袁立華

摘要：為提升金融服務、改善辦公環(huán)境，近年來人民銀行分支機構基建維修需求較多。但由于人民銀行一直沿用著“自建制”的建設模式，受專業(yè)人才匱乏等因素影響，在審計中存在如工程管理質效不高、工程設計控制力弱等問題。本文在探析引入“代建制”優(yōu)勢及模式選擇的基礎上，分析引入“代建制”難點并提出解決路徑。

關鍵詞：人民銀行 基建維修 代建制 路徑

一、“代建制”的涵義

“代建制”是控制建設規(guī)模、工程進度、工程總投資的一種有效管理方法。其最早起源于美國的建設經理制（CM 制）。國外的 CM 制主要是由業(yè)主委托一名建設經理來負責整個工程項目的管理，主要管理內容包括項目初期可行性研究、設計方案、設備采購、項目試運行等全部流程，但是經理人不負責管理工程費用。這項制度在美國、加拿大的大型工程的 CM 制占項目管理公司業(yè)務量的62%～87%，目前工程項目實施“代建制”已是國際上一種通用的管理方式。

“代建制”在我國政府投資項目應用較廣，早在1993年廈門市就開始了項目代建的試點，安徽、上海、北京、深圳、重慶等地也相繼開始推行。2002年建設部發(fā)布了《關于印發(fā)建設部2002年整頓和規(guī)范建筑市場秩序工作安排的通知》，要求按照“建管分開”和專業(yè)化管理的原則，推進政府投資工程管理方式改革;2004年國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》明確對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，選擇專業(yè)的項目管理單位實施建造活動。

二、當前人民銀行基建維修“自建制”存在的弊端

目前，人民銀行基建維修項目一直沿用著“自建制”的建設模式，即自行負責項目建設，全過程參與管理項目的立項、報建、招投標、施工直至建成后的竣工驗收等工作。這種“自建制”模式可以充分發(fā)揮各級人民銀行的積極性，在項目建設中能更好地貫徹對項目的定位、要求和功能布局。但從審計中發(fā)現(xiàn)，由于受專業(yè)人才匱乏影響，人民銀行基建維修項目存在問題較多。

（一）工程管理質效不高

一方面在現(xiàn)場管理上，人民銀行由于工程總量偏小、總價較低，對工程的管理未讓專業(yè)的工程監(jiān)理公司進行監(jiān)理，而是派行內專人負責工程的現(xiàn)場管理。受人民銀行單位人員編制、管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和管理經驗的限制，通常指派一名人員兼職負責項目全過程管理，很難高效地完成建設任務，且容易因考慮不周而留下諸多問題。如某縣支行現(xiàn)場管理人員因對項目施工把握不足，對工程簽證打算以最后結算審計為主，造成28份工程簽證單均未簽審批意見。另一方面在招標管理上，由于“自建制”實行“投、建、管、用”四位一體的模式，人民銀行直接進行眾多招標。由于基建招標專業(yè)性強、流程多，致使人民銀行在基建維修項目中招投標不規(guī)范性問題較多，如資質審核不嚴、評審計分不準確、超比例收取投標保證金和質保金等。

（二）工程設計控制力弱

一般來講，工程建設的基本依據(jù)是項目設計，無特殊情況下，工程建設應以設計為標準。但在“自建制”的管理模式下，項目單位“投、建、管、用”四權合一，項目單位負責人對工程的管理權限較大，往往隨著項目的開展不斷對設計進行變更，甚至會出現(xiàn)來回變更的情況，不僅會造成投資規(guī)模的擴大，也容易造成工期延長的情況。如某縣支行辦公樓底層區(qū)域改造工程變更較多，原工程項目減少金額11.3萬元，約占合同價的27.3%;合同外簽證金額13.6萬元，約占合同價的32.9%，最終投資金額較合同價增加5.6%。特別是在個別項目上來回變更，如對征信查詢大廳地面插座增加9套，但隨后要求征信查詢大廳地面插座取消，造成資金上的浪費。工程變更較多，也在一定程度上影響工程進度。如該縣支行辦公樓底層區(qū)域改造工程約定于2019年10月29日完工，但直至2020年5月28日才進行竣工驗收。

三、人民銀行引入“代建制”優(yōu)勢及模式選擇

“代建制”模式的引入，一方面能夠有效減輕建設單位工作負擔。在基建維修項目中，人民銀行均成立多部門負責人組成的基建領導小組，甚至有的行規(guī)模小，基建領導小組組成部門涵蓋單位全部部門，單位行領導和部門負責人均參與其中，占據(jù)較多工作時間。同時由于內控內管愈來愈嚴，人民銀行面臨的合規(guī)性壓力較大。另一方面能夠保證工程質量和工期進度。代建單位選派高水平專業(yè)技術人員負責基建管理工作，能夠對各項基建環(huán)節(jié)和施工細節(jié)進行處理控制，保證工程整體質量。同時，代建單位項目管理經驗豐富，可以有效降低建設管理過程中的協(xié)調成本，提高建設效率。

鑒于當前人民銀行垂直管理體制，且人民銀行基建項目的分散化和小型化，可采取“三方代建”的代建管理模式，即管理行、代建單位、縣域人民銀行三方參與的代建模式。在此代建模式下，管理行主要承擔監(jiān)管、指導、協(xié)調、服務，負責與公開招標的代建單位簽訂代建合同，約定雙方職責，保證工程質量、工期、投資不超預算目標。代建單位具體負責項目建設，接受管理行和縣域人民銀行的監(jiān)督，承擔項目建設中的全部責任風險?？h域支行根據(jù)管理行的批復，提出項目功能設計要求，強化與代建單位的溝通聯(lián)系。

具體流程如下（如圖1所示）：

第一，立項?？h域人民銀行按照《中國人民銀行分支機構大型修繕項目報批程序規(guī)定》進行立項報批。

第二，審批。管理行依據(jù)縣域人民銀行的立項文件審核、批復，并相應批復預算資金。

第三，代建招標。管理行通過招標方式選取社會化、專業(yè)化的代理機構，并簽訂代建合同。授權代建單位行使全部投資主體職責。

第四，設計招標與施工招標。代建單位負責具體設計招標和施工招標，在設計招標中要充分吸納縣域人民銀行意見。同時在合同簽訂中管理行要負責把關，維護人民銀行正當權益。

第五，項目管理。由代建單位具體負責工程的現(xiàn)場管理，包括材料驗收、隱蔽工程驗收、中期工程驗收和竣工驗收等。

第六，結算審計?？⒐を炇蘸?，由管理行聘請外部結算審計單位對工程進行審計。代建價格以最終結算審計價為準。

第七，工程交付。結算審計結束后，由代建單位交付縣域人民銀行使用。

四、人民銀行基建維修項目引入“代建制”存在的難點

（一）內部控制層面

人民銀行《中國人民銀行基本建設管理辦法》（銀發(fā)[2011]217號）（以下簡稱“辦法”）適用于傳統(tǒng)的建設單位新建項目的自建自用模式，因此存在人民銀行基本建設內控制度與代建制發(fā)展不相適應的問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.人民銀行系統(tǒng)上下級職責權限界定方面?！掇k法》規(guī)定人民銀行建設項目實行統(tǒng)一領導、分級管理，即各級機構對所轄工程建設項目情況，包括招投標、評標、合同審核、變更，竣工結算等方面具有監(jiān)督管理權。對于代建制，按代建合同所約定的責任主體不同，可劃分為向投資人負責制和向建設單位負責制兩種。由于代建行為的實施在我國沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)支持，故代建人的職責、權利、義務及與投資單位、使用單位的權責劃分均是依據(jù)代建合同產生的，代建合同成了項目代建各方實施具體行為的綱領。這就造成代建合同沒有統(tǒng)一規(guī)范，委托和代理的法律概念不清晰，簽訂合同主體不明確，若簽訂主體為投資單位（總行或財政部），與“人民銀行建設項目實行項目法人制”的規(guī)定不相符;若簽訂主體為建設單位，相對于管轄行的地位就較為尷尬，管轄行有時既不屬于投資人，又不屬于建設單位，《辦法》或其他基本建設管理制度中規(guī)定的監(jiān)督管理職能難以有效開展或出現(xiàn)監(jiān)管越位風險，影響代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。

2.監(jiān)督管理責任的界定。主要體現(xiàn)在建設單位、監(jiān)理單位以及代建單位三方的監(jiān)督管理職責。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，建設單位通過招標方式選擇監(jiān)理單位，根據(jù)《工程建設監(jiān)理規(guī)定》督促監(jiān)理單位依照法律、法規(guī)及有關技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對施工單位在施工質量、安全生產、建設工期和建設資金使用等方面實施監(jiān)督。項目實行代建制，代建單位本身就是專業(yè)化項目管理單位;就工作內容而言，工程監(jiān)理屬于工程項目管理的重要組成部分，代建單位的監(jiān)督職責與監(jiān)理單位、使用單位部分職責交叉重疊，易造成責任不清。因此相對于投資金額有限的修繕項目而言，能否對代建方進行有效監(jiān)督管理，很大程度上取決于監(jiān)督成本的大小和監(jiān)督效率的高低。

3.代建單位的資質認定方面。從事代建工作的法人機構基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括項目管理公司、工程咨詢、造價管理、招標公司等;二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產開發(fā)公司、投融資公司等。《辦法》規(guī)定了人民銀行基本建設項目工程咨詢單位、設計單位和施工總承包單位的相關資質要求。代建模式下，若依照《辦法》的相關規(guī)定，代建單位須擁有并且符合工程設計、監(jiān)理、工程咨詢、工程造價咨詢、招標代理、施工承包等多項甚至是全部資質標準。就國內尚不成熟的代建市場而言，符合要求的規(guī)范性專業(yè)公司較少，且具有建設項目全過程管理的能力或業(yè)績和具有相應管理能力的從業(yè)人員數(shù)量也有限。同時相對于投資金額較小、復雜程度高、利潤率較低的修繕項目而言，也無法吸引資質較高的代建公司承接。

（二）實際操作層面

1.建設單位定位問題。在代建管理工作中，代建單位履行職責的法律環(huán)境尚不健全，缺乏完整統(tǒng)一的管理規(guī)范用于規(guī)范和指導代建行為的發(fā)生。導致代建項目在管理過程中出現(xiàn)相關風險或者代建職能難以充分發(fā)揮?，F(xiàn)行的法律層面都沒有明確授予代建單位履行職責的法律地位，使其在辦理各種建設手續(xù)時，身份難以被有關行政管理部門認可，獨立開展和承擔相應法律職責的能力受到限制。修繕改造項目是在原有成熟的區(qū)域內實施，城建規(guī)劃符合性、施工的安全性和周邊用戶關系協(xié)調等方面面臨更大的阻力或壓力，遇到此類問題大都還是由建設單位出面協(xié)調，代建單位往往淪為建設單位的“跑腿”或是二傳手，一旦出現(xiàn)問題，雙方之間扯皮、糾紛、責任推卸等情況時有發(fā)生。

2.風險轉移及補償機制的缺失。代建模式下，由于責權的轉移而導致風險控制不確定的增多，包括民事責任風險和行政責任風險。一方面民事責任風險難以避免。涉及代建單位履約能力、合同管理風險、道德風險等。代理制是一種商業(yè)模式，換而言之合理的代建費用是保障代理制實施的前提。在實踐中多數(shù)情形下，代建費用是采用預算投資固定比例與投資結余獎勵結合的方式計取的。這就會帶來代建單位以降低項目標準或犧牲工程質量為代價來獲取較高的代建費用和建設單位盡可能地使投資“物盡其用”之間的矛盾和博弈。另一方面行政責任風險無法真正意義上轉移。代建單位因有限的代建取費而不愿意承擔更多的代建責任，將大量精力用于建設資料的規(guī)范性，而不是如何提高項目管理效益上，而建設單位也因風險并沒有也無法完全轉移而對委托代建持疑慮態(tài)度。

五、人民銀行基建維修項目引入“代建制”實施路徑

（一）建立相適應的基本建設制度體系

建立與代建制相適應的內控制度，代建制的推進必須有好的機制和模式，再輔以完善的實施辦法，才能達到良好效果。代建制是政府投資項目實施方式改革的一種有益的探索，在當前法律法規(guī)不斷完善的大環(huán)境下，應重新審視現(xiàn)行體制下基本建設管理的內涵與外延，建立一套與代建制相適應的人民銀行內部基建管理制度，如《人民銀行基建項目代建制管理辦法》，通過建立完善相應管理制度，明確相關流程管理，規(guī)避代建制項目建設風險。

（二）實行嚴格的代建準入制度、風險轉移及補償機制

實行嚴格的供應商準入制度是防范代建制風險的前提和關鍵。因此建議采取由分行（省會中支）根據(jù)管轄區(qū)域項目的復雜程度、投資規(guī)模和建設范圍設定準入條件，按市場競爭原則，選擇若干家具有較強經濟和技術實力，有良好建設管理業(yè)績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建競爭，通過公開招標擇優(yōu)選取并實行動態(tài)管理。通過分行級統(tǒng)一采購并指定代建單位，有效發(fā)揮管轄行職責，使一定范圍內的修繕項目代建管理積累的經驗教訓轉化為技術資源，具有一致性和可復制性。同時根據(jù)風險與收益相平衡的原則合理確定代建費用的指導價格。

同時健全風險轉移及補償機制?？梢圆扇≡O立擔保制度，在代建合同中明確代建單位根據(jù)總投資額繳納一定比例的履約保證金，讓風險的制造者成為風險的承擔者，有效地約束代建單位。根據(jù)風險的大小和復雜程度，提取一定的風險基金或者通過工程保險形式轉移因工作疏忽或過失引起質量問題造成的風險。

（三）采取靈活多樣的代建模式，實現(xiàn)監(jiān)管補位

鑒于代建制在我國仍處于摸索和發(fā)展階段，人民銀行實行代建制既要充分發(fā)揮代建制優(yōu)勢，又要體現(xiàn)項目法人責任制要求，做好對項目全過程、全方位的監(jiān)控。因此建議在項目可行性研究階段建立項目頂層管理結構框架，根據(jù)修繕項目投資金額大小和委托單位的管理能力，采取決策、實施、管理、監(jiān)督等多種組合模式，量身定做項目管理模式。例如投資總額較小的修繕項目，出于項目管理分散性、重復投資和職責重疊等角度考慮，在聘請代建公司時明確要求代建及監(jiān)理一體化管理，既代表業(yè)主負責項目前期業(yè)務管理，也承擔項目實施階段的管理任務，還包括工程竣工驗收及保修期服務，分階段地發(fā)揮代建和監(jiān)理的專業(yè)化管理能力。針對規(guī)模較大的修繕項目，建設單位應建立和加強有效的事中風險防范體系建設和事后嚴格的監(jiān)管評價制度。對代建制項目實施過程中出現(xiàn)的各種偏離進行預警、警報，最大限度降低代建風險。管轄行根據(jù)授權行使監(jiān)督、協(xié)調和指導等職能，將基本建設檢查輔導重心由原來合規(guī)性監(jiān)督向全面績效管理轉變。

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作者單位：中國人民銀行連云港市中心支行