劉曉菲，張晏瑲

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237； 2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、引 言

2020年對(duì)全球郵輪業(yè)來說是“停滯”的一年。2020年2月“鉆石公主”號(hào)郵輪出現(xiàn)新冠肺炎聚集性疫情，乘客加船員有3700多人，最終確診715人，死亡8人。[1]這是國(guó)際郵輪發(fā)生的第一起聚集性疫情，之后多艘郵輪相繼出現(xiàn)疫情。[2]受疫情影響，郵輪公司股價(jià)大跌，多家郵輪公司裁員甚至破產(chǎn)，一場(chǎng)重新洗牌的“風(fēng)暴”席卷全球郵輪業(yè)。雖然這場(chǎng)疫情對(duì)蓬勃發(fā)展的郵輪旅游按下了“暫停鍵”，卻讓我們獲得了充足的時(shí)間去反思我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題。在郵輪旅游業(yè)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，郵輪旅游的負(fù)面環(huán)境影響早已顯現(xiàn)。在美國(guó)，2019年6月，占據(jù)全球市場(chǎng)份額最大的度假郵輪公司嘉年華郵輪同意因污染海洋而支付2000萬美元的罰款，此前在2016年其旗下的公主郵輪(Princess Cruise Lines)被控非法排放含油廢物，并試圖掩蓋這一事實(shí)而被判處4000萬美元的罰款。[3]

相比歐美國(guó)家郵輪業(yè)幾百年的歷史，我國(guó)郵輪旅游業(yè)發(fā)展歷程較短，但是我國(guó)郵輪市場(chǎng)有著巨大的增長(zhǎng)潛力。上海國(guó)際郵輪經(jīng)濟(jì)研究中心編寫的《中國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2017)》的數(shù)據(jù)顯示，早在2016年中國(guó)已經(jīng)超越德國(guó)，成為全球第二大郵輪市場(chǎng)，預(yù)計(jì)2030年中國(guó)每年郵輪游客數(shù)將達(dá)800萬至1000萬人，躍居全球第一大郵輪旅游市場(chǎng)。[4]最新發(fā)布的《中國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2019)》提到，2018年至2019年投放中國(guó)市場(chǎng)的郵輪以船齡小、噸位大、載客量較多的郵輪為主，我國(guó)郵輪旅游業(yè)進(jìn)入了“旗艦時(shí)代”。[5]75-76與旅游經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)伴隨而來的是郵輪旅游對(duì)海洋及港口周邊生態(tài)環(huán)境日益加劇的污染風(fēng)險(xiǎn)。

同為國(guó)際航行船舶，郵輪不同于散貨船和集裝箱船之處在于承載人員龐大，類似一個(gè)“小型社區(qū)”。即使不搭載旅客，豪華郵輪也擁有數(shù)量龐大的船員和工作人員。以我國(guó)首艘國(guó)資豪華郵輪“鼓浪嶼”號(hào)為例，這艘郵輪之前在歐洲運(yùn)營(yíng)，船名是“奧麗埃納”號(hào)(Oriana)。中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)和中國(guó)旅游集團(tuán)于2018年合資購(gòu)入，2019年8月順利在廈門港開啟首航。“鼓浪嶼”號(hào)郵輪核定載客1880人，船員最多可達(dá)600多人。根據(jù)船旗國(guó)百慕大關(guān)于“浮動(dòng)”最低配員要求，在沒有載客的情況下，維持適航狀態(tài)至少需要保持160人的船員規(guī)模，而這160人在郵輪上所產(chǎn)生的生活污水和生活垃圾數(shù)量巨大。由于尚未配置接入岸電的設(shè)施，“鼓浪嶼”號(hào)停靠廈門港期間使用燃油發(fā)電，又進(jìn)而持續(xù)不斷產(chǎn)生污油水，以及向空氣中排放二氧化碳等。疫情期間，除了少數(shù)郵輪像“鼓浪嶼”號(hào)能進(jìn)港?？看a頭，大部分郵輪處于公海漂泊狀態(tài)，所產(chǎn)生的污染物也將排放入公海，對(duì)公海的生物多樣性將產(chǎn)生不可忽視的影響。船舶在公海上的污染物排放一直是法律監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，尚無有效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管技術(shù)來控制公海上的污染物排放。

目前以及未來，全球航運(yùn)業(yè)都將向節(jié)能減排趨勢(shì)發(fā)展。2020年1月1日，國(guó)際海事組織關(guān)于船舶尾氣硫含量排放限值的規(guī)定正式實(shí)施，國(guó)際航行船舶使用燃油硫含量不能超過0.5% m/m。除此之外，國(guó)際社會(huì)對(duì)航運(yùn)業(yè)碳排放和氮氧化物減排的要求也越來越高，預(yù)計(jì)2021年船舶能耗方面的要求也會(huì)更加嚴(yán)格。因此在低硫低碳的節(jié)能減排時(shí)代，我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展不僅需要硬件設(shè)置的智能升級(jí)，更需要法律機(jī)制的完善。從制度層面來看，國(guó)際公約并沒有對(duì)郵輪做特殊規(guī)定，我國(guó)也未針對(duì)郵輪監(jiān)管進(jìn)行專門的立法，國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)定大多參照國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法關(guān)于普通貨船的規(guī)制來調(diào)整，應(yīng)對(duì)郵輪旅游這種新業(yè)態(tài)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足。目前圍繞郵輪旅游的環(huán)境影響的研究成果集中于北美和加勒比地區(qū)，國(guó)內(nèi)的研究多集中在郵輪安全運(yùn)營(yíng)和郵輪旅客權(quán)利保障方面，較少涉及污染預(yù)防法治保障領(lǐng)域。[6]為完善郵輪污染預(yù)防法律制度，實(shí)現(xiàn)郵輪旅游業(yè)的綠色健康發(fā)展，本文從郵輪旅游的污染風(fēng)險(xiǎn)入手，分析相關(guān)的國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法和監(jiān)管機(jī)制存在的問題，并針對(duì)我國(guó)郵輪旅游污染預(yù)防法律法規(guī)的現(xiàn)狀，從創(chuàng)新國(guó)際合作機(jī)制、完善污染預(yù)防立法、完善預(yù)防監(jiān)管機(jī)制以及加強(qiáng)對(duì)郵輪旅游從業(yè)者的規(guī)范等方面提出解決建議。

二、郵輪污染預(yù)防的現(xiàn)實(shí)困境

郵輪類似一個(gè)“小型移動(dòng)城市”，每天都在產(chǎn)生數(shù)量巨大的船舶垃圾、生活污水、含油污水和廢氣等污染物。[7]由于郵輪運(yùn)營(yíng)航線固定，反復(fù)到訪同一港口，對(duì)海洋及靠泊港口的污染呈現(xiàn)出反復(fù)性、集中性和累積性等特點(diǎn)。郵輪相比普通船舶會(huì)產(chǎn)生更多的污染物，郵輪旅游造成的污染已引起很多以郵輪旅游為產(chǎn)業(yè)的國(guó)家或地區(qū)的關(guān)注，相關(guān)的研究成果主要集中在郵輪旅游引發(fā)的水污染、大氣污染和生物多樣性破壞等方面。

(一)源于郵輪的污染風(fēng)險(xiǎn)

1.水污染

郵輪引發(fā)水污染的污染源主要是船舶垃圾(包括生活垃圾)、生活污水、污油水以及船舶壓載水等。大型郵輪上船員和乘客上千人，每天都產(chǎn)生數(shù)量龐大的生活垃圾，包括相當(dāng)數(shù)量的塑料垃圾和有毒有害物質(zhì),足以對(duì)靠泊港口城市的垃圾處理能力提出挑戰(zhàn)。[8]郵輪產(chǎn)生的生活污水?dāng)?shù)量巨大，若未經(jīng)處理任意排入海洋會(huì)發(fā)生一系列生化作用，破壞海洋的自然凈化過程，對(duì)海濱浴場(chǎng)和漁場(chǎng)資源產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響。[9]尤其對(duì)于內(nèi)河郵輪和極地探險(xiǎn)郵輪，即使較少的污油水和壓載水排放也會(huì)帶來嚴(yán)重的海洋生物入侵、水質(zhì)下降等問題，而生態(tài)平衡一旦被破壞幾乎沒有可逆性。[10]

2.大氣污染

從引發(fā)大氣污染的污染物種類來說，郵輪與普通船舶沒有差別，主要產(chǎn)生硫氧化物、氮氧化物、二氧化碳、氯氟化烴和揮發(fā)性有機(jī)物。由于郵輪需要更多的電力維持空調(diào)、照明、餐飲娛樂設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，燃油需求比相同噸位的貨船要大很多，因此在污染物的數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通船舶。[11]即使在入港后使用低硫油，郵輪也要比其他船舶如集裝箱船或者散貨船使用更多的燃料，所排放的硫氧化物、氮氧化物及顆粒物都會(huì)成為加重港口大氣污染的“元兇”。[12]雖然全球都認(rèn)識(shí)到碼頭岸電的使用可以有效減輕郵輪對(duì)港口大氣環(huán)境的污染，但是大多數(shù)郵輪并沒有使用岸電。另外，郵輪旅游所產(chǎn)生的溫室氣體也是造成港口城市氣候變暖的一大因素。[13]隨著極地航線越來越受歡迎，極地郵輪旅游對(duì)南北極的生態(tài)平衡產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，其產(chǎn)生的二氧化碳加劇了全球氣候變暖和冰川融化。[14]

3.破壞生物多樣性

郵輪旅游對(duì)生物多樣性的破壞，表現(xiàn)在導(dǎo)致海洋水質(zhì)下降，破壞港口水域的生態(tài)平衡，例如大型郵輪駛?cè)敫劭谟绊懜劭谔赜形锓N如珊瑚的生存棲息地，噪音污染影響海洋“原住民”例如海豚、鯨魚等生物的生存。[15]我國(guó)港口水域生物物種比較豐富，很多地方是海洋生物的自然保護(hù)區(qū)，如廈門港灣是白海豚的自然棲息地，而郵輪旅游對(duì)我國(guó)沿海生物多樣性的影響還不確定。另外，隨著極地探險(xiǎn)郵輪的興起，對(duì)于生態(tài)平衡最脆弱而難以修復(fù)的極地，郵輪旅游對(duì)其環(huán)境的影響將是深遠(yuǎn)而嚴(yán)重的，而極地旅游尚未有有效的法律規(guī)制。

(二)郵輪港口防污染機(jī)制尚未健全

1.碼頭船用岸電推行困難

港口岸電可以在船舶靠泊碼頭期間為其提供電能，可以大幅減少船舶主機(jī)發(fā)電產(chǎn)生的硫氧化物、氮氧化物以及顆粒物。當(dāng)前國(guó)際上僅有美國(guó)加州通過立法的形式推動(dòng)使用岸電，其岸電使用率較高。《加州靠港船舶規(guī)則》規(guī)定，從2014年1月1日起，掛靠加州港口的集裝箱船、郵輪等，在靠泊期間必須不斷增加使用岸電的比例，要在2020年達(dá)到80%以上。[16]嚴(yán)格的規(guī)范促進(jìn)了加州當(dāng)?shù)馗劭诎峨姂?yīng)用的發(fā)展。而我國(guó)岸電的應(yīng)用尚處于探索階段，交通運(yùn)輸部曾發(fā)布《港口岸電布局方案》，要求“岸電布局要與現(xiàn)有相關(guān)環(huán)保規(guī)劃和要求保持銜接，以重點(diǎn)區(qū)域港口和重點(diǎn)類型泊位為抓手”[17]。但在實(shí)際推行過程中，還存在岸電容量問題、船岸交互問題，[18]以及接口標(biāo)準(zhǔn)不一、安全操作機(jī)制未建立等問題，阻礙了岸電的廣泛使用。

2.港口污染物接收設(shè)施不健全

對(duì)于污染物接收處置配套設(shè)施的建設(shè)，很多港口存在上岸處置渠道未打通、岸上轉(zhuǎn)運(yùn)處置過程煩瑣以及處理費(fèi)用高等問題。以郵輪生活污水為例，生活污水不同于船舶殘余油類物質(zhì)，沒有回收利用價(jià)值，回收處理完全是耗費(fèi)型的，包括人工、設(shè)備投入維護(hù)、運(yùn)輸?shù)雀甙旱奶幚碣M(fèi)用。因此許多港口的船舶接收設(shè)施主要用于接收含油污水,而非生活污水。我國(guó)很多港口碼頭尚未具備船舶生活污水接收能力，無法實(shí)現(xiàn)與市政生活污水管網(wǎng)對(duì)接，客運(yùn)船舶即使對(duì)生活污水進(jìn)行回收，也不能及時(shí)送到岸上進(jìn)行處理，船企接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置成本大。我國(guó)首艘國(guó)資郵輪“鼓浪嶼”號(hào)疫情期間靠泊廈門港國(guó)際郵輪碼頭，400 m3船舶生活污水由污染物接收船和轉(zhuǎn)運(yùn)槽車分兩次轉(zhuǎn)移到岸基污染物終端處置設(shè)施中，處理費(fèi)用高，岸上轉(zhuǎn)運(yùn)處置過程煩瑣。另外，由于郵輪上物資供給需求極大，會(huì)產(chǎn)生一定數(shù)量的有毒有害物質(zhì)，而在郵輪船供、物料管理以及有毒有害污染物接收處置方面，尚無相關(guān)的規(guī)范和處置機(jī)制。

三、郵輪污染預(yù)防的國(guó)際法律規(guī)制

郵輪在法規(guī)意義上并不是一類單獨(dú)的船型，而是大型化的豪華客船，其功能逐漸由旅客運(yùn)輸轉(zhuǎn)化為旅游觀光。與內(nèi)河郵輪和普通客船一般是本國(guó)國(guó)籍不同，為方便航行和管理，全球60%以上的郵輪懸掛方便旗，船籍國(guó)一般是巴哈馬、巴拿馬、百慕大和馬紹爾群島等海事監(jiān)管較為寬松的國(guó)家，郵輪掛方便旗的比例超越了其他船型。[19]在我國(guó)，除了運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)江三峽航線的內(nèi)河郵輪，其他正在運(yùn)營(yíng)的郵輪“中華泰山”號(hào)和“鼓浪嶼”號(hào)均掛方便旗，暫時(shí)還未有掛五星紅旗的郵輪。無論郵輪的船籍國(guó)是哪個(gè)國(guó)家，其運(yùn)營(yíng)航線和靠泊港口都分處不同國(guó)家，郵輪經(jīng)營(yíng)人、船員和游客擁有不同國(guó)籍，決定了國(guó)際郵輪實(shí)踐中會(huì)面臨跨法域的矛盾。因此，現(xiàn)階段探討我國(guó)預(yù)防郵輪污染的對(duì)策，必須明確郵輪的國(guó)際法律規(guī)制現(xiàn)狀，以應(yīng)對(duì)不同法域的法律沖突。

(一)郵輪污染預(yù)防國(guó)際法律規(guī)制的特點(diǎn)

1.以聯(lián)合國(guó)和國(guó)際海事組織的公約框架為基本法律框架

國(guó)際航行船舶要符合聯(lián)合國(guó)和國(guó)際海事組織(International Maritime Organization，簡(jiǎn)稱IMO)制定的公約要求，主要是遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，簡(jiǎn)稱UNCLOS)和IMO的公約規(guī)定(1)與郵輪污染預(yù)防監(jiān)管有關(guān)的公約主要是《國(guó)際海上人命安全公約》(International Convention for the Safety of Life at Sea，簡(jiǎn)稱SOLAS公約)、《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》(International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers)、《國(guó)際安全管理規(guī)則》(International Safety Management Code)和《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 73/78,簡(jiǎn)稱MARPOL73/78公約)等。。UNCLOS在第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”(Protection and Preservation of the Marine Environment)中，對(duì)締約國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定。其中，第211條“來自船只的污染”(pollution from vessels)為IMO和相關(guān)國(guó)家制定具體的污染防治標(biāo)準(zhǔn)提供了法律框架，關(guān)于國(guó)家管轄海域內(nèi)污染防治的規(guī)定、船旗國(guó)對(duì)登記船舶的管理、港口國(guó)對(duì)靠港船舶的監(jiān)管以及污染排放控制區(qū)等都可以在此條中找到原則性依據(jù)(2)資料來源：UNCLOS, Article 211。。SOLAS公約對(duì)客船救生消防等方面做出了具體規(guī)定，MARPOL73/78公約則是防止船舶污染的最主要的公約。

從整體上看，國(guó)際公約并沒有對(duì)郵輪做特殊規(guī)定，對(duì)郵輪的安全要求主要通過對(duì)客船整體的安全等級(jí)評(píng)定來規(guī)范。隨著海洋環(huán)境污染的加劇，IMO作為聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的專門機(jī)構(gòu)，其固有的缺陷顯現(xiàn)出來：沒有統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán)，無法對(duì)違法行為行使行政處罰或追究刑事責(zé)任；由締約國(guó)、船旗國(guó)或港口國(guó)自行規(guī)定具體處罰措施，相關(guān)規(guī)定的施行有賴于港口國(guó)和船旗國(guó)的積極配合；決策程序的復(fù)雜性以及信息的不透明，阻礙了對(duì)相關(guān)問題的及時(shí)反應(yīng)。[20]因此對(duì)IMO組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，促使其工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)高效，是實(shí)現(xiàn)海上航行安全和保護(hù)海洋環(huán)境目標(biāo)的關(guān)鍵。

2.以郵輪行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)定作為引導(dǎo)性規(guī)則

除了要遵守選擇入級(jí)的船級(jí)社技術(shù)規(guī)范外，郵輪公司還受郵輪行業(yè)協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。郵輪行業(yè)協(xié)會(huì)是非官方組織，全球具有較大影響力的郵輪協(xié)會(huì)組織僅有兩個(gè)：國(guó)際郵輪協(xié)會(huì)(Cruise Liner International Association，簡(jiǎn)稱CLIA)和歐洲郵輪理事會(huì)(Europe Cruise Council，簡(jiǎn)稱ECC)。CLIA在IMO享有咨詢地位，對(duì)成員公司制定的安全政策直接影響著IMO關(guān)于客船安全的規(guī)則修改。ECC由于“科斯塔·康科迪亞”號(hào)郵輪側(cè)翻事件的發(fā)生，對(duì)郵輪的建議標(biāo)準(zhǔn)也有所提高。郵輪行業(yè)協(xié)會(huì)制定的指南具有專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)普遍比國(guó)際公約的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，在客觀上推動(dòng)了各國(guó)郵輪安全標(biāo)準(zhǔn)的提高。但是越來越多的郵輪非法排污案例的出現(xiàn)，表明行業(yè)自律因?yàn)槿狈τ行У莫?jiǎng)懲機(jī)制而得不到充分發(fā)揮。

3.通過郵輪掛靠港的港口國(guó)監(jiān)督檢查機(jī)制實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)監(jiān)管

郵輪航行跨越了不同的司法管轄區(qū)，存在執(zhí)法的不連貫性，而掛方便旗的郵輪與船旗國(guó)沒有“真正聯(lián)系”，在污染預(yù)防監(jiān)管方面船旗國(guó)很難履行實(shí)質(zhì)監(jiān)管職能，影響了對(duì)郵輪污染監(jiān)管的實(shí)際效果。[21]對(duì)國(guó)際航行船舶實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的途徑主要是港口國(guó)的監(jiān)督檢查(Port State Control，簡(jiǎn)稱PSC)。從“阿莫柯·卡迪茲”號(hào)油船觸礁溢油事件后，全球陸續(xù)成立港口國(guó)監(jiān)督諒解備忘錄組織，在船舶排放和控制方面加強(qiáng)地區(qū)合作，對(duì)存在不良安全記錄和安全隱患的船舶實(shí)行“黑名單”跟蹤制度，減少直至消除低于標(biāo)準(zhǔn)的船舶的航行。[22]迄今為止，全球已成立9個(gè)區(qū)域性港口國(guó)監(jiān)督備忘錄組織，加上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)獨(dú)立實(shí)施的PSC檢查機(jī)制，全球共10個(gè)PSC檢查機(jī)制在有效運(yùn)行。其中，由于國(guó)際郵輪航線集中于歐洲、加勒比地區(qū)以及亞洲，對(duì)國(guó)際郵輪的監(jiān)管實(shí)際上呈現(xiàn)“2+1”的模式，即“巴黎諒解備忘錄”(Paris MOU)和“東京諒解忘錄”(Tokyo MOU)，加上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的PSC檢查機(jī)制，這三個(gè)備忘錄組織每年出具的郵輪PSC檢查報(bào)告反映了郵輪的船況、公司管理體系運(yùn)行，以及遵守各項(xiàng)安全、防污染規(guī)定的情況，是港口國(guó)監(jiān)管部門得以評(píng)估郵輪安全與防污狀況的最有效的依據(jù)。

(二)郵輪污染預(yù)防的具體規(guī)定

IMO對(duì)國(guó)際航行船舶污染預(yù)防的具體規(guī)定主要集中在MARPOL73/78公約及其六個(gè)附則里。MARPOL73/78公約在六個(gè)附則里詳細(xì)規(guī)定了不同種類的污染控制標(biāo)準(zhǔn)，其中，與預(yù)防郵輪水污染有關(guān)的是附則Ⅰ、附則Ⅳ和附則Ⅴ，與預(yù)防郵輪大氣污染有關(guān)的是附則Ⅵ。2019年5月13～17日，IMO海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第74屆會(huì)議(簡(jiǎn)稱MEPC74)召開，其達(dá)成的決議對(duì)預(yù)防上述油類污染、船舶垃圾污染和大氣污染提出了新的要求，茲分述如下。

1.對(duì)含油污水的規(guī)制

MARPOL73/78公約附則Ⅰ是關(guān)于防止船舶油類污染的規(guī)定，詳細(xì)列舉了對(duì)控制操作性污染、專用壓載艙及原油洗艙、排油監(jiān)控系統(tǒng)和濾油設(shè)備的要求等，并且規(guī)定凡150總噸及以上的油船以及400總噸及以上的非油船必須備有《油類記錄簿》。

2.對(duì)船舶垃圾的規(guī)制

MARPOL73/78公約附則Ⅴ是防止船舶垃圾污染的規(guī)定，提供了分類明確的垃圾名目供船方和締約國(guó)主管機(jī)關(guān)參考。MEPC74會(huì)議對(duì)海洋垃圾處理的難點(diǎn)——塑料垃圾的防治制定了推進(jìn)計(jì)劃，號(hào)召締約國(guó)對(duì)海洋塑料垃圾開展全方位的整治。今后需要推進(jìn)的領(lǐng)域是對(duì)郵輪物料中的有毒有害物質(zhì)的使用及回收，此部分尚屬公約和國(guó)內(nèi)法的空白地帶。

3.對(duì)生活污水的規(guī)制

MARPOL73/78公約附則Ⅳ是關(guān)于防止船舶生活污水污染的規(guī)定，要求船舶在距最近陸地3海里以外，使用主管機(jī)關(guān)所認(rèn)可的設(shè)備，排放經(jīng)粉碎和消毒的生活污水，或距最近陸地12海里以外排放未經(jīng)粉碎或消毒的生活污水，且應(yīng)在航行中以不低于4節(jié)的航速航行時(shí)，以中等速率排放。生活污水排放的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)雖然制定較早，但對(duì)生活污水的處理卻受制于處理技術(shù)和監(jiān)管能力，港口國(guó)監(jiān)督機(jī)制對(duì)生活污水排放的管制效果有限，另外公約沒有對(duì)“黑水”和“灰水”的排放制定不同標(biāo)準(zhǔn)，這也為生活污水的規(guī)制留下法律漏洞。

4.對(duì)船舶壓載水的規(guī)制

IMO沒有在MARPOL73/78公約及其附則中對(duì)壓載水做出規(guī)定，對(duì)壓載水的規(guī)制是通過2004年《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》及《防止船舶壓載水和沉積物排放引入有害生物和病原體的指南》來調(diào)整。我國(guó)于2018年10月22日向IMO遞交了加入《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》的文書，該公約已于2019年1月22日起對(duì)中國(guó)正式生效。在MEPC74會(huì)議達(dá)成的決議原則性規(guī)定了船舶文書檢查和壓載水取樣兩種檢查方式的要求，我國(guó)海事監(jiān)管部門已開始對(duì)國(guó)際航行船舶的壓載水開展抽樣檢查工作。

5.對(duì)大氣污染的規(guī)制

MARPOL73/78公約附則Ⅵ是防止船舶造成大氣污染規(guī)則，首次設(shè)定了船舶氮氧化物和硫氧化物的排放指標(biāo)，以及禁止非法排放消耗臭氧層物質(zhì)(2010年之前已在船上配備的除外)。國(guó)際上對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)的規(guī)制始于1987年《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》，MARPOL73/78公約附則Ⅵ則從規(guī)范船舶污染物排放的角度對(duì)其進(jìn)行了具體規(guī)定。隨著各國(guó)相繼在制冷劑方面的技術(shù)進(jìn)步，即使郵輪使用數(shù)量龐大的空調(diào)設(shè)施，通過船舶入級(jí)檢驗(yàn)和港口國(guó)監(jiān)督機(jī)制就可以進(jìn)行有效的監(jiān)管。而在大氣污染的防治方面尚待推進(jìn)的問題是“限硫令”和溫室氣體減排。IMO規(guī)定締約國(guó)從2020年1月1日起在全球海域航行的船舶燃油硫含量不應(yīng)超過0.50% m/m(此舉被稱為“限硫令”)，或?qū)嵤┢渌刃Т胧┮苑婪抖趸驅(qū)е碌拇髿馕廴?。隨著實(shí)施日期的逼近，“限硫令”引發(fā)全球航運(yùn)界和海事監(jiān)管部門的關(guān)注，脫硫技術(shù)等替代措施的有效性和各國(guó)船東對(duì)海運(yùn)成本的控制都將影響規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行力。“限硫令”推進(jìn)中的困難主要體現(xiàn)在脫硫技術(shù)和替代措施的有效性，完全采用輕質(zhì)油對(duì)航運(yùn)企業(yè)來說成本較高，而作為替代措施的脫硫塔或者其他轉(zhuǎn)換機(jī)制其效果還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。對(duì)于海運(yùn)溫室氣體減排，《巴黎氣候變化協(xié)定》確立了將全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高幅度控制在遠(yuǎn)低于2℃的目標(biāo)，并努力控制在1.5 ℃(3)全國(guó)人大常委會(huì)于2016年9月3日批準(zhǔn)中國(guó)加入《巴黎氣候變化協(xié)定》，中國(guó)成為第23個(gè)完成批準(zhǔn)協(xié)定的締約方。。MEPC74會(huì)議對(duì)溫室氣體減排有專門的議題，制定了減排措施對(duì)締約國(guó)的影響評(píng)估程序、減排措施后續(xù)審議工作方案、第四次海運(yùn)溫室氣體減排研究大綱和有關(guān)工作安排，以及后續(xù)工作模式等規(guī)定。

四、中國(guó)郵輪旅游污染預(yù)防法律制度存在的問題

目前，我國(guó)正在使用的郵輪港口有15家，已在上海、天津、三亞、廈門等地建立了郵輪母港，在大連、煙臺(tái)、舟山等地都有可供郵輪?？康母劭?。[5]42-43在郵輪產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策和旅游市場(chǎng)需求雙重推動(dòng)下，預(yù)計(jì)將會(huì)有更多的國(guó)際郵輪布局亞洲航線，隨之加劇的污染風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的污染防治法律體制、監(jiān)管機(jī)制以及港口的污染物接收處置、碼頭岸電和污染應(yīng)急能力建設(shè)提出挑戰(zhàn)。因此，有必要對(duì)我國(guó)郵輪旅游污染預(yù)防法律制度存在的問題進(jìn)行研究，以提出應(yīng)對(duì)之策。

(一)關(guān)于郵輪污染預(yù)防的國(guó)內(nèi)法規(guī)定尚待完善

如前文所述，國(guó)際公約并沒有對(duì)郵輪做特殊規(guī)定，各國(guó)根據(jù)國(guó)際郵輪運(yùn)營(yíng)實(shí)踐和國(guó)內(nèi)實(shí)際，或直接針對(duì)國(guó)際郵輪安全單獨(dú)立法，或?qū)⑾嚓P(guān)國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法適用。全球郵輪業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家主要集中于歐洲和北美地區(qū)，其中以美國(guó)和歐盟對(duì)郵輪業(yè)的規(guī)范相對(duì)完善。[23]美國(guó)的《郵輪安全法》對(duì)郵輪做出了專門規(guī)定，并配合美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)專門的郵輪監(jiān)管機(jī)制，對(duì)郵輪行業(yè)實(shí)行較為嚴(yán)格的監(jiān)管。[24]歐盟從“科斯塔·康科迪亞”號(hào)郵輪側(cè)翻事件之后，對(duì)郵輪業(yè)加強(qiáng)了監(jiān)管，相關(guān)措施均高于IMO的規(guī)定。

我國(guó)郵輪旅游業(yè)發(fā)展歷程較短，相關(guān)的規(guī)定集中在旅游業(yè)準(zhǔn)入和對(duì)客船的安全監(jiān)管要求兩個(gè)方面，尚未有郵輪的專門立法。關(guān)于旅游業(yè)準(zhǔn)入方面的規(guī)定主要是國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》和國(guó)家旅游局(現(xiàn)文化和旅游局)頒布的《國(guó)際郵輪口岸旅游服務(wù)規(guī)范》。而專門規(guī)范旅游行業(yè)的《中華人民共和國(guó)旅游法》(2018年修正)主要側(cè)重于規(guī)范旅游合同、保護(hù)旅客權(quán)益和監(jiān)管旅游市場(chǎng)秩序，對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求僅在總則部分進(jìn)行了原則性表述(4)《中華人民共和國(guó)旅游法》第4條：“旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國(guó)家鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。”第5條：“國(guó)家倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式，支持和鼓勵(lì)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)開展旅游公益宣傳，對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)?！?。在安全監(jiān)管方面有《中華人民共和國(guó)海商法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修訂)、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件。2018年3月公布的《中華人民共和國(guó)海商法(修訂草案)》(意見征詢稿)，在第六章“海上旅客運(yùn)輸合同”這一章節(jié)中增加了第三節(jié)“郵輪旅游的特別規(guī)定”，但規(guī)定的內(nèi)容僅涉及航行安全和旅客權(quán)益保障，并沒有關(guān)于污染預(yù)防的規(guī)定。[25]另外，現(xiàn)階段專門規(guī)范水污染物和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件有由環(huán)境保護(hù)部與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局制定的《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB3552-2018)(2018年7月1日起實(shí)施)，及交通運(yùn)輸部于2019年10月25日發(fā)布的《2020年全球船用燃油限硫令實(shí)施方案》。

總體來看，與郵輪旅游有關(guān)的船舶環(huán)保法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不夠健全，不能適應(yīng)規(guī)范綠色化、低碳化、國(guó)際化的郵輪旅游發(fā)展現(xiàn)狀。

(二)以發(fā)展為主線忽視環(huán)保建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向

為支持郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)早在“一帶一路”重大倡議提出之時(shí)，就將推動(dòng)21世紀(jì)海上絲綢之路郵輪旅游合作作為重要內(nèi)容。2016年12月26日國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，首次將郵輪旅游業(yè)納入國(guó)家重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目。規(guī)劃中設(shè)立了“郵輪游艇旅游發(fā)展計(jì)劃”專欄，分別從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)特色旅游線路、壯大郵輪市場(chǎng)主體、促進(jìn)游艇租賃消費(fèi)和培養(yǎng)郵輪游艇人才五個(gè)方面提出要求。在這之后，交通運(yùn)輸部、文化與旅游部以及其他部委、地方政府也密集出臺(tái)郵輪相關(guān)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，旨在大力推動(dòng)中國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。密集出臺(tái)政策反映了我國(guó)政府大力支持郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決心，但是政策內(nèi)容偏向支持和保障郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)郵輪污染預(yù)防的重視程度還不夠，表現(xiàn)在尚未出臺(tái)針對(duì)郵輪旅游污染的綜合性政策，僅在配套建設(shè)方面出臺(tái)了專項(xiàng)政策，而從郵輪旅游業(yè)全周期管理的角度實(shí)現(xiàn)污染預(yù)防，還需制定全面的、綜合性的污染防治政策。

(三)尚未形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的污染預(yù)防監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)郵輪旅游業(yè)相關(guān)的防污染的監(jiān)管實(shí)踐較少，大多參照貨船標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，幾乎沒有專門針對(duì)郵輪的標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)管中存在空白區(qū)域。在監(jiān)管主體方面，根據(jù)我國(guó)的內(nèi)河與海洋相關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，國(guó)內(nèi)對(duì)內(nèi)河郵輪或遠(yuǎn)洋郵輪有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門包括各級(jí)環(huán)保部門、海洋行政主管部門、海事部門、航道部門、交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局、港航部門等。其中，海事部門主要負(fù)責(zé)相關(guān)港口國(guó)監(jiān)督檢查，審核郵輪的相關(guān)證書是否有效，船舶是否適航，是否會(huì)有一些危及船舶安全及污染海洋環(huán)境的隱患存在。各部門之間存在職責(zé)交叉、條塊分割等問題，導(dǎo)致郵輪旅游的環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施效果差，不利于內(nèi)河或海洋環(huán)境的保護(hù)、治理。在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，各港口監(jiān)管主體采用各自的監(jiān)管方法，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段對(duì)郵輪污染的監(jiān)管實(shí)踐主要是海事部門對(duì)船用燃油、壓載水和生活污水抽樣檢查，缺乏對(duì)船用物料中危險(xiǎn)品的監(jiān)管和生活垃圾中的有害有毒物質(zhì)處理措施，對(duì)大氣硫含量的檢查主要以文書審查和燃油樣品抽查為主，現(xiàn)有的檢查方式無法完全杜絕偷排現(xiàn)象。

五、完善中國(guó)郵輪污染預(yù)防法律制度的對(duì)策

(一)以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指引構(gòu)建具有強(qiáng)制執(zhí)行力的國(guó)際監(jiān)管合作機(jī)制

習(xí)近平總書記提出構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”理念，為全人類在海洋合作交流與資源共治共享方面提供了“中國(guó)方案”和“中國(guó)智慧”。在“海洋命運(yùn)共同體”理念指引下，我國(guó)應(yīng)全面參與聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則的制定與實(shí)施，落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在應(yīng)對(duì)海洋污染問題上積極推動(dòng)各國(guó)之間和國(guó)際組織的全面合作，以共同應(yīng)對(duì)解決全球性的海洋治理問題。

傳統(tǒng)的區(qū)域性合作已經(jīng)不能滿足全球海洋治理的需求，在治理海洋污染方面，國(guó)際刑警組織(International Criminal Police Organization，簡(jiǎn)稱ICPO)開展了跨機(jī)構(gòu)合作的有益探索。2018年10月ICPO首次聯(lián)合全球多機(jī)構(gòu)打擊海洋污染犯罪，這次代號(hào)“海上30天”的聯(lián)合行動(dòng)，由ICPO的懲治污染犯罪工作小組發(fā)起，通過ICPO環(huán)境安全計(jì)劃署與歐洲刑警組織的協(xié)調(diào)合作，有58個(gè)國(guó)家的環(huán)境、海事和邊境機(jī)構(gòu)，以及警察、海關(guān)人員參加，是全球多機(jī)構(gòu)聯(lián)合打擊海洋污染犯罪的首例，為跨領(lǐng)域的協(xié)同合作提供了借鑒。[26]

面對(duì)海洋污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，在國(guó)際監(jiān)管合作機(jī)制建設(shè)方面，建議嘗試兩種思路。一是加強(qiáng)區(qū)域性合作，構(gòu)筑區(qū)域性海洋污染防治聯(lián)合機(jī)制。借助“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略實(shí)施的機(jī)遇，整合區(qū)域性污染應(yīng)急資源，推進(jìn)建立預(yù)警響應(yīng)、統(tǒng)一調(diào)度、合作清污等模式的海洋污染預(yù)防機(jī)制。二是探索跨國(guó)際組織合作模式，充分利用不同國(guó)際組織在解決海洋事務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，尤其是由各國(guó)海洋主管機(jī)關(guān)或政府具有執(zhí)法權(quán)的職能部門參與的國(guó)際組織，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制的互補(bǔ)，彌補(bǔ)國(guó)際公約“軟法”性質(zhì)的不足，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、監(jiān)督、司法補(bǔ)救的閉環(huán)。

(二)完善中國(guó)郵輪旅游污染預(yù)防立法體系

郵輪旅游的環(huán)境管理不僅需要郵輪企業(yè)落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任和游客自身環(huán)境意識(shí)覺醒，更需要制定有針對(duì)性的法律法規(guī)?？紤]到郵輪業(yè)涉及多個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)郵輪旅游的特殊地理位置、新型產(chǎn)品形態(tài)、復(fù)雜通航環(huán)境、特色旅游線路等發(fā)展因素，健全、完善、統(tǒng)一郵輪旅游環(huán)境影響方面的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)專項(xiàng)立法，不僅能更好地保護(hù)旅客權(quán)益，更可以為中國(guó)郵輪業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展保駕護(hù)航。[27]

現(xiàn)階段完善立法的路徑有兩種。一種路徑是制定郵輪單行法模式。從加強(qiáng)郵輪公司防污染主體責(zé)任入手，借鑒美國(guó)《郵輪安全法》的立法模式對(duì)郵輪運(yùn)行中的安全和防污染措施等問題進(jìn)行規(guī)定，制定符合中國(guó)國(guó)情的防污染標(biāo)準(zhǔn)。[28]另一種路徑是在現(xiàn)有法律框架中增加郵輪防污染條款。2018年3月公布的《中華人民共和國(guó)海商法(修訂草案)》(意見征詢稿)，已經(jīng)在第六章“海上旅客運(yùn)輸合同”這一章節(jié)中增加了第三節(jié)“郵輪旅游的特別規(guī)定”，但并沒有關(guān)于污染預(yù)防的規(guī)定。2020年9月23日，國(guó)務(wù)院第109次常務(wù)會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)海上交通安全法(修訂草案)》。修訂草案新增的8項(xiàng)制度中就有關(guān)于航運(yùn)公司安全和預(yù)防污染管理的制度。這部被稱為海上交通安全管理的“母法”的法律，為進(jìn)一步規(guī)范船舶排放行為、減輕海洋污染提供了法律依據(jù)。但《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》不能具體規(guī)定到不同船型，而郵輪具有與其他船舶不同的污染風(fēng)險(xiǎn)，需要綜合國(guó)家層面的政策性指導(dǎo)意見以及各個(gè)部委出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，在未來實(shí)施細(xì)則中制定針對(duì)性的指導(dǎo)意見，使得郵輪旅游污染事故處理有法可依。

(三)完善郵輪污染預(yù)防監(jiān)管機(jī)制

郵輪港口區(qū)域的生態(tài)、衛(wèi)生健康、排放治理和環(huán)境監(jiān)管等問題是郵輪靠泊港口建設(shè)必須要關(guān)注的問題。[29]應(yīng)根據(jù)我國(guó)郵輪旅游業(yè)發(fā)展的特殊業(yè)態(tài)，在國(guó)家層面統(tǒng)一郵輪監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的郵輪綜合管理體制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

根據(jù)我國(guó)海事行政部門的郵輪監(jiān)管水平和執(zhí)法技術(shù)條件，可以采取的措施如下。其一，建立“郵輪母港聯(lián)盟”，實(shí)施資源共享和優(yōu)化升級(jí)。為加強(qiáng)郵輪靠泊港口防污染能力及碼頭岸電建設(shè)，實(shí)行集約化管理，防止地方政府因“政績(jī)”盲目建設(shè)郵輪碼頭，應(yīng)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)郵輪靠泊港口監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)郵輪碼頭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、靠泊能力、岸電建設(shè)、垃圾收運(yùn)處置能力以及污染控制能力進(jìn)行審核，實(shí)現(xiàn)對(duì)郵輪的標(biāo)準(zhǔn)化管理制度。其二，建立到訪國(guó)際郵輪環(huán)保檔案評(píng)估共享機(jī)制。對(duì)全球正在運(yùn)營(yíng)特別是運(yùn)營(yíng)亞洲航線的郵輪進(jìn)行調(diào)研，主要包括防污染設(shè)施設(shè)備、到訪港口垃圾處理記錄、船舶或船公司是否曾因環(huán)保問題被處罰記錄以及港口國(guó)監(jiān)督檢查歷史，加強(qiáng)與CLIA和ECC的溝通聯(lián)系，獲取郵輪建造及相關(guān)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)到訪郵輪實(shí)現(xiàn)“一船一檔”，定期評(píng)估郵輪污染物處置機(jī)制和郵輪公司防污染能力，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際郵輪動(dòng)靜態(tài)信息管理。其三，依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能的科技創(chuàng)新，構(gòu)建智能海事監(jiān)管機(jī)制。隨著海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的提高，對(duì)海事監(jiān)管的技術(shù)性要求也越來越高，實(shí)踐中需要研發(fā)?？樟Ⅲw監(jiān)管技術(shù)，改進(jìn)空氣污染物監(jiān)測(cè)設(shè)備以及發(fā)展智能監(jiān)管機(jī)制來精準(zhǔn)打擊海洋偷排污染物現(xiàn)象。發(fā)揮信息技術(shù)的連接功能和整合優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)高科技監(jiān)管手段的智能應(yīng)用，使對(duì)郵輪甚至所有國(guó)際航行船舶的防污染監(jiān)管實(shí)效得到保證。

(四)加強(qiáng)對(duì)郵輪旅游從業(yè)者的規(guī)范

在我國(guó)，旅游業(yè)屬于率先開放外資進(jìn)入的行業(yè)，我國(guó)對(duì)于郵輪經(jīng)營(yíng)者的規(guī)定主要集中在對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，對(duì)郵輪經(jīng)營(yíng)者的污染防范能力缺乏監(jiān)管和審查。郵輪經(jīng)營(yíng)者不僅要達(dá)到IMO和郵輪行業(yè)協(xié)會(huì)、船級(jí)社的法規(guī)要求，還要遵守船籍國(guó)、港口國(guó)的防污染規(guī)定。這些規(guī)定都是以安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式對(duì)郵輪的建造、垃圾處理設(shè)施、污油水排放、船用燃料等進(jìn)行規(guī)范。[30]然而，從垃圾產(chǎn)生和管理的角度分析，游客是船上垃圾的制造者，船員擔(dān)負(fù)郵輪垃圾處置的主要職責(zé)，而最終污染預(yù)防主體責(zé)任的落實(shí)是由船公司來承擔(dān)。因此，除了要制定嚴(yán)格的控制與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，還必須從郵輪旅游全周期管理的角度，制定針對(duì)性的措施。從規(guī)范郵輪從業(yè)者入手，一是可借鑒芬蘭、日本等國(guó)家或地區(qū)對(duì)于垃圾分類的經(jīng)驗(yàn)，建立一套郵輪特有的分類體系和對(duì)接陸上處置機(jī)制，督促游客實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格細(xì)致的船上垃圾分類。二是加強(qiáng)對(duì)船員防污染職責(zé)履行的管理，定期進(jìn)行防污染的培訓(xùn)和考核，著重開展應(yīng)急措施響應(yīng)、污染處置等方面的培訓(xùn)。三是積極推進(jìn)新能源(水氫動(dòng)力、電能等)的研發(fā)使用，在郵輪行業(yè)內(nèi)推廣岸電使用設(shè)施，以控制郵輪靠港產(chǎn)生的污染物數(shù)量，達(dá)到綠色靠泊的效果。

六、結(jié) 語

我國(guó)郵輪旅游業(yè)已經(jīng)步入了發(fā)展的“快車道”，在巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益面前，郵輪旅游對(duì)海洋及港口造成的污染容易被忽略。國(guó)際公約及國(guó)內(nèi)法沒有對(duì)郵輪做特殊規(guī)定，對(duì)郵輪旅游的污染預(yù)防存在法律規(guī)制缺失、發(fā)展與保護(hù)的政策不平衡以及監(jiān)管機(jī)制薄弱等方面的不足。針對(duì)國(guó)際郵輪跨法域的特點(diǎn)，建議在“海洋命運(yùn)共同體”理念指導(dǎo)下，加強(qiáng)區(qū)域性合作和跨國(guó)際組織合作，充分利用不同國(guó)際組織在解決海洋事務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)IMO規(guī)范機(jī)制的不足；在完善頂層設(shè)計(jì)方面，可以借鑒美國(guó)《郵輪安全法》制定專門的“郵輪法案”，也可以在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內(nèi)加入郵輪污染預(yù)防的條款；在完善監(jiān)管機(jī)制方面，構(gòu)建統(tǒng)一的郵輪監(jiān)管機(jī)制，并充分利用海洋科技完善監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)郵輪污染有效的監(jiān)管；在規(guī)范郵輪從業(yè)者方面，要加強(qiáng)對(duì)郵輪經(jīng)營(yíng)者環(huán)境保護(hù)和污染預(yù)防的主體責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督，以控制郵輪旅游產(chǎn)生的污染物數(shù)量，實(shí)現(xiàn)郵輪旅游業(yè)的良性發(fā)展。