劉子宜 邢 捷

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法是長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界和輿論界公認(rèn)的導(dǎo)致環(huán)境法實(shí)施不力的首要原因。[1]對(duì)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性變革， 是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)及體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)家多措并舉強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的權(quán)威性和有效性，其中環(huán)境警察制度已在實(shí)踐中展現(xiàn)出積極影響，極大地彌補(bǔ)了環(huán)境監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法疲軟的遺憾。但是，伴隨著警察權(quán)介入環(huán)保領(lǐng)域程度的加深，環(huán)境警察權(quán)配置運(yùn)行不統(tǒng)一，與環(huán)保部門(mén)權(quán)限交叉、銜接不暢，執(zhí)法模式政治化、個(gè)案式等問(wèn)題也愈加凸顯，制約了環(huán)境警察權(quán)持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮作用。對(duì)于環(huán)境警察的屬性、職能與職責(zé)定位等基礎(chǔ)性、根本性的問(wèn)題，須根據(jù)警察權(quán)之固有屬性與國(guó)家治理的發(fā)展需要，進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)警察權(quán)的探討囿于警察行政權(quán)與警察刑事司法權(quán)的傳統(tǒng)分類(lèi)，多基于細(xì)化警種的研究尤其是針對(duì)環(huán)境警察權(quán)領(lǐng)域的問(wèn)題研究較少。筆者試以本源性的理解把握環(huán)境警察權(quán)，廓清其與其他警種、其他環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的權(quán)能疆域，有助于從根本上解決我國(guó)環(huán)境執(zhí)法不力的難題。

一、我國(guó)環(huán)境警察權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)

(一)“環(huán)境警察”成立前的隱性游離期

在“環(huán)境警察”專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍成立以前，在廣泛的環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部一些部門(mén)、警種在履行其傳統(tǒng)職責(zé)的同時(shí)擔(dān)負(fù)了一定程度的環(huán)境管理職能。例如，公安機(jī)關(guān)刑事警察打擊犯罪活動(dòng)當(dāng)然包括破壞環(huán)境資源犯罪類(lèi)型；治安警察對(duì)放射性污染、劇毒物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等有當(dāng)然的管理職責(zé)等等。此時(shí)的公安機(jī)關(guān)雖然在履職中涉及到環(huán)保領(lǐng)域，但囿于傳統(tǒng)職能范圍，其執(zhí)法行為缺乏專(zhuān)業(yè)性和系統(tǒng)性，且與政府環(huán)境保護(hù)治理部門(mén)少有交集。

(二)“環(huán)境警察”漸具雛形的萌芽期

我國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)派出所可追溯至2006年3月成立的河北省安平縣“環(huán)保派出所”，該縣在成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，出于維護(hù)環(huán)境法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，保護(hù)環(huán)境執(zhí)法人員的人身安全的考慮，抽調(diào)警力、警車(chē)入駐環(huán)保局?？梢?jiàn)，“環(huán)境”與“警察”的原始聯(lián)姻即是基于環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)強(qiáng)制力的匱乏，轉(zhuǎn)而借助警察權(quán)震懾犯罪的初衷。而這也確實(shí)是今后環(huán)境警察權(quán)的核心要義，當(dāng)然當(dāng)時(shí)的環(huán)保警察主要是為了保衛(wèi)、輔助環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)或人員，本身尚不具備環(huán)境執(zhí)法權(quán)能。與此同時(shí)，國(guó)際、國(guó)內(nèi)民眾環(huán)保意識(shí)普遍覺(jué)醒，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注和對(duì)自身權(quán)益受到侵害后的維權(quán)意識(shí)空前高漲，在此背景下，2008年11月云南省昆明市成立了全國(guó)首個(gè)公安環(huán)保分局，主要負(fù)責(zé)“昆明市行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)刑事執(zhí)法工作，專(zhuān)司打擊環(huán)境保護(hù)方面的違法犯罪，支持、配合環(huán)境保護(hù)部門(mén)的行政執(zhí)法活動(dòng)，預(yù)防、制止和偵查違反《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定并造成重大環(huán)境污染、導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失的案件?！盵2]嚴(yán)格意義上的“專(zhuān)司打擊涉環(huán)境違法犯罪”的警察隊(duì)伍自此正式登上歷史舞臺(tái)。隨后2012年山東省公安廳成立食品藥品犯罪偵查總隊(duì)(后改稱(chēng)“食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)”)，全國(guó)范圍內(nèi)也陸續(xù)建立了專(zhuān)司辦理環(huán)境犯罪案件、涉及環(huán)境保護(hù)的治安案件、打擊環(huán)境違法犯罪的專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍。經(jīng)筆者梳理，其存在屬性和隸屬關(guān)系主要有三種模式：

表1

(三)“環(huán)境警察”正式確立的探索期

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)以前所未有的力度與決心推動(dòng)環(huán)境治理事業(yè)的發(fā)展。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)逐漸步入制度化、法制化軌道[1]。2019年10月，公安部食品與藥品犯罪偵查局成立，在職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，糾正、偵查、懲治破壞環(huán)境與資源保護(hù)的犯罪行為，隨后全國(guó)各省份專(zhuān)司環(huán)境保護(hù)的警察執(zhí)法隊(duì)伍陸續(xù)建成，如貴州省公安廳、河北省公安廳、遼寧省公安廳和重慶市公安局等分別成立生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，江蘇省公安廳設(shè)立食品藥品和環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)，等等。各市、縣公安機(jī)關(guān)也相應(yīng)組建環(huán)境執(zhí)法支隊(duì)和大隊(duì)。環(huán)境警察機(jī)構(gòu)的組建、擴(kuò)大，改變了公安機(jī)關(guān)在打擊環(huán)境犯罪上專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、警力不足、打擊力度不夠、震懾力不強(qiáng)的局面。但與此同時(shí)，這一執(zhí)法模式也呈現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)型治理”的發(fā)展傾向、各地實(shí)踐中的配置方法和運(yùn)行機(jī)制不一等問(wèn)題，關(guān)于環(huán)境警察權(quán)的運(yùn)用，無(wú)論是理論認(rèn)識(shí)還是實(shí)務(wù)技能都亟待規(guī)制。

較有代表性的是，當(dāng)前我國(guó)專(zhuān)司環(huán)境犯罪偵查職能或包含環(huán)境犯罪偵查職能的公安機(jī)關(guān)名稱(chēng)并不統(tǒng)一，筆者從國(guó)內(nèi)各類(lèi)新聞宣傳報(bào)道中收集了21個(gè)省級(jí)樣本，80個(gè)市、縣(縣級(jí)市)級(jí)樣本進(jìn)行語(yǔ)義分類(lèi)梳理，大略將我國(guó)現(xiàn)存省、市縣級(jí)專(zhuān)司環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)分為三類(lèi)：第一類(lèi)以“環(huán)境犯罪偵查”命名(如“食品藥品與環(huán)境犯罪偵查”“食品藥品和環(huán)境犯罪偵查”“食品藥品環(huán)境知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪偵查”“食品藥品和環(huán)境資源犯罪偵查”“生態(tài)環(huán)境犯罪偵查”“生態(tài)環(huán)境與食品藥品犯罪偵查”等)，占總體樣本的66.7%；第二類(lèi)以“環(huán)境安全保衛(wèi)”命名(包括“環(huán)境安全保衛(wèi)”“生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)”“環(huán)境食品藥品旅游安全保衛(wèi)”“環(huán)食藥保衛(wèi)”等)，占總體樣本的28.6%；第三類(lèi)是其他名稱(chēng)。如“環(huán)境資源警察”(或“旅游和環(huán)境資源警察”)，占總體樣本的4.7%。名稱(chēng)的高度隨意性，從一個(gè)側(cè)面揭示了自身職能定位的差異，由于缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和政策法規(guī)，從官方組織到具體執(zhí)法個(gè)人都處于摸索嘗試階段，概而言之就是自我認(rèn)知的困境。環(huán)境警察權(quán)在我國(guó)是一個(gè)較新的概念，是在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)背景下，基于現(xiàn)實(shí)中環(huán)境執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化的需要，逐步從其他警察權(quán)中分離并重新整合而成的警察權(quán)類(lèi)型。環(huán)境警察權(quán)經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的實(shí)踐積累，催生了學(xué)理上精細(xì)化研究的必要[3]，促進(jìn)其需求與供給的邏輯自洽，是實(shí)現(xiàn)警察權(quán)介入環(huán)境執(zhí)法模式從“嵌入”到“善治”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，此時(shí)急需對(duì)這個(gè)新興的警種在角色定位、遵循邏輯等方面進(jìn)行厘請(qǐng)，以提升其治理能力。

二、環(huán)境警察權(quán)力配置的邏輯可能

(一)介入動(dòng)因：壓力下的戰(zhàn)略選擇

環(huán)境警察作為一項(xiàng)新制度并不是任意存在的，而是國(guó)家整體環(huán)境治理制度的有機(jī)組成部分。環(huán)境警察權(quán)的形成宏觀(guān)上是為了維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治地位以及維系政治統(tǒng)治關(guān)系的需要，具體是為了完成當(dāng)前及今后一段時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)管和制裁的手段之一。國(guó)家權(quán)力可以區(qū)分為“專(zhuān)斷性權(quán)力” (despotic power) 和“基礎(chǔ)性權(quán)力” (infrastructure power) ， 前者指統(tǒng)治者單方面將其意志加以推行和實(shí)現(xiàn)的權(quán)力，而不必和社會(huì)其他主體加以協(xié)商；后者是指國(guó)家能夠有效組織社會(huì)各種力量，在事實(shí)上將其意志加以貫徹實(shí)施的權(quán)力， 所謂“通過(guò)社會(huì)獲得的權(quán)力”。[4]一方面，以1979年我國(guó)頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》為標(biāo)志算起，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)歷程至今已走過(guò)40年，期間盡管法律、政策、行政及經(jīng)濟(jì)等諸多手段都綜合運(yùn)用到了環(huán)境保護(hù)中，但從實(shí)踐來(lái)看，因缺乏強(qiáng)制力量作為后盾和保障的環(huán)境執(zhí)法長(zhǎng)期處于疲軟狀態(tài)。傳統(tǒng)的環(huán)保部門(mén)科層體系在環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督上的失敗， 環(huán)境管理缺乏權(quán)威性與有效性，“環(huán)境法律與政策沒(méi)有得到有效實(shí)施”已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和社會(huì)輿論的共識(shí)。[1]另一方面，2016年以來(lái)由于“中央”權(quán)威的強(qiáng)力介入，“中央環(huán)保督察”超越傳統(tǒng)科層機(jī)構(gòu) (環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)、區(qū)域環(huán)保督查中心) 以黨中央、國(guó)務(wù)院的名義對(duì)地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況進(jìn)行督察，通過(guò)自上而下的方式動(dòng)員、調(diào)動(dòng)體制內(nèi)的各種資源與措施，在督促地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)、解決重大環(huán)境問(wèn)題上取得了顯著效果?？傮w上，參照國(guó)家權(quán)力的經(jīng)典理論框架審視，目前環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的“基礎(chǔ)性權(quán)力” (infrastructure power)效果乏善可陳，依托國(guó)家“專(zhuān)斷性權(quán)力” (despotic power)的環(huán)保督查制度，雖然充分吸收了目前“全面從嚴(yán)治黨”背景下加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，但尚難以在整體上推進(jìn)國(guó)家能力的提升與國(guó)家環(huán)境治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。[5]

因此，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化建設(shè)一方面要盡力提升基礎(chǔ)性權(quán)力的執(zhí)法權(quán)威和強(qiáng)制力，另一方面也要盡快完成專(zhuān)斷性權(quán)力從以政治意識(shí)形態(tài)為主導(dǎo)到與其他領(lǐng)域國(guó)家能力協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法制化轉(zhuǎn)變?！碍h(huán)境警察”正是環(huán)境治理基礎(chǔ)性權(quán)力在強(qiáng)制力、震懾力等領(lǐng)域的最好補(bǔ)充。此外，“環(huán)境警察”作為國(guó)家意志的體現(xiàn)，尤其在“運(yùn)動(dòng)型治理”中發(fā)揮了顯著的作用，但這種(暫時(shí)) 打斷、叫停官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代之以政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)資源，集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)[6]的模式，仍需要以法治的方式對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，促使其成為解決環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嘈袡?quán)力法制化的重要突破口。

(二)本質(zhì)屬性：警察權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行力

警察組織作為維護(hù)國(guó)家、公民安全和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)保障，自其出現(xiàn)之日起就天然地具備了強(qiáng)制執(zhí)行力(physical force)的屬性。即便隨著國(guó)家任務(wù)價(jià)值體系從“警察國(guó)”“法治國(guó)”到“福利國(guó)”的演變，警察權(quán)經(jīng)歷了先與軍事權(quán)等國(guó)家權(quán)力相分離，后又從 “民政”等政府職能部門(mén)進(jìn)一步分化出來(lái)的兩次“脫警察化”[7]，警察權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行力絲毫沒(méi)有改變，，這是警察權(quán)具有穩(wěn)定獨(dú)立性實(shí)質(zhì)的外在體現(xiàn)。因?yàn)椋旒熬鞕?quán)力的產(chǎn)生主要就是為了以有力的強(qiáng)制執(zhí)行力應(yīng)對(duì)危及國(guó)家安全、公民人身和財(cái)產(chǎn)安全的侵害行為。宏觀(guān)上警察權(quán)指國(guó)家設(shè)立、指揮、調(diào)配、訓(xùn)練和監(jiān)督警察機(jī)關(guān)及警務(wù)工作的權(quán)力，具體為特定警察機(jī)關(guān)、警務(wù)人員在公共生活領(lǐng)域掌握運(yùn)用的、體現(xiàn)國(guó)家意志的支配性權(quán)利，主要體現(xiàn)為維護(hù)公共秩序和抑制犯罪兩個(gè)方面。如果警察喪失了強(qiáng)制執(zhí)行力則等于喪失了對(duì)侵害行為的制止能力，對(duì)公民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益的緊急保護(hù)能力也同時(shí)不復(fù)存在。警察權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行力具有歷史客觀(guān)性和事實(shí)正義性，是警察機(jī)關(guān)在執(zhí)行警察法規(guī)范，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)中所行使的由國(guó)家憲法、法律所賦予的權(quán)力，其實(shí)現(xiàn)主要以強(qiáng)制力量作為支持和保障，是警察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)職能、完成任務(wù)的根本保障。警察權(quán)的權(quán)威性和威懾力是不會(huì)被削減的，不過(guò)會(huì)隨著國(guó)家職能內(nèi)涵不斷豐富而進(jìn)行更精細(xì)化的專(zhuān)業(yè)分工和自我進(jìn)化。

環(huán)境警察權(quán)是警察權(quán)在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的分工和進(jìn)化，自然也具有強(qiáng)制執(zhí)行力的特征，他意味著一種合法的暴力強(qiáng)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的介入，一種社會(huì)必須認(rèn)同和服從的權(quán)威機(jī)制的建立。展開(kāi)來(lái)看，在法定職能范圍內(nèi)，環(huán)境警察可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施和行政處罰，即在“許可”“取締”“警告”“罰款”等一般行政部門(mén)所具有的權(quán)力形式外，還可采取“強(qiáng)制隔離”“約束”“拘留”等特有的人身強(qiáng)制權(quán)利和“交通管制”“緊急處置”等治安管理權(quán)。并且，一旦其權(quán)力行使遇到阻礙，通過(guò)強(qiáng)制或暴力手段的施加(如武器、監(jiān)管場(chǎng)所等)，可立即產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效力。概而言之，“環(huán)境監(jiān)管權(quán)”等其他在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域行使的國(guó)家“行政權(quán)”，主要以促進(jìn)公共福利為宗旨的非直接強(qiáng)制行為，“環(huán)境警察權(quán)”則主要體現(xiàn)為強(qiáng)制執(zhí)行性，這也就是說(shuō)，二者所追求的價(jià)值目標(biāo)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，只是所運(yùn)用的手段“形式”表現(xiàn)有所不同。環(huán)境警察權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行力能有效促使環(huán)境糾紛等的迅速有效解決，是社會(huì)成員依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的必要條件和力量后盾，對(duì)于維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，保障社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益有著重要意義。

(三)歷史維度：環(huán)境權(quán)威主義的必經(jīng)之路

環(huán)境權(quán)威主義是政府為達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，通過(guò)干預(yù)管制、嚴(yán)厲處罰等強(qiáng)制手段，將權(quán)威主義體現(xiàn)在環(huán)境治理過(guò)程中，其典型治理特征是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管。環(huán)境權(quán)威主義主張由政府部門(mén)尤其是中央政府集中環(huán)境治理權(quán)，通常采用政府管制的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理，更多地強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)國(guó)家精英在生態(tài)環(huán)境政策制定和執(zhí)行中的重要性。[8]環(huán)境權(quán)威主義是20世紀(jì)70年代的環(huán)境運(yùn)動(dòng)先驅(qū)者，在生存危機(jī)論背景下提出的主張。在此之后的幾十年中，盡管生存危機(jī)論逐漸消退，環(huán)境權(quán)威主義仍因其與環(huán)境治理有著天然的契合而備受青睞，也是目前實(shí)踐證明最有效的環(huán)境治理模式。具體而言，人們?cè)谏鐣?huì)系統(tǒng)中謀求自身利益的行為是分散無(wú)組織的，在自然資源絕對(duì)有限的條件下，必然將導(dǎo)致環(huán)境悲劇和災(zāi)難的發(fā)生，在人性的自私面前，所謂的自由民主完全無(wú)法應(yīng)對(duì)環(huán)境治理的艱巨任務(wù)更遑論凸顯生態(tài)價(jià)值優(yōu)先性。

黨的十八屆三中全會(huì)在《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中專(zhuān)門(mén)提出環(huán)境監(jiān)管制度的改革目標(biāo)， 即“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。[9]目前我國(guó)在環(huán)境法律與政策意志的執(zhí)行上仍存在較大差距。環(huán)境執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，客觀(guān)上決定了必須以快速且高效的權(quán)威主義進(jìn)行治理，同時(shí)，權(quán)威主義的統(tǒng)一性和強(qiáng)制性也將為環(huán)境執(zhí)法的快速高效提供保障。警察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序的國(guó)家力量，由國(guó)家設(shè)置并根據(jù)國(guó)家賦予的警察職能實(shí)施警務(wù)活動(dòng)，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。環(huán)境警察權(quán)是警察機(jī)關(guān)因執(zhí)行國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)意志而被賦予的權(quán)力，是警察權(quán)介入環(huán)境安全保衛(wèi)和國(guó)家轉(zhuǎn)型期治安、秩序維護(hù)的表現(xiàn)，體現(xiàn)了制止違法犯罪和控制局勢(shì)的能力。國(guó)家權(quán)力在生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)中的體現(xiàn)主要以法律法規(guī)的形式表現(xiàn)，對(duì)于行為人違反有關(guān)制度或消極不作為時(shí)，相關(guān)職能機(jī)關(guān)有權(quán)依法對(duì)行為人予以制裁。環(huán)境警察權(quán)主體地位的確立，客體條件的形成以及其實(shí)現(xiàn)的手段、方式，都有賴(lài)于國(guó)家的特殊強(qiáng)制力量，其在國(guó)家權(quán)力體系和行使結(jié)構(gòu)中有著不可或缺的地位和作用。

三、環(huán)境警察權(quán)運(yùn)行的界限與互適

環(huán)境警察制度已有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，但現(xiàn)階段由于與其他環(huán)境執(zhí)法部門(mén)權(quán)能關(guān)系尚不夠清晰，缺乏對(duì)環(huán)境警察權(quán)的配置邏輯的理論厘清，導(dǎo)致雖然多地都成立了專(zhuān)司環(huán)境保護(hù)的警察執(zhí)法隊(duì)伍以強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法力度，但與其他環(huán)境執(zhí)法部門(mén)權(quán)能關(guān)系模糊、銜接不暢，學(xué)界也一直戒備著警察權(quán)的自主擴(kuò)張性，以及環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中警察權(quán)的濫用問(wèn)題。如何改善這一狀況，有效促進(jìn)環(huán)境警察權(quán)持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮作用？筆者認(rèn)為可以重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面：

1.與環(huán)境主管部門(mén)的界限與配合。設(shè)立環(huán)境警察是充分考慮到我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，以及環(huán)境執(zhí)法體系不周延的現(xiàn)狀而作出的制度安排。環(huán)境警察權(quán)與環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)管權(quán)的配置應(yīng)該通過(guò)優(yōu)化環(huán)境警察系統(tǒng)與環(huán)境主管部門(mén)的設(shè)置，劃定各自的監(jiān)督范圍，遵循分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的基本邏輯，并賦予不同的職能以達(dá)到全面監(jiān)管。

如何配置環(huán)境主管部門(mén)與環(huán)境警察二者的權(quán)力關(guān)涉彼此的分工、范圍等多方面的內(nèi)容，現(xiàn)階段沒(méi)有完全厘清環(huán)境警察權(quán)與環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)管權(quán)的配置邏輯，二者的關(guān)系較為模糊，往往導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作出現(xiàn)偏漏。厘清二者在環(huán)境執(zhí)法體系中的組織結(jié)構(gòu)是協(xié)調(diào)二者關(guān)系的前提。總體而言，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)管與分管相結(jié)合”的環(huán)境監(jiān)管體制。依《環(huán)境保護(hù)法》第10條之規(guī)定，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一由政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，同時(shí)政府有關(guān)部門(mén)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)依法負(fù)責(zé)資源保護(hù)、污染防治等。主管部門(mén)及其他相關(guān)職能政府部門(mén)以環(huán)境保護(hù)為直接目的，主要通過(guò)環(huán)境監(jiān)管權(quán)(行政性)，對(duì)環(huán)境與資源進(jìn)行依法監(jiān)督管理。環(huán)境警察權(quán)即由環(huán)境警察這一新型警種所行使的職權(quán)，它從屬于警察權(quán)，是國(guó)家權(quán)力中行政權(quán)的部分體現(xiàn)，是環(huán)境警察執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)范，制止、懲罰環(huán)境違法行為，偵查、打擊破壞環(huán)境資源保護(hù)的犯罪行為的權(quán)力。[10]環(huán)境警察權(quán)包含行政與刑事兩方面的權(quán)能，主要集中體現(xiàn)在刑事司法領(lǐng)域，部分存在于環(huán)境行政執(zhí)法之中。警察權(quán)具有強(qiáng)制性，在遏制日益嚴(yán)重的環(huán)境破壞與資源保護(hù)違法犯罪、國(guó)家安全保衛(wèi)、公民環(huán)境權(quán)維護(hù)等方面有著其他環(huán)境監(jiān)管主體和公權(quán)力不可替代的作用。

2.在環(huán)境執(zhí)法中的獨(dú)立與補(bǔ)強(qiáng)。我國(guó)于1979年頒布實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法(試行)》至今已走過(guò)40年。期間盡管法律、政策、行政及經(jīng)濟(jì)等諸多手段都綜合運(yùn)用到了環(huán)境保護(hù)中，但從實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境監(jiān)管的目的仍然難以到達(dá)，缺乏強(qiáng)制力量作為后盾和保障的環(huán)境執(zhí)法長(zhǎng)期處于疲軟狀態(tài)。環(huán)境警察借助警察權(quán)實(shí)現(xiàn)責(zé)任履行，擔(dān)當(dāng)環(huán)境保護(hù)的最后一道防線(xiàn)，對(duì)環(huán)境違法與犯罪行為實(shí)施有效制裁，是警察制度與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的產(chǎn)物，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度的體現(xiàn)和重要組成部分，其具備制止違法犯罪和控制局勢(shì)的能力，能夠積極控制和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，有力應(yīng)對(duì)我國(guó)發(fā)展中嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)實(shí)。尤其在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，環(huán)境警察借助警察權(quán)中的緊急征調(diào)使用權(quán)、緊急排險(xiǎn)權(quán)、緊急管制權(quán)等政府環(huán)境行政主管部門(mén)不具備的權(quán)力的行使，也可有效發(fā)揮實(shí)施救助、限制和保護(hù)性措施等功用，實(shí)現(xiàn)輔助環(huán)境監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，及時(shí)化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用。雖然環(huán)境警察行使警察權(quán)與環(huán)境行政主管部門(mén)行使監(jiān)管權(quán)都是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公權(quán)力，但是兩者各有側(cè)重，從效果上說(shuō)環(huán)境警察權(quán)是主管部門(mén)監(jiān)管權(quán)的輔助和補(bǔ)充。

環(huán)境行政主管部門(mén)行使監(jiān)管權(quán)的目的是監(jiān)控和治理環(huán)境污染，而環(huán)境警察行使警察權(quán)的重點(diǎn)是打擊制裁環(huán)境違法與犯罪行為，兩者互為交叉且不能互相替代的。環(huán)境犯罪行為往往都是由環(huán)保等有關(guān)部門(mén)首先發(fā)現(xiàn)并調(diào)查，然后移交公安機(jī)關(guān)處理的，在偵辦環(huán)境相關(guān)案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)因缺乏權(quán)威的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和收集環(huán)境犯罪證據(jù)的能力，也需要有關(guān)部門(mén)配合進(jìn)行偵查。通過(guò)對(duì)環(huán)境警察權(quán)在職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法體制、執(zhí)法方式和程序上進(jìn)行限定和劃分，可以避免其行政權(quán)能與政府部門(mén)出現(xiàn)權(quán)力交叉、重疊甚至矛盾，環(huán)境警察權(quán)在充分尊重其他共治主體、保障社會(huì)組織和個(gè)人環(huán)境權(quán)的狀態(tài)下行使，止于維護(hù)環(huán)境秩序，當(dāng)且僅當(dāng)環(huán)境秩序遭到破壞時(shí)，環(huán)境警察才有依法動(dòng)用警察權(quán)的必要。環(huán)境警察權(quán)是對(duì)我國(guó)環(huán)境監(jiān)察體系的有效補(bǔ)充和完善。

我國(guó)環(huán)境警察權(quán)主要集中設(shè)定于刑事司法領(lǐng)域。環(huán)境犯罪是一種特殊的犯罪行為，廣義的環(huán)境犯罪是行為人的危害行為對(duì)環(huán)境資源造成一切損害的事實(shí)；狹義的環(huán)境犯罪是指違反國(guó)家有關(guān)管理規(guī)定，非法排放、傾倒或處置有關(guān)放射性或傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，或因監(jiān)管失職而嚴(yán)重污染大氣、土壤、水體、農(nóng)田、牧區(qū)和森林環(huán)境資源的危害行為。環(huán)境警察權(quán)在刑事執(zhí)法程序中的體現(xiàn)主要有：(1)環(huán)境犯罪立案。根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪等屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職犯罪由檢察機(jī)立案管轄，《刑法》第六章第六節(jié)所規(guī)定的污染環(huán)境罪等15項(xiàng)罪名由公安機(jī)關(guān)管轄。(2)環(huán)境犯罪偵查。環(huán)境犯罪是一種較新型的犯罪，大多帶有特殊性與復(fù)雜性，甚至大量涉及環(huán)境科學(xué)的問(wèn)題，但也應(yīng)遵從刑事偵查的要求，運(yùn)用法律規(guī)定的法定偵查措施。(3)環(huán)境犯罪證據(jù)收集。包括收集環(huán)境犯罪所造成危害結(jié)果的物證，被害人的證言、證人的證言、犯罪嫌疑人的供詞，被破壞的環(huán)境資源的視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)；對(duì)環(huán)境犯罪行為所導(dǎo)致的資源進(jìn)行樣品采集，交由有司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)并出具鑒定意見(jiàn)，或者由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)指定的機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)并出具檢驗(yàn)報(bào)告。(4)環(huán)境犯罪強(qiáng)制措施。環(huán)境警察根據(jù)《刑事訴訟法》第64條的規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住”，可以對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的犯罪嫌疑人采取的強(qiáng)制措施有拘傳、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住。并且，此時(shí)的環(huán)境警察權(quán)還表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)是這些強(qiáng)制措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 環(huán)境違法的警察行政執(zhí)法指人民警察根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)資源和環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，調(diào)查、處理涉及環(huán)境違法的行政案件進(jìn)行，為環(huán)境保護(hù)部門(mén)執(zhí)法依法提供協(xié)助，保障其執(zhí)法行為順利進(jìn)行的執(zhí)法活動(dòng)。環(huán)境違法行為主要是指違反生態(tài)資源與環(huán)境保護(hù)管理的相關(guān)法律、法規(guī)，污染環(huán)境、破壞生態(tài)，侵犯公民環(huán)境權(quán)，尚不構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)追究行政法律責(zé)任的行為。環(huán)境主管部門(mén)及各職責(zé)部門(mén)按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，均有權(quán)對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行執(zhí)法。

3.職能的分野與側(cè)重。除上文所提到的環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域涉及的一般環(huán)境保護(hù)違法、犯罪行為外，在現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期內(nèi)，環(huán)境警察在防治涉環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件中也有著當(dāng)仁不讓的職能責(zé)任。而這一點(diǎn)，目前尚未得到學(xué)界廣泛關(guān)注。環(huán)境警察職能之一是及早有效地掌握并防控環(huán)境污染事件的發(fā)生，是杜絕環(huán)境群體性事件和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根本。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)差別風(fēng)險(xiǎn)，深嵌于經(jīng)濟(jì)政治沖突之中，并深受經(jīng)濟(jì)政治沖突的影響。它不斷危及或者可能危及人們的生產(chǎn)生活，也是環(huán)境群體性事件的重要致因。由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和隱蔽性，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別同樣存在不確定性，當(dāng)出現(xiàn)對(duì)人類(lèi)健康和生活的環(huán)境質(zhì)量有影響的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就有可能誘發(fā)公眾對(duì)未來(lái)有可能造成的環(huán)境污染的焦慮、擔(dān)憂(yōu)和恐慌。環(huán)境群體性事件就是由環(huán)境問(wèn)題或環(huán)境矛盾引發(fā)的，基于特定群體認(rèn)為自身環(huán)境權(quán)益已經(jīng)受到或可能受到侵害，而進(jìn)行規(guī)模性聚集、采取過(guò)激或暴力行為來(lái)表達(dá)利益訴求和政策主張，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序造成負(fù)面影響的事件，[11]如近幾年在廈門(mén)、大連、昆明、寧波、上海等地發(fā)生的PX項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境群體性事件。面對(duì)未知、復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)的效率優(yōu)勢(shì)得到明顯的體現(xiàn)，行使環(huán)境警察權(quán)的作用最為關(guān)鍵。

環(huán)境警察發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防控的職能作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)潛在環(huán)境污染事件的防控。環(huán)境污染事件是由于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)與行為，以及意外因素的影響或不可抗力的自然災(zāi)害等原因，致使環(huán)境受到污染，人體健康受到危害，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人民群眾財(cái)產(chǎn)受到損失，造成不良社會(huì)影響的事件。公安機(jī)關(guān)及早有效地掌握并防控環(huán)境污染事件的發(fā)生，是杜絕環(huán)境群體性事件和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根本。

二是對(duì)環(huán)境矛盾糾紛的排查化解。環(huán)境群體性事件作為一種復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象，必然有其引發(fā)的原因。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境群體性事件往往有政府、企業(yè)和公眾等多方主體。首先環(huán)境污染事件本身往往意味著環(huán)境秩序的破壞和對(duì)公共安全的威脅，警察機(jī)關(guān)根本任務(wù)就在于維護(hù)公共安全與秩序。其次，我國(guó)國(guó)民目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)出“高認(rèn)同，低認(rèn)知”的特點(diǎn)，即對(duì)環(huán)境污染事件高度關(guān)注，但認(rèn)知程度偏低，易被煽動(dòng)和蠱惑。最后，環(huán)境群體事件的最終形成往往是一些地方政府環(huán)境責(zé)任履行不力，少數(shù)企業(yè)環(huán)境責(zé)任缺失，公眾環(huán)境訴求表達(dá)渠道不暢和社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)不力等諸多因素共同構(gòu)成。環(huán)境警察應(yīng)最大限度地調(diào)節(jié)矛盾，維持秩序，在各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮警種優(yōu)勢(shì)，采取有針對(duì)性的措施進(jìn)行防范和治理，充分發(fā)揮利用公安派出所點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢(shì)，排查化解因環(huán)保工作引發(fā)的不穩(wěn)定因素，并在當(dāng)事人請(qǐng)求下積極作為，對(duì)因環(huán)境污染損害而產(chǎn)生的民事賠償糾紛進(jìn)行調(diào)解處理，減少環(huán)境群體性事件的發(fā)生和有效維護(hù)社會(huì)治安秩序。

三是對(duì)已發(fā)生群體性事件的治理。環(huán)境污染事件一旦發(fā)生必然危及人們的生產(chǎn)生活，并極可能誘發(fā)公眾的集體焦慮、擔(dān)憂(yōu)和恐慌，從而產(chǎn)生環(huán)境矛盾糾紛，甚至激化成環(huán)境群體性事件。環(huán)境群體性事件除了具有一般群體性事件的突發(fā)性、互動(dòng)性、層次性和危害性等特點(diǎn)以外，還有其自身的特殊性，如參與人數(shù)多，獲公眾廣泛支持；持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，反復(fù)性強(qiáng)；行為方式比較激烈，社會(huì)危害嚴(yán)重；組織性增強(qiáng)，不法分子混跡其中；網(wǎng)絡(luò)謠言盛行，往往造成連鎖反應(yīng)；潛伏性和訴求多樣性明顯等。公安機(jī)關(guān)在處置時(shí)，既要防止警力和強(qiáng)制措施使用不當(dāng)而激化矛盾，又要防止貽誤戰(zhàn)機(jī)，使事態(tài)擴(kuò)大。

四、余論——完善環(huán)境警察權(quán)的法律依據(jù)

環(huán)境警察權(quán)的行使必須依法依規(guī)保持在適度、必要的限度之內(nèi)。一切權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在法治的軌道下運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)，忽略或過(guò)分約束環(huán)境警察的作用會(huì)削弱環(huán)境警察權(quán)，從而使其不足以維持生態(tài)環(huán)境安全及有效保障環(huán)境權(quán)。反之，如果過(guò)分強(qiáng)化警察權(quán)，有可能因權(quán)力的泛濫而損害公民的自由與權(quán)利。環(huán)境警察權(quán)的法治化是分析所有問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。綜上，既應(yīng)避免環(huán)境警察權(quán)未能發(fā)揮應(yīng)有作用或不作為，即公安機(jī)關(guān)在制裁環(huán)境違法、打擊環(huán)境犯罪中不能滿(mǎn)足社會(huì)的需要，缺乏應(yīng)有力度或干脆缺席。同時(shí)還也應(yīng)明確環(huán)境警察權(quán)的行使界限， 避免在政府環(huán)境監(jiān)管體制內(nèi)造成新的職能交叉和重疊。防止環(huán)境保護(hù)中的角色沖突，避免環(huán)境行政執(zhí)法中公安機(jī)關(guān)行使其他監(jiān)管主體行使的職能。此外，還應(yīng)避免環(huán)境警察權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張，一切執(zhí)法活動(dòng)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，法無(wú)授權(quán)不可為。尤其是警察權(quán)與其他任何公權(quán)力相比都更具有攻擊性和擴(kuò)張性，故在發(fā)揮其特有作用的同時(shí)，除了考慮及時(shí)、高效外，還應(yīng)特別注意通過(guò)法律法規(guī)手段對(duì)權(quán)力行使主體的權(quán)限、權(quán)力行使方式和程序等作出嚴(yán)格規(guī)定，從而對(duì)警察權(quán)加以嚴(yán)格規(guī)范和必要制約，其基本要求是警察機(jī)關(guān)及警務(wù)人員在行使警察權(quán)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依法，按照法定的目的、內(nèi)容、方式和程序行使，不得越權(quán)和違法。警務(wù)活動(dòng)就是法務(wù)活動(dòng)，法律是一切警務(wù)工作的標(biāo)準(zhǔn)。