趙 玲

(大連海事大學(xué) 航運(yùn)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)是我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。黨中央高度重視海洋工作，從“十一五”到“十三五”規(guī)劃都提出大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，多次強(qiáng)調(diào)合理利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、全面保護(hù)濱海海域空間、提升海洋生態(tài)服務(wù)功能、推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的重要手段?！笆奈濉睍r(shí)期是海洋發(fā)展重要的機(jī)遇期和艱難的轉(zhuǎn)型期，對(duì)海洋生態(tài)安全的保障已刻不容緩。2019年習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上對(duì)“全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度”進(jìn)行了專門論述，強(qiáng)調(diào)要建立健全市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，加快完善我國海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，從國家和地方層面都顯得尤為迫切，需要我們瞄準(zhǔn)海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中亟待突破的主要問題，尋求相應(yīng)的解決方案。

一、中國海洋生態(tài)環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快，海洋開發(fā)力度加大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境承載之間的矛盾日益突出。大量填?；顒?dòng)毀損了海洋生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致海洋生態(tài)功能嚴(yán)重下降。國家海洋督察組2017年對(duì)廣東、上海、遼寧、廣西等11個(gè)沿海省(市)進(jìn)行了圍填海專項(xiàng)督察，結(jié)果顯示，沿海各地普遍存在不合理乃至違法圍填海，而我國填海造地空置率超過了57%。[1]圍填海侵占濱海濕地，導(dǎo)致海灣面積縮小，連島炸島導(dǎo)致海島滅失，海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨生態(tài)系統(tǒng)載體硬傷處置和海洋環(huán)境污染軟傷治理兩大挑戰(zhàn)。

海洋、海岸工程持續(xù)升溫，加上不可預(yù)測(cè)的海上污染事件，使得海洋資源利用與保護(hù)的矛盾越來越突出。例如，沿海地區(qū)分布著9大鋼鐵基地和50多家大中型鋼鐵企業(yè)，工業(yè)廢水、溫排水及余氯排放，對(duì)海洋環(huán)境造成一定的影響。沿海地區(qū)重化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)遍地開花，嚴(yán)重違背了國際通用的集中布放、集中管理原則。海上風(fēng)電場正在大面積占據(jù)潮間帶空間。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2015年建成的海上風(fēng)電場大多占用近岸海域，潮間帶風(fēng)電場占70.1%，潮下帶風(fēng)電場僅占29.9%。而沿海省份風(fēng)電場工程規(guī)劃面積仍在不斷上升，如江蘇省2012—2020年海上風(fēng)電場規(guī)劃建設(shè)68個(gè)，用海面積為2614 km2。沿海密布的核電站與海洋發(fā)展空間的矛盾也比較嚴(yán)重。目前我國沿海已建、在建以及籌建核電站23處，限制發(fā)展區(qū)總面積達(dá)1805.5 km2。[2]

二、中國海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)存在的主要問題

目前我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣芎驼唧w系已經(jīng)基本構(gòu)建，沿海各省市在海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和實(shí)踐方面也取得了一定成就，但與我國海洋生態(tài)現(xiàn)狀和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)需要相比，海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)還存在很多不足和空白，尚未建立起完整的制度框架和內(nèi)容。

1.海洋生態(tài)補(bǔ)償立法體系不完善，缺乏上位法的指導(dǎo)和下位法的配套支撐

我國海洋生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)存在的主要問題是缺乏上位法的指導(dǎo)和下位法的配套支撐。我國目前還沒有綜合性的生態(tài)補(bǔ)償立法，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》雖然在2010年就被列入了立法計(jì)劃，但直到現(xiàn)在仍然處在起草和征求意見的過程中。目前有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)只是零散地分布于各海洋單行法中，缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。在已有的單行法中，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》兩部法律鮮有海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，對(duì)于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法等重要問題，仍缺乏原則性和可操作性的規(guī)定。

另外，一些地方政府出臺(tái)了海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法的規(guī)范性文件，但效力級(jí)別較法律、法規(guī)、規(guī)章都要低，從性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件，適用范圍小，權(quán)威性和約束性不夠，缺乏實(shí)施強(qiáng)制性措施的條件及實(shí)施程序細(xì)節(jié)，更缺少相關(guān)行政強(qiáng)制的執(zhí)行。因缺乏上位法的指導(dǎo)，地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ù嬖谔幜P范圍不明確、處罰力度過輕、處罰方式單一、罰款和收費(fèi)的合法性受到質(zhì)疑等問題。同時(shí)，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l例和規(guī)章，也大多缺乏下位法及其配套的制度和技術(shù)性規(guī)范的支撐，使得海洋生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中的權(quán)責(zé)利難以真正落實(shí)。[3]126

2.對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的識(shí)別不夠清晰和全面，忽視了對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性的補(bǔ)償和激勵(lì)

在我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐中，出現(xiàn)了海洋生態(tài)補(bǔ)償主體之間存在交叉，補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償客體界定模糊、存在混淆的情況，以及對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的識(shí)別不全面的問題。[3]127我國目前的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，忽視了對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性的補(bǔ)償，在更多意義上是海洋污染防治制度，只規(guī)定了用?；蚺盼坌袨樗a(chǎn)生的負(fù)外部性的內(nèi)部化解決方法，即多側(cè)重于對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境破壞行為的懲罰，對(duì)改善海洋生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)者和犧牲者的補(bǔ)償不夠重視，補(bǔ)償不到位，忽視了對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的激勵(lì)。[4]如沿海防護(hù)林建設(shè)和海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中，生態(tài)補(bǔ)償金主要用于生態(tài)修復(fù)和建設(shè)、失海漁民以及管護(hù)人員的補(bǔ)貼，而保護(hù)區(qū)居民為保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境讓出了發(fā)展空間，卻沒有從生態(tài)保護(hù)行為中直接受益。另外，海洋資源和環(huán)境作為公共物品，社會(huì)大眾也是海洋生態(tài)環(huán)境的受益者，但也未被納入我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，而不是懲罰責(zé)任者或者增加財(cái)政收入，因此海洋生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)是在生態(tài)損害評(píng)估和生態(tài)增益評(píng)估基礎(chǔ)上的一種綜合補(bǔ)償，[5]不僅要體現(xiàn)“誰破壞，誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，還要體現(xiàn)“誰受益，誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，才能激發(fā)大眾保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力。

3.缺乏針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)特點(diǎn)的、科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與海洋開發(fā)利用活動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)保護(hù)工程的生態(tài)補(bǔ)償，在補(bǔ)償主體、對(duì)象、方式和途徑方面都有所區(qū)別，而我國對(duì)于海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不完善。[6]目前在學(xué)術(shù)方面有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面的研究幾近空白，在實(shí)踐中，也尚未出臺(tái)針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策和法律規(guī)定。雖然我國行政補(bǔ)償制度會(huì)涉及海洋保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償問題，如新建海洋保護(hù)區(qū)對(duì)區(qū)內(nèi)灘涂、海域及相關(guān)設(shè)施的征收，對(duì)失海漁民、相關(guān)組織的補(bǔ)償，使得海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償具有一定的法規(guī)依據(jù)，但是仍存在政策和法律體系的結(jié)構(gòu)性缺陷。[7]34有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償及海洋環(huán)境保護(hù)方面的政策法規(guī)，并沒有對(duì)海洋保護(hù)區(qū)建區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)公民、組織承擔(dān)的特定犧牲做出補(bǔ)償?shù)囊?guī)定?！吨腥A人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》作為我國唯一針對(duì)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)范性法規(guī)，也未對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出任何規(guī)定。

自然保護(hù)區(qū)作為重要的生態(tài)功能單元，沒有享受到優(yōu)先、優(yōu)惠的差別化補(bǔ)償政策，反而因?yàn)槎喾N原因，經(jīng)常出現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)海洋開發(fā)建設(shè)活動(dòng)調(diào)整或臨時(shí)調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍的現(xiàn)象和行為難以阻止和否決的現(xiàn)象。海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、管理弱化、生態(tài)保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)短缺、生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)矛盾等現(xiàn)實(shí)問題，在很大程度上其實(shí)源于海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失。

4.缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)和定量化核算方法，缺少對(duì)非市場價(jià)值評(píng)價(jià)理論和方法的深入研究和廣泛應(yīng)用

目前我國尚未形成完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償核算方法體系，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立依據(jù)和核算指標(biāo)。現(xiàn)有的評(píng)估技術(shù)主要有：國家海洋局2012年發(fā)布實(shí)施的《海洋生態(tài)資本評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，2017年出臺(tái)的《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，2018年制定的《海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南》。雖然國家海洋主管部門已經(jīng)建立了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和價(jià)值的量化指標(biāo)體系和海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南，但由于缺乏相應(yīng)的制度和組織保障，相關(guān)的定量評(píng)估方法在實(shí)踐中應(yīng)用很少。[3]133而在地方層面，除了山東省和海南省制定了海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估方法之外，其他地區(qū)(如福建、廣西)大多只是出臺(tái)了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾磙k法，對(duì)于海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立和核算，并沒有詳細(xì)和統(tǒng)一的規(guī)定。海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一和不規(guī)范，導(dǎo)致我國海洋生態(tài)補(bǔ)償很大程度上依賴于政府的財(cái)力，隨意性較大，補(bǔ)償力度不夠，最終生態(tài)補(bǔ)償者與受償者通常只能靠雙方談判博弈的方式完成海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。

另外，目前我國對(duì)海洋損害補(bǔ)償(賠償)額計(jì)算的依據(jù)主要是受償主體的利益損失、可觀測(cè)的海洋資源市場價(jià)值的損失以及治理和修復(fù)的市場成本，而海洋生態(tài)服務(wù)功能中很多部分是無法進(jìn)行市場交易的，因此，通過市場價(jià)值法計(jì)算的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不全面、不準(zhǔn)確的，無法彌補(bǔ)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的整體損失，從而導(dǎo)致我國海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)海洋生態(tài)保護(hù)行為和生態(tài)修復(fù)的目的。國外環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)常用的非市場價(jià)值評(píng)估手段，可以較為科學(xué)、全面地核算自然資源與生態(tài)環(huán)境的使用價(jià)值和非使用價(jià)值，從而可以為海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的貨幣化核算提供重要的依據(jù)。而在我國海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估的實(shí)踐中，卻缺少對(duì)非市場價(jià)值評(píng)價(jià)理論和方法的系統(tǒng)研究和廣泛應(yīng)用。國外一些流行的非市場價(jià)值評(píng)價(jià)法(如替代市場法和假想市場法)對(duì)我國海洋環(huán)境管理實(shí)踐的指導(dǎo)程度遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國家。

5.海洋生態(tài)補(bǔ)償資金來源及籌集方式單一

我國海洋生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來源是國家財(cái)政撥款，以及排污費(fèi)、傾倒費(fèi)、海域使用金等行政收費(fèi)，海岸與海洋工程建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償金，海上突發(fā)事故生態(tài)補(bǔ)償金等。存在的問題主要有：

首先，我國海域使用金用于海洋整治修復(fù)項(xiàng)目的比例只有30%左右，資金缺口非常大。[3]9從實(shí)際用途來看，海域使用金具有生態(tài)補(bǔ)償金的性質(zhì)，但在相關(guān)立法中并沒有明確規(guī)定其用于海域生態(tài)保護(hù)的比例，無法?？顚Ｓ?，因此不能充分體現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值。

其次，我國海洋生態(tài)補(bǔ)償金征收的法律依據(jù)不夠完善。因缺乏法律層面的支持，其合法性在實(shí)踐中常受到質(zhì)疑。財(cái)政部不能對(duì)補(bǔ)償金的使用進(jìn)行事前監(jiān)督，海洋行政管理部門負(fù)責(zé)征收、使用的管理，因此海洋生態(tài)補(bǔ)償金的征收使用管理，并沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的收支分開?；谂c海域補(bǔ)償金的關(guān)系，將生態(tài)補(bǔ)償金從中剝離出來，還需要立法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的修訂和調(diào)整。

再次，尚未建立完善的生態(tài)補(bǔ)償基金的法律制度。我國建立了中央財(cái)政森林生態(tài)補(bǔ)償基金，而在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面，尚未建立完善的生態(tài)補(bǔ)償基金的法律制度。目前在海洋生態(tài)補(bǔ)償基金方面，主要有船舶油污損害賠償基金，而該賠償基金的法律層級(jí)太低。另外，由于很多原因，政府基金被習(xí)慣性地與亂收費(fèi)掛鉤，使得很多地方政府對(duì)設(shè)立海洋生態(tài)補(bǔ)償基金持謹(jǐn)慎態(tài)度，更增加了其審批的難度。

最后，海洋生態(tài)補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國海洋生態(tài)保護(hù)的需求，籌集方式缺乏創(chuàng)新。相比陸地，海洋生態(tài)修復(fù)工程需要更多的投入，需要持續(xù)性的經(jīng)費(fèi)支持。而相對(duì)于我國海洋環(huán)境問題來說，目前我國的海洋生態(tài)補(bǔ)償資金供給總量不足。國外采取的建立海洋生態(tài)補(bǔ)償保證金制度、發(fā)行海洋生態(tài)保護(hù)國債、征收環(huán)境稅或生態(tài)稅、建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度等籌集生態(tài)保護(hù)資金的很多方式，在我國還缺乏系統(tǒng)研究和實(shí)踐。如發(fā)達(dá)國家普遍建立的環(huán)境稅，在我國還沒有開征，主要存在的難點(diǎn)有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，對(duì)于貧困地區(qū)無法征收環(huán)境稅；環(huán)境稅的征收有可能讓企業(yè)提高價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，或者為了逃避稅賦非法處置污染物。[3]71

6.海洋生態(tài)補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償范圍有待擴(kuò)展

我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭越?jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主，主要通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支出的方式實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。財(cái)政轉(zhuǎn)移支出大多以縱向轉(zhuǎn)移為主，其比例和數(shù)量有限，而陸海之間、河海之間、不同群體之間、貧困地區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間還很難實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付，相關(guān)的配套制度還需進(jìn)一步建立和完善。資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償這兩種補(bǔ)償方式都是恢復(fù)漁業(yè)資源損失的手段，往往與海洋生態(tài)功能的實(shí)際損失差距甚遠(yuǎn)，且缺乏對(duì)修復(fù)成效的科學(xué)評(píng)估。因此整體來看，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞讲]有發(fā)揮綜合作用，難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償整體的效果，生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制還不健全，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生動(dòng)力還有待挖掘。

我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶饕獋?cè)重于因海洋開發(fā)利用活動(dòng)及海洋污染事故造成的海洋生態(tài)損害賠償和海洋生態(tài)損失補(bǔ)償。但是海洋生態(tài)環(huán)境問題還有其他一些重要的原因，如陸源性污染和累積性污染。據(jù)專家估計(jì)，海洋污染物80%以上來自陸源，而我國并沒有專門針對(duì)陸源污染導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境問題如何進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咭?guī)范。2017年督察組排查出的陸源入海污染源與沿海各省區(qū)市報(bào)送的入海排污口數(shù)量差距巨大。如廣東省、浙江省、山東省及上海市提供入海排污口1995個(gè)，實(shí)際發(fā)現(xiàn)5360個(gè)，提供數(shù)字僅占實(shí)際數(shù)字的37%，大量入海排污口未被納入監(jiān)管。[1]海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)要堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌的思想，不能僅就海洋談海洋環(huán)境保護(hù)。

三、完善中國海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的對(duì)策建議

1.修改和完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系，構(gòu)建各效力層次的海洋生態(tài)補(bǔ)償立法體系

應(yīng)根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，以整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為重心，選擇適合我國國情的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ?，從法律層面明確海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚弧⒎ɡ硪罁?jù)、內(nèi)涵范圍，在補(bǔ)償原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、監(jiān)管、評(píng)估等各方面做出系統(tǒng)性規(guī)定和剛性約束。

首先，修改和完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系。增加海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，增強(qiáng)實(shí)施的可行性和可操作性。盡快出臺(tái)國家層面的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，并借《海洋基本法》的起草契機(jī)，將海洋生態(tài)補(bǔ)償納入其中，從而為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法提供重要的法律支撐和依據(jù)。其次，以創(chuàng)新創(chuàng)建地方性海洋生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)和規(guī)章為突破口，不斷總結(jié)和積累各省市海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立可推廣、可復(fù)制的海洋生態(tài)補(bǔ)償模式。根據(jù)實(shí)際情況，細(xì)化海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)，如進(jìn)一步明確現(xiàn)有規(guī)定中出現(xiàn)的“一般”、“較大”、“特別重大”、“嚴(yán)重”等海洋環(huán)境污染事故的情形。再次， 加強(qiáng)海洋環(huán)境執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法程序和管理程序，加強(qiáng)海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。加大對(duì)海洋違法現(xiàn)象的處罰力度，嚴(yán)格行政問責(zé)制度。省政府法制辦應(yīng)負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟及相關(guān)法制保障工作。

2.建立和完善海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，是解決保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理問題的重要途徑。在繼續(xù)完善用海行為、海洋污染事故等生態(tài)損害賠償制度的同時(shí)，應(yīng)集合典型海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型與供給消費(fèi)空間關(guān)系，建立一套海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度框架，以及進(jìn)一步完善海洋生態(tài)保護(hù)、修復(fù)工程項(xiàng)目的管理辦法和評(píng)估規(guī)范。

首先，理順和拓寬海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金、技術(shù)、人才等方面的投入渠道?，F(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)到海洋保護(hù)區(qū)的比例嚴(yán)重不足，應(yīng)加大海域使用金返還于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的支持力度，建立管護(hù)專項(xiàng)資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護(hù)能力建設(shè)、基本管護(hù)費(fèi)用、從業(yè)人員與地區(qū)的扶持和補(bǔ)償。對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)中偏遠(yuǎn)的、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的海島，除了逐步改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)之外，還可以借助非政府組織、志愿者等社會(huì)力量，也可以與內(nèi)陸地區(qū)的黨員干部或?qū)I(yè)技術(shù)人員建立交流交換制度，解決生態(tài)補(bǔ)償資金、技術(shù)、人才等方面的問題。其次，建立海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確評(píng)估經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞或功能區(qū)劃調(diào)整的生態(tài)損失，以及保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)損失，明確海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律主體的權(quán)責(zé)利。[8]再次，改革海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)制。提高海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別，并收歸省級(jí)以上行政主管部門管理，增強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少地方政府對(duì)海洋保護(hù)區(qū)工作的不合理干預(yù)。強(qiáng)化國家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的中央直派機(jī)構(gòu)，克服地方和部門保護(hù)的弊端。[7]92

3.確立多元化的海洋生態(tài)補(bǔ)償主體，拓展海洋生態(tài)補(bǔ)償范圍

海洋生態(tài)補(bǔ)償涉及的主體和客體，相對(duì)于陸域生態(tài)補(bǔ)償來說更復(fù)雜，補(bǔ)償主體或者受償主體可能是多個(gè)甚至是眾多的，這就增加了權(quán)責(zé)利主體識(shí)別的難度。科學(xué)客觀地界定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其內(nèi)容，是海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的關(guān)鍵。

首先，細(xì)化海洋生態(tài)損害賠償義務(wù)人。義務(wù)人包括但不限于直接責(zé)任方、相關(guān)責(zé)任方及經(jīng)法院等有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)定的其他對(duì)生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的單位或者個(gè)人，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。其次，明確海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍。明確生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域劃定的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體范圍等。再次，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償公眾參與和激勵(lì)機(jī)制。按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)環(huán)保等管理部門、涉海企業(yè)、個(gè)體漁民以及社會(huì)大眾進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育，尤其要發(fā)揮新聞媒介的輿論和導(dǎo)向作用，形成全社會(huì)海洋環(huán)境保護(hù)的氛圍。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人在承擔(dān)其應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)責(zé)任之外開展海洋生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了能夠覆蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本以外，還應(yīng)有一些額外的收益，這樣才能激勵(lì)保護(hù)者提供更多的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。通過建立信訪、舉報(bào)、聽證、環(huán)境評(píng)價(jià)制度，成立非政府環(huán)保組織，將公眾參與加入到環(huán)境保護(hù)的決策或管理層面，充分發(fā)揮公眾對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督和反饋?zhàn)饔谩?/p>

4.整體上規(guī)范海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估制度

建立完善的海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償量化的前提。

首先，合理界定海洋資源開發(fā)邊界和總量，完善海域海島資產(chǎn)有償使用制度，建立權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。其次，加快推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)蔫b定評(píng)估專業(yè)力量建設(shè)，推動(dòng)建立符合條件的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，研究制定評(píng)估管理制度和工作程序，保障獨(dú)立開展評(píng)估工作，并做好與司法程序的銜接。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的技術(shù)支撐問題，可以向社會(huì)開放需求，以政府購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)國際國內(nèi)多方力量提供解決方案。

其次，政府應(yīng)充分利用信息技術(shù)，在全國范圍內(nèi)搭建統(tǒng)一科學(xué)的海洋生態(tài)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，進(jìn)而探索建立海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和效益評(píng)估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和技術(shù)指標(biāo)體系，并為推廣海洋生態(tài)價(jià)值評(píng)估及生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估方法搭建大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)平臺(tái)。由于建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫工作量大，專業(yè)化程度高，調(diào)查范圍廣，相關(guān)部門應(yīng)保障足額的資金投入和各科研團(tuán)隊(duì)的通力合作。

再次，應(yīng)針對(duì)不同類型的海洋生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)，制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)由國家海洋局會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門，依據(jù)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋建設(shè)工程和修復(fù)保護(hù)工程的具體生態(tài)服務(wù)功能效益、相關(guān)利益者以及受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估方法。

最后，探索非市場價(jià)值評(píng)價(jià)方法在我國海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的可行性和有效性。借鑒國內(nèi)外有關(guān)學(xué)術(shù)成果，總結(jié)我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定我國的《海洋生態(tài)價(jià)值評(píng)估方法》，并完善《海洋生態(tài)損害評(píng)估方法》。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系中除了考慮保護(hù)與治理成本等市場價(jià)值外，也要考慮生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的存在價(jià)值、選擇價(jià)值和遺產(chǎn)價(jià)值。因此，應(yīng)加強(qiáng)非市場價(jià)值評(píng)估方法在海洋生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評(píng)估中的應(yīng)用，探索意愿評(píng)估法、選擇試驗(yàn)法、效益轉(zhuǎn)移法等發(fā)達(dá)國家廣泛應(yīng)用的非市場價(jià)值評(píng)價(jià)方法在我國海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的可行性和有效性，建立可統(tǒng)計(jì)、可檢測(cè)和可推廣的基于非市場價(jià)值評(píng)價(jià)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算理論和方法體系。

5.建立健全多元化的海洋生態(tài)補(bǔ)償資金籌集制度

首先，建立多元補(bǔ)償資金投入機(jī)制，多渠道籌集資金。[9]鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償及環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償基金，作為生態(tài)損害補(bǔ)償金的補(bǔ)充，整合海域使用金和生態(tài)補(bǔ)償金，設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)基金。[10]爭取國際海洋環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金和財(cái)政援助，國際金融機(jī)構(gòu)海洋生態(tài)保護(hù)的優(yōu)惠貸款和贈(zèng)款，以及全球環(huán)境基金、世界自然資金等海外組織和國際團(tuán)體建立的海洋生態(tài)環(huán)境基金。[11]

其次，積極探索建立企業(yè)環(huán)境損害賠償基金、環(huán)境修復(fù)保證金制度，建立高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金、強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)恼葷?jì)和社會(huì)救濟(jì)制度。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的宣傳教育，結(jié)合企業(yè)文化，舉辦海洋保護(hù)的主題日活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行捐贈(zèng)。以涉海企業(yè)為突破口，政府搭建平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)通過自愿協(xié)商建立企業(yè)間、區(qū)域間的橫向補(bǔ)償關(guān)系。

再次，打造藍(lán)色金融，建立健全融資機(jī)制，拓寬資金來源渠道。加強(qiáng)國內(nèi)國際金融機(jī)構(gòu)的溝通與對(duì)接，借鑒國際生態(tài)銀行的模式，建立儲(chǔ)備交易與政策性銀行、商業(yè)銀行、投資基金相輔相成的多元化生態(tài)銀行體系。推出藍(lán)色金融理財(cái)產(chǎn)品，推廣產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，加大對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的信貸支持，對(duì)污染和破壞海洋生態(tài)資源的企業(yè)貸款采取限制政策。

最后，完善政府轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制。適時(shí)修訂以地方財(cái)政收支缺口為基礎(chǔ)的均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支等指標(biāo)，在全國平均水平的基礎(chǔ)上，充分考慮各地實(shí)際情況，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償力度。設(shè)立科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，在財(cái)力均衡的基礎(chǔ)上兼顧生態(tài)激勵(lì)性，設(shè)立激勵(lì)性的生態(tài)補(bǔ)償一般轉(zhuǎn)移支付資金。完善相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償政策。適時(shí)調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，加大對(duì)跨省域、影響面廣的項(xiàng)目的統(tǒng)籌力度，及時(shí)清理重復(fù)投入、性質(zhì)雷同的項(xiàng)目。降低或取消重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府配套資金要求，給予地方政府合理使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的自由裁量權(quán)，提高資金使用效率，增加項(xiàng)目實(shí)施的統(tǒng)籌性和靈活性。

6.創(chuàng)新海洋生態(tài)補(bǔ)償方式，完善市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

首先，政府有關(guān)部門探索有利于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場交易的規(guī)則，建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償資金管理機(jī)制、生態(tài)修復(fù)工程監(jiān)督機(jī)制、生態(tài)監(jiān)測(cè)服務(wù)系統(tǒng)、生態(tài)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作創(chuàng)造條件。構(gòu)建以企業(yè)為主體、以市場為樞紐、以專業(yè)化平臺(tái)為依托的多元化補(bǔ)償市場化機(jī)制。打造產(chǎn)業(yè)投資、資源整合、責(zé)任分擔(dān)、利潤分配、紅利分享的綜合平臺(tái)，形成常態(tài)化、良性循環(huán)的補(bǔ)償方式。

其次，結(jié)合海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)的實(shí)際情況，量身定做真正適合當(dāng)?shù)貐^(qū)域自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的生態(tài)補(bǔ)償方式，采取資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、定向援助、人才技術(shù)培訓(xùn)、共建臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)和重大海洋工程、生態(tài)旅游合作等多元化補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)海洋開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間的共建共享、互利共贏。

再次，探索建立陸海間、行政區(qū)間、部門間、行業(yè)間和項(xiàng)目間的橫向補(bǔ)償機(jī)制。如可以嘗試借鑒上下游流域的橫向補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)跨省域的海域海水水質(zhì)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行分區(qū)域考核，探索規(guī)范界定海域補(bǔ)償?shù)目己私缑?、檢測(cè)指標(biāo)和計(jì)算方法等。

最后，將生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合。將海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的貧困人口轉(zhuǎn)為海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)人員，將部分管護(hù)崗位整合為生態(tài)管護(hù)公益崗位，核定管護(hù)面積，設(shè)定工作要求和績效考核標(biāo)準(zhǔn)，如要持證上崗，負(fù)責(zé)巡邏、監(jiān)測(cè)等。將社區(qū)利益與海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)相結(jié)合，既滿足了社區(qū)的基本訴求，又解決了脫貧問題，同時(shí)也提高了個(gè)人和集體海洋環(huán)境保護(hù)的參與性。

7.完善海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)管理配套制度

首先，建立完善海洋生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估制度。我國在海洋生態(tài)補(bǔ)償效果監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)比較薄弱，還沒有廣泛適用的、可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏評(píng)估方法在優(yōu)缺點(diǎn)、適用領(lǐng)域、評(píng)估結(jié)果的可用性和準(zhǔn)確性方面的對(duì)比。評(píng)估結(jié)果與生態(tài)績效評(píng)價(jià)考核不直接掛鉤，評(píng)估結(jié)果只是軟約束。因此，應(yīng)加快建立海洋生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估體系，制定最能夠反映海洋生態(tài)特征和自然環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，采用技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)手段，從海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y源環(huán)境效應(yīng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果和補(bǔ)償效率三個(gè)維度出發(fā)，選擇具有代表性、可比性、可操作性，可量化的指標(biāo)和方法。加快實(shí)現(xiàn)有關(guān)部委在生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估中的數(shù)據(jù)信息共享，盡快整合與海洋生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的政策實(shí)施、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估數(shù)據(jù)庫，夯實(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

其次，建立跨部門、跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)絡(luò)制度，充分發(fā)揮好海洋生態(tài)補(bǔ)償工作部際聯(lián)席會(huì)議的作用。建立聯(lián)合檢測(cè)、跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、流域沿線環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作、工作信息共享、互訪協(xié)商等跨行政區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制。省際也要分級(jí)建立聯(lián)動(dòng)組織保障體系，搭建常態(tài)化溝通平臺(tái)。實(shí)施海洋綜合管理，逐步改變以行政或地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的傳統(tǒng)管理方式，用以生態(tài)系統(tǒng)為依據(jù)的系統(tǒng)化方法解決海洋環(huán)境問題。

再次，建立和完善海洋生態(tài)補(bǔ)償工作責(zé)任制，加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的考核評(píng)估。完善和厘清各部門在海洋生態(tài)補(bǔ)償工作中的職責(zé)，確保各個(gè)環(huán)節(jié)無缺漏項(xiàng)，分層制定、分級(jí)落實(shí)、任務(wù)具體、分工明確、責(zé)任到位、保障實(shí)施，形成嚴(yán)考核、硬約束的工作機(jī)制。將考核權(quán)下放，完善市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公示制度，提高基層政府的海洋生態(tài)補(bǔ)償工作考核管理能力。

最后，完善組織協(xié)調(diào)和保障制度。建立陸海協(xié)調(diào)管理機(jī)制，完善流域與海域綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃沿海工業(yè)布局，明確都市帶和工業(yè)帶的規(guī)劃位置和范圍。增強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償科學(xué)化的技術(shù)保障，加大海洋環(huán)?？蒲匈Y金投入，加大對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)性科學(xué)問題研究和攻關(guān)的支持力度，鼓勵(lì)高等院校、科研機(jī)構(gòu)積極參與海洋生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估技術(shù)的研究工作，開展關(guān)鍵技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)。積極推動(dòng)相關(guān)高校增設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境管理專業(yè)，培養(yǎng)相關(guān)人才。加大海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估技術(shù)、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、災(zāi)害預(yù)警技術(shù)、生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)等科研成果和適用技術(shù)的推廣應(yīng)用。