閆志開(kāi) 錢鈺錦 田原

[摘 要]行政裁決制度在我國(guó)已實(shí)施多年，但在法律用語(yǔ)、理論學(xué)說(shuō)上均有分歧，導(dǎo)致其在制度定位上含混不清，在實(shí)踐中運(yùn)行效果不彰，這主要表現(xiàn)在認(rèn)知度不高、適用范圍不廣、化解糾紛功能不強(qiáng)等方面。究其原因，客觀方面有相關(guān)概念不統(tǒng)一、適用范圍不確定、制度銜接不順暢、執(zhí)行救濟(jì)制度不明確等;主觀方面則在于行政人員及當(dāng)事人缺乏選擇行政裁決的動(dòng)力。在中央提出“建立健全通過(guò)行政裁決化解矛盾糾紛的制度”背景下，仍應(yīng)依成本-效益分析方法論證其必要性與可行性。當(dāng)前，既要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為制定《行政裁決法》進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，明確其立法體例、程序模式、適用范圍、實(shí)施主體、救濟(jì)制度等;又要立足當(dāng)前，開(kāi)展行政裁決試點(diǎn)，尤其是在試點(diǎn)單位、試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)步驟等方面合理規(guī)劃，為健全行政裁決制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]行政裁決;行政裁決法;行政裁決試點(diǎn)

[中圖分類號(hào)]D920.1????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????? [文章編號(hào)]1672-1071（2021）02-0068-07

行政裁決制度在我國(guó)已實(shí)施多年，但效果并不理想。隨著行政裁決工作自身式微，學(xué)界也逐漸缺乏激情，一些理論問(wèn)題爭(zhēng)而未決就擱置下來(lái)。2018年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2018〕75號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），為我國(guó)開(kāi)展行政裁決工作指明了方向，但制約行政裁決制度的現(xiàn)實(shí)障礙尚需深入剖析并有針對(duì)性地解決。本文從我國(guó)行政裁決制度檢視入手，分析其現(xiàn)實(shí)困境及其原因，進(jìn)而從理論上對(duì)行政裁決制度的必要性與可行性進(jìn)行證立，最后結(jié)合中央文件精神，對(duì)將來(lái)行政裁決統(tǒng)一立法及當(dāng)前開(kāi)展行政裁決試點(diǎn)提出構(gòu)想。

一、行政裁決制度的功能檢視

制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，從深層次上說(shuō)，主要依賴兩個(gè)方面。一個(gè)是高質(zhì)量的制度創(chuàng)設(shè)，另一個(gè)是高效的制度運(yùn)轉(zhuǎn)[1]。作為一種不同于行政與司法的新設(shè)制度，行政裁決設(shè)置的功能基本是明確的，那就是化解社會(huì)矛盾糾紛。然而，相關(guān)的制度定位含混不清，在法律用語(yǔ)、理論學(xué)說(shuō)上均有分歧，導(dǎo)致運(yùn)行效果不彰，影響了其作為糾紛解決方式“分流閥”功能的正常發(fā)揮。

（一）行政裁決制度定位含混不清

行政裁決的興起是行政權(quán)不斷擴(kuò)張的結(jié)果，也是社會(huì)發(fā)展和國(guó)家管理之必需[2]。我國(guó)行政裁決制度源于法律法規(guī)中若干類似而分散的規(guī)定。由于對(duì)行政裁決的定位理解不同，加之基本概念缺乏權(quán)威而統(tǒng)一的界定，各部門各地區(qū)在行政裁決理解與操作中做法各異。（1）從國(guó)家層面來(lái)看，中央政府及其部門出臺(tái)的關(guān)于行政裁決的規(guī)章制度是分散化、差異化的，既說(shuō)明行政裁決在多個(gè)領(lǐng)域具有現(xiàn)實(shí)需求，也顯示行政裁決制度缺乏部門間統(tǒng)一規(guī)劃。1989年人民調(diào)解委員會(huì)組織條例及1990年民間糾紛處理辦法授權(quán)基層人民政府可以“處理”的規(guī)定可看作行政裁決制度之濫觴。之后，行政機(jī)關(guān)居中裁決處理社會(huì)矛盾糾紛的范圍由粗疏寬泛而類型化具體化，先后納入法律法規(guī)的行政裁決事項(xiàng)包括但不限于林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議（1996年）、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊爭(zhēng)議（1998年）、電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議（2000年）、拆遷補(bǔ)償安置爭(zhēng)議（2001年）、土地權(quán)屬爭(zhēng)議（2004年）、商標(biāo)侵權(quán)糾紛（2008年）等。（2）從地方層面來(lái)看，各地對(duì)行政裁決的認(rèn)識(shí)雖然在概念上是統(tǒng)一的（均使用“行政裁決”一詞），但對(duì)該詞的理解存在差異。如2008年湖南省行政程序規(guī)定第109條對(duì)行政裁決的概念界定如下：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)。”[3]2013年山東省濰坊市行政裁決工作規(guī)定則認(rèn)為“行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，處理公民、法人和其他組織之間發(fā)生的，與行使行政職權(quán)相關(guān)的民事糾紛、行政機(jī)關(guān)之間因行政執(zhí)法和規(guī)范性文件適用引發(fā)的爭(zhēng)議以及其他由行政機(jī)關(guān)裁決爭(zhēng)議的活動(dòng)”[4]。二者在行政裁決處理對(duì)象范圍上就明顯不同，實(shí)踐操作也相應(yīng)有異，這又進(jìn)一步消解了行政裁決的公信力與有效性。當(dāng)然，制度形成的邏輯并不是如同后來(lái)學(xué)者所構(gòu)建的那樣是共時(shí)性的，而更多是歷時(shí)性的[5]。從統(tǒng)一的“行政裁決”概念的視角來(lái)回顧，上述法律規(guī)范存在概念各異、含義含混之處，需要從理論與制度上加以梳理整合。由于各個(gè)法律法規(guī)具有各自的時(shí)代背景及功能預(yù)期，因此，行政裁決中有的運(yùn)轉(zhuǎn)良好，有的已被后來(lái)的法律法規(guī)作廢，還有的雖然沒(méi)有明令失效但不再適用，事實(shí)上消失了生命力。

（二）行政裁決制度運(yùn)行效果不彰

與行政裁決制度定位不清相對(duì)應(yīng)的是，行政裁決制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行效果也不理想。據(jù)對(duì)2019年某設(shè)區(qū)市的行政裁決工作調(diào)研顯示，除征收拆遷、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等少數(shù)領(lǐng)域外，行政裁決在多個(gè)領(lǐng)域存在“名存實(shí)亡”的危險(xiǎn)。具體表現(xiàn)如下：

1.行政裁決制度的認(rèn)知度不高。在調(diào)研中，有些部門工作人員對(duì)行政裁決的基本范圍理解有所偏差，把不屬于行政裁決的事項(xiàng)納入行政裁決案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。如財(cái)政部門報(bào)送的行政裁決案例實(shí)際上是政府采購(gòu)引發(fā)的投訴舉報(bào)辦理案例，并不屬于行政裁決中的“國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛辦理”事項(xiàng)。又如，民政部門報(bào)送的市縣部分界限爭(zhēng)議案例，解決方式也不是通過(guò)行政裁決的方式，而是通過(guò)政府會(huì)議紀(jì)要的方式加以明確。另外，有關(guān)部門法制人員大多表示，現(xiàn)實(shí)中未發(fā)現(xiàn)執(zhí)法部門將行政裁決事項(xiàng)報(bào)法制部門審核的情況，也未收到過(guò)當(dāng)事人相關(guān)申請(qǐng)，分析認(rèn)為是通過(guò)其他途徑解決了糾紛。

2.行政裁決制度的適用范圍不廣。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是行政裁決總體數(shù)量偏少。2019年該市各直屬部門、各縣區(qū)共上報(bào)行政裁決案件37件，經(jīng)進(jìn)一步審查發(fā)現(xiàn)確屬行政裁決事項(xiàng)的共23件。而同期的行政處罰、行政許可、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等其他行政執(zhí)法行為的數(shù)量則上萬(wàn)計(jì)。二是各部門間分布不均。從市直部門數(shù)據(jù)看，現(xiàn)有案例主要集中在市場(chǎng)監(jiān)督管理局（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）（5個(gè)）、民政（1個(gè)）等部門，其他部門均為零。三是各地區(qū)間分布失衡。從該市下轄縣（市）區(qū)數(shù)據(jù)看，有4個(gè)縣（區(qū)）的案件數(shù)分別為23、6、1、1個(gè)，其他多數(shù)縣（市）區(qū)行政裁決案件數(shù)為零。

3.行政裁決制度的化解糾紛功能不強(qiáng)。從法律規(guī)定來(lái)看，行政裁決的預(yù)期功能“既有糾紛的實(shí)質(zhì)性解決又有為司法裁判提供判斷依據(jù)”[6]，二者之間實(shí)際上相輔相成。一方面，司法作為糾紛的最終救濟(jì)方式，對(duì)于其他制度具有導(dǎo)向與保障作用。然而，在處理行政裁決制度時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)中沒(méi)有對(duì)行政裁決的立案、管轄、裁定、救濟(jì)等程序作出明確規(guī)范。結(jié)果的不確定性甚至消極性，逆向傳導(dǎo)至行政裁決程序開(kāi)端，影響了行政裁決工作的啟動(dòng)。另一方面，各行政機(jī)關(guān)基于具體行政管理工作的不同特點(diǎn)，依據(jù)投訴或調(diào)解程序進(jìn)行裁決活動(dòng)。經(jīng)在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上檢索，文書內(nèi)容涉及“行政裁決”的共27 707篇，從案由上看，行政案由22 404篇（占比80%）、民事案由2 820篇（占比10%）、執(zhí)行案由919篇、刑事案由120篇、國(guó)家賠償案由223篇;從涉案糾紛看，主要集中在征收拆遷、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)這兩個(gè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的行政裁決職能尚未充分發(fā)揮作用。

二、行政裁決制度功能失位之原因分析

從立法意圖和預(yù)期目標(biāo)來(lái)看，行政裁決制度整體上未能發(fā)揮應(yīng)有的功能，原因當(dāng)然是復(fù)雜的、多方面的。從制度本身來(lái)看，制度變遷的過(guò)程中存在著自我強(qiáng)化的機(jī)制，行政裁決制度設(shè)計(jì)時(shí)存在“先天不足”，導(dǎo)致制度“順著原來(lái)錯(cuò)誤的路徑繼續(xù)下滑，被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)中，無(wú)法自拔”[7]。具體可從客觀與主觀兩個(gè)層面分析。

（一）客觀原因

我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行政裁決的規(guī)定多是因時(shí)因事而設(shè)，從一開(kāi)始就缺乏整體性規(guī)劃，有時(shí)還帶有權(quán)宜之計(jì)的色彩。集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：

1.相關(guān)概念不統(tǒng)一。行政裁決相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于多部法律法規(guī)中，但“行政裁決”在不同法律法規(guī)中的對(duì)應(yīng)詞匯是不同的。如“裁決”（如水法、水土保持法、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法等）、“處理”（如土地管理法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、專利法、商標(biāo)法、河道管理?xiàng)l例等）、“裁定”（如國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法等）、“決定”（如電信網(wǎng)碼號(hào)資源管理辦法、價(jià)格認(rèn)定復(fù)核辦法等）、“處理決定”（如民間糾紛處理辦法）等。“裁決”、“裁定”和“決定”都是行政主體單方面的決定，屬于具體行政行為;“處理”則是一個(gè)中性概念，可以是調(diào)解處理也可以是單方?jīng)Q定[8]。法律用語(yǔ)上的不統(tǒng)一給法律實(shí)施、法律解釋及法律修訂都帶來(lái)了消極影響。

2.適用范圍不穩(wěn)定。由于對(duì)行政裁決的功能定位模糊，有的法律法規(guī)對(duì)于行政裁決的適用情形多有變動(dòng)，導(dǎo)致法律規(guī)范缺乏延續(xù)性，影響行動(dòng)預(yù)期。如水法（1988年）在第三十五條與第三十六條分別規(guī)定了“地區(qū)之間”及“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間”發(fā)生的水事糾紛均應(yīng)先協(xié)商，協(xié)商不成的由政府“處理”;在2002年修訂時(shí)則又分為兩類：第五十六條規(guī)定“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，協(xié)商不成的應(yīng)由上級(jí)人民政府行政裁決”;第五十七條規(guī)定“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛”不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)調(diào)解，也可以直接提起民事訴訟。其他法律在修訂過(guò)程中也有類似的增刪現(xiàn)象，如2015年已修訂的環(huán)境保護(hù)法取消行政裁決的相關(guān)規(guī)定，目前礦產(chǎn)資源法（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）也已沒(méi)有行政裁決的相關(guān)表述。那么，到底哪些情形必須適用或者優(yōu)先適用行政裁決？因?yàn)閷?duì)行政裁決的功能定位缺乏全面性梳理，法律修訂時(shí)就容易出現(xiàn)行政裁決條款常有增減的情況。這與法秩序的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性要求是不相符的，是應(yīng)當(dāng)加以通盤考慮、系統(tǒng)解決的。

3.制度銜接不順暢。作為社會(huì)矛盾糾紛解決方式之一，行政裁決與調(diào)解、仲裁、訴訟等制度的關(guān)系還不夠清晰，容易導(dǎo)致行政裁決不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)、可替代、可有可無(wú)等認(rèn)識(shí)。如在國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛中，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法第四十一條規(guī)定行政調(diào)解與行政裁決是并列的選擇性關(guān)系;而按照電信網(wǎng)碼號(hào)資源管理辦法第十七條則應(yīng)當(dāng)調(diào)解前置再裁決。不同法規(guī)對(duì)于行政裁決的相關(guān)銜接規(guī)范差異，導(dǎo)致人們對(duì)行政裁決定位的認(rèn)識(shí)混亂，也影響了當(dāng)事人的行為預(yù)期與選擇，增加了行政裁決的不確定性。

4.執(zhí)行救濟(jì)制度不明確。行政裁決法律規(guī)定中還存在救濟(jì)途徑缺乏定論、可執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題，這從根本上動(dòng)搖了行政裁決的存在價(jià)值。行政裁決的優(yōu)勢(shì)本應(yīng)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性，但行政裁決如何申請(qǐng)執(zhí)行？對(duì)行政裁決不服后又怎樣選擇救濟(jì)途徑？如對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決不服，可選擇行政訴訟或者行政復(fù)議;對(duì)草原權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決不服，可選擇訴訟;對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理的行政裁決不服，可選擇復(fù)審性行政裁決或者行政復(fù)議等。還有必要探討的，除復(fù)審性行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等救濟(jì)途徑外，是否需要在救濟(jì)權(quán)中引入賠償、補(bǔ)償、申訴等救濟(jì)權(quán)途徑[9]32。但申訴與其他救濟(jì)權(quán)的遞進(jìn)關(guān)系等也有待明確。

（二）主觀原因

在法律法規(guī)對(duì)行政裁決的規(guī)定沒(méi)有明確具體化為行政職責(zé)時(shí)，行政裁決主體及當(dāng)事人常有一定的自主選擇權(quán)。但是，調(diào)查顯示，在可選可不選的情況下，相關(guān)主體缺乏動(dòng)力，多數(shù)傾向于不選擇行政裁決模式。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.從行政人員角度，由于法律規(guī)定沒(méi)有明確相關(guān)懲戒與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，行政人員推進(jìn)行政裁決的壓力不大、動(dòng)力不足。最近在某市所做的調(diào)查問(wèn)卷顯示，在被調(diào)查行政機(jī)關(guān)人員回答“行政裁決運(yùn)用率不高的原因”時(shí)，44%認(rèn)為雖有相關(guān)法律規(guī)定，但程序等規(guī)定不多，不知如何運(yùn)用該權(quán)力事項(xiàng);23%認(rèn)為沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定，法無(wú)明文規(guī)定不可為;22%認(rèn)為行政相對(duì)人的糾紛可以通過(guò)其他途徑解決;87%擔(dān)心參與到當(dāng)事人矛盾糾紛中如處理不好反而要承擔(dān)應(yīng)訴后果;91%認(rèn)為對(duì)行政人員宣傳培訓(xùn)不足，不了解行政裁決相關(guān)機(jī)制。行政人員對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)了解不清，導(dǎo)致實(shí)際中涉及行政裁決時(shí)往往“只調(diào)不裁”，或直接推向訴訟解決，影響行政裁決正常開(kāi)展。

2.從糾紛當(dāng)事人角度，由于法律規(guī)定中行政裁決的程序不完備、救濟(jì)制度不明晰等原因，民眾對(duì)行政裁決的效果產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而缺乏選擇行政裁決解決糾紛的動(dòng)力。在某市各縣區(qū)隨機(jī)發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷顯示，針對(duì)相關(guān)民事糾紛的救濟(jì)方式選擇問(wèn)題，被調(diào)查人中有55%傾向于民事訴訟;56%傾向于民事調(diào)解;34%傾向于行政調(diào)解;98%傾向于私下協(xié)商解決;72%傾向于信訪投訴;1%傾向于行政裁決?？梢?jiàn)，由于行政裁決的公信力不高、影響力不大，部分民眾已不考慮采用這種方式。

三、行政裁決制度之證立

有關(guān)行政裁決的法律法規(guī)具有各自的歷史背景，如法律體系不完善、社會(huì)矛盾糾紛化解難、法律專業(yè)人員較少等。因此，現(xiàn)在看來(lái)散亂無(wú)章的法律規(guī)定，在當(dāng)時(shí)未必沒(méi)有合理性與實(shí)效性。在“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成”的法治環(huán)境下，是否還有必要“健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作”？對(duì)此，中央《意見(jiàn)》已經(jīng)從政策層面上作出了肯定回答與明確指引。不過(guò)，一項(xiàng)制度的設(shè)立不僅應(yīng)有政策推動(dòng)，還應(yīng)有現(xiàn)實(shí)需求拉動(dòng)，否則，過(guò)去面臨的困境會(huì)再次上演。下面從必要性與可行性兩個(gè)方面展開(kāi)分析：

（一）行政裁決制度的必要性分析

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，糾紛的解決有很多的機(jī)制，人們選擇的標(biāo)準(zhǔn)是每一種機(jī)制所內(nèi)生的交易成本在邊際上的大小[10]。依據(jù)成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis），如果有兩類法律規(guī)定：L1是現(xiàn)存的規(guī)則，L2是提議的新規(guī)則，究竟應(yīng)該采取哪種規(guī)則，將取決于每一種規(guī)則利弊相抵后的凈收益[11]128。遺憾的是，迄今為止，我們尚無(wú)一個(gè)可以測(cè)量人類福利的客觀方法[12]86。鑒于定量評(píng)價(jià)在客觀與主觀方面均面臨困難，定性評(píng)價(jià)不僅是不可避免的，有時(shí)也是更為適當(dāng)?shù)?。在多種矛盾糾紛化解方式中，一種制度如果是不可替代的，則其效益是毋庸置疑的，即使付出巨大的成本也是“劃算”的。如，司法作為“維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線”，具有區(qū)分合法與非法、辨別正義與非正義之價(jià)值;調(diào)解基于其“非對(duì)抗性”，具有“案結(jié)事了人和”之功效[13]，二者在我國(guó)當(dāng)前多種糾紛解決方式中均有其不可替代之處。問(wèn)題在于，行政裁決是不可替代的嗎？根據(jù)現(xiàn)有法律對(duì)行政裁決的設(shè)定，行政裁決價(jià)值主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面通過(guò)行政機(jī)關(guān)裁處解決特定的民事糾紛;另一方面，如果不能解決，可為之后的訴訟環(huán)節(jié)提供專業(yè)化依據(jù)，從而節(jié)約司法資源。換言之，如果不設(shè)置行政裁決，相關(guān)民事糾紛，“前”可以調(diào)解解決，“后”可以訴訟解決，“旁”可以仲裁解決。鑒于行政裁決不具有“不可替代性”，其作為一項(xiàng)制度存在的必要性，就依存于“效益大于成本”的成立。

對(duì)于涉及行政裁決糾紛事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，設(shè)定行政裁決環(huán)節(jié)后，相應(yīng)地會(huì)增加效益，也會(huì)不可避免地增加成本。行政裁決制度的效益主要在于對(duì)社會(huì)矛盾糾紛公正及時(shí)地解決。行政裁決制度的成本不僅體現(xiàn)為“行政規(guī)制本身的成本”[14]，包括因?qū)嵤┬姓脹Q而直接增加的人力、物力成本，由增設(shè)行政裁決程序給當(dāng)事人帶來(lái)的等待、焦慮等交易成本，還涉及行政裁決制度與調(diào)解、訴訟等其他制度間的銜接成本等，因?yàn)椤耙豁?xiàng)正式規(guī)則的產(chǎn)生將導(dǎo)致其他正式規(guī)則及其一系列非正式規(guī)則的產(chǎn)生，以補(bǔ)充和協(xié)調(diào)這項(xiàng)正式規(guī)則發(fā)揮作用”[15]。至于被普遍認(rèn)為體現(xiàn)行政裁決特點(diǎn)的“效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便等”[16]，實(shí)際上可劃入“凈收益”，即與一般的訴訟程序比較，如果行政裁決制度運(yùn)轉(zhuǎn)良好，其利弊相抵后具有的制度優(yōu)勢(shì)。

由于行政裁決的“非終局性”，其作用在公正與效率兩方面都有可能打折扣。在糾紛解決方式多樣化的今天，行政裁決的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于“專業(yè)性”。因?yàn)閷I(yè)，所以高效;因?yàn)閷I(yè)，所以公正。畢竟，在行政裁決中，可能會(huì)涉及較多的部門性的或地方性的政策問(wèn)題，對(duì)此類“同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的”民事糾紛，由富有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的行政機(jī)關(guān)裁處更為合適。當(dāng)然，專業(yè)性只是公正與高效的必要條件，并非充分條件。行政裁決制度要實(shí)現(xiàn)效益大于成本的效果，還要揚(yáng)長(zhǎng)避短，將其適用范圍限定于合適的領(lǐng)域內(nèi)。如果范圍擴(kuò)大到更多糾紛事項(xiàng)，則行政機(jī)關(guān)會(huì)同樣面臨成本增加、效益降低之弊端，從而失去其合理性基礎(chǔ)。

（二）行政裁決制度的可行性分析

在特定民事糾紛領(lǐng)域，行政裁決不僅必要，而且可行。知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、自然資源確權(quán)爭(zhēng)議即其適例。在“北大法寶”以“行政裁決”為“案由”搜索，得到公報(bào)案例32個(gè)。其中，22個(gè)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)類案件，涵蓋了發(fā)明、商標(biāo)、專利、外觀設(shè)計(jì)等領(lǐng)域;7個(gè)涉及自然資源確權(quán)爭(zhēng)議。經(jīng)逐篇閱讀總結(jié)后可知，目前，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政裁決在程序和實(shí)體上均已相對(duì)成熟，行政裁決發(fā)揮了應(yīng)有的作用，其成功原因至少有三：1.從啟動(dòng)環(huán)節(jié)看，知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議較為專業(yè)，當(dāng)事人一般會(huì)找律師或法律相關(guān)人士代理或引導(dǎo)，因此，程序上較為規(guī)范，對(duì)基于程序正義而得出的實(shí)質(zhì)正義也能得到較好認(rèn)可。2.從進(jìn)行環(huán)節(jié)看，行政裁決與訴訟銜接較好，司法裁決對(duì)于行政裁決無(wú)論是維持還是撤銷，均有良好的實(shí)施模式。如，在2017年“羅世凱與斯特普爾斯公司、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利復(fù)審委員會(huì)外觀設(shè)計(jì)專利權(quán)無(wú)效行政糾紛案”中，其“裁判摘要”中明確“對(duì)于專利無(wú)效宣告行政程序而言，其具有雙方當(dāng)事人參與和專利復(fù)審委員會(huì)原則上居中裁決的特點(diǎn)，屬于準(zhǔn)司法程序。當(dāng)事人恒定原則對(duì)于該程序亦有參照借鑒意義”。3.從結(jié)束環(huán)節(jié)看，知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域爭(zhēng)議的行政裁決開(kāi)展以來(lái)，經(jīng)過(guò)了較為長(zhǎng)期的發(fā)展完善，其間較少有大的變動(dòng)，因此已經(jīng)形成了穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而形成了良性循環(huán)。

四、行政裁決制度的完善路徑

黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2019年中央《意見(jiàn)》要求“建立健全通過(guò)行政裁決化解矛盾糾紛的制度”。目標(biāo)已經(jīng)基本明確，但考慮到長(zhǎng)期以來(lái)部分領(lǐng)域行政裁決近乎停滯的情況，需要強(qiáng)力推進(jìn)、積極探索才有可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。當(dāng)前，既要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，系統(tǒng)謀劃，為“適時(shí)推進(jìn)行政裁決統(tǒng)一立法”做好理論準(zhǔn)備;又要立足當(dāng)前，開(kāi)展試點(diǎn)，為健全行政裁決制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）系統(tǒng)研究行政裁決統(tǒng)一立法問(wèn)題

針對(duì)上文所述行政裁決制度的現(xiàn)有問(wèn)題，在統(tǒng)一立法時(shí)和整體把握上應(yīng)當(dāng)刪繁就簡(jiǎn)，確保收益大于成本，使行政裁決制度能夠正常運(yùn)行并發(fā)揮應(yīng)有的功能。

1.立法體例問(wèn)題。《意見(jiàn)》要求“建立統(tǒng)一立法”。鑒于過(guò)去多年行政裁決制度在法律規(guī)范方面表述不統(tǒng)一、不規(guī)范的問(wèn)題，采取統(tǒng)一立法體例有利于提高行政裁決法的法律位階，形成一個(gè)內(nèi)在邏輯一致、制度銜接緊密的法律規(guī)范體系。在章節(jié)編排上，可參照現(xiàn)有的行政復(fù)議法、行政許可法、行政處罰法等法律，如在行政裁決法中設(shè)置總則，就行政裁決的范圍、行政裁決的實(shí)施主體、行政裁決的實(shí)施程序、法律責(zé)任等設(shè)置分章。

2.程序模式問(wèn)題。能否通過(guò)法律程序來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)，往往是制度革新能否成功的決定性因素[17]35。《意見(jiàn)》提出：“程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括行政裁決的申請(qǐng)、受理、回避、證據(jù)、調(diào)解、審理、執(zhí)行、期間和送達(dá)等方面的內(nèi)容?！毙姓脹Q程序規(guī)范化是立法的目標(biāo)之一，但程序又須具備簡(jiǎn)化的優(yōu)點(diǎn)。然而行政程序的設(shè)計(jì)可能難于兼顧二者，“控權(quán)即難于提高效率，提高效率即難于控權(quán)”[18]。對(duì)此兩難問(wèn)題，有兩種解決方案。其一，可采取類型化的思路。即可將行政裁決事項(xiàng)予以分類，具體類型具體對(duì)待。如在實(shí)踐運(yùn)作成熟的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛領(lǐng)域，行政裁決的程序較為完備，與相關(guān)實(shí)體法關(guān)聯(lián)密切，程序要求可以相對(duì)較高;對(duì)于專業(yè)性不太強(qiáng)，程序可相對(duì)簡(jiǎn)化，保留必需的環(huán)節(jié)即可。其二，在行政裁決法中規(guī)定統(tǒng)一的行政裁決程序，不因行政裁決事由類型不同而區(qū)分。如此，則要求對(duì)行政裁決的范圍適當(dāng)限制，在勞動(dòng)爭(zhēng)議環(huán)境侵權(quán)或稅收等方面可適當(dāng)擴(kuò)大范圍，而對(duì)于已被實(shí)踐證明或經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)證明適用行政裁決效果不明顯的糾紛事項(xiàng)可排除在外?；诔杀?效益分析，本文傾向于制定統(tǒng)一的行政裁決程序模式，但要合理限定行政裁決的適用范圍。

3.法律保留問(wèn)題。行政裁決的適用范圍是否需要法律保留？《意見(jiàn)》明確，行政裁決是行政機(jī)關(guān)“根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)”對(duì)有關(guān)民事糾紛進(jìn)行裁處。從目前的相關(guān)法律法規(guī)看，關(guān)于行政裁決的授權(quán)有法律、法規(guī)及規(guī)章，甚至一般性的文件。這些法律淵源之間難免引發(fā)矛盾。在“宋某訴青島市市北區(qū)房屋征收安置管理中心行政裁決案”[19]中，就涉及省與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)對(duì)同一行政管理事務(wù)規(guī)定不一致產(chǎn)生的法律沖突適用規(guī)則難題。我國(guó)立法法第八條和第九條明確了絕對(duì)法律保留原則和相對(duì)法律保留原則。從公正與效率兩方面考慮，對(duì)行政裁決應(yīng)當(dāng)采取法律相對(duì)保留的方式，一方面契合行政裁決適用事項(xiàng)還在探索的現(xiàn)實(shí)，另一方面也防止范圍過(guò)大影響制度的整體施行效果。

4.實(shí)施主體問(wèn)題。根據(jù)《意見(jiàn)》，行政裁決的主體是“行政機(jī)關(guān)”，但代表行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的具體機(jī)構(gòu)則有待明確。在實(shí)踐操作中，我國(guó)各地行使行政裁決權(quán)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式多樣，有的由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法制部門負(fù)責(zé)，有的設(shè)立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)，有的選擇業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。要明確實(shí)施主體問(wèn)題，不僅要合理設(shè)置行政裁決的組織機(jī)構(gòu)，還要明確組成人員的結(jié)構(gòu)。比如行政裁決機(jī)構(gòu)的人員組成參照合議庭還是仲裁庭？抑或參照普通程序還是簡(jiǎn)易程序的成員結(jié)構(gòu)？從行政裁決的功能定位出發(fā)，本文建議，行政機(jī)關(guān)行使行政裁決時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置裁決組，成員一般應(yīng)為三人。

5.救濟(jì)制度問(wèn)題。行政裁決能否通過(guò)行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)？對(duì)此，法律規(guī)定與實(shí)踐均不夠明確。一方面，行政復(fù)議法第六條、第八條、第三十條等雖有相關(guān)規(guī)定，但法律解釋方面則有待商榷。另一方面，在實(shí)踐中，相關(guān)案例也存有爭(zhēng)議。如，在一起土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定糾紛案件中，政府以處理決定不屬于行政復(fù)議范圍為由決定不予受理[20]。本文認(rèn)為，從法理上看，行政裁決作為一種具體行政行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議;從現(xiàn)有法律法規(guī)看，行政復(fù)議法第六條、第十四條、第三十條均是行政裁決可提出行政復(fù)議的法律依據(jù)，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第二十六條規(guī)定“被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”也代表了具體行政裁決領(lǐng)域的法律態(tài)度。從成本-效益分析的角度，需要解決的問(wèn)題是，如果法律規(guī)定不服行政裁決可提出行政復(fù)議，那么行政復(fù)議與行政訴訟兩種救濟(jì)方式如何并立？對(duì)此，最高法院指導(dǎo)案例明確：“在法律、法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定復(fù)議前置的情況下，對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)行自由選擇主義。自由選擇并不意味著可以同時(shí)選擇復(fù)議和訴訟，因?yàn)閺?fù)議和訴訟這兩種救濟(jì)機(jī)制不能同時(shí)進(jìn)行?！盵21]鑒于行政復(fù)議具有行政性與準(zhǔn)司法性“雙重性質(zhì)”[22]，行政裁決與其在性質(zhì)和功能上有重合與沖突的風(fēng)險(xiǎn)。在明確行政裁決可通過(guò)訴訟最終解決的形勢(shì)下，建議由當(dāng)事人從復(fù)議和訴訟這兩種救濟(jì)機(jī)制中選擇其一。對(duì)此，可在行政裁決法立法時(shí)加以規(guī)定，在本次行政復(fù)議法修改時(shí)也應(yīng)予以明確。

（二）積極推進(jìn)行政裁決試點(diǎn)探索

鑒于行政裁決統(tǒng)一立法涉及面廣、耗時(shí)較長(zhǎng)，《意見(jiàn)》提出“探索開(kāi)展改革試點(diǎn)”。當(dāng)前，行政裁決試點(diǎn)的基本框架已經(jīng)明確，關(guān)鍵在于重點(diǎn)問(wèn)題的選取方面，如范圍、原則、內(nèi)容、程序、工作機(jī)制等。開(kāi)展行政裁決試點(diǎn)的建議如下：

1.行政裁決試點(diǎn)單位的范圍。《意見(jiàn)》明確“對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)、由行政機(jī)關(guān)裁決更簡(jiǎn)便快捷的民事糾紛，國(guó)務(wù)院部門經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)、各省級(jí)政府及其部門經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，可以在各自行政管理權(quán)限內(nèi)，開(kāi)展行政裁決制度試點(diǎn)”。根據(jù)與行政裁決工作的實(shí)質(zhì)性與程序性的關(guān)聯(lián)性，在省級(jí)層面，試點(diǎn)單位可包括法院、檢察院及司法、自然資源、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康、民政、交通運(yùn)輸、水利、發(fā)展和改革等部門。

2.行政裁決試點(diǎn)的內(nèi)容。重點(diǎn)包括明確行政裁決范圍、完善行政裁決程序、履行行政裁決職責(zé)、明確行政裁決組成人員構(gòu)成、創(chuàng)新工作方式、建立行政裁決告知制度、健全行政裁決救濟(jì)程序的銜接機(jī)制、建立重大案件辦理機(jī)制、加強(qiáng)行政裁決調(diào)解工作、搭建“一站式”糾紛解決服務(wù)平臺(tái)、建立多元化解矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)機(jī)制、建立矛盾糾紛中立評(píng)估機(jī)制、建立矛盾糾紛無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制、探索責(zé)任追究機(jī)制等。

3.行政裁決試點(diǎn)的步驟?？煞帧叭阶摺彼悸分鸩酵七M(jìn)。一是啟動(dòng)階段：明確試點(diǎn)單位后，將行政裁決制度創(chuàng)新納入省級(jí)“十四五”法治規(guī)劃綱要，在報(bào)經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)授權(quán)后，將試點(diǎn)做法與試點(diǎn)成效作為法治考核的加分項(xiàng)，鼓勵(lì)試點(diǎn)部門積極推進(jìn)。在試點(diǎn)期間，給每個(gè)試點(diǎn)部門設(shè)定1—2個(gè)重點(diǎn)突破點(diǎn)，避免求大求全。二是推廣階段：在總結(jié)試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，歸納提煉出一些可復(fù)制可推廣的做法和制度，制定省政府規(guī)章，著眼于將行政裁決程序法治化，并在全省范圍內(nèi)推廣。三是總結(jié)階段：繼續(xù)收集在全省范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)的相關(guān)情況，將實(shí)體層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及程序細(xì)化的相關(guān)成果形成專題報(bào)告，向全國(guó)人大或者司法部進(jìn)行匯報(bào)，為全國(guó)范圍內(nèi)健全行政裁決制度提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)行政裁決制度自出現(xiàn)至今已有30年，時(shí)代背景發(fā)生了重大變化，行政裁決制度也進(jìn)入了新的“場(chǎng)域”。雖然各類行政裁決事項(xiàng)的命運(yùn)不同，但都需要重新接受檢視，在“多元化糾紛解決機(jī)制”中找到自身的定位，從而有機(jī)融入法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的時(shí)代洪流。

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（責(zé)任編輯：華 民）

（校? 對(duì)：江 燕）

[基金項(xiàng)目]2019年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“國(guó)家博弈視角下網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的法律制度保障研究”（2019SJA0924）;2019年江蘇省政府法治研究課題項(xiàng)目“行政裁決試點(diǎn)法律問(wèn)題研究”（2019JSSF005）。

[收稿日期]2020-10-28

[作者簡(jiǎn)介]閆志開(kāi)，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院講師、博士，221116;錢鈺錦，徐州市生態(tài)環(huán)境局處長(zhǎng)，221018;田原，徐州市司法局副處長(zhǎng)，221000。