周金城 ，胡輝敏 ，黎振強(qiáng)

（1.湖南理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 岳陽 414000；2.美國阿爾弗雷德大學(xué) 商學(xué)院，紐約 阿爾弗雷德 148022；3.岳陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 科研處，湖南 岳陽 414000）

長江流域水質(zhì)關(guān)乎近4億國人的生產(chǎn)生活，但是流域內(nèi)重化工企業(yè)密布，生活污水排放方式粗放，偷排漏排或突發(fā)性的水污染事件頻發(fā)，干流60%的水體受到不同程度的污染。目前，各地禁漁、非法碼頭治理、排污監(jiān)管、污染治理等工作各自為政，其管理職能交叉、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺少有效協(xié)調(diào)等問題比較突出。流經(jīng)19個(gè)省份的長江以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，沒有各地、各部門的一致行動(dòng)，是不可能治理好的。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“長江是中華民族的母親河，一定要保護(hù)好”“守護(hù)好一江碧水”“共抓大保護(hù)”，重點(diǎn)是持續(xù)改善長江水質(zhì)，扎實(shí)推進(jìn)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)，發(fā)揮區(qū)域協(xié)商合作機(jī)制作用，建立健全生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制，強(qiáng)化共抓大保護(hù)的協(xié)同性[1]。

我國的長江與美國的密西西比河在長度、年徑流量、流域面積方面都有一定的相似性。密西西比河長6 262千米，流經(jīng)美國31個(gè)州及加拿大2個(gè)省，是世界第四長河，年徑流量6 000億立方米，流域面積達(dá)323萬平方千米。長江長6 397米，流經(jīng)中國19個(gè)省（直轄市、自治區(qū)），是世界第三長的河流，年徑流量9 210億立方米，流域面積180萬平方千米[2]。密西西比河流域曾經(jīng)存在富營養(yǎng)化、有毒物質(zhì)超標(biāo)等嚴(yán)重問題，但是經(jīng)過近幾十年來的協(xié)同治理，現(xiàn)在水質(zhì)有了很大改善，成為人民安居樂業(yè)的美麗家園。密西西比河流域水質(zhì)管理跨區(qū)域、跨部門合作經(jīng)驗(yàn)可以為長江流域的水質(zhì)協(xié)同治理提供有價(jià)值的借鑒。

國內(nèi)學(xué)者主要研究了密西西比河流域治理采取的具體措施，如實(shí)施排污許可證制度、制定聯(lián)邦流域管理政策、加強(qiáng)聯(lián)邦部門合作、加大資金投入力度[3]，完善法律體系、防護(hù)工程、自然資源調(diào)查與監(jiān)測等[4]。對于長江流域水質(zhì)治理問題，既有成果一是通過分析長江經(jīng)濟(jì)帶污染物排放動(dòng)態(tài)特征以及政府環(huán)境治理投資的影響，提出了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、加大環(huán)境治理投入等政策[5]；二是從水資源保護(hù)、水污染治理、污水排放管理、跨界協(xié)調(diào)管理等方面研判各省市水環(huán)境保護(hù)及治理政策工具的差異[6]；三是從整體控制、分段治理的宏觀視角出發(fā)，以長江流域九省二市在水污染治理上因利益分歧導(dǎo)致的水污染治理動(dòng)力不足與協(xié)調(diào)障礙為微觀落腳點(diǎn)，提出未來我國長江流域九省二市的水污染分段治理模式[7]；四是認(rèn)為沿江和沿湖城市應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施、要素市場、產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新發(fā)展、行政改革等領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，加強(qiáng)河流生態(tài)保護(hù)和湖泊水環(huán)境治理，對水資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用[8]。目前尚未見從組織協(xié)作的角度，研究密西西比河流域或長江流域水質(zhì)協(xié)同治理問題的成果。

一、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理背景

作為美國重要的交通走廊，可通航河道的開發(fā)和維護(hù)長期以來是美國政府的主要關(guān)注點(diǎn)。19世紀(jì)，美國陸軍工程兵團(tuán)開始清除密西西比河上的障礙物，努力改善航道質(zhì)量。與航行需求、洪水管理等問題相比，密西西比河流域水質(zhì)問題，在20世紀(jì)中后期才受到人們的廣泛關(guān)注。

美國第一部保護(hù)河流環(huán)境的法律為1899年國會(huì)頒布的《河流與港口法案》，規(guī)定必須經(jīng)過允許才能向可通航河流拋棄廢物，其主要目的是保護(hù)航運(yùn)發(fā)展。1948年，美國頒布《聯(lián)邦水污染控制法案》，但是該法案只規(guī)定了聯(lián)邦政府有限的執(zhí)法權(quán)，且該執(zhí)法權(quán)需得到州政府的批準(zhǔn)。在1956、1961、1965年，國會(huì)分三次對該法案進(jìn)行了修正，主要賦予了聯(lián)邦政府更大的執(zhí)法權(quán)，要求聯(lián)邦政府對各州污水處理設(shè)施予以資助，要求州政府確定具體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。但是這些法律的可操作性較差，如只有在證明河流的水質(zhì)惡化確實(shí)是由某企業(yè)超標(biāo)排放造成的，才能處罰該企業(yè)，執(zhí)法難度大。因而法律條款幾乎形同虛設(shè)，人們?nèi)运翢o忌憚地向河流傾倒廢物，這時(shí)期美國河流水質(zhì)狀況極為惡劣。1969年，克里夫蘭凱霍加河因河面的油漬起火被廣為報(bào)道，搖滾歌手Randy創(chuàng)作的歌曲《Burn On》流行全國，引發(fā)全國范圍的環(huán)境保護(hù)游行。1972年，國會(huì)將《聯(lián)邦水污染控制法案》更名為《清潔水法》（Clean Water Act），對內(nèi)容進(jìn)行了重大修改，推出排污許可制度，極大增強(qiáng)了聯(lián)邦政府的執(zhí)法權(quán)。

擁有共享地表水的州際之間的協(xié)同合作對于水質(zhì)管理至關(guān)重要。在密西西比河流域?qū)嵤肚鍧嵥ā肥且豁?xiàng)重大的公共管理挑戰(zhàn)，因?yàn)樗枰?1個(gè)流域州、美國環(huán)境保護(hù)署、美國陸軍工程兵團(tuán)、美國地質(zhì)調(diào)查局、國家海洋和大氣管理局等聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的密切溝通協(xié)調(diào)。美國各州擁有各自的憲法、法律，各州為同一共享水體制定的不同水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致評估結(jié)論、排污許可證審核、修復(fù)策略方面的沖突。因此，跨地區(qū)、跨部門水質(zhì)協(xié)同治理對密西西比河顯得尤其重要，該流域成立了多個(gè)水質(zhì)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，采取了諸多有效的水質(zhì)協(xié)同治理措施，以下將分別進(jìn)行闡述。

二、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

（一）州際水質(zhì)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

1.密西西比河上游流域協(xié)會(huì)（UMRBA）。該組織成立于1981年，是由伊利諾伊州、愛荷華州、明尼蘇達(dá)州、密蘇里州和威斯康星州組成的一個(gè)區(qū)域性州際組織，部分聯(lián)邦政府部門以顧問的身份參加，包括美國陸軍工程兵團(tuán)、農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局、海岸警衛(wèi)隊(duì)、魚類和野生動(dòng)物管理局、美國地質(zhì)調(diào)查局、海事局和環(huán)境保護(hù)署。

2.密西西比河上游次流域低氧富養(yǎng)委員會(huì)（UMRSHNC）。它成立于2001年，由伊利諾伊州農(nóng)業(yè)部、愛荷華州農(nóng)業(yè)和土地管理部、明尼蘇達(dá)州污染控制局、密蘇里州自然資源部和威斯康星州自然資源部組成。它聯(lián)合農(nóng)業(yè)和環(huán)境組織以及市、州、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的代表，組成了一個(gè)利益相關(guān)者小組。

3.密西西比河上游保護(hù)委員會(huì)（UMRCC）。它成立于1943年，是一個(gè)由州和聯(lián)邦政府部門組成的非盈利組織，由愛荷華州、伊利諾伊州、明尼蘇達(dá)州、密蘇里州、威斯康星州，以及美國魚類和野生動(dòng)物管理局組成，旨在保護(hù)密西西比河上游的自然資源。

4.密西西比河上游供水聯(lián)盟（UMRWSC）。它成立于1999年，是由飲用水和工業(yè)用水供應(yīng)商組成的會(huì)員組織。該組織共享河流水質(zhì)和相關(guān)信息，根據(jù)《安全飲用水法》促進(jìn)水源保護(hù)，每天收集密西西比河上游的水質(zhì)數(shù)據(jù)，開發(fā)和維護(hù)水質(zhì)預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并定期召開會(huì)議。

5.密西西比河下游保護(hù)委員會(huì)（LMRCC）。該組織成立于1994年，是一個(gè)由州和聯(lián)邦政府部門組成的非盈利組織，由密西西比河下游6個(gè)州（阿肯色州、肯塔基州、路易斯安那州、密西西比州、密蘇里州、田納西州），以及五個(gè)聯(lián)邦政府部門（美國環(huán)境保護(hù)署、美國地質(zhì)勘查局等）組成，旨在保護(hù)密西西比河下游的自然資源。

6.密西西比河下游海灣低氧次流域委員會(huì)。此委員會(huì)成立于2003年，成員包括阿肯色、路易斯安那、密西西比、密蘇里和田納西州，旨在密西西比河下游及海灣地區(qū)恢復(fù)水生生態(tài)系統(tǒng)，為動(dòng)植物提供適宜的棲息地。

此外，密西西比河流域還有特拉華河流域委員會(huì)（DRBC）、波托馬克河流域州際委員會(huì)（ICPRB）、新英格蘭州際水污染控制委員會(huì)（NEIWPCC）、俄亥俄河谷水衛(wèi)生委員會(huì)（ORSANCO）、薩斯奎漢納河流域委員會(huì)（SRBC）等多個(gè)州際協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。

（二）聯(lián)邦政府部門水質(zhì)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

1.美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）。下設(shè)水資源辦公室，確保飲用水安全，保護(hù)海洋、流域及其水域生態(tài)系統(tǒng)，支持合理的經(jīng)濟(jì)和娛樂活動(dòng)，并為魚類、植物和野生動(dòng)物提供適宜的棲息地，負(fù)責(zé)執(zhí)行《清潔水法》和《安全飲用水法》等法律。EPA下設(shè)10個(gè)區(qū)域辦事處，其中密西西比河流域涉及第2、3、4、5、6、7和8區(qū)域辦事處。

2.其他聯(lián)邦政府部門。除了美國環(huán)境保護(hù)署，許多聯(lián)邦政府部門對影響密西西比河水質(zhì)的行為也擁有管轄權(quán)。美國陸軍工程兵團(tuán)主要負(fù)責(zé)航行和防洪方面的水資源管理；美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)執(zhí)行《農(nóng)場法案》，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水質(zhì)的影響；美國魚類和野生動(dòng)物管理局負(fù)責(zé)執(zhí)行《瀕危物種法案》；美國地質(zhì)調(diào)查局監(jiān)測密西西比河流域的水流和水質(zhì)；國家海洋和大氣管理局監(jiān)測墨西哥灣的生態(tài)環(huán)境。

（三）非政府組織水質(zhì)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

有許多非政府組織關(guān)注密西西比河及其支流的水資源保護(hù)和水質(zhì)問題。這些組織通常側(cè)重于特定州的水域，例如路易斯安那環(huán)境行動(dòng)網(wǎng)、田納西清潔水網(wǎng)、愛荷華州環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)和明尼蘇達(dá)州環(huán)境宣傳中心。一些組織促進(jìn)州際合作和數(shù)據(jù)共享，例如密西西比河流域聯(lián)盟（MRBA）由80多個(gè)對密西西比河感興趣的環(huán)境保護(hù)組織組成。密西西比河水質(zhì)合作組織（MRWQC）由麥克奈特基金會(huì)贊助，有來自密西西比河流域各州20多個(gè)非政府組織的代表探討河流水質(zhì)改善策略。

三、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理措施

（一）嚴(yán)格執(zhí)行《清潔水法》等法案

《清潔水法》是美國涉及水資源保護(hù)成效最為顯著、影響最為深遠(yuǎn)的一部法律。該法共5章73條，12萬字左右，規(guī)定異常龐雜，有兩個(gè)基本內(nèi)容：一是規(guī)定了國家控制水污染的目標(biāo)，即到1983年水質(zhì)要達(dá)到保持魚類、貝類和其他水生生物的繁殖和可供人類水上或水中娛樂的標(biāo)準(zhǔn)。二是規(guī)定了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的法律措施，包括制定污染物排放許可證管理制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府撥款修建城市公共污水處理廠等。雖然根據(jù)1972年的修正案，允許各州自主制定自己的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但是EPA可以審查各州提交的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是否與《清潔水法》相一致，并向社會(huì)公布審查結(jié)果，所以各州在制定本州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往參考美國EPA制定的聯(lián)邦水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！肚鍧嵥ā芬蟾髦輳?976年開始，每兩年編制一次境內(nèi)通航水域質(zhì)量報(bào)告，并提交給EPA。1987年，修訂的《清潔水法》規(guī)定實(shí)施非點(diǎn)源污染管理計(jì)劃，州政府必須找到這些水域污染物的來源，明確控制這些污染源的措施和時(shí)間表；制定國家河口計(jì)劃，一旦某個(gè)重要河口（墨西哥灣沿岸有七個(gè)）的水質(zhì)低于一定標(biāo)準(zhǔn)，EPA應(yīng)召集會(huì)議，評估河口內(nèi)的總體水質(zhì)情況，找到點(diǎn)源、非點(diǎn)源和州際污染源，制定綜合保護(hù)和管理計(jì)劃。

《安全飲用水法》于1974年由國會(huì)通過，先后于1986、1996、2004年修訂，要求保護(hù)河流、湖泊、水庫、泉水和地面水井等飲用水水源。

《北美濕地保護(hù)法》于1989年由國會(huì)通過，為美國、墨西哥和加拿大的候鳥與其他濕地野生動(dòng)物提供棲息地保護(hù)、管理濕地保護(hù)資助項(xiàng)目、修復(fù)被污染的濕地、減少水土流失提供了法律基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)署的協(xié)調(diào)職能

EPA在密西西比河流域?qū)嵤肚鍧嵥ā分邪l(fā)揮著重要作用，它制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等指導(dǎo)文件，監(jiān)督其委托給各州的治理項(xiàng)目，保護(hù)國內(nèi)主要河流。EPA的執(zhí)法權(quán)包括罰款、制裁和其他措施。EPA及其下屬的每一個(gè)區(qū)域辦事處，擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，包括執(zhí)行污染物排放許可證管理制度和最大日負(fù)荷總量計(jì)劃（TMDL）。EPA各區(qū)域辦事處與各自管轄范圍內(nèi)的各州合作，在密西西比河流域全境實(shí)施《清潔水法》項(xiàng)目，以及EPA授權(quán)的其他治理項(xiàng)目。EPA定期審查各州水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的合理性，為各地、各部門、流域協(xié)會(huì)等單位實(shí)施《清潔水法》提供主要的資金來源，要求各州提交年度報(bào)告，報(bào)告本州開展的水質(zhì)管理活動(dòng)，作為撥付聯(lián)邦資金的前提條件。

1997年成立的《圣路易斯協(xié)議》工作小組，由六個(gè)EPA區(qū)域辦事處、EPA水資源辦公室和EPA墨西哥灣項(xiàng)目的代表組成，試圖加強(qiáng)密西西比河流域治理項(xiàng)目的協(xié)調(diào)，評估自然資源、經(jīng)濟(jì)問題和解決墨西哥灣缺氧問題。在密西西比河上游，EPA第5、7區(qū)域辦事處與密西西比河上游保護(hù)委員會(huì)的合作較多。2003年，EPA制定了一個(gè)流域合作與資助計(jì)劃，鼓勵(lì)流域內(nèi)各州合作以系統(tǒng)解決水質(zhì)問題，資助旨在改善總體水質(zhì)、魚類生產(chǎn)和其他目標(biāo)流域質(zhì)量的州際合作項(xiàng)目。例如，為解決最大的州際污染問題——密西西比河污染導(dǎo)致的墨西哥灣缺氧，EPA在2004年重點(diǎn)資助了愛荷華州、伊利諾伊州、阿肯色州開展聯(lián)合治理。

（三）簽署州際協(xié)同治理協(xié)議

1.田納西河流域水污染控制協(xié)議。該協(xié)議由田納西、阿拉巴馬、喬治亞、肯塔基和密西西比州于1958年簽訂，目的是加強(qiáng)田納西河（密西西比河流域的一條支流）流域各州之間的合作，協(xié)調(diào)流域內(nèi)的污染控制活動(dòng)和方案。為此，成立了田納西河流域水污染控制委員會(huì)，設(shè)立了田納西河流域水污染控制區(qū)。委員會(huì)可不時(shí)對該流域進(jìn)行調(diào)查，研究該流域的污染問題，并就防止或減少該流域的水污染提出綜合報(bào)告。

2.俄亥俄河谷水衛(wèi)生協(xié)議。該協(xié)議由伊利諾伊、印第安納、肯塔基、紐約、俄亥俄、賓夕法尼亞、田納西和西弗吉尼亞州于1953年簽署，各州承諾在減少俄亥俄河（密西西比河流域的一條支流）現(xiàn)有污染和未來污染方面進(jìn)行務(wù)實(shí)合作。

3.阿肯色河流域協(xié)議。阿肯色州和俄克拉荷馬州于1970年簽署，該契約旨在促進(jìn)兩州在阿肯色河（密西西比河流域的一條支流）流域開展水資源分配、水污染治理方面的合作，設(shè)立“阿肯色州—俄克拉荷馬州阿肯色河協(xié)議委員會(huì)”。

4.路易斯安那州—密西西比州坦吉帕霍河協(xié)議。兩州于1988年簽訂該協(xié)議，以研究坦吉帕霍河（密西西比河流域的一條支流）的污染源以及使坦吉帕霍河水質(zhì)恢復(fù)干凈的解決辦法，并成立了路易斯安那—密西西比坦吉帕霍河水道委員會(huì)。

州際簽署協(xié)議協(xié)同治理流域水質(zhì)是一種有效的管理方法，但是簽署一個(gè)令各方滿意的協(xié)議非常難，因?yàn)槿藗兎磳⒏髦輽?quán)力割讓給其他機(jī)構(gòu)（如流域治理委員會(huì)），該機(jī)構(gòu)也難以獲得州政府和聯(lián)邦政府長期投入資金的承諾。美國各地共簽署了19個(gè)流域協(xié)同治理協(xié)議，這些協(xié)議的平均籌備時(shí)間約為9年，可見難度之大。密西西比河流域由于牽涉區(qū)域廣，一直未能簽署覆蓋全流域的州際協(xié)同治理協(xié)議。

四、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)

（一）重視環(huán)保立法和執(zhí)法

在《清潔水法》的影響下，密西西比河沿岸主要州開展了水質(zhì)管理的協(xié)同合作。這些合作取得了顯著成功，但也遇到投入資金有限、共享水域的監(jiān)管優(yōu)先權(quán)混亂，以及監(jiān)測大型州際河流水質(zhì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題[9]198。國會(huì)認(rèn)識(shí)到需要更系統(tǒng)的州—州、州—聯(lián)邦之間的合作機(jī)制來改善水質(zhì)管理，于1965年通過了《水資源規(guī)劃法》，對流域協(xié)同管理提供資助。根據(jù)該法案，美國各地成立了幾個(gè)流域組織（如密西西比河上游流域協(xié)會(huì)等）。

除了前述法律，美國國會(huì)還頒布了規(guī)制不同違法行為的法律法規(guī)：《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》——授權(quán)EPA清理化學(xué)品泄漏或危險(xiǎn)廢物造成的污染；《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法案》——授權(quán)EPA控制能夠滲入地下水的殺蟲劑的供應(yīng)；《有毒物質(zhì)控制法案》——授權(quán)EPA控制可能滲入地下水的有毒化學(xué)品的制造、使用、儲(chǔ)存、分配或處置；《資源保護(hù)和回收法案》——授權(quán)EPA管理固體和危險(xiǎn)廢物的儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處理和處置，以防止污染物滲入地下水；《石油污染法》——加強(qiáng)EPA預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)難性石油泄漏的能力；《海洋保護(hù)、研究和保護(hù)區(qū)法》——禁止向海洋傾倒會(huì)不合理降低或危害人類健康或海洋環(huán)境的物質(zhì)；《海岸帶管理法》——鼓勵(lì)各州保護(hù)沿海自然資源。這些法律逐漸形成了完整的水環(huán)境保護(hù)立法體系。

（二）實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

EPA強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)作用對于密西西比河的水質(zhì)保護(hù)和改善至關(guān)重要。實(shí)施最大日負(fù)荷總量計(jì)劃（TMDL）、檢查水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行水質(zhì)監(jiān)測等，都需要EPA牽頭組織各州、各區(qū)域辦事處、各州際組織和非政府組織等協(xié)調(diào)行動(dòng)。密西西比河流域跨部門、跨地區(qū)水質(zhì)協(xié)同治理最為著名的機(jī)構(gòu)是密西西比河墨西哥灣流域富養(yǎng)工作隊(duì)。該工作隊(duì)成立于1997年，目的是評估和尋求緩解墨西哥灣北部富養(yǎng)、低氧水質(zhì)的方案。參與工作隊(duì)的成員包括EPA、美國環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、國家海洋和大氣管理局、美國陸軍工程兵團(tuán)、美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局、美國司法部、美國內(nèi)政部、美國魚類和野生動(dòng)物管理局、美國地質(zhì)調(diào)查局、白宮科技政策辦公室等10個(gè)聯(lián)邦政府部門，密西西比河上游次流域低氧富養(yǎng)委員會(huì)、密西西比河下游海灣低氧次流域委員會(huì)、俄亥俄河谷水衛(wèi)生委員會(huì)3個(gè)區(qū)域組織，以及37個(gè)地方政府部門。EPA在該工作隊(duì)起著領(lǐng)導(dǎo)作用。

隨著人們對20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的基于流域水質(zhì)協(xié)同管理“生態(tài)系統(tǒng)伙伴關(guān)系”方法的持續(xù)關(guān)注，聯(lián)邦政府部門在大型河流系統(tǒng)水質(zhì)保護(hù)和恢復(fù)、改善州際合作、協(xié)調(diào)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和控制等方面，可以發(fā)揮更大的作用，特別是EPA應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)助各州開展新的合作[9]209。

（三）加強(qiáng)州際協(xié)作

生態(tài)系統(tǒng)資源管理方法現(xiàn)已被廣泛接受為一項(xiàng)基本原則，它強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)組成部分的相互關(guān)聯(lián)性以及集成管理戰(zhàn)略的重要性。如果流域內(nèi)的多個(gè)州處理問題（如污染源整治、捕撈限制、入侵物種預(yù)防和控制）的方式不一致，往往治理成效低下，難以取得預(yù)期的效果。密西西比河流域各州認(rèn)識(shí)到，簽署協(xié)同治理協(xié)議，建立務(wù)實(shí)的協(xié)作機(jī)制，對促成一致行動(dòng)具有重要作用。密西西比河流域生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，EPA、其他聯(lián)邦政府部門以及流域內(nèi)各州，已經(jīng)做了很多有針對性的協(xié)同工作，也取得了一定成效，其富營養(yǎng)化、泥沙沉積不均、洪水災(zāi)害頻發(fā)、流域規(guī)劃不協(xié)調(diào)、管理政策不統(tǒng)一等問題得到很大緩解。游域內(nèi)成立了多個(gè)州際委員會(huì)，使得所有成員能統(tǒng)一步調(diào)、一致行動(dòng)。通過溝通協(xié)作，強(qiáng)化伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)流域管理創(chuàng)新創(chuàng)造，各州取得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過各自單獨(dú)行動(dòng)的成果[9]210。

五、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理對長江流域治理的啟示

（一）建議設(shè)立長江流域水資源保護(hù)與管理委員會(huì)

水利部長江水利委員會(huì)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室已于2018年9月簽署了《“共抓長江水生態(tài)保護(hù) 力推美麗長江建設(shè)”（2018—2022年）行動(dòng)方案》。但是跨部門整合的面還較窄，應(yīng)該有一個(gè)跨部門、跨地區(qū)的實(shí)體性合作組織，在中共中央推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立長江流域水資源保護(hù)與管理委員會(huì)，整合現(xiàn)有長江流域水資源保護(hù)與管理職能有關(guān)的部門和地區(qū)。該委員會(huì)的組成單位應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境部長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（已由水利部長江水利委員會(huì)長江流域水資源保護(hù)局與國家海洋局東海分局環(huán)保處轉(zhuǎn)隸并組建，實(shí)行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制）、水利部長江水利委員會(huì)、水資源管理司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室、自然資源部規(guī)劃司、國土空間生態(tài)修復(fù)司、國土空間用途管制司、交通運(yùn)輸部長江航務(wù)管理局，以及長江流域19個(gè)省級政府等。應(yīng)建立定期會(huì)商機(jī)制，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)長江流域水資源保護(hù)和綜合管理事項(xiàng)。

（二）建議簽署覆蓋長江流域的省際協(xié)同治理協(xié)議

密西西比河流域水質(zhì)監(jiān)測、評估、監(jiān)管和修復(fù)，對單一州來說代價(jià)高昂、難以負(fù)擔(dān)，需要在整個(gè)流域?qū)用婧献?，這樣有利于分?jǐn)偝杀荆龠M(jìn)各成員用有限的資源，提高研究評估、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施的能力，實(shí)現(xiàn)利益最大化。密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理雖然取得了很大成效，相比20世紀(jì)中期，現(xiàn)在的水質(zhì)有了極大改善，但是仍然存在氮、磷超標(biāo)等問題，導(dǎo)致墨西哥灣北部海域存在水體富營養(yǎng)化和缺氧問題。原因之一是密西西比河流域一直沒有簽署覆蓋全流域的州際協(xié)同治理協(xié)議，存在治理真空。因此，長江流域治理應(yīng)該吸取教訓(xùn)，在長江流域水資源保護(hù)與管理委員會(huì)的指導(dǎo)下，由流域19個(gè)省級政府和中央相關(guān)職能部門共同簽署省際協(xié)同治理協(xié)議，就長江流域水資源利用、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測、環(huán)保執(zhí)法、水環(huán)境利用與保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃等水資源保護(hù)與管理問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和全流域治理規(guī)劃，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流以及水陸關(guān)系，做好全流域綜合治理。在協(xié)議中，要明確建立統(tǒng)一的長江流域水資源管理和水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)（包括水儲(chǔ)量、用水量、用水效率、跨界斷面水質(zhì)、污染源等信息共享平臺(tái)）；完善長江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；要借鑒TMDL經(jīng)驗(yàn)，在排污許可制度基礎(chǔ)上，進(jìn)行總量控制，綜合控制各地點(diǎn)源污染和面源污染；要確定各地區(qū)、各部門的階段性工作目標(biāo)和行動(dòng)方案。

（三）鼓勵(lì)長江流域支流流經(jīng)地區(qū)成立區(qū)際合作組織

長江流域水系發(fā)達(dá)，支流主要有岷江、赤水、沱江、嘉陵江，烏江、漢江、雅礱江、湘江、沅江、贛江和清江，流域面積1萬平方千米以上的有49條，8萬平方千米以上的有8條，10萬平方千米以上的有雅礱江、岷江、嘉陵江和漢江4條。每一條支流的水質(zhì)都影響著長江的水質(zhì)，很多支流流經(jīng)數(shù)個(gè)地市、甚至流經(jīng)數(shù)個(gè)省份（例如漢江橫跨鄂、豫、陜?nèi)。?，每一條支流的污染源有著不同的特點(diǎn)。如果長江所有支流的水質(zhì)都能得到控制，長江干流的水質(zhì)自然就好了。因此，長江流域各地區(qū)應(yīng)結(jié)合長江支流流經(jīng)區(qū)域自然地理、水質(zhì)影響因素及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，成立相應(yīng)的區(qū)際合作組織，因地制宜，科學(xué)制定治理方案，精準(zhǔn)治理。2019年4月，岷江和沱江中上游七市州（成都、德陽、樂山、雅安、眉山、資陽、阿壩）共同簽署的《建立岷江沱江河長制工作協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)動(dòng)推進(jìn)流域水生態(tài)管理保護(hù)合作協(xié)議》和《岷江沱江河（湖）長制工作聯(lián)席會(huì)議制度》就是長江流域支流跨地區(qū)水質(zhì)協(xié)同治理的成功案例。

（四）吸納各類組織參與長江流域環(huán)境治理

在長江流域水資源保護(hù)與管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)中，應(yīng)該吸收研究機(jī)構(gòu)、非政府組織和媒體的參與。充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)研究機(jī)構(gòu)、非政府組織和公眾等社會(huì)力量的作用，加強(qiáng)對長江流域水質(zhì)協(xié)同治理的研究、監(jiān)督和宣傳。水質(zhì)治理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，如長江科學(xué)院、長江水資源保護(hù)科學(xué)研究所、長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、湖北省長江水生態(tài)保護(hù)研究院和長江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)研究院等可以在水質(zhì)監(jiān)測、污染源認(rèn)定、治理策略等方面提供專業(yè)的建議。實(shí)踐已經(jīng)證明，非政府組織（NGO）在全球環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，流域水質(zhì)治理不僅需要政府部門之間正式的合作，也需要NGO的大力參與，例如“長江環(huán)境”組織、長江生態(tài)保護(hù)基金會(huì)、長安慈——環(huán)境保護(hù)慈善信托和長江源水生態(tài)環(huán)境保護(hù)站等NGO在宣傳、保護(hù)方面做了大量工作。流域治理存在點(diǎn)多面廣等難點(diǎn)，要充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和雜志等新聞媒體深入開展環(huán)保法規(guī)的宣傳教育，動(dòng)員人人參與、監(jiān)督，使公眾自覺改變生產(chǎn)生活方式，同時(shí)讓污染水質(zhì)的行為無處藏身；要求村委會(huì)、居民委員會(huì)等基層組織承擔(dān)本區(qū)域水質(zhì)治理責(zé)任，構(gòu)建“定區(qū)域、定人員、定責(zé)任、定任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn)”的全流域網(wǎng)格化管理機(jī)制和縱向到底、橫向到邊的組織體系，形成治理全民參與、監(jiān)管全面覆蓋的格局，推進(jìn)長江流域水質(zhì)持續(xù)改善。