李有 沈偉

近年來金融司法審判被指摘出現(xiàn)了監(jiān)管化的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為法院將金融監(jiān)管的部門規(guī)章直接作為司法裁判依據(jù)、對(duì)金融交易合同的“穿透式審查”突破商事交易意思自治和商事外觀主義原則、裁判尺度和邏輯隨監(jiān)管政策呈現(xiàn)周期性交替等。司法監(jiān)管化的趨勢(shì)在根源上是金融規(guī)制權(quán)力配置的困境。所以，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管與金融司法的關(guān)系，明晰兩類權(quán)力的分工與邊界，對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、完善市場(chǎng)交易規(guī)則具有重要意義。筆者以民間借貸為例，梳理了司法介入民間借貸的規(guī)制立場(chǎng)、社會(huì)背景和演變邏輯，以不完備法律理論（Incomplete Law Theory）為分析框架透視了我國(guó)金融市場(chǎng)權(quán)力配置中存在的若干問題，并提出了可能的改良方案。

民間借貸的司法規(guī)制的演變和背景

最高人民法院至今共制定過三部民間借貸司法解釋，分別是1991年的《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《借貸意見》）、2015年的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《借貸規(guī)定》）和2020年新修訂的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《新借貸規(guī)定》）。這三部文件被廣泛應(yīng)用于司法實(shí)踐，對(duì)民間借貸行業(yè)和交易行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的規(guī)制效應(yīng)。其中，主體資格和利率上限是影響民間借貸合同效力最為核心的兩個(gè)因素（見表1）。

司法解釋對(duì)民間借貸核心問題的規(guī)制立場(chǎng)經(jīng)歷了明顯的由嚴(yán)苛到適度寬松，再到趨緊的過程。在主體資格方面，《借貸意見》雖未直接禁止企業(yè)間借貸，但結(jié)合同期的其他司法規(guī)范性文件，不難得出企業(yè)間借貸嚴(yán)格無(wú)效的結(jié)論。例如，1990年《最高人民法院關(guān)于審理聯(lián)營(yíng)合同糾紛案件若干問題的解答》指出：“企業(yè)法人、事業(yè)法人之間，明為聯(lián)營(yíng)，實(shí)為借貸的合同，違反了有關(guān)金融法規(guī)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)合同無(wú)效”;1996年《最高人民法院關(guān)于對(duì)企業(yè)借貸合同借款方逾期不歸還借款的應(yīng)如何處理的批復(fù)》明確提出：“企業(yè)借貸合同違反有關(guān)金融法規(guī)，屬無(wú)效合同?！敝钡?015年，《借貸規(guī)定》第11條才首次有條件地開放了企業(yè)間借貸，承認(rèn)企業(yè)間為生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)需要而訂立的借貸合同效力。同期，關(guān)于以“職業(yè)放貸人”為借款人的合同效力，最高人民法院倡導(dǎo)司法“遵行法無(wú)明文規(guī)定不禁止的原則”，不做簡(jiǎn)單的無(wú)效處理。但是，2020年《新借貸規(guī)定》第14條第3項(xiàng)則在原《借貸規(guī)定》第14條的基礎(chǔ)上新增了與“職業(yè)放貸人”相關(guān)的情形，即人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“未依法取得放貸資格的出借人，以營(yíng)利為目的向社會(huì)不特定對(duì)象提供借款的”借貸合同無(wú)效。在利率上限方面，《借貸意見》確立了“四倍利率規(guī)則”，即約定利率不得超過銀行同類貸款利率的四倍。根據(jù)中國(guó)人民銀行公布的一年期利率，四倍上限的數(shù)值大約在年利率21%～25%之間?！督栀J規(guī)定》確立了更加靈活和寬松的“兩線三區(qū)”規(guī)則，將利率規(guī)制分為年利率24%以下的“自由議定區(qū)”、36%以上的“無(wú)效區(qū)”和24%～36%之間的“保護(hù)已經(jīng)支付利息區(qū)”。這一適度寬松、被視為符合市場(chǎng)規(guī)律的規(guī)則廣受歡迎，但并未持續(xù)很久。2020年出臺(tái)的《新借貸規(guī)定》將民間借貸利率的司法保護(hù)上限調(diào)整至合同成立時(shí)一年期貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率的四倍。以《2020年9月21日全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心受權(quán)公布貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）公告》發(fā)布的利率3.85%為例，其四倍數(shù)值為15.4%，相較24%確有大幅度下降。民間借貸利率上限的大幅下調(diào)引發(fā)了各類市場(chǎng)主體的擔(dān)憂。潛在債權(quán)人的預(yù)期收益顯著下降，資金供給動(dòng)力不足;持牌金融機(jī)構(gòu)則急于厘清新政是否對(duì)其產(chǎn)生約束。不少觀點(diǎn)認(rèn)為，一年期貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率的四倍過低，尚不足以覆蓋持牌金融機(jī)構(gòu)的最高利率區(qū)間，反而可能縮減市場(chǎng)資金供應(yīng)，助長(zhǎng)地下金融的發(fā)展?？傊吘o化的規(guī)制傾向貫穿于《新借貸規(guī)定》，但其實(shí)際促成的經(jīng)濟(jì)效果仍未可知。

除了上述司法解釋之外，法院近年來對(duì)民間借貸的趨嚴(yán)化規(guī)制還體現(xiàn)在其他司法規(guī)范性文件和個(gè)案審理中。例如：最高人民法院2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融審判工作的若干意見》要求對(duì)以金融創(chuàng)新為名的交易采取“穿透式審查”，多地高院也聯(lián)合行政機(jī)關(guān)共同制定了“職業(yè)放貸人”名錄，對(duì)以名錄成員為原告的民間借貸效力不予認(rèn)可;《河南省高級(jí)人民法院關(guān)于嚴(yán)格依法審理民間借貸案件的通知》規(guī)定：“出借人通過向社會(huì)不特定對(duì)象提供資金以賺取高額利息，出借行為具有反復(fù)性、經(jīng)常性，借款目的具有營(yíng)業(yè)性，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自從事經(jīng)常性的貸款業(yè)務(wù)，屬于從事非法金融業(yè)務(wù)行為，所簽的民間借貸合同因違反強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定無(wú)效?！边@些變化引起了學(xué)界對(duì)司法“監(jiān)管化”的批評(píng)。為了厘清司法立場(chǎng)動(dòng)態(tài)演變的外部環(huán)境，本文將三份司法解釋置于宏觀的政策導(dǎo)向和監(jiān)管規(guī)則中進(jìn)行考察，其中，政策導(dǎo)向從五次全國(guó)金融工作會(huì)議的要點(diǎn)進(jìn)行透視和梳理，詳見表2。

如果將金融安全和金融效率作為金融規(guī)制目標(biāo)的兩端，那么五次全國(guó)金融工作會(huì)議則反映了我國(guó)從以金融安全為本到逐步凸顯金融效率，再回歸強(qiáng)化維護(hù)金融安全的過程。首先，20世紀(jì)90年代，我國(guó)商業(yè)銀行不良貸款率較高，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)暴露出亂集資、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)等“三亂問題”，對(duì)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定造成了沖擊。因此，1997年第一次全國(guó)金融會(huì)議傳遞出化解風(fēng)險(xiǎn)、恢復(fù)秩序的信號(hào)。其次，步入21世紀(jì)后，建立現(xiàn)代化金融市場(chǎng)與監(jiān)管體制的需求愈加強(qiáng)烈，我國(guó)金融體系逐漸從單一的金融生態(tài)向多元共生的金融生態(tài)發(fā)展。2002年第二次全國(guó)金融工作會(huì)議提出“必須把銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)”。2007年第三次全國(guó)金融工作會(huì)議提出大力發(fā)展資本市場(chǎng)，推進(jìn)國(guó)有銀行改革。在此影響下，創(chuàng)業(yè)板于2009年正式上市，四大國(guó)有銀行于2010年全部完成股份制改革。此外，2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性、提升金融效率進(jìn)一步成為監(jiān)管層的重要任務(wù)。自2012年起，我國(guó)GDP增速開始回落，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。所以，第四次金融工作會(huì)議一方面提出繼續(xù)推進(jìn)金融領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，另一方面也強(qiáng)調(diào)“防止虛擬經(jīng)濟(jì)過度自我循環(huán)和膨脹”?？傮w來看，這三次會(huì)議都釋放了促進(jìn)市場(chǎng)交易、提升金融效率的信號(hào)，主要政策導(dǎo)向是凸顯金融效率、兼顧金融安全。最后，隨著2015年后互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的逐漸暴露，“套路貸”“校園貸”等惡性事件頻發(fā)，2017年的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議又回歸對(duì)金融安全的強(qiáng)化維護(hù)，將防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提升到特殊重要的位置，維護(hù)金融安全成為主要的政策導(dǎo)向。

民間借貸司法解釋的規(guī)制力度搖擺是宏觀政策導(dǎo)向在金融安全和金融效率之間徘徊抉擇的產(chǎn)物和宏觀金融政策的具體映射。法院如果側(cè)重金融安全，就會(huì)對(duì)金融創(chuàng)新交易的合同、結(jié)構(gòu)和交易安排的效力持否定態(tài)度，更多的將金融監(jiān)管部門規(guī)章的禁止性規(guī)則作為否定合同效力的直接或者上位法依據(jù);如果偏重金融效率，則表現(xiàn)為更支持金融創(chuàng)新交易、企業(yè)融資和交易自由。同時(shí)，宏觀政策導(dǎo)向的演變也影響著監(jiān)管規(guī)則和司法規(guī)則。1996年，中國(guó)人民銀行頒布的《貸款通則》第61條嚴(yán)格禁止企業(yè)間借貸。進(jìn)入21世紀(jì)后，《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》等規(guī)則開始改變打壓式的規(guī)制手段，引導(dǎo)地下金融“去影子化”發(fā)展，為市場(chǎng)注入了多元化資金供給，增加了流動(dòng)性。但隨著政策導(dǎo)向在2017年后的趨緊，《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)的通知》《關(guān)于規(guī)范民間借貸行為 維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》等監(jiān)管規(guī)則再次收緊了對(duì)民間借貸的利率上限和主體準(zhǔn)入資格，并為同樣趨緊的司法規(guī)則背書，如《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)的通知》中的“各類機(jī)構(gòu)以利率和各種費(fèi)用形式對(duì)借款人收取的綜合資金成本應(yīng)符合最高人民法院關(guān)于民間借貸利率的規(guī)定”;《關(guān)于規(guī)范民間借貸行為 維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》中的“民間借貸發(fā)生糾紛，應(yīng)當(dāng)按照《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》處理。”

由此可見，民間借貸的司法規(guī)制表面上呼應(yīng)監(jiān)管動(dòng)態(tài)，實(shí)質(zhì)上是與行政監(jiān)管部門共同回應(yīng)國(guó)家宏觀調(diào)控的政策導(dǎo)向。達(dá)瑪什卡教授（Mirjan R.Dama ka）曾在《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔：比較視野中的法律程序》一書中提出，司法本身具備兩副“面孔”：糾紛解決和政策實(shí)施。在一個(gè)具備能動(dòng)主義潛質(zhì)的國(guó)家，司法往往超越糾紛解決本身，其最終目的是將政策貫徹到法官審理的案件之中。此時(shí)，司法權(quán)與行政權(quán)也發(fā)生了融合，司法審判開始帶有行政色彩。從這個(gè)意義上看，司法監(jiān)管化的發(fā)生或許并非由政策傳導(dǎo)至監(jiān)管再傳導(dǎo)至司法的線性過程，而是法院和行政監(jiān)管部門作為國(guó)家治理體系的組成部分，共同參與和實(shí)施公共政策的一個(gè)面向和途徑，這更多地體現(xiàn)了司法相對(duì)于行政的依附或合作，但實(shí)際上，司法與行政也可能因規(guī)制理念沖突、規(guī)制技術(shù)差異等原因呈現(xiàn)出沖突或競(jìng)爭(zhēng)等其他側(cè)面。在我國(guó)的政法體制下，無(wú)論是法院還是行政機(jī)關(guān)，在合理限度內(nèi)繼續(xù)保持政策實(shí)施者的身份都有著現(xiàn)實(shí)需求。因此，化解司法監(jiān)管化困境的核心在于如何通過有效的權(quán)力配置來化解司法所面臨的公共政策約束與審判獨(dú)立之間的張力。

不完備法律理論視角下的司法權(quán)配置

關(guān)于金融市場(chǎng)中監(jiān)管部門和法院的權(quán)力配置方案，不完備法律理論提供了富有價(jià)值的理論框架。法律無(wú)法預(yù)先對(duì)所有情況做出準(zhǔn)確無(wú)誤的規(guī)定，因此具有內(nèi)生的不完備性，也就產(chǎn)生了剩余立法權(quán)。法院和監(jiān)管部門都是剩余立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的潛在的甚至是競(jìng)爭(zhēng)性的分配對(duì)象。有效的配置方案需要考察“外部性”和“標(biāo)準(zhǔn)化”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其中，外部性是指某種行為可能造成損害的程度，標(biāo)準(zhǔn)化是指對(duì)該行為和預(yù)期損害進(jìn)行準(zhǔn)確描述的能力。簡(jiǎn)而言之，當(dāng)行為可能產(chǎn)生極大的負(fù)外部性，但是合理成本可以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)，將剩余立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)授予特定的行政部門進(jìn)行監(jiān)管而非由法院通過個(gè)案解釋法律，將是一種更具效率的權(quán)力配置格局。由于金融交易具有很強(qiáng)的外部性，又相對(duì)易于被標(biāo)準(zhǔn)化，金融市場(chǎng)就屬于上述場(chǎng)域中的典型之例。

關(guān)于我國(guó)民間借貸主體資格和利率上限這兩個(gè)核心問題，法律的不完備性主要體現(xiàn)在《民法典》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的相關(guān)條款中?！睹穹ǖ洹返?80條規(guī)定：“禁止高利放貸，借款的利率不得違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第19條規(guī)定：“未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)?！逼渲?，由什么部門來制定“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”以及如何解釋“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)”，都涉及到如何分配剩余立法權(quán)的問題。就外部性而言，我國(guó)民間借貸在長(zhǎng)期金融抑制的傳統(tǒng)下形成了龐大的地下貸款市場(chǎng)，該市場(chǎng)也很可能是我國(guó)影子銀行系統(tǒng)中最脆弱和最“灰色”的部門，因而被視為金融穩(wěn)定的最大風(fēng)險(xiǎn)。就標(biāo)準(zhǔn)化而言，借款用途、地域、時(shí)長(zhǎng)等因素都可能影響民間借貸交易的內(nèi)在邏輯和外生風(fēng)險(xiǎn)，法院在專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)和信息更新方面弱于行政機(jī)構(gòu)，對(duì)利率規(guī)制和主體資格準(zhǔn)入等問題的標(biāo)準(zhǔn)化成本可能更高。雖然《新借貸規(guī)定》將人民銀行發(fā)布的貸款基準(zhǔn)利率作為參照標(biāo)準(zhǔn)，但仍未充分說明四倍數(shù)值與經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)需求之間的契合性。此外，除了主體資格和利率上限，由信息不對(duì)稱導(dǎo)致的借款成本不透明、公權(quán)力救濟(jì)不足引發(fā)的暴力催債等都是亟須監(jiān)管部門介入解決的頑疾。因此，依據(jù)不完備法律理論，更優(yōu)的權(quán)力配置模式應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管部門依據(jù)其專業(yè)能力對(duì)民間借貸市場(chǎng)的主體準(zhǔn)入、擔(dān)保機(jī)制、利率監(jiān)控、救濟(jì)規(guī)范等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出更加細(xì)致的規(guī)則，全面審慎地回應(yīng)民間借貸所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況并非如此，法院在事實(shí)上行使了由民間借貸立法不完備所形成的剩余立法權(quán)。一個(gè)可能的解釋是，在我國(guó)的合同法框架下，監(jiān)管部門對(duì)民間借貸的“標(biāo)準(zhǔn)化”規(guī)制既需要制定監(jiān)管規(guī)則，又需要通過立法程序?qū)⑵渲鲝埳仙秊榉苫蛐姓ㄒ?guī)，才能由法院在個(gè)案判斷合同效力時(shí)使用。因而，由司法直接創(chuàng)制規(guī)則或通過個(gè)案間接執(zhí)行低位階的監(jiān)管規(guī)則似乎可以成為一種節(jié)省立法成本的選擇。但是，這種選擇很可能以犧牲個(gè)案公正和司法穩(wěn)定性為代價(jià)。在這個(gè)意義上，司法審判的“監(jiān)管化”不僅是司法對(duì)行政監(jiān)管的依附，還是司法的“喧賓奪主”，即將原本尚未完成的立法程序或規(guī)則創(chuàng)制提前完成。此種權(quán)力分配格局，既與司法本身需要保持審判獨(dú)立的屬性不符，又壓抑了監(jiān)管部門發(fā)揮專業(yè)能力實(shí)施更加科學(xué)規(guī)制方案的可能。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)中小企業(yè)資金需求與正規(guī)金融體系貸款供給不足的矛盾決定了對(duì)民間借貸的規(guī)制將是一個(gè)長(zhǎng)期課題。金融監(jiān)管可以通過科學(xué)的評(píng)估因時(shí)制宜地調(diào)整監(jiān)管方案，但金融司法需要保持相對(duì)中立和穩(wěn)定。唯有如此，才能給市場(chǎng)主體呈現(xiàn)明晰的交易規(guī)則、降低交易成本，避免陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈。司法的“監(jiān)管化”趨勢(shì)是法院與行政機(jī)關(guān)共同執(zhí)行公共政策時(shí)所呈現(xiàn)的一種面向和途徑，其困境在根源上是權(quán)力配置難題，需要行政權(quán)和司法權(quán)的共同作用方能化解。

中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等中央監(jiān)管部門可以更加有所作為，將民間借貸中凸顯商事交易特征、涉及大額資金流動(dòng)或職業(yè)放貸主體、可能影響金融秩序的交易納入金融監(jiān)管范疇。規(guī)制重點(diǎn)應(yīng)著眼于兩個(gè)方面：一是防范因資金來源不清、對(duì)象不特定而產(chǎn)生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，二是防范因放貸方約定高利、暴力催債等行為可能引致的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門可以盡快完善《非存款類放貸組織條例》等規(guī)則，并明確貸款人出借的資金必須限于自有資金、借款人須被限定在特定范圍之內(nèi)，同時(shí)更加注重保護(hù)債務(wù)人利益。

地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司、典當(dāng)行等非銀行類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，化解此類機(jī)構(gòu)在民間金融與正規(guī)金融間的“灰色地帶”游離的困境。必要時(shí)，可依法制定與地方市場(chǎng)需求更加契合的規(guī)則，如大額交易備案制度、利率監(jiān)控與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)立最低資本要求等。監(jiān)管部門可加強(qiáng)對(duì)交易頻率、交易模式的定期審查，并將行政執(zhí)法中排查出的可疑主體信息提供給地方法院參考，為后者依法裁判創(chuàng)造更加適宜的環(huán)境。

法院應(yīng)進(jìn)一步回歸本身屬性，構(gòu)建中性司法。規(guī)則制定上，以不介入行政監(jiān)管為原則，進(jìn)一步明晰各類監(jiān)管規(guī)則和司法規(guī)則的適用位階;個(gè)案中，可加強(qiáng)論證說理，特別是對(duì)無(wú)效合同所違反的公共利益要進(jìn)行嚴(yán)格厘定，避免用搖擺的政策動(dòng)向代替法律解釋。唯有如此，才能逐步化解公共政策約束與審判獨(dú)立之間的張力。

（作者單位：上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院）