尚陽(yáng)

2019年3月起，甘肅省公安機(jī)關(guān)開(kāi)始大力探索和推行“治安戶長(zhǎng)制”，治安戶長(zhǎng)制是為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，拓展延伸農(nóng)村地區(qū)社區(qū)警務(wù)，臨夏州是多民族聚居的地區(qū)，治安戶長(zhǎng)參與基層社會(huì)治理，在提升基層社會(huì)治理效能方面有典型性和特殊性。本文以實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的視角，試圖探索治安戶長(zhǎng)制度現(xiàn)代傳承創(chuàng)新的價(jià)值，并思考治安戶長(zhǎng)制度在當(dāng)前臨夏州實(shí)踐的意義。

中國(guó)的農(nóng)村治安防控話題，與城市治安聯(lián)防聯(lián)控各有特點(diǎn)，設(shè)置一套符合中國(guó)農(nóng)村的治安防控制度體系，有助于推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)和諧，和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)土社會(huì)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求。對(duì)此，國(guó)內(nèi)進(jìn)行了形式多樣且富有成效的嘗試，例如民警駐村、民警包片管理、成立流動(dòng)警務(wù)室、組建聯(lián)勤警區(qū)等，長(zhǎng)期以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)的積極探索和嘗試都有效彌補(bǔ)了農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治安、基層治理的短板問(wèn)題。上世紀(jì)末，國(guó)內(nèi)部分省市開(kāi)始探索創(chuàng)立了“治安戶長(zhǎng)”制度，治安戶長(zhǎng)制度與上述機(jī)制的不同之處在于，治安戶長(zhǎng)來(lái)源于人民群眾，嘗試調(diào)動(dòng)人民群眾參與基層社會(huì)治理的探索，一舉三得：治安戶長(zhǎng)不執(zhí)法，間接參與治安治理、治安戶長(zhǎng)了解村情熟悉群眾，協(xié)助治理更有效、治安戶長(zhǎng)就能夠準(zhǔn)宣傳法律和政策，增強(qiáng)群眾法治意識(shí)和治安意識(shí)。

各地公安機(jī)關(guān)在不斷的“借鑒—探索—?jiǎng)?chuàng)新—實(shí)踐”過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了適合本地區(qū)的機(jī)制和模式，黨中央曾對(duì)治安戶長(zhǎng)制度給予了肯定，廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村人口相較城市而言少并居住相對(duì)分散，治安戶長(zhǎng)已是多元化矛盾糾紛解決中不可或缺的元素，治安戶長(zhǎng)為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治理與鄉(xiāng)村振興等諸多方面帶來(lái)的積極效果和實(shí)踐效用。

2019年以來(lái)，甘肅省推出了治安戶長(zhǎng)制度，為助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，化解矛盾糾紛搭建了更好平臺(tái)，從實(shí)施的意義來(lái)看，主要有以下幾點(diǎn)，第一，落實(shí)中央的要求和部署，黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，楓橋經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)老百姓發(fā)明的解決中國(guó)基層問(wèn)題的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，具有可借鑒性，符合中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)需要。第二，甘肅省解決本地農(nóng)村治安問(wèn)題的需要，公安部曾提出“一村一輔警”的目標(biāo)，通過(guò)這個(gè)目標(biāo)能解決警力資源的瓶頸問(wèn)題，但是一村一輔警在甘肅的實(shí)施也有諸如經(jīng)費(fèi)少、地域?qū)拸V等掣肘的問(wèn)題，所以通過(guò)治安戶長(zhǎng)的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)殊途同歸的目標(biāo)和愿景。第三，借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本省實(shí)際再做創(chuàng)新，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的治安戶長(zhǎng)制度實(shí)施以來(lái)，產(chǎn)生了較好的社會(huì)效果，甘肅省在此基礎(chǔ)上在全省推廣治安戶長(zhǎng)制度，是深化基層社會(huì)治理的重要保障，為構(gòu)建和諧的警民關(guān)系提供了有利的支撐，放大治安戶長(zhǎng)隊(duì)伍的積極作用，推動(dòng)構(gòu)建共建共治共享的新型農(nóng)村社會(huì)治理格局。

自治安戶長(zhǎng)制推行以來(lái)，臨夏州各縣市迅速行動(dòng)，聘任了一大批治安戶長(zhǎng)，2019年以來(lái)，臨夏市公安局也開(kāi)展了治安戶長(zhǎng)的推選工作，首批聘任了27名治安戶長(zhǎng)，從隊(duì)伍建設(shè)來(lái)看，以熱心治安工作、熟悉轄區(qū)情況的人為主，從身份來(lái)看，主要是老黨員、退休干部和退休教師。

案例一：2020年初，臨夏市治安戶長(zhǎng)響應(yīng)公安機(jī)關(guān)號(hào)召，與公安民警負(fù)輔警一起在本村摸排武漢返鄉(xiāng)人員，做好疫情防控的提示，宣傳科普疫情防控知識(shí)和政策，引導(dǎo)群眾減少出行、禁止大規(guī)模聚集。全市治安戶長(zhǎng)協(xié)助民警排查核實(shí)外來(lái)人員31212名，排查核實(shí)各類(lèi)車(chē)輛16527輛。到群眾家進(jìn)行二次摸排69510人次，勸導(dǎo)群眾取消祈福等聚集性群眾性活動(dòng)1184次。發(fā)放防疫知識(shí)公開(kāi)信9836余封，懸掛宣傳條幅3930條。協(xié)助民警排查矛盾糾紛96起，化解91起，為疫情防控工作做出突出貢獻(xiàn)。

案例二：仲某是臨夏縣C村L社治安戶長(zhǎng)，C村是臨夏州內(nèi)比較典型的多民族聚居村社，仲某平時(shí)注重以自己的實(shí)際行動(dòng)幫助各族老百姓，由于工作出色又具有較高的威望，遇到鄰里糾紛一般找他調(diào)解，她熟悉鄉(xiāng)里關(guān)系，通過(guò)分析糾紛的根結(jié)，用樸實(shí)的語(yǔ)言和拉家常的方式化解矛盾糾紛，讓鄰里互相諒解，推動(dòng)糾紛的妥善化解。由于工作突出，2020年他被評(píng)為全省優(yōu)秀治安戶長(zhǎng)。

通過(guò)上述案例來(lái)看，治安戶長(zhǎng)制在臨夏州實(shí)施后取得了比較好的效果，臨夏州對(duì)治安戶長(zhǎng)從選聘、職責(zé)、權(quán)限、管理、考評(píng)、保障等八個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范，保證了治安戶長(zhǎng)隊(duì)伍的穩(wěn)定高效運(yùn)行，相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策出臺(tái)后，臨夏州治安戶長(zhǎng)不僅得到精神上的激勵(lì)，還有物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，治安戶長(zhǎng)隊(duì)伍的工作積極性更高，此外甘肅省公安廳通過(guò)劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀的治安戶長(zhǎng)，仲娟娟就是其中之一，對(duì)于能提供偵查線索、在治安防控方面發(fā)揮重大作用的治安戶長(zhǎng)實(shí)行“一事一獎(jiǎng)”，臨夏州各級(jí)治安戶長(zhǎng)信心倍增，熱情高漲。臨夏州在治安戶長(zhǎng)制度落地以來(lái)的實(shí)踐證明，各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警力長(zhǎng)期不足，短期內(nèi)無(wú)法得到解決，治安管控基礎(chǔ)相比城區(qū)派出所更薄弱，所以先樹(shù)立起群眾參與社會(huì)治安的意識(shí)，然后參與進(jìn)來(lái)才能維護(hù)好農(nóng)村的社會(huì)治安，治安戶長(zhǎng)制度的建立，使得戶長(zhǎng)成為派出所和群眾之間的橋梁，公安機(jī)關(guān)能及時(shí)掌握了治安情報(bào)，戶長(zhǎng)作為老百姓身邊的人，在宣傳法律法規(guī)、治安防范政策方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，這樣制度的推廣不僅能提高了老百姓的的法治意識(shí)和治安意識(shí)，也能讓“警力有限、民力無(wú)窮”的理念實(shí)施到基層社會(huì)。

治安戶長(zhǎng)在其他省市已有實(shí)踐方面的經(jīng)驗(yàn)，但是從法律的角度來(lái)看，在治安戶長(zhǎng)制度方面沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，各地都是出臺(tái)了一系列政策文件來(lái)貫徹實(shí)施，實(shí)施的過(guò)程中不可避免的會(huì)遇到政策與法律原則沖突、與法治精神相違背的情況。鑒于此，在出臺(tái)政策文件的和具體實(shí)施過(guò)程中要注意在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法開(kāi)展?，F(xiàn)行法律中并沒(méi)有治安戶長(zhǎng)的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)有維護(hù)農(nóng)村治安的的職責(zé)和業(yè)務(wù)，一旦沖破權(quán)限，有攤派農(nóng)村居民自行承擔(dān)治安責(zé)任的趨勢(shì)，所以說(shuō)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的村民自治有關(guān)法律實(shí)施治安戶長(zhǎng)制度，政策上賦予一定的權(quán)限但有不能突破法律權(quán)限，明確法律和義務(wù)以便治安戶長(zhǎng)更好開(kāi)展工作，在以往的實(shí)踐中，治安戶長(zhǎng)可能成為治安調(diào)解的代名詞，按照《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理不構(gòu)成犯罪的違反治安管理的行為，據(jù)此治安調(diào)解的主體必須是公安機(jī)關(guān)，治安戶長(zhǎng)是不可能有這樣的權(quán)限的。再如，治安戶長(zhǎng)在某些不可授權(quán)的行政行為中簽署意見(jiàn)或者進(jìn)行前置審批，無(wú)法確定法律責(zé)任，也不符合主體要求，綜上，要從法律角度合理設(shè)置治安戶長(zhǎng)的定位和職能，厘清公安機(jī)關(guān)和治安戶長(zhǎng)的關(guān)系，明確治安戶長(zhǎng)的自治、自愿原則。

治安戶長(zhǎng)制度在借鑒全國(guó)各地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，取長(zhǎng)補(bǔ)短，在鼓勵(lì)戶長(zhǎng)積極性等方面又做了積極嘗試，提出了一些明確的規(guī)定，這是把比制度推向更加成熟的一面。黨的十九屆四中全會(huì)為新時(shí)期的基層社會(huì)治理，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治理提供了新的方向和指引，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推廣也成為甘肅適時(shí)推行這一制度的動(dòng)力，臨夏州實(shí)踐過(guò)程中提出了新的問(wèn)題并加以解決，使民族地區(qū)的社會(huì)治理效果符合時(shí)代特點(diǎn)，更好提現(xiàn)“以人民為中心”的治理范式，也可以為其他地區(qū)，或者其他民族地區(qū)提供新時(shí)代的寶貴理念。

（中共臨夏州委黨校）

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