張福存，陳興芳，張文超，蔣玉祥，劉宇航，吳亞瓊

(西寧市測繪院，青海 西寧 810001 )

改革開放以來，隨著中國工業(yè)化和城市化進程加速，各類資源與空間的開發(fā)利用程度不斷加深，呈現(xiàn)出高強度的國土空間開發(fā)態(tài)勢[1-2]。與此同時，我國資源約束不斷加劇，生態(tài)環(huán)境壓力加大，亟需優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，提升國土開發(fā)質量[3-4]。黨的十九大報告提出了“構建國土空間開發(fā)保護制度”，2019年黨中央、國務院印發(fā)的《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》進一步明確了要建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施[5]，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。為了更好地開展國土空間規(guī)劃編制工作，自然資源部印發(fā)《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知》，要求開展市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作，及時發(fā)現(xiàn)國土空間治理中存在的問題，有效傳導國土空間規(guī)劃重要戰(zhàn)略目標，為國土空間規(guī)劃編制和動態(tài)維護奠定基礎。西寧市屬于典型的高原河谷型城市，狹長的地理空間受到河流分割以及地質災害的影響，市區(qū)土地資源十分緊缺，城市發(fā)展強烈的需求與國土空間資源不足的矛盾日益突出[6]。因此，在西寧市開展國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估研究，全面摸清全市的資源家底，找準西寧市國土資源利用和國土空間治理中存在的問題，有利于準確把握城市階段性特征，科學研判城市發(fā)展狀態(tài)和精準指導城市建設，并為西寧市國土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)，為其他河谷型城市開展市縣級國土空間現(xiàn)狀評估提供參考。

1 研究區(qū)概況

西寧市地理坐標介于東經(jīng)100°52′04″～101°54′54″，北緯36°13′42″～37°28′11″，地處青藏高原東部邊緣，四面環(huán)山，三川匯聚，地勢西高東低、南高北低，地貌復雜多樣。西寧市是青海省的省會，是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要節(jié)點城市，土地總面積7 606.78 km2。西寧是典型的移民城市，多民族聚集、多宗教并存，是青藏高原人口唯一超過百萬的中心城市，移民人口達100萬之多。2018年末全市常住人口為237.11萬人，城鎮(zhèn)化率為72.1%，全市少數(shù)民族人口為61.16萬人，占常住人口的25.8%。在土地利用方面，農(nóng)用地是西寧市土地資源利用的主要類型，其中，林草地面積占農(nóng)用地面積的72.79%。土地利用結構方面，西寧市“九分山地半分城，五分田草五分林”的特征明顯，如圖1所示。

圖1 西寧市2018年土地利用現(xiàn)狀圖

2 研究方法及思路

2.1 研究方法

本研究采用定性與定量結合分析法、空間分析法、專家論證法系統(tǒng)地對西寧市國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀中的土地資源、基礎服務設施及生態(tài)保護空間等進行分析與評估，并找出其開發(fā)利用中存在的問題，從而為實施差異化的國土空間開發(fā)及利用策略提供科學依據(jù)。

2.2 研究思路

西寧市國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作堅持目標導向、問題導向和操作導向，從“安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的維度構建評價指標體系，按照國家要求和地方實際，評估西寧市國土空間開發(fā)保護中取得的成效和存在的問題，并從高質量發(fā)展、高品質生活和高水平治理的發(fā)展目標提出西寧市國土空間開發(fā)保護利用的對策建議，如圖2所示。

圖2 西寧市國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估技術路線

3 評估指標體系構建

依據(jù)《市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估技術指南(試行)》，國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估從安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享6個維度構建指標體系[7-10]，結合西寧市實際，共選擇了76項指標作為本次國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估指標體系，各項指標如表1所示。

表1 西寧市國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估指標體系

4 評估結果及分析

4.1 安全方面

西寧市強化底線約束，筑牢城市安全防線。2018年城鄉(xiāng)建設用地面積、永久基本農(nóng)田和耕地保有量未突破土地利用總體規(guī)劃2020年的規(guī)劃目標值。城市重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率顯著提高。人均應急避難場所面積1.31 m2，消防救援5 min可達覆蓋率為62.61%，消防救援站點分布還不均衡。城市人均避難場所規(guī)模和覆蓋率、城區(qū)消防救援5 min可達覆蓋率有待進一步提升。

4.2 創(chuàng)新方面

西寧市優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，促進城市創(chuàng)新能力建設。2018年國家重點實驗室、省級重點實驗室和工程技術中心數(shù)量穩(wěn)步增加；創(chuàng)新載體平臺持續(xù)打造、科技應用工程實施數(shù)量不斷上升；國家級、省級科技企業(yè)孵化基地快速建成。2018年西寧市專利申請量和授權量占全省比重均超過70%，高新技術企業(yè)占全省高新技術企業(yè)總數(shù)的81.9%，科研用地占比如圖3所示，創(chuàng)新環(huán)境不斷優(yōu)化，創(chuàng)新能力不斷提升，已成為青海省科技創(chuàng)新的“主戰(zhàn)場”。2018年全市共有普通高校10所，折合在校大學生7.74萬人，為城市創(chuàng)新發(fā)展提供了動力和人才。但城市整體創(chuàng)新能力仍需進一步增強，聚合創(chuàng)新人才、創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新政策的效能有待進一步提升。

圖3 西寧市2018年科研用地分布范圍

4.3 協(xié)調方面

西寧市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。2018年全市域常住人口為237.11萬人，通過手機信令數(shù)據(jù)分析在西寧市停留3天至6個月人口為327.21萬人，城區(qū)一天實際服務人口為458.76萬人，西寧市城區(qū)實際服務人口遠超過常住人口規(guī)模，使中心區(qū)功能集聚，導致醫(yī)療、教育等資源供需矛盾日益凸顯。2018年農(nóng)村自來水普及率100%，行政村四級以上公路通達率87.83%，等級醫(yī)院交通30 min村莊覆蓋率75.43%，如圖4所示，城鄉(xiāng)一體化進程顯著提速，城鄉(xiāng)風貌和人居環(huán)境進一步提升。人均道路面積、路網(wǎng)密度持續(xù)提升，公交都市創(chuàng)建成效明顯，連續(xù)入選全國“十大交通擁堵緩解城市”。但城市空間拓展受限，省會城市的輻射帶動能力有待進一步提升，區(qū)域一體化進程有待加速，城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效體制機制有待進一步完善。

圖4 西寧市等級醫(yī)院交通30 min村莊覆蓋率

4.4 綠色方面

西寧市堅持綠色低碳發(fā)展，打造生態(tài)文明之城。2018年城區(qū)森林覆蓋率已達39.2%，生活垃圾無害化處理率已達96%，生活垃圾分類達標小區(qū)覆蓋率達到60%，西寧市綠色交通出行比例達到了71.6%。綠色已經(jīng)成為幸福西寧的發(fā)展底色，美麗已經(jīng)成為幸福西寧的品位格調，生態(tài)已經(jīng)成為幸福西寧的競爭優(yōu)勢。西寧市成功創(chuàng)建“國家森林城市”、“全國水生態(tài)文明城市”；成功躋身全國“無廢城市”建設試點；形成了“海綿城市”“綜合管廊”“城市雙修”等一批“西寧樣板”；南北兩山森林覆蓋率顯著提升，城區(qū)內公園綠地面積不斷增加。但西寧市生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的難度和面臨的挑戰(zhàn)不斷增大，在探索生態(tài)脆弱、欠發(fā)達地區(qū)整體實現(xiàn)綠色發(fā)展的路徑方面有待創(chuàng)新突破。

4.5 開放方面

西寧市構建開放發(fā)展新格局，提升對外開放新高度。2018年對外貿易伙伴達91個國家和地區(qū)，國際、國內友城合作關系不斷拓展，西寧市舉辦了“青洽會”、“環(huán)青海湖國際公路自行車賽”、“藏毯國際展覽會”等國際會議、展覽、體育賽事，擴大了與國內外在經(jīng)貿、文化等領域的交流。2018年西寧曹家堡國際機場定期國際通航城市7個，國內通航城市60個，年旅客吞吐量633.96萬人，航空、鐵路、公路接待國內外總游客數(shù)2 460.65萬人次，其中接待國內游客2 456.84萬人次。但作為“一帶一路”和“蘭西城市群”中的重要節(jié)點城市，西寧市在融入國家“一帶一路”、“蘭西城市群”等戰(zhàn)略方面缺少載體平臺支撐，對外開放的層次和水平有待進一步提升。

4.6 共享方面

西寧市提升公共服務水平，建設共享幸福西寧。2018年貧困發(fā)生率明顯降低，脫貧攻堅取得了決定性進展，城鄉(xiāng)基本公共服務保障水平逐步提高。西寧市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例持續(xù)增加，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)取得顯著成效。持續(xù)改造提升城市公園綠地，2018年人均公園綠地12.5 m2，公園綠地、廣場步行5 min覆蓋率為49.16%，累計建設綠道465 km，城區(qū)森林步行15 min覆蓋率為94.6%，如圖5所示。城鎮(zhèn)人均住房建筑面積33.3 m2，社區(qū)體育設施步行15 min覆蓋率為99.89%，如圖6所示，三級醫(yī)療機構、市縣級醫(yī)療機構占全省比例不斷攀升，社區(qū)公共服務能力和水平不斷提升，“15 min幸福生活圈”覆蓋率明顯高于全省平均水平，人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實。實施暢通西寧工程，2018年末人均道路面積12.3 m2，路網(wǎng)密度為5.47 km/km2，交通擁堵系數(shù)持續(xù)降低，連續(xù)入選全國“十大交通擁堵緩解城市”。但城市公園綠地、廣場步行5 min覆蓋率仍需進一步提升，城市整體公共服務供給能力、供給質量有待進一步加強。

圖5 城區(qū)森林步行15 min覆蓋率

圖6 社區(qū)體育設施步行15 min覆蓋率

5 結 論

經(jīng)評估，西寧市主要經(jīng)濟指標持續(xù)向好，產(chǎn)業(yè)轉型升級效果明顯，創(chuàng)新投入持續(xù)加大，創(chuàng)新驅動能力明顯提升，公共服務和公共安全穩(wěn)步提升，人民群眾日益增長的美好生活需要不斷得到保障，生態(tài)文明建設取得新進展，開創(chuàng)了綠色發(fā)展樣板城市和新時代幸福西寧建設新局面，為全面建成小康社會打下決定性基礎。

在安全方面，城市人均避難場所規(guī)模和覆蓋率、城區(qū)消防救援5 min可達覆蓋率不足，要科學有序布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，為城市可持續(xù)發(fā)展預留空間。同時，持續(xù)優(yōu)化城市空間結構，完善和增加城市避難場所，協(xié)調布局城市應急交通、消防、水電、醫(yī)療等應急基礎設施，構建高韌性的城市防災空間格局，提高城市防災避災能力。

在創(chuàng)新方面，要立足國家創(chuàng)新型城市建設，構建完善的人才政策體系，加快建立以需求為導向、產(chǎn)學研深度融合的技術創(chuàng)新體系，有效激發(fā)西寧對專業(yè)人才和創(chuàng)新人才吸引力，推動西寧成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源匯集、融合、對接的重要城市和全省最適宜新經(jīng)濟發(fā)育成長的城市。

在協(xié)調方面，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化建設，著力推動城市發(fā)展提質增效，持續(xù)提升城市品質，堅持先地下后地上，先生態(tài)后業(yè)態(tài)，進一步加強城市地下空間開發(fā)利用管理，引導公共服務設施精細化配置，強化城市生態(tài)基礎設施建設，逐步補齊城市和社區(qū)等各級設施短板，推動公共資源向農(nóng)村延伸。

在綠色方面，推進資源節(jié)約和循環(huán)利用，持續(xù)推進節(jié)約型社會建設和水生態(tài)文明城市建設，倡導節(jié)能減排綠色出行，扎實推進“西寧藍”“高原綠”“河湖清”建設行動，加強生態(tài)修復治理，強化綠化資源管理，打造森林擁城、綠水穿城、濕地融城的高原水城新名片。

在開放方面，要加快推進“一帶一路”和“蘭西城市群”建設，拓展新絲綢之路青海大通道，不斷完善綜合交通網(wǎng)絡，打造西寧全國性綜合開放門戶，不斷提升西寧影響力。

在共享方面，增加教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等公共服務有效供給，做好服務藏區(qū)的民生承接工程，提升城鎮(zhèn)支撐和吸納人口轉移的能力，提升保障全省乃至更廣區(qū)域的公共服務水平，為全省人民提供高品質服務，建設全省人民共享的“幸福西寧”。