhǔn)，并不能解決實(shí)踐的問(wèn)題，從更加務(wù)實(shí)的角度，對(duì)設(shè)立主體提出如下幾點(diǎn)要求：第一，不能強(qiáng)行攤派成本或隨意設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，成本補(bǔ)償?shù)那疤嵩谟凇氨粍?dòng)支出”。第二，“特別受益”由相對(duì)人決定，但由于相對(duì)人的不可知，判斷權(quán)還是在申請(qǐng)主體、設(shè)立主體手中。第三，主觀上，申請(qǐng)和設(shè)立主體要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，洞察社會(huì)和市場(chǎng)的需求、走向；客觀上，申請(qǐng)和設(shè)立程序的及時(shí)引入也在左右“特別受益”的判斷。

（二）以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)

以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)，設(shè)定內(nèi)容目前應(yīng)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、自然資源、環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等。城鄉(xiāng)建設(shè)與管理與《立法法》中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理解范圍基本一致，是寬泛的，包括城市與農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)與管理、公共秩序、交通環(huán)境、應(yīng)急管理等。[23]自然資源專(zhuān)指《憲法》第九條列舉的“礦藏、水流、森林”等資源。需要注意的是，有的自然資源并非完全在某一地域內(nèi)，類(lèi)似河流山脈。除了區(qū)分地域管理權(quán)限劃分，是否收費(fèi)以及收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)籌兼顧，必要時(shí)應(yīng)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！碍h(huán)境保護(hù)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之間存在重疊，但不重復(fù)，本意是為了強(qiáng)調(diào)收費(fèi)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)，如城市綠化費(fèi)、“揚(yáng)塵費(fèi)”等。歷史文化遺產(chǎn)范疇的界定，可以參照文物保護(hù)級(jí)別的認(rèn)定?！霸缆磿?shū)院”事件透露出的問(wèn)題在于，保護(hù)收費(fèi)必須與市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行區(qū)分?！段奈锉Ｗo(hù)法》第十條規(guī)定，文物保護(hù)“所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”，如果文物公開(kāi)展示或者文物保護(hù)單位開(kāi)放，為保證文物資源使用的效率，可以設(shè)定相應(yīng)的引導(dǎo)費(fèi)用，但收取費(fèi)用應(yīng)用于文物本身的維護(hù)，而不是確定一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格，參與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

引導(dǎo)收費(fèi)沒(méi)有特別受益的前置原因，基于管理目的產(chǎn)生的引導(dǎo)收費(fèi)必須由省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)設(shè)立，以防止權(quán)力的擴(kuò)張。當(dāng)前地方設(shè)立的行政收費(fèi)中，以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)占據(jù)了一定比重，但相當(dāng)一部分是由規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)立的。因此，立法也不宜操之過(guò)急，可以有一定的緩沖調(diào)整時(shí)間，進(jìn)行地方收費(fèi)的清理，需要征收但不急于通過(guò)立法轉(zhuǎn)化的，也可以暫停該部分引導(dǎo)費(fèi)用的征收。地方性法規(guī)設(shè)立引導(dǎo)收費(fèi)同樣為今后城市多元化管理，提供了“第三條道路”選擇，例如城市擁堵費(fèi)的征收。

（三）設(shè)定范圍不得超出上位法界限范圍

地方設(shè)立行政收費(fèi)不能超出上位法界限范圍。這里上位法一般指法律、行政法規(guī)，具體要求包括：第一，上位法明確要求征收的費(fèi)用，地方不得隨意增設(shè)或加以改變，只能針對(duì)該項(xiàng)費(fèi)用征收，在其界限范圍內(nèi)做出具體執(zhí)行的規(guī)定。第二，上位法明確規(guī)定不得征收的，地方不得設(shè)立相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目，也不得變相征收。例如《行政許可法》與《政府信息公開(kāi)條例》均規(guī)定一般不得收費(fèi)的情形，即使有例外規(guī)定，也僅授權(quán)法律、行政法規(guī)或是中央有關(guān)部門(mén)作出規(guī)定，地方不得越權(quán)設(shè)立。第三，上位法規(guī)定模糊或存在法律漏洞的。此種情形下，地方是否設(shè)立需要特別考慮。如非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條僅規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。但第十八條卻未說(shuō)明，非婚生育的行為是否應(yīng)當(dāng)征收相應(yīng)的費(fèi)用。如地方不征收，則會(huì)形成立法漏洞，征收又存在違反上位法的風(fēng)險(xiǎn)。[24]此時(shí)就需要地方考慮費(fèi)用征收之本意，合理謹(jǐn)慎地解讀法條。第四，上位法沒(méi)有規(guī)定收費(fèi)的事項(xiàng)。沒(méi)有上位法的規(guī)定，并不等于地方可以恣意設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。在此情形下，地方更應(yīng)當(dāng)參照憲法或相關(guān)法律、行政法規(guī)的立法精神、內(nèi)涵以及涉及的價(jià)值理念，而不局限于條文本身的解讀。

站在立法的角度，地方設(shè)立行政收費(fèi)范圍的界定并非是單純的厘清內(nèi)容，或是明確權(quán)限，而是兩者的結(jié)合。以服務(wù)為目的的補(bǔ)償收費(fèi)，如工本費(fèi)、教育考試費(fèi)等應(yīng)由省級(jí)地方性法規(guī)、規(guī)章或人大的決定加以設(shè)立；以管理為目的的引導(dǎo)收費(fèi)應(yīng)限定于特定的種類(lèi)范圍，由省級(jí)地方性法規(guī)設(shè)定。行政收費(fèi)與處罰、許可和強(qiáng)制一樣，都是國(guó)家治理的重要手段之一，在2020年中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記提出，要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對(duì)于行政收費(fèi)而言，除了貫徹落實(shí)當(dāng)前“減費(fèi)”的重要任務(wù)，全面推進(jìn)行政收費(fèi)的法治化是更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。