[摘 要]根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）以及2018年新修改的《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是我國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。我國憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”經(jīng)歷了從序言到總綱的發(fā)展歷程?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”條款進(jìn)入憲法正文既增強(qiáng)了實踐中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范性，同時又闡明了中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)揮著實現(xiàn)國家統(tǒng)合目標(biāo)的作用，是中國特色社會主義不可分割的重要內(nèi)容。黨中央通過重大決策、人事提名、價值引導(dǎo)對國家實行全面領(lǐng)導(dǎo)，但其性質(zhì)不同于國家機(jī)構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)”，具有濃厚的政治性色彩。黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲性和合法性。在推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)過程中，應(yīng)以憲法為基礎(chǔ)不斷完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

[關(guān)鍵詞]憲法規(guī)范;黨的領(lǐng)導(dǎo);依法領(lǐng)導(dǎo);憲法修改

[中圖分類號]DF21????? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）02-0044-10

許多國家憲法文本中有關(guān)于政黨的規(guī)定，或涉及政黨成立的目的、政黨活動的基本原則、政黨的法律地位平等、禁止或取締政黨的情形等等。憲法文本中執(zhí)政黨的規(guī)定反映了執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)以及執(zhí)政黨執(zhí)政的方式。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，其中第三十六條規(guī)定將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入總綱第一條?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”由憲法序言進(jìn)入總綱，確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)之憲法地位，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了憲法依據(jù)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)上升到國家根本制度層面，使憲法對于國體的表述更加科學(xué)、全面，同時也強(qiáng)化了憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范功能。本文將在以規(guī)范憲法學(xué)方法對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行內(nèi)涵分析的基礎(chǔ)上，探析“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國”的關(guān)系。以規(guī)范分析方法對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行詮釋，探討其憲法規(guī)范內(nèi)涵，是對我國政黨制度法治化建構(gòu)的推動。

一、世界政黨制度的多樣性

黨（黨），從尚從黑，中國傳統(tǒng)文化中的“黨”在指集團(tuán)時往往具有“偏向、偏私”的貶義?！渡袝ず榉丁吩唬骸盁o偏無黨，王道蕩蕩。無黨無偏，王道平平。”[1]118《論語·衛(wèi)靈公》曰：“君子矜而不爭，群而不黨?！盵2]198

現(xiàn)代意義上的政黨制度起源于西方，政黨制度是現(xiàn)代政治的主要運行方式，是世界各國政治制度的核心內(nèi)容。政黨與民主政治息息相關(guān)，在目前的政治生活中，政黨既作為政治參與的工具來代表公民意志制定政策，同時又承擔(dān)了選賢舉能為政府提供公職人員的功能。政黨制度在當(dāng)今世界具有普遍性，除20多個君主制或政教合一的國家以外，其余國家都通過政黨來凝聚公意，治理國家。大部分國家憲法也對政黨問題有所涉及，有荷蘭學(xué)者對世界各國憲法做過統(tǒng)計，在142個國家中，有93個國家的憲法有關(guān)于政黨的規(guī)定，占了總數(shù)的65.5%[3]95。世界各國憲法文本中關(guān)于政黨的規(guī)定，涉及政黨成立的目的、政黨活動的基本原則、政黨的法律地位平等、禁止或取締政黨的情形等等。憲法文本對政黨的規(guī)定反映了憲法規(guī)范對政黨法律地位的確認(rèn)以及政黨與國家、社會、公民的關(guān)系。由于文化傳統(tǒng)、地緣因素以及政治意識形態(tài)的不同，世界各國憲法對政黨的規(guī)定呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)。

美國憲法建立在大眾政黨興起之前，因而其并未明確規(guī)定政黨的憲法地位。美國制憲者認(rèn)為，國家內(nèi)部利益多元，單個利益集團(tuán)無法在全國范圍內(nèi)建立起排他性統(tǒng)治的地位，這確保了多黨黨爭不致危害美國憲制[4]59。

德國基本法是在對納粹政權(quán)釀成的悲劇的反思的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是繼1947年意大利憲法之后，第二部承認(rèn)政黨合憲地位的憲法，其第21條規(guī)定：“1.政黨參與人民政治意愿的形成。政黨建立是自由的。政黨內(nèi)部組織須符合民主制度的各項原則。政黨須公開說明其經(jīng)費來源和使用情況以及財產(chǎn)狀況。2.如政黨的宗旨或政黨擁護(hù)者的行為有意破壞或推翻自由民主的基本秩序，或有意危害德意志聯(lián)邦共和國的生存，則該政黨違反憲法。政黨違憲與否由聯(lián)邦憲法法院予以裁判”[5]180。

與西方不同，我國目前實行“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度”，根據(jù)習(xí)近平總書記在全國政協(xié)十三屆一次會議中的表述，我國的政黨制度屬于“新型政黨制度”。其“新”在三處，一是代表廣泛利益，二是為共同目標(biāo)奮斗，三是具有科學(xué)化的決策效果[6]242。

二、憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的發(fā)展歷程

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民完成了新民主主義革命后，新中國誕生。從新中國成立前夕通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）到1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法（以下分別簡稱“五四憲法” “七五憲法”“七八憲法”“八二憲法”）都分別以不同方式對黨的領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行了規(guī)定。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過的具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》并未明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，其關(guān)于中國共產(chǎn)黨的規(guī)定只在序言中有一處，指出由中國共產(chǎn)黨與其他代表們組成了具有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的政治協(xié)商會議①。在這個規(guī)定中，中國共產(chǎn)黨作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的參與者，其在政治協(xié)商中的位置雖處于首位，但也只是對其在解放戰(zhàn)爭以及人民革命中功勛的確認(rèn)和尊重，并沒有明確共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，總綱第一條的國體條款中規(guī)定了工人階級的領(lǐng)導(dǎo)地位②，有學(xué)者認(rèn)為這也就在某種意義上意味著通過確立國家政權(quán)和政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)階級而確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位[7]。但通過規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)階級來確定代表該階級利益的政黨在與其他政黨的關(guān)系中為領(lǐng)導(dǎo)黨，似乎過于勉強(qiáng)，也無視《共同綱領(lǐng)》中的“協(xié)商”字眼。劉少奇在第一屆政協(xié)全體會議中在提及何時進(jìn)入社會主義時亦談到，“在中國采取社會主義的步驟，必須根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要和全國最大多數(shù)人民的要求。到了那時候，中國共產(chǎn)黨也一定要和各民主黨派、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族及其他愛國民主人士進(jìn)行協(xié)商并共同地加以決定” [8]435?！豆餐V領(lǐng)》頒布時新中國還未成立，從其性質(zhì)來看屬于籌備建國的過渡性憲法文件，因而從其內(nèi)容與名稱來看，綱領(lǐng)性、宣言性較濃。

1954年9月，毛澤東在第一屆全國人民代表大會第一次會議的開幕詞中指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！?[9]350五四憲法關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定相較于《共同綱領(lǐng)》而言有所邁進(jìn)，其在序言中有兩處涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是在序言第一段以歷史敘事的方式提到了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”在革命和建國中所取得的豐功偉績，二是在序言第四段中陳述了黨在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)地位。序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”體現(xiàn)了歷史與人民選擇了中國共產(chǎn)黨，并隱含了“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的結(jié)論。此時的黨中央已經(jīng)有了較為成熟的法律技術(shù)來表達(dá)憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，五四憲法將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法序言，雖是歷史敘事的方式，但為我國之后的歷部憲法如何規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”提供了憲法結(jié)構(gòu)與表達(dá)方式的樣本。

誕生于“文革”后期的七五憲法大量刪減了一般憲法必須明確規(guī)定的內(nèi)容，全文僅有30條，其中有10處涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定，除了通過憲法序言確認(rèn)黨的歷史地位和領(lǐng)導(dǎo)地位外，還在正文中規(guī)定了黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時規(guī)定了執(zhí)政黨與公民的關(guān)系，“擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，既是公民的“基本權(quán)利”，又是公民的“基本義務(wù)”。七八憲法與七五憲法相比，規(guī)定的基本類型相同，憲法正文延續(xù)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)條款，仍將中國共產(chǎn)黨的機(jī)構(gòu)納入國家機(jī)構(gòu)運作體系中，不同的是在處理執(zhí)政黨與公民的關(guān)系方面，將擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)只作為公民的“基本義務(wù)”，而不作為權(quán)利看待，帶有濃重的“文革”色彩。七五憲法與七八憲法關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定未能處理執(zhí)政黨、國家、人民三者的關(guān)系，實質(zhì)正當(dāng)性嚴(yán)重欠缺[10]。

八二憲法是在系統(tǒng)糾正“文革”錯誤，總結(jié)新中國成立后法治建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的。在八二憲法的修憲草案形成過程中，負(fù)責(zé)修憲工作的立法者對于憲法文本中是否規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、應(yīng)采取何種表達(dá)方式等問題展開了激烈的爭議[11]1450-1451。在當(dāng)時的特殊背景下，修憲者在多次討論的基礎(chǔ)上最終形成共識，決定采用有憲法序言的結(jié)構(gòu)，以憲法序言來表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”[12]。序言中有四處關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，一是第五自然段中對黨領(lǐng)導(dǎo)建立新中國的表述③。這與五四憲法中的表述一脈相承，以歷史敘事的方式表達(dá)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國的歷史功績。二是第七自然段中的黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行新民主主義革命與社會主義事業(yè)④。這一處規(guī)定與上一處規(guī)定用意相同，都是在強(qiáng)調(diào)黨對國家的歷史貢獻(xiàn)，在八二憲法序言中闡述了20世紀(jì)以來我國發(fā)生的四件大事，其中三件都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，這亦暗示了黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性。三是第七自然段中規(guī)定黨將繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義國家⑤。這是在國家目標(biāo)中的規(guī)定，“繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)”奠定了黨長期領(lǐng)導(dǎo)以完成國家目標(biāo)的憲法基礎(chǔ)。四是第十自然段黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)⑥。

總的來看，當(dāng)時的背景下在憲法序言中寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的修憲技術(shù)十分高超。該四處規(guī)定先以歷史敘事方式論證正當(dāng)性，再確定了黨在實現(xiàn)國家目標(biāo)與統(tǒng)一戰(zhàn)線中的宏觀領(lǐng)導(dǎo)地位。隨后四次憲法的部分修改都沿用了八二憲法對于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的基本框架。

法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。在中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，全面建成小康社會，進(jìn)而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的決勝時期，世情國情黨情都發(fā)生了變化。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報告中指出 “黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[13]16。這是黨中央適應(yīng)新形勢對黨的領(lǐng)導(dǎo)的最新認(rèn)識。2018年憲法修正案將十九大報告中的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入總綱的第一條，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的與時俱進(jìn)，是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定在原有基礎(chǔ)上的進(jìn)一步加強(qiáng)、深化和拓展，具有重大的政治意義和法治意義。

三、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法學(xué)邏輯

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入憲邏輯

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款不是首次進(jìn)入我國憲法，在五四憲法、七五憲法等幾部憲法中都有“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定， 2018年的憲法修正案使八二憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”從憲法序言寫入社會主義制度的國體條款中，既增強(qiáng)了實踐中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范性，同時又闡明了社會主義的本質(zhì)特征。

1.增強(qiáng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范性

根據(jù)林來梵教授的概括，我國憲法序言主要包括了六個部分內(nèi)容：（1）簡述了人民的革命史;（2）敘述了20世紀(jì)以來發(fā)生的四件大事;（3）規(guī)定了國家的根本任務(wù);（4）確定了國家的政治意識形態(tài);（5）指出實現(xiàn)現(xiàn)代化的國內(nèi)外條件;（6）確認(rèn)了憲法的最高地位[14]89。從序言的內(nèi)容來看，描述性是其主要特征，憲法序言整體而言雖與正文一樣同具有最高的法律效力，但因其敘事性，應(yīng)具體分析相關(guān)語句是否具有規(guī)范性。2018年修憲前序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的表述主要為證明黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性，屬于描述性語句，不具有規(guī)范性。王漢斌曾指出，“憲法對四項基本原則使用的是敘述性的語言，不是規(guī)定性的語言，在適用時就有靈活的余地”[15]67。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法正文之后，憲法正文中與序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相互融通，產(chǎn)生了直接的勾連關(guān)系，賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)以國體社會主義制度的基礎(chǔ)，使原有隱性、記敘性的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)化為規(guī)范性的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，豐富了黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范內(nèi)涵。憲法當(dāng)中的“黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民建設(shè)社會主義國家”的國家任務(wù)以及黨對政治協(xié)商與統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，從表面上看屬于沒有應(yīng)然助詞的直述句，但在與正文中黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生勾連之后，其在描述事實的同時，也含有了“應(yīng)然、禁止”的含義，因而屬于規(guī)范性語句。這些規(guī)范性語句所承載的憲法規(guī)范是“中華人民共和國應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“禁止任何組織或者個人破壞中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

從憲法序言到憲法正文的轉(zhuǎn)變，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”完成了政治語詞到法律概念的轉(zhuǎn)變，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款增強(qiáng)了規(guī)范性，從而為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的實施確立了根本法基礎(chǔ)。

2.闡明社會主義的本質(zhì)特征

法哲學(xué)中有對“本質(zhì)”的討論，德國法哲學(xué)家阿圖爾·考夫曼把學(xué)者對于“本質(zhì)”的多種定義歸納起來，認(rèn)為“本質(zhì)”就是物之為物最根本的、區(qū)別于其他事物的屬性，即事物中普遍存在的抽象原理與價值[16]107。從這種意義上來講，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，就是存在于中國特色社會主義的各種制度中共同的、普遍的固有特質(zhì)。也就是說，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”屬于我國國家體制中最根本、重要的內(nèi)容，若在政治生活中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”被排除或放棄，則中國特色社會主義也就不復(fù)存在。

黨的領(lǐng)導(dǎo)行為是對國家實現(xiàn)社會公平的必要調(diào)控。毛澤東指出，“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。沒有這樣一個核心，社會主義事業(yè)就不能勝利”[17]303。中國共產(chǎn)黨秉持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，完成中國特色社會主義事業(yè)是它的使命，習(xí)近平指出：“改革開放 40 年來，我們黨全部理論和實踐的主題是堅持和發(fā)展中國特色社會主義。”[18]

黨提出并寫進(jìn)憲法序言的“人民民主專政”“改革開放”“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”“社會主義法治”“中華民族偉大復(fù)興”等理念是實現(xiàn)社會公正目標(biāo)的體現(xiàn)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)入憲法正文，表明了堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義國家性質(zhì)不可分割的重要內(nèi)容，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，對“社會主義的本質(zhì)”做出了闡釋，對我國國家性質(zhì)進(jìn)行了深化與根本法意義上的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的界定

1.實現(xiàn)國家目標(biāo)的“統(tǒng)合權(quán)力”

國家統(tǒng)合是指將國家組織起來，使之成為一個整體[14]191。在歷史上，君主制、宗教、文化等要素曾發(fā)揮了凝聚社會共識、統(tǒng)合國家的作用。近現(xiàn)代各國的國家統(tǒng)合主要通過憲法來完成，輔以國民國家或君主制、政黨制度、單一或聯(lián)邦制、國家象征等等。

我國幅員遼闊，民族眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，文化習(xí)俗迥異，因而如何實現(xiàn)國家統(tǒng)合是亙古未變的一道難題。中國古代政府采取了“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”的方式及中華文明體系的構(gòu)建來實現(xiàn)穩(wěn)定國家秩序的功能，但這些要素在清末民初受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，國家一度陷入“社會撕裂”狀態(tài)，這使得在君主立憲運動挫敗、傳統(tǒng)帝制覆滅的社會背景下，如何重新統(tǒng)合國家成為一項重要的歷史課題。1940年初，毛澤東在《新民主主義論》一文中，將“社會各階級在國家中的地位”定義為國體，創(chuàng)造性地提出了中國的國體學(xué)說[19]676-677。1954年憲法將其加以實定化之后，便暗含了以“中國共產(chǎn)黨（工人階級先鋒隊）的領(lǐng)導(dǎo)”來實現(xiàn)國家統(tǒng)合的深層意涵[20]。然而，脫離了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的“文革”浩劫使這個國家再度陷入了混亂與無序狀態(tài)。“文革”結(jié)束后，重申“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，確定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法地位成為穩(wěn)定時局、促成統(tǒng)合的必要方式。在討論八二憲法修改時，鄧小平同志指出：“在中國這樣一個大國，沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然四分五裂，一事無成”，“中國由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這個原則是不能動搖的;動搖了中國就要倒退到分裂和混亂，就不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化?！盵21]267-268+358因而，八二憲法以歷史敘事的方式闡述了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)束了近代的屈辱歷程、建立了人民民主政權(quán)，在確認(rèn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的歷史正當(dāng)性和政治正當(dāng)性的同時也使人民從內(nèi)心深處形成對國家的認(rèn)同。

在新時代中華民族走向偉大復(fù)興的背景下，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”之國家統(tǒng)合作用愈加重要。2018年“中華民族偉大復(fù)興”入憲調(diào)整了中國特色社會主義事業(yè)總體布局，亦賦予了黨和國家憲法上的目標(biāo)任務(wù)。面對國內(nèi)外復(fù)雜的局勢和全球化的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，面對改革發(fā)展穩(wěn)定的艱巨任務(wù)和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史使命，我們更需要發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，需要黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)將國家組織起來以完成這一歷史性任務(wù)。

2.履行公共職能的“結(jié)締組織”

結(jié)締組織在人體內(nèi)廣泛分布，具有連接、支持、保護(hù)的多種功能。維持社會秩序、提供公共服務(wù)等職能一般由國家機(jī)構(gòu)來行使，西方教會、公民團(tuán)體等社會組織也時常履行公共職能。西方政黨制度是多元利益分歧的衍生物，通過社會化競爭來執(zhí)掌國家政權(quán)，根植于自由主義理念的“國家公民”的二元對立的政治范式，執(zhí)政黨一般不參與公共職能的履行。

中國共產(chǎn)黨履行公共職能的基礎(chǔ)在于其組織的公共性。2004年，“三個代表”重要思想被寫入我國憲法序言的指導(dǎo)思想中，成為國家意識形態(tài)的一部分。“三個代表”重要思想的本質(zhì)在于闡述中國共產(chǎn)黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念。其中的“公”就指中國共產(chǎn)黨代表廣泛群眾的利益，不圖任何私利。從這個意義上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為履行公共職能具有合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)。

四、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范內(nèi)涵

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的屬性

不同于依賴道德信念的原始習(xí)慣、宗教規(guī)范，也不同于組織紀(jì)律的政黨規(guī)定，法具有國家性、普遍性和廣泛適用性[22]62-65，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法也就意味著需要國家來保證“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款得到適用。

現(xiàn)行憲法文本中“領(lǐng)導(dǎo)”出現(xiàn)了29次，其中序言中出現(xiàn)7次，正文中出現(xiàn)22次。憲法序言是否有規(guī)范效力雖有爭議，但已形成基本共識，憲法序言作為憲法組成部分具有憲法效力，但仍應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容做具體分析。上文已述及，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)入憲法正文之后，憲法正文中與序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”產(chǎn)生了融通，憲法序言中“領(lǐng)導(dǎo)”的表述雖為事實敘述，亦具有規(guī)范效力。因而，除序言中“孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命”為事實敘述之外，憲法文本中28次“領(lǐng)導(dǎo)”皆具有規(guī)范效力，以對象為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)以及工人階級的領(lǐng)導(dǎo)，三者具有不同的規(guī)范內(nèi)涵。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的主體

對于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的理解，存在主體上的分歧，這是“黨”的含義多元性所決定的。通常，為區(qū)別于其他黨派、國家政權(quán)機(jī)關(guān)，我們將“中國共產(chǎn)黨”簡稱為“黨”。從文義來看，“黨”含義的范圍既包括抽象意義上作為執(zhí)政整體的黨派、宏觀意義上的黨組織、個體意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo)人、黨員，也包括央地關(guān)系層面的黨中央和地方黨委。

八二憲法的幾位主要修憲參與者對憲法中黨領(lǐng)導(dǎo)主體的表述并不一致。根據(jù)彭真的表述，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”中的“黨”含義的范圍具有廣泛性，既指黨中央也包括地方黨委，乃至國企的黨委[12]。而項淳一卻認(rèn)為，只有黨中央才能代表黨進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，這是路線、方針與政策的問題，某個領(lǐng)導(dǎo)人或地方黨委脫離黨的路線的行為不能認(rèn)為是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”[23]。的確，如果將黨的領(lǐng)導(dǎo)混同于某個領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)，則可能出現(xiàn)人治的情況;若過分強(qiáng)調(diào)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也可能出現(xiàn)部分黨組織否定全黨意志的情況，憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的主體還應(yīng)在憲法規(guī)范中來尋找。

中國集體主義觀念源遠(yuǎn)流長，“大道之行，天下為公”的理念一直是中國文化所尊崇的價值導(dǎo)向，我國憲法也是在集體主義理念影響下制定的。我國憲法確立了一種典型的“集中型”權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種“個人服從集體、小集體服從大集體”的價值判斷正是憲法集體主義價值觀的體現(xiàn)[24]。而此種集中型權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心在憲法中表現(xiàn)為國家機(jī)構(gòu)組織活動的民主集中制原則。我國《憲法》第三條第一款規(guī)定了我國國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的組織形式。《黨章》亦規(guī)定了民主集中制作為黨組織的原則，以規(guī)范黨組織和權(quán)力配置。民主集中制既是國家機(jī)構(gòu)和黨的組織原則，也是其權(quán)力行使的原則，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入憲后，二者在憲法中匯合，并融為一體。因而憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)服膺于民主集中制原則。作為組織活動原則而存在的民主集中制，廣泛體現(xiàn)在國家機(jī)構(gòu)關(guān)系、中央地方關(guān)系、政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國家社會關(guān)系等各類關(guān)系之中[25]。民主集中制原則強(qiáng)調(diào)權(quán)力的人民性（民主）和權(quán)力行使的統(tǒng)一性（集中）。

從憲法規(guī)范的目的來看，此處的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”處于國體條款中，規(guī)定的是國家最重要的領(lǐng)導(dǎo)行為。該領(lǐng)導(dǎo)行為關(guān)乎國家最重要的事項，觸及社會生活的各個角落，牽涉到每個人的權(quán)利利益，因而只能由作為黨最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的黨中央通過實踐檢驗、聯(lián)系群眾等方式在通盤考慮的基礎(chǔ)上審慎做出，以保證領(lǐng)導(dǎo)行為的科學(xué)性?！饵h章》第十六條亦有規(guī)定，只有黨中央才有權(quán)決定全國性的重大政策問題。

同時，從實踐來看，中國共產(chǎn)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是黨組織體系的大腦和中樞，具有高度的權(quán)威性，全黨服從黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平同志指出：“中央委員會，中央政治局，中央政治局常委會，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門要貫徹落實，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實，黨組織要發(fā)揮作用?！盵26]27為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十九大通過了《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，該規(guī)定確立了書面述職制度，該制度要求中央政治局委員每年以書面的方式向黨中央和總書記報告工作，述職報告主要包括帶頭增強(qiáng)“四個意識”、帶頭落實重大問題請示報告制度、帶頭貫徹執(zhí)行民主集中制、帶頭推動黨中央決策部署貫徹落實等七個方面內(nèi)容，這體現(xiàn)了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的高度權(quán)威性。

結(jié)合規(guī)范與實踐來看，只有黨中央才是憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范的主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)人、地方黨委都只是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的一部分，應(yīng)將二者區(qū)分開來。

（三）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容

基于概括性和原則性，憲法沒有對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”具體內(nèi)容做出規(guī)定。因而，對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容的探尋應(yīng)當(dāng)回溯到修憲時立法者的意圖中去。1982年，彭真在對全國人大常委會做關(guān)于憲法修改草案的報告時，對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容做出了相對直接的解釋。根據(jù)彭真的觀點，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括三方面內(nèi)容：首先是思想與政治路線的領(lǐng)導(dǎo);二是通過“密切聯(lián)系群眾”原則來代表廣泛群眾利益;三是通過黨員的模范作用促進(jìn)人民對黨的擁護(hù)[12]。第二種和第三種方式實際上說的是黨的群眾路線。

對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容闡釋相對明確的是黨的十六大報告，報告認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨通過總攬全局制定大政方針后對立法機(jī)關(guān)提出立法建議，實行政治領(lǐng)導(dǎo)。在考察的基礎(chǔ)上為國家機(jī)關(guān)推薦重要干部進(jìn)行組織上的領(lǐng)導(dǎo)，同時在國家、社會進(jìn)行思想宣傳，以實現(xiàn)思想上的領(lǐng)導(dǎo)。由此看來，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)。但這些概念政治色彩較濃且過于寬泛，我們應(yīng)當(dāng)基于憲法解釋學(xué)以及憲法實踐來對上述政治語詞進(jìn)行規(guī)范化解析。通過規(guī)范語境來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為包括：重大決策、人事提名、價值引導(dǎo)。

1.重大決策

黨的領(lǐng)導(dǎo)行為主要是通過黨的重大決策來完成，決策涉及社會生活的方方面面。黨中央提出或制定涉及國家事務(wù)的路線、方針、政策、規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)，并經(jīng)相關(guān)法律程序通過以實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。決策對立法、司法、行政產(chǎn)生影響，對立法工作、立法的趨向、行政執(zhí)法以及司法的運作過程等都具有指導(dǎo)作用[27]。這在法律規(guī)范中有所體現(xiàn)，例如《中華人民共和國立法法》第3條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。全國人大常委會以及國務(wù)院的立法工作計劃中也明確指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法律制度，積極推動黨的戰(zhàn)略部署、黨的政策精神以及社會主義核心價值觀入法入規(guī)。

憲法的制定及修改過程也證明了這一點，五四憲法的制定是經(jīng)中共中央提議后，由全國政協(xié)向中央人民政府委員會建議制憲，在制憲過程中，憲法草案中的重要意見都報由中共中央內(nèi)部設(shè)立的憲法起草小組決定。七五憲法的修改開創(chuàng)了由中共中央直接提出修憲建議，再經(jīng)全國人大常委會、全國人大審議的憲法慣例，并為后來幾次憲法修改程序所遵循[28]125。八二憲法修改的主要依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》以及黨的十二大報告，憲法修改委員會在研究學(xué)習(xí)黨的十一屆三中全會、六中全會決議和十二大文件精神的基礎(chǔ)上開始修憲工作，以使憲法文本充分體現(xiàn)黨中央在新時期的路線方針政策[29]。憲法修改的程序亦是由黨中央向全國人大常委會提出修改建議，然后由全國人大常委會形成憲法修正案草案，再提交全國人大審議通過。

2.人事提名

人事提名是指黨中央根據(jù)相關(guān)程序向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部。政黨是為了贏得對政府的控制而組織起來的政治團(tuán)體[30]8。不論一國的政黨制度如何，將執(zhí)政黨的人選輸送到政府中，以占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職位維持其執(zhí)政地位是政黨的主要職能。

此項權(quán)力在我國前幾部憲法中有所涉及，七五憲法第十七條規(guī)定了黨的中央委員會有向全國人大提議任免國務(wù)院總理及其組成人員的權(quán)力。七八憲法中也有全國人大根據(jù)黨中央提議，決定國務(wù)院總理人選的規(guī)定。

我國現(xiàn)行憲法未對黨中央的提名權(quán)進(jìn)行明文規(guī)定。根據(jù)我國《憲法》第六十二條的規(guī)定，國家主席享有對國務(wù)院總理的提名權(quán);國務(wù)院總理行使對國務(wù)院副總理、國務(wù)委員等國務(wù)院組成人員的提名權(quán);中央軍委主席行使對中央軍委其他組成人員的提名權(quán)。而對于國家主席、中央軍委主席、最高人民法院院長等國家領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)歸屬并未予明示。在實踐中，這些國家領(lǐng)導(dǎo)人候選人通常由中共中央來推薦。

此外，根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，黨亦有推薦全國人大代表候選人的權(quán)力?！豆珓?wù)員法》以及《事業(yè)單位人事管理條例》也確立了“黨管干部”原則。黨中央通過選拔、考核國家機(jī)關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)干部以實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。

3.價值引導(dǎo)

價值引導(dǎo)指在社會中弘揚(yáng)黨的意識形態(tài)、社會主義理念，通過黨的理論宣傳工作和思想政治工作，用馬克思主義及中國特色社會主義理論教育廣大黨員和人民群眾。我國憲法序言第七自然段規(guī)定了在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀及習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下的國家意識形態(tài)，這是我國憲法不同于西方的特色所在。2018年憲法修改將“社會主義核心價值觀”寫入《憲法》第二十四條，實現(xiàn)了對國家意識形態(tài)的補(bǔ)充，體現(xiàn)了國家價值觀⑦。該憲法規(guī)范將愛社會主義視為公德，要求國家對人民進(jìn)行共產(chǎn)主義的教育，體現(xiàn)了憲法中的國家價值觀。該條款中“國家倡導(dǎo)……，提倡……，在人民中進(jìn)行……的教育”的規(guī)定雖頗具宣示性與姿態(tài)表達(dá)意味，規(guī)范性略低，但仍具有相當(dāng)程度指引性，對國家課以價值引導(dǎo)的柔性義務(wù)。這里的“國家”具有“共同體”意義上的國家與國家機(jī)關(guān)的雙重含義，且憲法中的意識形態(tài)與黨的領(lǐng)導(dǎo)具有同質(zhì)性，因而不僅是國家機(jī)關(guān)，黨也應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)行為的范圍內(nèi)承擔(dān)對人民價值引導(dǎo)的職責(zé)。

黨通過理論宣傳工作教育人民群眾，對人民進(jìn)行價值導(dǎo)引，既是完成其教化使命，亦是履行憲法義務(wù)。

（四）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的范圍

確定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的范圍要與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款寫入憲法的意義結(jié)合來考察。

《憲法》第一條具有統(tǒng)領(lǐng)總括的意旨，與我國的根本政治制度緊密地聯(lián)系在一起。與國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會類似，就其事權(quán)范圍而言，國家權(quán)力無所不包的概括性可以涵蓋社會生活的角角落落[31]，因而不同于憲法對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)這些分支性權(quán)力事權(quán)范圍的明確細(xì)致列舉，領(lǐng)導(dǎo)行為并無在憲法中逐項列舉的必要?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于社會主義制度的各個領(lǐng)域。習(xí)近平總書記在十九大報告中曾指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵13]

黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍包括國家、社會生活的各個方面，具有全面性。從實踐來看，近年來黨中央成立的全面深化改革委員會、全面依法治國委員會等對國家事務(wù)方方面面進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，也表明了黨的領(lǐng)導(dǎo)具有全面性。

五、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國”

1999年憲法修正案在《憲法》第五條中增加一款，“建設(shè)社會主義法治國家”。從此，“法治國家”在我國便有了憲法地位。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是我國最高政治力量，而“依法治國”進(jìn)入憲法后作為憲法基本原則之一，具有最高法律位階，二者關(guān)系的處理涉及憲制秩序、政局穩(wěn)定及國家治理。從二者的本質(zhì)來看，憲法文本中“依法治國”的“法治”指的是“社會主義法治”，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”則是“中國特色社會主義的最本質(zhì)特征”。由此看見，二者在社會主義制度中具有本質(zhì)上的一致性。“依法治國”規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，同時也為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”提供了正當(dāng)性。

（一）黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動

蘇聯(lián)憲法構(gòu)建的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度缺乏對執(zhí)政黨守憲守法義務(wù)的規(guī)定，這導(dǎo)致執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)行為缺乏法律的約束，以致蘇聯(lián)執(zhí)政黨長期的特權(quán)狀態(tài)?！拔母铩焙?，鄧小平同志對我國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了反思，認(rèn)為我國“文化大革命”的錯誤與蘇聯(lián)類似，其根源在于缺乏對領(lǐng)導(dǎo)制度的監(jiān)督，他指出：“斯大林嚴(yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵21]333

基于對“文革”經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，黨的十二大將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”寫入了黨章。胡喬木在答記者問時對該條進(jìn)行了解釋：“黨在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家和人民，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動并不凌駕于國家和人民以及憲法法律之上?！盵32]

1982年憲法修改則進(jìn)一步健全了各項國家基本制度，在“序言”最后一個自然段和“總綱”第五條體現(xiàn)了“黨應(yīng)當(dāng)在憲法法律范圍內(nèi)活動”的原則。《憲法》第五條第四款、第五款分別規(guī)定，任何主體都必須遵守憲法和法律，在憲法法律范圍內(nèi)活動，禁止超越憲法和法律的特權(quán)。第四款將政黨與國家機(jī)關(guān)、武裝力量、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織并列，第五款將各主體統(tǒng)稱為“任何組織”，兩個條款為所有主體設(shè)置了遵守憲法和法律的義務(wù)。在上述主體中，政黨、國家機(jī)關(guān)、武裝力量作為行使公權(quán)力的組織應(yīng)承擔(dān)多于其他主體的義務(wù)，特別是行使領(lǐng)導(dǎo)行為的中國共產(chǎn)黨。八二憲法修改過程中，彭真指出，關(guān)于守憲守法義務(wù)規(guī)定中的“各政黨”尤其指的是中國共產(chǎn)黨[33]78。執(zhí)政黨不以身作則遵守法律，法制就很難健全[34]568。該原則與黨章中的“黨應(yīng)當(dāng)在憲法法律范圍內(nèi)活動”原則相互關(guān)聯(lián)，發(fā)揮了對黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范。

1999年憲法修改時，將“法治國家建設(shè)”寫進(jìn)了《憲法》第五條第一款，作為憲法原則之一。這體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對馬克思主義法治思想的繼承和發(fā)展，在無產(chǎn)階級專政和黨的領(lǐng)導(dǎo)中注入了正當(dāng)性要素。

同時，《憲法》第五條還規(guī)定任何主體違反憲法和法律的行為，都必須承擔(dān)憲法法律責(zé)任，這些規(guī)定在規(guī)范體系上界定了黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的憲法與法律邊界，明確了黨的遵憲守法義務(wù)?！皯椃ǚ芍辽稀痹瓌t決定了憲法法律規(guī)范乃是沖突解決的最終依據(jù)。

（二）“依法治國”對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”正當(dāng)性的重構(gòu)

政治合法性意味著人民對政治權(quán)力的支持與認(rèn)同，是維系統(tǒng)治穩(wěn)定與社會發(fā)展的基礎(chǔ)和前提[35]。自近代開始以來，我國即淪為列強(qiáng)爭相掠奪、侵蝕的對象，淪為半殖民地半封建社會，民族危機(jī)空前嚴(yán)重。滄海橫流方顯英雄本色，1921年開始，在馬克思主義指導(dǎo)下的中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民推翻了三座大山的壓迫，實現(xiàn)了民族獨立、人民解放。從半殖民地半封建到獨立自主，從割據(jù)混戰(zhàn)到全國統(tǒng)一，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治合法性即來源于此。我國憲法序言亦以歷史述說的方式記錄了黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)、改革的歷程，深刻詮釋了“沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國”的事實邏輯，以此來論證“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治合法性。

然而七十年過去，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的正當(dāng)性在新時代重新面臨著考驗。鄧小平同志曾在改革開放初期就指出黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度存在權(quán)力過分集中現(xiàn)象[21]327。由于權(quán)力過分集中，制度約束不足，導(dǎo)致貪污賄賂、權(quán)力尋租、徇私舞弊等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了公民的權(quán)利，損害了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的威信。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央極端重視法治國家建設(shè)，以法治促進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”落地生根。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)具有一致性，進(jìn)行社會主義法治建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會主義法治來獲得支持。”2018年修憲后，監(jiān)察委員會作為與“一府兩院”并列的全新國家機(jī)構(gòu)被寫入憲法，重構(gòu)了國家政權(quán)結(jié)構(gòu)形式，體現(xiàn)了對黨自身權(quán)力和國家權(quán)力的制約，為黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動提供了制度性保障，為黨的領(lǐng)導(dǎo)筑牢了法治根基。

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵36]在法治已成為世界共識的今天，對依法治國的堅持，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)生命力的延續(xù)，是對黨的領(lǐng)導(dǎo)正當(dāng)性的重構(gòu)。

六、以憲法為基礎(chǔ)不斷完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)”

我國現(xiàn)行憲法是中國特色社會主義性質(zhì)的憲法，憲法規(guī)范服務(wù)于推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)的原則目標(biāo)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”在我國歷部憲法中均有所體現(xiàn)，新時代在決勝全面建成小康社會與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的背景下，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”由憲法序言轉(zhuǎn)入憲法正文有極其深遠(yuǎn)的意義。

西方的政黨制度植根于“自由主義”政治理念，其多個黨派均只代表一部分選民，且在政治運行中，黨派利益爭斗復(fù)雜，內(nèi)耗嚴(yán)重。我國的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度與西方不同，具有代表廣泛群眾利益的“立黨為公”性質(zhì)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”條款的入憲是對政治實踐與憲法規(guī)范的彌合，具有重要意義。憲法上的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)揮著實現(xiàn)國家統(tǒng)合目標(biāo)的作用，是中國特色社會主義不可分割的重要內(nèi)容。黨通過重大決策、人事提名、價值引導(dǎo)的方式實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)，同時又應(yīng)遵守憲法法律，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲合法性。

2018年修憲后，監(jiān)察委員會作為新的國家機(jī)構(gòu)被寫入憲法，是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督、堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大制度創(chuàng)新。然而這只是從實現(xiàn)黨組織內(nèi)部的自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)力角度對黨員進(jìn)行的監(jiān)督和約束。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》雖然有關(guān)于對黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件進(jìn)行審查的規(guī)定，但黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲機(jī)制目前還不健全，以后的研究應(yīng)當(dāng)促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲機(jī)制的完善，從而使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與憲法規(guī)范全面接軌，避免在改革與穩(wěn)定的張力中，黨的重大決策以“合理性”沖破“規(guī)范性”的拘束。

2004年，人權(quán)條款寫入憲法基本權(quán)利章節(jié)中，這對國家及公權(quán)力來說意味著從政治道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為一種約束一切公權(quán)力的規(guī)范要求[37]169?；緳?quán)利作為憲法的核心內(nèi)容和基本價值以及整個社會共同體的秩序根基，整個社會生活都應(yīng)該在基本權(quán)利這一價值基礎(chǔ)上進(jìn)行整合。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為作為調(diào)控社會生活的公權(quán)力，行使時要經(jīng)過嚴(yán)格合憲性論證，并將基本權(quán)利作為權(quán)力行使的消極規(guī)范，受到基本權(quán)利的“客觀價值秩序功能”的限制。

此外，中國目前已經(jīng)進(jìn)入多元社會，社會的功能分化已經(jīng)開始，單一的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能維系和整合整個社會秩序[38]8，黨的重大決策應(yīng)在一定程度保證社會各領(lǐng)域依循自身標(biāo)準(zhǔn)獨立運行，在意識形態(tài)引導(dǎo)時，亦要平衡好核心價值與多元價值的關(guān)系，凝聚社會共識，避免“認(rèn)同困境”，努力使多元的社會秩序得以維系。

注釋：

①該規(guī)定為：“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！?/p>

②該條款為：“實行工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政?！?/p>

③該規(guī)定為：“一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國?！?/p>

④該規(guī)定為：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的?！?/p>

⑤該規(guī)定為：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發(fā)展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！?/p>

⑥該規(guī)定為：“在長期的革命、建設(shè)、改革過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展?！?/p>

⑦《憲法》第二十四條規(guī)定：國家倡導(dǎo)社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學(xué)、愛社會主義的公德，在人民中進(jìn)行愛國主義、集體主義和國際主義、共產(chǎn)主義的教育。

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（責(zé)任編輯：小 水）

（校? 對：江 燕）

[收稿日期]2020-08-16

[作者簡介]王必行，四川大學(xué)法學(xué)院碩士生，610207。