潘 玥 萬(wàn)澤瑋

2020年初以來(lái)，新型冠狀病毒肺炎疫情出現(xiàn)全球性的大流行。面對(duì)疫情的傳播，世界各國(guó)都制定了不同程度的隔離管控政策。在許多國(guó)家，這一政策表現(xiàn)為停工停課停業(yè)和全面封城，也有極少數(shù)國(guó)家采取了群體免疫的政策。印尼政府則比較特殊，沒(méi)有采取上述兩種措施，而是出臺(tái)了獨(dú)具特色的大規(guī)模社交限制政策（Pembatasan Sosial Berskala Besar,PSBB）。

根據(jù)2020年3月31日印尼政府頒布的《2020年第21號(hào)政府條例》和《2020年第9號(hào)衛(wèi)生部長(zhǎng)條例》，大規(guī)模社交限制政策旨在阻斷疫情的傳播，不對(duì)居民的日常活動(dòng)加以限制，而是主要限制人員和貨物的流動(dòng)。①W.T.Tunardy,“Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar”,Jurnal Hukum, April 6,2020,https://www.jurnalhukum.com/pembatasan-sosial-berskala-besar/.該政策的實(shí)行期限為兩周，如未能達(dá)到預(yù)期效果可以延長(zhǎng)。該政策的出臺(tái)和執(zhí)行都有中央和地方政府的共同參與，地方政府的行動(dòng)是影響這項(xiàng)政策出臺(tái)的因素之一。執(zhí)行大規(guī)模社交限制需要先由地方政府提出申請(qǐng)，再由中央政府衛(wèi)生部批準(zhǔn)。在執(zhí)行過(guò)程中，中央政府還需要每?jī)芍茉u(píng)估其執(zhí)行效果。這項(xiàng)政策的出臺(tái)結(jié)束了3月下旬印尼中央與地方間以及各地區(qū)間的混亂局面，也在一定程度上終止了社會(huì)關(guān)于是否封城所引發(fā)的爭(zhēng)議。但是，自這一政策實(shí)行以來(lái)，印尼每日新增病例數(shù)不減反增，并未完全達(dá)到延緩疫情的目的。9月10日，雅加達(dá)特區(qū)地方政府宣布，由于本地區(qū)病例數(shù)上升明顯，將于該月14日恢復(fù)實(shí)行大規(guī)模社交限制。②《雅京疫情惡化PSBB再次收緊 阿尼斯說(shuō)明被禁止和不被禁止事項(xiàng)》，《國(guó)際日?qǐng)?bào)》，2020年9月11日，http://www.guojiribao.com/shtml/gjrb/20200911/47063.shtml。地方政府在這項(xiàng)政策的出臺(tái)和執(zhí)行過(guò)程中扮演著怎樣的角色，中央政府和地方政府又如何聯(lián)動(dòng)？本文將主要基于印尼語(yǔ)、英語(yǔ)和中文文獻(xiàn)及國(guó)內(nèi)外主流媒體的新聞報(bào)道，通過(guò)案例研究的方法，結(jié)合格雷厄姆·艾利森（Graham Alison）提出的研究政府決策的組織行為模式（Organizational process model），討論上述問(wèn)題，并試圖針對(duì)組織行為模式理論的不足進(jìn)行補(bǔ)充。

一、文獻(xiàn)回顧

雖然大規(guī)模社交限制政策出臺(tái)過(guò)程較快、實(shí)施時(shí)間較短，但印尼學(xué)界已經(jīng)對(duì)它進(jìn)行了一些研究。達(dá)利那馬·特拉努巴努阿（Dalinama Telaumbanua）認(rèn)為印尼政府實(shí)行大規(guī)模社交限制主要基于經(jīng)濟(jì)方面的考慮，因?yàn)槿绻x擇更嚴(yán)格的封城政策，將影響旅游業(yè)和國(guó)家稅收，增加人民的負(fù)擔(dān)；③Dalinama Telaumbanua,“Pembatasan Sosial di Indonesia Akibat Virus Corona Ditinjau Dari Sudut Pandang Politik”,LawArXiv Papers,2020-03-23,https://osf.io/preprints/lawarxiv/g8ny3/.利斯卡·蘇麗拉（Riska R.Sulila）討論了大規(guī)模社交限制政策對(duì)于在非正式部門(mén)就業(yè)的低收入人群的影響，呼吁印尼政府在執(zhí)行政策時(shí)重視此類人群，滿足其日常生活的需要。④Riska R.Sulila,“Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) dan Masyarakat Berpenghasilan Rendah”,Osfpreprints,2020-07-20,https://osf.io/txkyh/.拉赫馬蒂亞·特里亞絲·漢達(dá)延托（Rahmadya Trias Handayanto）和赫拉瓦蒂（Herlawati）運(yùn)用“疑似—感染—康復(fù)”（Susceptible-Infected-Recovered）的模式，分析了在勿加泗市（Bekasi）實(shí)施大規(guī)模社交限制的效果，認(rèn)為大規(guī)模社交限制政策有效地延緩了該市疫情的發(fā)展，但也需要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多方面的配套措施。①Rahmadya Trias Handayanto and Herlawati,“Efektifitas Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) di Kota Bekasi Dalam Mengatasi COVID-19 dengan Model Susceptible-Infected-Recovered (SIR)”,Jurnal Kajian Ilmiah,Vol.20,No.2,2020,pp.119～124.以上研究關(guān)注了大規(guī)模社交限制政策的效果及影響，但缺乏較強(qiáng)的理論指導(dǎo)，也沒(méi)能對(duì)這項(xiàng)政策中體現(xiàn)的中央與地方的關(guān)系進(jìn)行研究分析。

本文試圖依托艾利森提出的組織行為模式對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析。艾利森提出決策分析的三種模式，即理性決策模式、官僚政治模式和組織行為模式。理性決策模式認(rèn)為政府會(huì)理性地評(píng)估其目的，計(jì)算利害關(guān)系，尋找最優(yōu)解決方案。②格雷厄姆·艾利森等著，王偉光等譯：《決策的本質(zhì)：還原古巴導(dǎo)彈危機(jī)的真相》，商務(wù)印書(shū)館2015 年版，第32 頁(yè)。官僚政治模式則將政府視為多個(gè)個(gè)人博弈者的總和，政府的政策是他們按照慣常的規(guī)則進(jìn)行博弈、討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。③Graham Allison,“Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis”,The American Political Science Review,Volume 63,Issue 3,1969,p.690.組織行為模式則是將政府視為一個(gè)由各種組織組成的巨大集合體，認(rèn)為政府行為是這些組織根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序而產(chǎn)生的組織輸出。④Ibid..組織行為模式的基本分析單位是作為組織輸出的政府行動(dòng)，這一行動(dòng)基于分解的問(wèn)題和權(quán)力，往往具有許多特征，如對(duì)目標(biāo)順次關(guān)注、需要標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序和固定的程式、規(guī)避不確定性等。政府會(huì)對(duì)不同組織的行動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，領(lǐng)導(dǎo)人的決策也會(huì)在一定程度上影響組織輸出。組織行為模式的一般命題包括：現(xiàn)有的組織能力影響政府的選擇，組織的優(yōu)先事項(xiàng)影響組織的行動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)人不考慮政策實(shí)施的可行性會(huì)造成嚴(yán)重的后果等。⑤格雷厄姆·艾利森等著，王偉光等譯：《決策的本質(zhì)：還原古巴導(dǎo)彈危機(jī)的真相》，第188～206 頁(yè)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)組織行為模式進(jìn)行過(guò)較多的政策研究。劉偉、吳友全認(rèn)為艾利森決策模式僅限于分析行政部門(mén)的外交決策，很大程度上無(wú)法解釋中國(guó)由執(zhí)政黨作為外交決策主要機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程與行為。他們由此提出了“核心—外圍聯(lián)動(dòng)”的新模式，用以分析中國(guó)的外交決策。⑥劉偉、吳友全：《核心—外圍聯(lián)動(dòng)：中國(guó)外交決策的新解釋模式——對(duì)艾利森“決策三模式”的修正》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2013 年第11 期，第43～46 頁(yè)。他們分析了中國(guó)外交決策中執(zhí)政黨與政府之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，但并未說(shuō)明這種聯(lián)動(dòng)模式是否適用于分析國(guó)內(nèi)政策。閻鳳橋則將組織行為模式作為分析工具，探討國(guó)內(nèi)民辦教育為何發(fā)展緩慢這一問(wèn)題。他認(rèn)為由于負(fù)責(zé)民辦教育立法的全國(guó)人大常委會(huì)很難改變已經(jīng)確立的法律常規(guī)，具體執(zhí)行民辦教育支持政策的地方政府往往為避免不確定性而采取觀望態(tài)度，拖延執(zhí)行中央政府的政策，使得民辦教育發(fā)展緩慢。他還討論了地方政府在執(zhí)行中央政府民辦教育政策中的作用，但僅僅是將其視為影響因素之一，同樣未能深入。①閻鳳橋：《民辦教育推進(jìn)為何緩慢？——基于組織行為決策視角的考察》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（教育科學(xué)版），2017 年第6 期，第11～17 頁(yè)。杰弗瑞·普雷斯曼（Jeffrey Pressman）和亞萬(wàn)·威爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）分析了聯(lián)邦中央政府機(jī)構(gòu)在完成創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)的使命時(shí)與各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)責(zé)任交叉重疊、相互影響的現(xiàn)象，②Jeffrey Pressman and Aaron Wildavsky,Implementation,Los Angeles:University of California Press,1983.但他們僅僅討論了執(zhí)行過(guò)程中各級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，而沒(méi)有討論決策過(guò)程中地方政府扮演的角色。除此之外，這些研究大多聚焦美國(guó)、中國(guó)等大國(guó)，缺少對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家的研究，且國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界還存在將組織行為模式簡(jiǎn)單理解為外交政策分析工具的傾向。

在艾利森的三種決策模式中，理性決策模式對(duì)于大規(guī)模社交限制政策的解釋力明顯不足，因?yàn)榇笠?guī)模社交限制政策從其成效來(lái)看并非最優(yōu)解決方案。雖然在大規(guī)模社交限制政策的制定階段存在著各部門(mén)間、中央與地方政府間的互動(dòng)，但這種互動(dòng)更多地體現(xiàn)為各組織間的斡旋，而非官僚政治模式所描述的政府內(nèi)部博弈者個(gè)人之間的博弈。相比較而言，組織行為模式對(duì)于大規(guī)模社交限制政策的解釋力較強(qiáng)。印尼大規(guī)模社交限制政策的出臺(tái)和執(zhí)行是依照《2020年第21號(hào)政府條例》《2020年第9號(hào)衛(wèi)生部長(zhǎng)條例》及《2018年第6號(hào)關(guān)于醫(yī)學(xué)隔離的法律》等法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)了政府行為是按照法律組織常規(guī)運(yùn)作所產(chǎn)生的輸出。印尼政府選擇大規(guī)模社交限制政策而非全面封城或者群體免疫政策，與其組織能力、政策實(shí)施的可行性以及政府規(guī)避不確定性等影響因素有關(guān)。

組織行為模式對(duì)大規(guī)模社交限制政策的解釋也存在不足之處。雖然沒(méi)有像理性決策模式那樣將政府視為統(tǒng)一的整體，且承認(rèn)各組織在常規(guī)執(zhí)行階段存在互動(dòng)，艾利森卻沒(méi)能對(duì)這一互動(dòng)進(jìn)行深入的分析。在他提出的組織行為模式中，實(shí)際上假定各組織在決策和執(zhí)行的過(guò)程中各自為政且位于同一層級(jí)，忽視了政府各組織的聯(lián)動(dòng)性和多層級(jí)性。實(shí)際上，現(xiàn)代國(guó)家由從中央政府到地方政府多個(gè)層級(jí)的組織組成。由于印尼地方自治制度的建立與權(quán)力下放的不斷深化，地方政府對(duì)于本行政區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)政策已有很大的自由裁量權(quán)，在許多政策的執(zhí)行方面，與中央政府已不再是簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系而是協(xié)作關(guān)系，可以被視為一個(gè)獨(dú)立的有著自己組織常規(guī)、行動(dòng)目標(biāo)的政府組織。地方政府不僅能在決策階段為中央政府提供備選方案，影響中央政府的決策，而且在執(zhí)行階段往往是政策的具體執(zhí)行者，存在與中央政府的密切聯(lián)動(dòng)關(guān)系，影響政策輸出的最終形式。因此，本文試圖將現(xiàn)代政府的多層級(jí)性和組織間的聯(lián)動(dòng)性補(bǔ)充進(jìn)組織行為模式框架，提出以下兩點(diǎn)假設(shè)：

假設(shè)1：各政府組織在處理信息、形成備選方案和政策執(zhí)行過(guò)程中存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系，且這一聯(lián)動(dòng)關(guān)系不僅存在于實(shí)施階段，也存在于決策階段；不僅存在于中央政府各組織間，而且存在于中央政府與地方政府間；

假設(shè)2：地方政府即政府基層組織，可以影響中央政府行為的各個(gè)環(huán)節(jié)及政策的實(shí)施效果。

對(duì)于組織間的“聯(lián)動(dòng)關(guān)系”，也有許多研究成果。馬克斯·韋伯（Max Weber）認(rèn)為，政府科層體制是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、指揮—服從等為特征的組織形態(tài)，整個(gè)組織是一種層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，按照規(guī)程辦事。①馬克斯·韋伯著，閻克文譯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（第二卷），上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009 年版，第977 頁(yè)。由于科層制是一個(gè)體系，政府內(nèi)部的各組織在這一體系內(nèi)緊密相連，單一組織往往不能單獨(dú)行事，一旦行動(dòng)就會(huì)與其他組織的行動(dòng)產(chǎn)生聯(lián)系。戴維·伊斯頓（David Easton）認(rèn)為，政府是一個(gè)有組織的負(fù)責(zé)系統(tǒng)，由互相聯(lián)系和互相依賴的各部分組成，民眾的需求輸入這一系統(tǒng)后，政府處理這一需求，隨后以政府決定和行動(dòng)的形式進(jìn)行輸出，反饋給民眾。②安德魯·海伍德著，張立鵬譯：《政治學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013 年版，第21 頁(yè)。由于政府組織是相互聯(lián)系的，其行動(dòng)也必然存在聯(lián)系。馬克斯·韋伯和戴維·伊斯頓雖然都在各自的理論框架下論證了政府組織間聯(lián)動(dòng)關(guān)系的存在，但并未對(duì)“聯(lián)動(dòng)關(guān)系”本身給予一個(gè)明確的定義，沒(méi)能對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行深入分析。

本文試圖在一定程度上豐富組織行為模式的理論內(nèi)涵，同時(shí)增添對(duì)發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)政策研究的新內(nèi)容。研究大規(guī)模社交限制政策下印尼中央政府與地方政府的聯(lián)動(dòng)，也可以增進(jìn)對(duì)于印尼政府決策過(guò)程及印尼中央—地方關(guān)系的認(rèn)識(shí)，為我國(guó)更好地發(fā)展與印尼各級(jí)政府的關(guān)系提供參考。與此同時(shí)，對(duì)印尼在新冠肺炎疫情下的抗疫政策進(jìn)行研究，也將為全球公共衛(wèi)生事件背景下相應(yīng)的政策選擇提供借鑒與參考。

二、大規(guī)模社交限制政策與政府組織聯(lián)動(dòng)關(guān)系

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“聯(lián)動(dòng)”一詞定義為“若干個(gè)相關(guān)聯(lián)的事物，一個(gè)運(yùn)動(dòng)或變化時(shí)，其他的也跟著運(yùn)動(dòng)或變化”。③“聯(lián)動(dòng)”，在線《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》第六版，http://www.hydcd.com/cd/htm9/ci167964d.htm。印尼中央政府各組織和地方政府組織同屬于印尼政府科層系統(tǒng)，它們之間的關(guān)聯(lián)是顯而易見(jiàn)的。因此，本文所述的政府組織間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系可以解釋為中央政府某一組織的行動(dòng)帶動(dòng)其他組織的行動(dòng)，以及中央政府的行動(dòng)帶動(dòng)地方政府的行動(dòng)，反之亦然。在大規(guī)模社交限制政策的醞釀、出臺(tái)階段，印尼中央政府各組織間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在共同采取初步措施，遏制疫情擴(kuò)散；中央政府與地方政府間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系則主要體現(xiàn)在關(guān)于采取何種隔離管控措施的博弈與互動(dòng)上。在大規(guī)模社交限制政策的執(zhí)行階段，印尼中央政府各組織間以及中央政府和地方政府間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，主要體現(xiàn)在大規(guī)模社交限制政策的具體實(shí)施過(guò)程中。

印尼首次報(bào)告的確診病例產(chǎn)生于2020年3月2日，病患是雅加達(dá)附近德波市的一對(duì)開(kāi)舞蹈教室的母女。①Natalia D.L,Meirina Z.(ed.),“Presiden:Ibu-anak Warga Indonesia Positif COVID-19”,Antaranews.com,March 2,2020,https://www.antaranews.com/berita/1329602/presiden-ibu-anak-warga-indonesia-positif-covid-19.從當(dāng)日起至3月31日《2020年第21號(hào)政府條例》頒布，這段時(shí)間可視作大規(guī)模社交限制政策的醞釀和出臺(tái)階段。組織行為模式認(rèn)為，在政策的醞釀和出臺(tái)階段，政府首先將問(wèn)題分解給其所屬的各組織，政府各組織針對(duì)問(wèn)題，運(yùn)用自身的組織常規(guī)形成解決方案，領(lǐng)導(dǎo)人從解決方案中選擇滿意的方案，形成決策。在這一階段，印尼中央政府各部門(mén)和地方政府分別按照自身的組織常規(guī)應(yīng)對(duì)疫情，并對(duì)佐科總統(tǒng)實(shí)行大規(guī)模社交限制的決策產(chǎn)生重要影響。不管是在中央政府層面還是在中央政府和地方政府之間，各政府組織都不是單打獨(dú)斗，它們的行為都存在著聯(lián)系，即存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

在中央政府層面，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間聯(lián)動(dòng)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)是新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組。這個(gè)小組是根據(jù)佐科總統(tǒng)頒布的《2020年第7號(hào)總統(tǒng)令》成立的，由印尼國(guó)家防災(zāi)局（Badan Nasional Penanggulangan Bencana）局長(zhǎng)德尼·摩納多（Deni Monardo）擔(dān)任組長(zhǎng)，由文化和人類發(fā)展統(tǒng)籌部長(zhǎng)穆哈迪爾·埃凡迪（Muhadjir Effendy）擔(dān)任指導(dǎo)委員會(huì)主席。小組成員包括衛(wèi)生部、國(guó)企部、軍隊(duì)和警察的高級(jí)官員，指導(dǎo)委員會(huì)成員包括政治、法律和安全統(tǒng)籌部長(zhǎng)、文化和人類發(fā)展統(tǒng)籌部長(zhǎng)、衛(wèi)生部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)以及各省省長(zhǎng)。各省也分別成立了相應(yīng)的新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組。根據(jù)《2020年第7號(hào)總統(tǒng)令》的規(guī)定，該小組的主要職權(quán)是協(xié)調(diào)政府各部門(mén)共同應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，救治新冠肺炎感染病例。②“Keputusan Presiden (KEPPRES) Nomor 7 Tahun 2020 tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (COVID-19)”,JDIH Pemeriksa Keuangan,March 13,2020,https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/134544/keppres-no-7-tahun-2020.在實(shí)際操作中，新冠肺炎疫情快速應(yīng)對(duì)小組在這一階段不僅在官方網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)疫情相關(guān)信息，而且初步起到了協(xié)調(diào)各政府組織工作的作用，如協(xié)調(diào)各方在交通站點(diǎn)進(jìn)行管控工作和隔離醫(yī)院的準(zhǔn)備工作等。③“Indonesia Scrambles to Contain Coronavirus as Most Hospitals not Ready”,The Jakarta Post,March 14,2020,https://www.nationthailand.com/news/30384082.在這一階段，各部門(mén)間的工作沒(méi)有出現(xiàn)重大矛盾。在隨后的大規(guī)模社交限制政策實(shí)施階段，新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組同樣扮演著重要的角色。它不僅與衛(wèi)生部一同負(fù)責(zé)每日更新疫情相關(guān)信息，還可以在大規(guī)模社交限制的實(shí)施過(guò)程中提出在某一地區(qū)實(shí)施大規(guī)模社交限制，并可以與衛(wèi)生部專門(mén)小組協(xié)商，向衛(wèi)生部長(zhǎng)提出是否在某一地區(qū)實(shí)施大規(guī)模社交限制的建議，起到了協(xié)調(diào)中央政府各部門(mén)及中央與地方政府行動(dòng)的作用，使這些部門(mén)的行動(dòng)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。

在這一階段，衛(wèi)生部是中央政府各項(xiàng)抗疫措施的主要執(zhí)行者，其他部門(mén)則針對(duì)衛(wèi)生部制定的抗疫措施提供配合措施。2020年3月至4月初，衛(wèi)生部先后采取了在至少135座機(jī)場(chǎng)和港口設(shè)立測(cè)溫儀、①Shi Y.L,“2 Indonesians Found Infected with COVID-19 Domestically:President”,Xinhua,March 2,2020,http://www.xinhuanet.com/english/2020-03/02/c_138835417_2.htm.準(zhǔn)備并確定359所隔離醫(yī)院、做好疑似和確診病例的隔離救治工作、②“Pemerintah Tambah RS untuk Perawatan Pasien Virus Corona”, Detikcom,March 18,2020,https://news.detik.com/berita/d-4943816/pemerintah-tambah-rs-untuk-perawatan-pasien-virus-corona-totalnya-359.在部門(mén)官方網(wǎng)站公開(kāi)疫情相關(guān)信息等措施。③Rokom,“Lakukan Protokol Kesehatan ini jika Mengalami Gejala,Covid-19”, Sehat Negeriku,March 19,2020,http://sehatnegeriku.kemkes.go.id/baca/rilis-media/20200316/4033408/lakukan-protokol-kesehatan-jikamengalami-gejala-covid-19/.為了配合衛(wèi)生部的抗疫措施，在外交部的努力下，印尼政府逐步擴(kuò)大禁止外國(guó)人入境政策的范圍，直至4月2日完全禁止外國(guó)人入境。④Ramadhan A,“Imigrasi Larang WNA Masuk ke Indonesia Mulai 2 April”,Kompas.com,March 31,2020,https://nasional.kompas.com/read/2020/03/31/20472021/imigrasi-larang-wna-masuk-ke-indonesia-mulai-2-april.財(cái)政部則宣布將原亞運(yùn)會(huì)運(yùn)動(dòng)員村改建成配備1000張病床的方艙醫(yī)院，用以接納輕癥病人。⑤Kusuma H,“Wisma Atlet Kemayoran Jadi Tempat Isolasi Pasien Corona”,detikFinace,March 18,2020,https://finance.detik.com/properti/d-4944169/wisma-atlet-kemayoran-jadi-tempat-isolasi-pasien-corona.總的來(lái)說(shuō)，這一階段印尼中央政府各部門(mén)的工作呈現(xiàn)出衛(wèi)生部主導(dǎo)，其他部門(mén)配合的特點(diǎn)，如在衛(wèi)生部致力于加強(qiáng)檢測(cè)，設(shè)置隔離醫(yī)院，隔離疑似病例并救治確診患者的同時(shí)，財(cái)政部協(xié)助衛(wèi)生部建設(shè)方艙醫(yī)院，增強(qiáng)收治能力，外交部收緊外國(guó)人入境政策以防止輸入病例等。衛(wèi)生部按照自身的組織常規(guī)制定抗疫措施，帶動(dòng)其他部門(mén)按照常規(guī)制定配合措施，各部門(mén)的行動(dòng)之間存在著顯著聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。

這一階段中央政府和地方政府間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，主要體現(xiàn)在關(guān)于實(shí)行何種隔離管控措施的互動(dòng)上。在這一互動(dòng)過(guò)程中，中央政府與地方政府的行動(dòng)呈現(xiàn)出相互聯(lián)系的特點(diǎn)。由于地方政府管轄范圍較小，且在面對(duì)疫情時(shí)只需要關(guān)注本地區(qū)疫情的發(fā)展?fàn)顩r，因此其行動(dòng)目標(biāo)和組織能力都與中央政府存在差異。在疫情初起時(shí)，許多地方政府也采取了更為嚴(yán)格的隔離管控措施。東爪哇、日惹、雅加達(dá)等省份紛紛于3月14～20日宣布緊急狀態(tài)，⑥Umah A,“Ini Daftar Pemda yang Sudah Tetapkan Darurat Corona”,CNBC Indonesia,March 21,2020,https://www.cnbcindonesia.com/market/20200321130447-17-146650/ini-daftar-pemda-yang-sudah-tetapkandarurat-corona.與此同時(shí)，這些省份的部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行一定的隔離管控，如限制大型聚集活動(dòng)、關(guān)閉學(xué)校等。相比之下，印尼中央政府的行動(dòng)則要慢得多，抗疫措施僅限于隔離治療疑似和確診病例及防止輸入，直到15日佐科才呼吁民眾保持社交距離。①“Jokowi Calls for ‘Social Distancing’to Stem Virus Spread”,The Jakarta Post,March 15,2020,https://www.thejakartapost.com/news/2020/03/15/jokowi-calls-for-social-distancing-to-stem-virus-spread.html.印尼中央政府一直不愿采取封城政策，包括副總統(tǒng)馬魯夫·阿敏（Ma'ruf Amin）和衛(wèi)生部長(zhǎng)特拉萬(wàn)（Terawan Agus Putranto）②Ninditya F,“Wapres Ma'ruf Nilai Belum Perlu ‘lockdown’ di Indonesia”, Antaranews,March 13,2020,https://www.antaranews.com/berita/1353918/wapres-maruf-nilai-belum-perlu-lockdown-di-indonesia;Natalia D.L,“Menkes:Indonesia belum akan lakukan ‘lockdown’ demi cegah COVID-19”,Antaranews,March 13,2020,https://www.antaranews.com/berita/1353658/menkes-indonesia-belum-akan-lakukan-lockdown-demi-cegahcovid-19.在內(nèi)的多位高級(jí)官員都表示政府不會(huì)采取封城政策，佐科在16日又重申封城會(huì)付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，影響人民生活，批評(píng)了計(jì)劃采取封城政策的地方領(lǐng)導(dǎo)人。③Natalia D.L,“Presiden Jokowi Tak Pikirkan ‘Lockdown’ untuk Atasi COVID-19”,Antaranews,March 16,2020,https://www.antaranews.com/berita/1359834/presiden-jokowi-tak-pikirkan-lockdown-untuk-atasicovid-19.

在疫情形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，且中央政府未能采取有效的隔離管控措施的情況下，部分地區(qū)開(kāi)始考慮更嚴(yán)格的防控措施。3月16日，東爪哇的瑪瑯市市長(zhǎng)宣布從18日起關(guān)閉所有進(jìn)城通道，實(shí)施事實(shí)上的封城。④“Cegah Corona,Wali Kota Tutup Akses Keluar dan Masuk Kota Malang Mulai Lusa”,Merdeka.com,March 16,2020,https://www.merdeka.com/peristiwa/cegah-corona-wali-kota-tutup-akses-keluar-dan-masukkota-malang-mulai-lusa.html.25日，中爪哇直葛市市長(zhǎng)宣布從31日起關(guān)閉所有進(jìn)出城通道，實(shí)施4個(gè)月的封城，直葛也成為印尼第一個(gè)提出實(shí)行封城的城市。⑤Gunadha R,Rahmayunita H,“Jadi Kota Pertama di Indonesia,Tegal Lockdown Selama 4 Bulan”,suarajawatengah.id,March 26,2020,https://jateng.suara.com/read/2020/03/26/212323/jadi-kota-pertama-di-indonesiategal-lockdown-selama-4-bulan.在地方政府決定采取更嚴(yán)格的管控措施這一行動(dòng)的刺激下，中央政府采取了兩項(xiàng)行動(dòng)，一是要求各地方領(lǐng)導(dǎo)人在確定隔離管控措施時(shí)不要考慮封城，⑥Venda C,Kliwantoro D.Dj,“Kepala Daerah Diminta Tak Boleh Gegabah Ambil Kebijakan ‘Lockdown’”,Antaranews,March 27,2020,https://www.antaranews.com/berita/1385730/kepala-daerah-diminta-tak-bolehgegabah-ambil-kebijakan-lockdown.由相關(guān)省政府向瑪瑯與直葛市政府施壓，使其放棄封城計(jì)劃；⑦Nugroho W.A,“Ganjar Tegaskan Kota Tegal Hanya ‘Local Lockdown’”,Antaranews,March 27,2020,https://www.antaranews.com/berita/1385866/ganjar-tegaskan-kota-tegal-hanya-local-lockdown;Hartik A,“Wali Kota:Tidak Ada Penutupan Akses Menuju Kota Malang”,Kompas.com,March 16,2020,https://regional.kompas.com/read/2020/03/16/17050681/wali-kota-tidak-ada-penutupan-akses-menuju-kota-malang.二是謀劃更切合實(shí)際、對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊較小的管控措施。①Hakim S,“Cegah COVID-19,Pemerintah Siapkan PP Ketentuan Karantina Wilayah”,Antaranews,March 27,2020,https://www.antaranews.com/berita/1385690/cegah-covid-19-pemerintah-siapkan-pp-ketentuankarantina-wilayah.最終，中央政府于3月31日出臺(tái)了大規(guī)模社交限制政策。在這一階段，中央政府與地方政府就采取何種隔離管控措施進(jìn)行的互動(dòng)中，中央政府為了保障經(jīng)濟(jì)，不愿采取封城這一較為嚴(yán)格的措施。由于中央政府采取的抗疫措施較為滯后，部分地方政府轉(zhuǎn)而自行行動(dòng)，計(jì)劃實(shí)施嚴(yán)格的封城措施。中央政府一方面阻止地方政府的這一行為，但另一方面地方政府的封城計(jì)劃也成為中央政府決策的備選方案，催生了大規(guī)模社交限制政策的最終出臺(tái)。中央政府與地方政府的行動(dòng)呈現(xiàn)出聯(lián)系緊密的特點(diǎn)，即中央政府與地方政府間存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

自2020年4月1日《2020年第21號(hào)政府條例》正式頒布起至今，可以視為大規(guī)模社交限制政策的具體執(zhí)行階段。在這一階段，中央政府與地方政府間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系突出表現(xiàn)在大規(guī)模社交限制政策的實(shí)施過(guò)程中。組織行為模式認(rèn)為，政策的實(shí)施體現(xiàn)為政府組織的輸出，即政府組織將政策付諸實(shí)踐的過(guò)程。在大規(guī)模社交限制政策實(shí)施的具體過(guò)程中，并不能只靠中央政府或地方政府來(lái)落實(shí)這一政策，而是需要中央政府與地方政府合作。因?yàn)楦鶕?jù)《2020年第21號(hào)政府條例》以及之后衛(wèi)生部公布的更詳盡的《2020年第9號(hào)部長(zhǎng)條例》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序，一個(gè)地區(qū)實(shí)行大規(guī)模社交限制，需要經(jīng)過(guò)以下的流程：首先在一個(gè)地區(qū)滿足以下兩條標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，該地區(qū)行政首長(zhǎng)或新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組組長(zhǎng)才有權(quán)向衛(wèi)生部提出實(shí)施大規(guī)模社交限制的申請(qǐng)，一是確診病例和/或死亡病例增長(zhǎng)迅速并快速傳播至其他地區(qū)，二是本地病例與其他地區(qū)或其他國(guó)家病例有流行病學(xué)上的關(guān)聯(lián)。收到請(qǐng)求后，衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)派出專門(mén)的小組綜合考察這一地區(qū)的疫情發(fā)展情況，并考察政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、安全、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的準(zhǔn)備情況，這個(gè)專門(mén)小組與新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組協(xié)商后，向衛(wèi)生部長(zhǎng)提出是否進(jìn)行大規(guī)模社交限制的建議，衛(wèi)生部長(zhǎng)最終在收到請(qǐng)求后的兩天內(nèi)決定是否進(jìn)行大規(guī)模社交限制。衛(wèi)生部長(zhǎng)確定某一地區(qū)執(zhí)行大規(guī)模社交限制后，這個(gè)地區(qū)的政府將負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行工作。由此可以看到，在大規(guī)模社交限制從申請(qǐng)到開(kāi)始實(shí)施的過(guò)程中，中央政府與地方政府的互動(dòng)行為貫穿這一流程的不同環(huán)節(jié)，且每一環(huán)節(jié)均緊密相連，若缺少一環(huán)則這一政策將不能得到有效實(shí)施。

除此之外，相關(guān)條例還規(guī)定，大規(guī)模社交限制政策并不限制居民的日常生活，而是主要限制人員和商品的流動(dòng)、聚集，其具體措施包括關(guān)停學(xué)校和企業(yè)，限制宗教活動(dòng)、大型聚集活動(dòng)、交通和社會(huì)文化活動(dòng)以及其他可能影響國(guó)家公共安全的活動(dòng)。為了確保大規(guī)模社交限制的實(shí)施效果，地方政府可以與司法機(jī)關(guān)、安全部隊(duì)和醫(yī)療物流等部門(mén)協(xié)調(diào)。同時(shí)，地方政府負(fù)責(zé)人必須做好大規(guī)模社交限制的記錄，并及時(shí)向衛(wèi)生部長(zhǎng)提交這一記錄，作為評(píng)估在該地區(qū)實(shí)施大規(guī)模社交限制政策的效果依據(jù)。大規(guī)模社交限制的管理和評(píng)估則由衛(wèi)生部長(zhǎng)、新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組組長(zhǎng)、地區(qū)行政長(zhǎng)官等共同負(fù)責(zé)。大規(guī)模社交限制的期限為兩周，如果兩周后疫情形勢(shì)未能好轉(zhuǎn)，經(jīng)過(guò)衛(wèi)生部批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)執(zhí)行時(shí)間。①W.T.Tunardy,“Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar”,Jurnal Hukum,April 6,2020,https://www.jurnalhukum.com/pembatasan-sosial-berskala-besar/.在大規(guī)模社交限制實(shí)施期間，中央政府與地方政府也必須密切合作，以確保限制措施落到實(shí)處，得到詳細(xì)的記錄與評(píng)估。

綜上可知，在大規(guī)模社交限制政策的實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)條例所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序使中央政府與地方政府的行動(dòng)聯(lián)系起來(lái)。由于地方自治制度的存在，作為組織輸出的政府制定的國(guó)內(nèi)政策通常并不是中央政府組織單獨(dú)將政策付諸實(shí)踐的產(chǎn)物，而是中央政府不同部門(mén)組織、中央與地方不同層級(jí)政府組織共同輸出的結(jié)果。在這一組織輸出過(guò)程中，中央政府不同部門(mén)組織、中央與地方政府組織的行動(dòng)因政府標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序而聯(lián)系在一起，即存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

三、地方政府對(duì)大規(guī)模社交限制政策出臺(tái)和執(zhí)行的影響

組織行為模式理論認(rèn)為，在待解決的問(wèn)題出現(xiàn)后，首先該問(wèn)題將會(huì)被分解到政府各組織，由這些組織形成備選解決方案，領(lǐng)導(dǎo)人從中挑選決策方案，各組織再根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序進(jìn)行組織輸出，將政策付諸實(shí)踐。在政策的出臺(tái)與實(shí)施階段，中央政府組織與地方政府組織之間存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系。這種聯(lián)動(dòng)關(guān)系的存在，意味著地方政府的行動(dòng)能夠影響中央政府的行動(dòng)，繼而對(duì)中央政府的政策產(chǎn)生影響。

在政策的醞釀與出臺(tái)階段，地方政府對(duì)中央政府政策的影響路徑，主要是通過(guò)自己提供的備選方案來(lái)影響政府最后的政策選擇。由于地方政府與中央政府在組織常規(guī)、行動(dòng)目標(biāo)和組織能力方面存在差異，往往會(huì)形成與中央政府不同的政策選擇。在中央政府進(jìn)行決策時(shí)，地方政府提供的方案往往能成為備選方案之一，從而對(duì)中央政府最后出臺(tái)的政策產(chǎn)生影響。在印尼疫情初起時(shí)，中央政府僅采取了設(shè)置隔離醫(yī)院、治療確診病患、預(yù)防國(guó)外輸入病例、呼吁民眾保持社交距離等措施。相對(duì)于地方政府早期就采取的關(guān)閉學(xué)校、封閉主要景點(diǎn)、拒絕批準(zhǔn)大型集會(huì)等措施，中央政府的行動(dòng)明顯滯后，已經(jīng)采取的措施在控制疫情傳播方面也不能很快奏效，中央政府高級(jí)官員還屢屢表示不愿意推行封城等嚴(yán)格的管控措施。在這種情況下，部分地方政府決定采取更嚴(yán)格的地方性隔離管控措施，其中以東爪哇省瑪瑯市、中爪哇省直葛市為代表，前者實(shí)行了事實(shí)上的封城，后者則實(shí)施了地方性封城。受直葛與瑪瑯市封城的影響，西爪哇省茂物等地也開(kāi)始計(jì)劃封城。中央政府出于保障經(jīng)濟(jì)的目的，對(duì)地方政府的封城計(jì)劃采取了批評(píng)制止的態(tài)度，不僅公開(kāi)批評(píng)主張封城的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人，還通過(guò)各省政府干預(yù)地方的封城努力，迫使直葛和瑪瑯?lè)艞壏獬怯?jì)劃。但是，隨著疫情的不斷發(fā)展，中央政府過(guò)于軟弱的防疫措施已不能發(fā)揮作用，亟須制定新的更嚴(yán)格的隔離管控措施。此時(shí)，地方政府采取的封城政策就被納入決策備選方案的范圍，成為中央政府決策的參考。最后，中央政府結(jié)合保障經(jīng)濟(jì)與防控疫情的行動(dòng)目標(biāo)所制定的大規(guī)模社交限制政策，正是在封城政策基礎(chǔ)上適當(dāng)放松的結(jié)果，這體現(xiàn)了封城政策對(duì)大規(guī)模社交限制政策制定所產(chǎn)生的參考作用。

在政策實(shí)施階段，地方政府影響中央政府政策最終實(shí)施形式和實(shí)施效果的路徑主要表現(xiàn)在兩方面：一是基于中央政府的統(tǒng)一政策，靈活制定本地區(qū)實(shí)施細(xì)則和具體方案；二是通過(guò)政府組織系統(tǒng)向中央政府進(jìn)行反饋，促使中央政府不斷優(yōu)化調(diào)整政策。

（一）地方政府基于中央政府統(tǒng)一政策，制定本地區(qū)實(shí)施細(xì)則和具體方案

根據(jù)印尼地方自治制度的安排，各個(gè)地方政府可以基于中央統(tǒng)一政策并參考各地實(shí)際情況，制定醫(yī)療衛(wèi)生方面的實(shí)施細(xì)則。大規(guī)模社交限制政策的實(shí)施范圍包括關(guān)停學(xué)校和企業(yè)，限制宗教活動(dòng)、大型聚集活動(dòng)、交通和社會(huì)文化活動(dòng)以及其他可能影響國(guó)家公共安全的活動(dòng)。各地基于這一政策框架，制定了各自的實(shí)施細(xì)則。這些實(shí)施細(xì)則在具體內(nèi)容上存在著細(xì)微的差異，如一些疫情重點(diǎn)地區(qū)的限制更為嚴(yán)格。這種內(nèi)容上的差異也在一定程度上影響了大規(guī)模社交限制政策在不同地區(qū)的實(shí)施效果。以疫情較為嚴(yán)重的雅加達(dá)特區(qū)和形勢(shì)相對(duì)較好的廖內(nèi)群島省為例：在雅加達(dá)，限制措施包括禁止摩的載人、禁止堂食、要求酒店接納隔離者，交通工具僅能以50%的容量運(yùn)行等。①“Yang Perlu Diketahui dari PSBB Jakarta yang Berlaku Hari Ini”, Detikcom,April 10,2020,https://news.detik.com/berita/d-4971980/yang-perlu-diketahui-dari-psbb-jakarta-yang-berlaku-hari-ini.在廖內(nèi)群島北干巴魯，具體的限制措施僅包括禁止5人以上的集會(huì)、實(shí)行晚8點(diǎn)至早5點(diǎn)的部分宵禁等。②Tanjung I,“PSBB di Pekanbaru,Ini Aturan Baru Soal Jam Malam hingga Transportasi”,Kompas.com,April 14,2020,https://regional.kompas.com/read/2020/04/14/14303991/psbb-di-pekanbaru-ini-aturan-baru-soaljam-malam-hingga-transportasi.由于兩地的限制措施在細(xì)節(jié)上存在差異，限制范圍、嚴(yán)格程度不同，兩地大規(guī)模社交限制的實(shí)施效果也就有所不同（見(jiàn)下表）。

實(shí)施大規(guī)模社交限制前后雅加達(dá)與廖內(nèi)群島確診病例增長(zhǎng)對(duì)比

可見(jiàn)，管控措施更為嚴(yán)格的雅加達(dá)在實(shí)施大規(guī)模社交限制后，確診病例增速得到了一定的控制，而廖內(nèi)群島省的大規(guī)模社交限制政策對(duì)疫情增長(zhǎng)的控制作用則較為遜色。這在一定程度上可以證明，不同地區(qū)地方政府制定的大規(guī)模社交限制政策實(shí)施細(xì)則確實(shí)對(duì)該政策的實(shí)施效果產(chǎn)生了影響。

在地方自治制度的框架下，地方政府對(duì)本地區(qū)衛(wèi)生事務(wù)負(fù)有主要責(zé)任，他們有權(quán)根據(jù)中央政府制定的統(tǒng)一政策與本地區(qū)的實(shí)際情況，制定在本行政區(qū)內(nèi)實(shí)施的特殊政策。這種特殊政策雖然包含在中央政府統(tǒng)一政策的框架內(nèi)，但因其參考了本地區(qū)的實(shí)際情況，往往能取得更好的實(shí)施效果。6月初，西爪哇省政府開(kāi)始在本省6個(gè)疫情最為嚴(yán)重的社區(qū)試行小規(guī)模社交限制（Pembatasan Sosial Berskala Mikro,PSBM）。該政策主要是在村和社區(qū)實(shí)施隔離管控措施，并由政府提供更細(xì)致的服務(wù)與支持，如提供供隔離者使用的公共廚房，為居家隔離的民眾提供物資等。小規(guī)模社交限制自實(shí)施以來(lái)收效較為顯著，在試行該政策的6個(gè)地區(qū)中，有3個(gè)地區(qū)在14天后經(jīng)大規(guī)模檢測(cè)已無(wú)社區(qū)傳染風(fēng)險(xiǎn)，另外3個(gè)地區(qū)的確診病例增長(zhǎng)速度也開(kāi)始下降。①M(fèi)aulana Y,“Evaluasi PSBM di Jabar,Dua Kelurahan Lanjut Isolasi Mandiri”, Detiknews,June 10,2020,https://news.detik.com/berita-jawa-barat/d-5048439/evaluasi-psbm-di-jabar-dua-kelurahan-lanjut-isolasimandiri/3.此后，西爪哇的一些地區(qū)基于小規(guī)模社交限制政策，又制定了本地區(qū)的相應(yīng)政策，如茂物市在確診病例增速創(chuàng)新高的情況下，宣布于8月29日開(kāi)始實(shí)施基于小規(guī)模社交限制的小規(guī)模社區(qū)級(jí)社交限制（Pembatasan Sosial Berskala Mikro dan Kommunitas,PSBMK）。這一政策的內(nèi)容包括限制疫情嚴(yán)重社區(qū)舉行聚集性活動(dòng)、要求商場(chǎng)和餐館下午18時(shí)必須關(guān)門(mén)、晚上21時(shí)后進(jìn)行宵禁、對(duì)違反者處以罰款等，②Solihin M,“Bertambah 23,Total Kasus Positif COVID-19 di Kota Bogor Jadi 597”, Detiknews,2020-08-31,https://news.detik.com/berita-jawa-barat/d-5152991/bertambah-23-total-kasus-positif-covid-19-di-kotabogor-jadi-597.后又進(jìn)一步采取了關(guān)閉露天運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所和政府經(jīng)營(yíng)的健身房，加大對(duì)違反社交限制政策人員的處罰力度等措施。①Solihin M,“Catat! Ini Aktivitas yang Dilarang Selama PSBM di Kota Bogor”,Detiknews,September 14,2020,https://news.detik.com/berita-jawa-barat/d-5172837/catat-ini-aktivitas-yang-dilarang-selama-psbm-dikota-bogor.作為中央政府政策的最終執(zhí)行者，地方政府采取何種具體政策以實(shí)施中央政府統(tǒng)一政策，在很大程度上影響著甚至決定著政策實(shí)施的效果。若地方政府組織能力較強(qiáng)，能根據(jù)本地區(qū)情況制定符合實(shí)際的政策措施，則該政策在該地區(qū)的實(shí)施效果可能較好，反之則實(shí)施效果可能不佳。

如果特定地區(qū)實(shí)行的特殊政策有一定成效，中央政府甚至?xí)⒖歼@一特殊政策對(duì)中央政策作出調(diào)整。如在西爪哇省小規(guī)模社交限制取得一定成效的情況下，佐科于9月29日建議各疫情嚴(yán)重地區(qū)選擇實(shí)施小規(guī)模社交限制而非大規(guī)模社交限制，因后者可能給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大損害，希望各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況制定有限干預(yù)措施。②《總統(tǒng)：小規(guī)模封鎖更有效率 冀各地基于當(dāng)?shù)匾咔椴扇∮邢薷深A(yù)措施》，《國(guó)際日?qǐng)?bào)》，2020 年9 月29 日，http://www.guojiribao.com/shtml/gjrb/20200929/48983.shtml。上述表態(tài)表明印尼中央政府對(duì)于大規(guī)模社交限制的實(shí)施流程與具體安排上都發(fā)生了較大改變，將由中央政府負(fù)責(zé)的批準(zhǔn)、評(píng)估、決定延長(zhǎng)或結(jié)束某地區(qū)社交限制的權(quán)力下放到地方，社交限制的范圍從整個(gè)行政區(qū)的大規(guī)模社交限制調(diào)整為特定社區(qū)的小規(guī)模社交限制。此次調(diào)整中，佐科明確表明了希望各地區(qū)實(shí)施小規(guī)模社交限制的態(tài)度，這背后西爪哇省制定的小規(guī)模社交限制所發(fā)揮的參考作用是顯而易見(jiàn)的。

（二）地方政府通過(guò)政府系統(tǒng)對(duì)中央政府進(jìn)行反饋

在政策實(shí)施階段，地方政府影響中央政府政策的第二個(gè)途徑是通過(guò)政府系統(tǒng)進(jìn)行反饋。政策的反饋和檢討也是政策實(shí)施的環(huán)節(jié)之一，地方政府的反饋將促使中央政府對(duì)政策做出檢討和調(diào)整，而這種調(diào)整將有可能影響政策最終的實(shí)施。

地方政府的反饋首先表現(xiàn)為政策實(shí)施效果的反饋。在大規(guī)模社交限制政策的實(shí)施過(guò)程中，這一反饋主要體現(xiàn)在大規(guī)模社交限制是否延長(zhǎng)的問(wèn)題上。根據(jù)相關(guān)條例的規(guī)定，在執(zhí)行大規(guī)模社交限制的過(guò)程中，印尼各省省長(zhǎng)、縣長(zhǎng)與中央衛(wèi)生部和新冠肺炎快速應(yīng)對(duì)小組共同負(fù)責(zé)大規(guī)模社交限制的評(píng)估和管理。大規(guī)模社交限制的實(shí)施期限為兩周，到期后根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人向中央政府衛(wèi)生部提交的記錄，對(duì)該地區(qū)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，如果不能達(dá)到確診病例增速放緩、病毒不再向外地?cái)U(kuò)散的目標(biāo)，③W.T.Tunardy,“Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar”,Jurnal Hukum,April 6,2020,https://www.jurnalhukum.com/pembatasan-sosial-berskala-besar/.大規(guī)模社交限制將被延長(zhǎng)，反之則可以結(jié)束大規(guī)模社交限制，逐步放開(kāi)管制措施。以西爪哇省勿加泗市與南蘇門(mén)答臘省巨港市為例，前者于5月25日宣布，該市將于27日結(jié)束大規(guī)模社交限制，逐步放開(kāi)管制；而后者則于6月2日宣布再延長(zhǎng)兩周的大規(guī)模社交限制時(shí)間。兩地在做出相應(yīng)決定時(shí)均事先向中央政府衛(wèi)生部作了報(bào)告，由衛(wèi)生部依據(jù)當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展的情況進(jìn)行決策。衛(wèi)生部確認(rèn)勿加泗市確診病例增速下降后，同意結(jié)束該地的大規(guī)模社交限制，①I(mǎi)khsanudin A,“Sambil Tunggu Sikap Jabar,Kota Bekasi Relaksasi Buka Mal 27 Mei”,Detiknews,May 25,2020,https://news.detik.com/berita/d-5028153/sambil-tunggu-sikap-jabar-kota-bekasi-relaksasi-buka-mal-27-mei/2.而巨港的疫情峰值據(jù)估計(jì)尚未到來(lái)，于是衛(wèi)生部決定在該地延長(zhǎng)大規(guī)模社交限制。②Siregar R.A,“PSBB Palembang Diperpanjang 14 Hari”,Detiknews,June 2,2020,https://news.detik.com/berita/d-5037062/psbb-palembang-diperpanjang-14-hari.以上兩個(gè)城市大規(guī)模社交限制的結(jié)束和延長(zhǎng)，是地方政府就中央政府政策在該地的實(shí)施效果向中央政府反饋的結(jié)果，這種反饋推動(dòng)了中央政府對(duì)政策進(jìn)行檢討與調(diào)整，而這種調(diào)整對(duì)該地區(qū)后續(xù)政策的實(shí)施產(chǎn)生了影響。

地方政府的第二種反饋形式，是通過(guò)自己更靈活和有效的行動(dòng)對(duì)中央政府施加的壓力反饋。印尼單一制的國(guó)家組織形式意味著印尼中央政府對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的政策負(fù)責(zé)，但印尼也有一定程度的權(quán)力下放，地方政府如果在本地區(qū)內(nèi)采取更有力的行動(dòng)，往往能對(duì)中央政府施加某種無(wú)形中的壓力，督促中央政府對(duì)政策甚至行動(dòng)目標(biāo)進(jìn)行檢討與調(diào)整。在本次疫情中，印尼政府很早就確定了行動(dòng)目標(biāo)。2020年3月3日，佐科在貿(mào)易部工作會(huì)議上要求各部門(mén)采取創(chuàng)新的舉措，在保障經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上有效處置疫情，③Pribadi I.A,“Presiden Perintahkan Cari Terobosan,Tekan Dampak Corona pada Ekonomi”,Antaranews.com,March 3,2020,https://www.antaranews.com/berita/1334526/presiden-perintahkan-cari-terobosan-tekandampak-corona-pada-ekonomi.這一表態(tài)為印尼政府的抗疫政策設(shè)定了處理疫情和保障經(jīng)濟(jì)兩個(gè)行動(dòng)目標(biāo)，并將后者置于更重要的地位。正是基于這樣的行動(dòng)目標(biāo)，印尼政府選擇了更為寬松的大規(guī)模社交限制，并在該政策尚未取得預(yù)計(jì)成效的6月初就結(jié)束了大部分地區(qū)的大規(guī)模社交限制。

然而，大規(guī)模社交限制結(jié)束后，印尼疫情出現(xiàn)反彈，8月30日雅加達(dá)特區(qū)新增確診病例破千。在這種情況下，9月10日，雅加達(dá)宣布將于14日起重新實(shí)施大規(guī)模社交限制。④《新冠疫情日益嚴(yán)重 雅京特區(qū)14 日重新實(shí)施PSBB 政策》，《印尼商報(bào)》，2020 年9 月9 日，http://www.shangbaoindonesia.com/read/2020/09/09/politics-1599662971。西爪哇省等地的地方首長(zhǎng)也紛紛針對(duì)本地區(qū)反彈的疫情數(shù)據(jù)，宣布實(shí)施更嚴(yán)格的管控措施。與此同時(shí)，中央政府卻沒(méi)有針對(duì)這一情況對(duì)自己的政策作出調(diào)整，依然在逐步放開(kāi)管制，僅采用最低程度的管控措施，如呼吁民眾保持社交距離等。地方政府的積極防疫對(duì)印尼中央政府形成了一定的壓力，加之西爪哇與雅加達(dá)地區(qū)省長(zhǎng)均來(lái)自現(xiàn)政府反對(duì)派，政治上的對(duì)手關(guān)系又加大了這種壓力，使得佐科對(duì)于中央政府優(yōu)先事項(xiàng)的表態(tài)發(fā)生了微妙的變化。佐科先后在9月8日和24日表示，公共衛(wèi)生與民眾健康是國(guó)家舉行選舉、重啟經(jīng)濟(jì)的必要條件。①余謙梁、鄧世波：《印尼新冠累計(jì)死亡超萬(wàn)例 單日新增病例再創(chuàng)新高》，《國(guó)際日?qǐng)?bào)》，2020 年9 月25 日，http://www.guojiribao.com/shtml/gjrb/20200925/48407.shtml。這意味著佐科3月份將保障經(jīng)濟(jì)置于管控疫情之前的目標(biāo)設(shè)定已發(fā)生變化，優(yōu)先事項(xiàng)由保障經(jīng)濟(jì)調(diào)整為管控疫情、保障民眾健康。

在行動(dòng)目標(biāo)發(fā)生變化的情況下，印尼中央政府關(guān)于大規(guī)模社交限制的政策安排也發(fā)生了變化，中央政府把決定實(shí)施社交限制和在何種范圍內(nèi)實(shí)施社交限制的權(quán)限更多地轉(zhuǎn)交給地方，建議地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，在更小的范圍內(nèi)實(shí)施社交限制。在這一變化的背后，地方政府的積極防疫行動(dòng)起到了重要的影響作用。由于中央政府對(duì)于疫情的反彈沒(méi)能采取有效的管控措施，地方政府卻能較快地恢復(fù)較嚴(yán)格的管控措施，并取得一定成效，無(wú)形中給中央政府施加了壓力，這種壓力的反饋迫使中央政府不得不做出調(diào)整，檢討政策實(shí)施中的問(wèn)題，對(duì)行動(dòng)目標(biāo)做出微調(diào)。行動(dòng)目標(biāo)的調(diào)整反過(guò)來(lái)又促使政策具體安排出現(xiàn)變化，這種變化再作用于政策的具體實(shí)施，最終在一定程度上影響政策的實(shí)施效果。

四、結(jié)語(yǔ)

在大規(guī)模社交限制政策的決策與實(shí)施階段，印尼中央政府各組織，中央政府與地方政府組織的行動(dòng)均存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系，同時(shí)地方政府可以通過(guò)提供備選方案、靈活實(shí)施中央政策、進(jìn)行反饋等形式影響中央政府政策的內(nèi)容和實(shí)施效果。

印尼政府是一個(gè)科層制的系統(tǒng)，一項(xiàng)政策的出臺(tái)與實(shí)施都需要多個(gè)部門(mén)和多個(gè)層級(jí)組織的參與和相互配合。因此，各政府組織間必然存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系，它們?cè)谡袆?dòng)目標(biāo)的指導(dǎo)下，按照標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序共同行動(dòng)，推進(jìn)政策的實(shí)施。

由于不同層級(jí)間政府聯(lián)動(dòng)關(guān)系的存在以及地方自治制度下地方政府職能的加強(qiáng)，作為政府的基層組織，地方政府不再只是機(jī)械執(zhí)行中央政策的工具，而是成為所在地區(qū)社會(huì)服務(wù)的主要提供者。不僅如此，地方政府還可以通過(guò)提供備選方案的方式參與中央政府的決策過(guò)程，從而在一定程度上影響政策的具體內(nèi)容。作為中央政府政策的具體實(shí)施者，地方政府通過(guò)靈活實(shí)施政策，進(jìn)行反饋等方式，也可對(duì)政策的實(shí)施效果產(chǎn)生影響。

在印尼地方自治制度框架下，地方政府對(duì)本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)有著比以往更大的自主權(quán)，甚至可以對(duì)中央政府的政策實(shí)施產(chǎn)生影響。我們?cè)谂c印尼展開(kāi)官方交往時(shí)，不僅應(yīng)注重與印尼中央政府的關(guān)系，也應(yīng)積極發(fā)展與地方政府的關(guān)系。