陸海林，劉 建

（南通大學 體育科學學院，江蘇 南通 226019）

國際體育制度的創(chuàng)新與發(fā)展是完善全球體育治理體系的重大理論問題，也是為我國體育強國建設提供良好外部制度環(huán)境亟待回應的現(xiàn)實問題。習近平總書記在闡述中國參與全球治理理念時指出，全球治理體系正處于調整變革的關鍵時期，我們要積極參與國際規(guī)則制定，做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領者（習近平，2019）?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)體育強國建設綱要的通知》中指出，要加強與國際體育組織的交流合作，擴大我國在國際體育事務中的影響力和話語權。關于國際體育話語權的研究，學者們多從米歇爾·?？碌摹霸捳Z即權力”、葛蘭西的“文化領導權”和約瑟夫·奈的“國家軟實力”等理論視角出發(fā)，對構建中國國際體育話語權進行多元化、立體式的研究探討。但鮮有從發(fā)展與創(chuàng)新國際體育制度視角出發(fā)，探討提升我國國際體育制度性話語權的相關理論研究。國際議程設置是形成國際制度的起始環(huán)節(jié)，是國家參與國際制度性話語權博弈的關鍵階段和主要陣地（孫吉勝，2019），因此，探究作為國際權力“第二張面孔”的國際體育議程設置（韋宗友，2011；Bachrach et al.，1962），為分析國際體育制度性話語權的分配提供了有意義的分析視角?；诖?，本文借鑒新聞傳播學、公共政策學和國際關系學中有關議程設置的相關概念，建構國際體育議程設置的工作性概念，并對其內涵進行界定，在此基礎上分析我國參與國際體育議程設置的動因與挑戰(zhàn)，進而嘗試提出提升我國國際體育議程設置能力的措施與建議。

1 國際體育議程設置的概念及學理分析

1.1 國際體育議程設置的概念及內涵

國際議程設置是一個跨學科概念，涉及新聞傳播、公共政策和國際關系等學科。在新聞傳播學中，議程設置是指新聞媒介通過突出性地報道某些焦點事件，引導和影響公眾對焦點事件的態(tài)度與判斷，將媒體議程轉化為公眾議程的過程。在公共政策學中，議程設置是政策參與者采取措施，將自己關心或重視的社會問題，通過系列措施引發(fā)政策決策者的優(yōu)先關注，并轉化為公共政策的過程。國際關系學界在借鑒和引用新聞傳播學與公共政策學相關概念的基礎上認為，國際議程設置是國際行為體將其重視的相關議題列入國際議程，引發(fā)國際社會優(yōu)先關注，并最終可能成為國際制度的過程。依據(jù)這一定義，結合全球體育治理的結構化特征，本文將國際體育議程設置定義為國際行為體（國際組織、民族國家、倡議團體和領域名人等）針對國際體育問題，通過技術化包裝將其引入特定的國際體育議程之中，并最終實現(xiàn)制度化，以完善全球體育治理體系的過程。這一定義主要包含國際體育議程的參與主體、治理客體和設置結果3個方面。

1）從參與的主體看，參與國際體育議程的行為體類型多樣，總體來說包括國家行為體和非國家行為體兩類。國家行為體是指參與全球體育治理體系的國家成員。相對于國家行為體而言，非國家行為體是指在全球體育治理領域發(fā)揮積極作用的國際組織、倡議團體、新聞媒介和領域名人等。國際組織是指擁有固定辦公場所、工作人員和資金預算的實體機構，既包含專門從事全球體育治理的國際體育組織，如國際奧林匹克委員會（以下簡稱“國際奧委會”）、國際單項體育聯(lián)合會，也包含將體育作為實現(xiàn)全球治理有效工具的其他國際組織，如聯(lián)合國教科文組織和世界衛(wèi)生組織等。需要指出的是，國際組織既是國際體育議程設置的重要參與者，也是產生國際體育議程的主要場域。此外，倡議團體通過發(fā)起各類社會運動，并借助新聞媒介和國際體育名人等議題傳播手段，引發(fā)國際社會對某項體育議題的關注。這類組織廣泛存在于民間社會，例如兒童益樂會（Right to Play）是一個專門通過體育運動參與促進困境兒童發(fā)展的社會組織。

2）國際問題是國際議程設置的客體，也是全球治理的邏輯起點（張發(fā)林等，2021）。陳志敏（2016）認為全球治理的客體主要包括國家內部治理失序給國際社會所帶來的負外部性、國家短視的外部政策對國際秩序的沖擊，以及國家治理范圍之外的全球公地治理3個方面。在體育全球化大趨勢下，全球體育治理的客體既具有共性，又表現(xiàn)出一定的差異性，即國際體育問題表現(xiàn)為內生性問題和體育與其他國際問題關聯(lián)性問題。就國際體育問題的內生性問題而言，在國際體育賽事管理、職業(yè)體育管理和大眾體育發(fā)展等存在一系列問題的領域及相關治理機制中，如世界反興奮劑機制、國際體育仲裁法庭機制和奧林匹克團結基金等，該類議題的存在與發(fā)生都是為了實現(xiàn)全球體育的“善治”。同時，伴隨體育影響力的不斷擴大，體育在國際社會中已被賦予更深的內涵與更為廣闊的外延。在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展的17個新發(fā)展目標之中，與體育運動直接相關的就有11項（United Nations，2021）。例如通過體育促進健康、實現(xiàn)性別平等和建設包容性社會等，此類議題將體育視為促進社會發(fā)展的有效工具。

3）從議程設置的結果看，制度化是國際體育議程設置的最高階段和終極目標。國際體育制度具有規(guī)定行為角色、限定行動并塑造行為預期的功能（羅伯特·基歐漢，2004），是維系當前全球體育秩序的內核與價值基石。制度作為形塑行為體互動關系的約束（道格拉斯·諾思，2016），承載著設計者的意愿、價值觀和意識形態(tài)（田國強等，2018），掌握制度主導權的國家運用聯(lián)系性權力設定國際體育制度，進而擴張結構性權力和實現(xiàn)本國利益（Evans et al.，1992），同時，在制度合法化過程中，進一步固化國家國際體育制度性話語權。需要特別指出的是，出于保護國家體育利益的考量，對有悖于國家利益的國際體育議程進行壓制，也是國際體育議程設置的重要方面。

1.2 國際體育議程設置的形成機制

國際體育議程包括3個相互聯(lián)系而又相對獨立的階段，即議題的選擇與界定、議題轉化為議程，以及議程的制度化或消弭。

在任何時期，作為全球治理重要內容的全球體育治理體系之中都存在著大量值得關注的議題，對這些客觀存在的全球性問題進行選擇與界定是國際體育議程設置的第一階段。議題選擇是指國際體育議程設置參與行為體根據(jù)自身的發(fā)展經驗與參與實踐，依據(jù)自身利益偏好對全球體育治理空白或失序領域表達關切。議題界定是指在議題選擇的基礎上，根據(jù)議題的性質對議題的具體屬性進行框定，這其中既包含己方所提議題的選擇，也包含對其他行為體所提議題的界定。由于議程設置具有“零和”的特征，并非所有議題都能受到國際社會的重視并順利轉化成為國際議題。一方面，受國際議程“有限承載力”的影響，只有那些被國際社會認為兼具重要性和緊迫性的議題才能順利進入國際體育議程；另一方面，世界各國所處地理位置不同、發(fā)展階段各異，其在國際社會的所處位置也具有較大差別，被選擇與界定的議題本身就帶有發(fā)起者自身的利益偏好，這種利益偏好能否引發(fā)較多其他行為體的共鳴與支持也是議題選擇與界定的重要方面。所以，議題的選擇與界定既要考量議題本身的屬性，又要挖掘其“國際公共產品”屬性，以便獲得更多的支持。

議題轉化為國際議程是國際議程設置的第二階段。國際議程是指在特定歷史時期內，具有緊迫性和重要性的議題受到諸多國際行為體關注，并在官方或正式場合得以傳播并討論。在國內議程設置過程中，存在一系列指標、焦點事件和反饋信息等反映議題重要性的可識別信息（約翰·金登，2017），而處于無政府狀態(tài)的國際社會，各行為體對這些信息的掌握并不對等，所以議題的發(fā)起者需要通過“情景造勢”的方式擴大集體共識，并選擇合適的議題切入點。所謂“情景造勢”是指通過各種公開或隱蔽的手段，將事情發(fā)展引向對自己有利的方向，并且在外界看來具有正當性和合理性（羅伯特·基歐漢等，2003）。切入點是指議題提出的時機和場所。國際議程被塑造的場所被稱為“進入渠道”（Livingston，1992），大致包含國際會議、國際組織、跨國網絡與傳媒以及知識生產場所。例如，由國際奧委會大眾體育專門委員會發(fā)起的世界大眾體育大會（World Conference on Sport for All）、聯(lián)合國教科文組織政府間體育運動委員會召集的國際體育教育與體育運動部長和高級官員會議（International Conference of Ministers and Senior Officials Responsible for Physical Education and Sport，MINEPS），以及世界衛(wèi)生組織主辦的全球健康促進大會等（陸海林等，2020）。

制度鎖定是國際體育議程設置的第三階段。國際體育議程可能出現(xiàn)兩種截然相反的結果，一種是在經過多次博弈、談判過程之后，形成具有結構性權力的國際體育制度；另一種則是因該項國際體育議程不符合其他參與行為體的利益需求，而遭到壓制，最終未能達成制度鎖定而消弭。

1.3 國際體育議程設置能力

雖然在日益相互依賴的國際社會，有諸多行為體參與國際體育議程設置，但根據(jù)研究主題，本文重點討論國家在國際體育議程設置過程中所表現(xiàn)出來的能力。國家能力是指國家依據(jù)自身的資源稟賦，通過政策制定和組織動員，實施自己承擔職能、貫徹意志和實現(xiàn)目標的能力（黃寶玖，2004）。結合國際體育議程設置的概念，將國際體育議程設置能力定義為一國以完善全球體育治理機制為根本目的，運用倡議與壓制兩種手段，將符合自身利益偏好的體育議題列入國際體育議程，將可能于己不利的議題排除在議程之外的能力。

按照在全球體育治理體系中的具體事務分類，可以將國際體育議程設置能力分為議程倡議能力、議程壓制能力和無意識參與行為三類。其中議程倡議能力是指將符合自身利益的體育議程轉化為結構性國際體育制度的能力，這包括全球體育治理體系中尚屬于制度空白領域的新議程創(chuàng)建，也包括對現(xiàn)有不公正、不合理制度的變革倡議，表現(xiàn)為國際體育議程設置的主動能力；議程壓制是指對蠶食與侵害自身利益的國際體育議程的壓制，屬于國際議程設置的被動能力；無意識參與行為是指作為參與者對國際體育議題持中立態(tài)度，議程設置成功與否對自身利益或者國際體育秩序即無益處，也無損害。

此外，根據(jù)議程設置類型的不同，倡議和壓制根據(jù)實際情況又各自區(qū)分為創(chuàng)建和變革兩類（表1）。其中，“創(chuàng)建-倡議”是指在國際體育機制缺失的情況下，對可能會出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象的規(guī)避能力，主要體現(xiàn)在對相關議題的辨識與界定，以及提出倡議方案等方面。例如，世界反興奮劑監(jiān)測機構在運動員樣本采集環(huán)節(jié)所暴露出的程序性缺失問題，目前并無嚴格的程序規(guī)定，其結果可能會致使運動員權益受損（梅傲等，2020）?！白兏?倡議”是指在國際體育機制不完善的情況下，為了維護集體利益的一種主動行為。例如，針對執(zhí)裁難度大、容易發(fā)生誤判行為的項目執(zhí)裁方式的變革倡議；對于競技體育比賽的爭議判罰申訴制度而言，在一個受人為因素影響的“非正義空間”內，針對因缺乏完善、健全和有效的申訴制度所引發(fā)的不公正后果進行執(zhí)裁方式的變革。“創(chuàng)建-壓制”是指針對其他行為體謀求創(chuàng)建可能會對自身利益產生消極影響的新機制的壓制行為。如西方國家對中國恢復國際奧委會合法席位的議程創(chuàng)建壓制?！白兏?壓制”是指其他行為體試圖改變現(xiàn)行體育機制時，對這種改變的結果可能會蠶食自身利益的否定行為。如在國際體育單項協(xié)會對規(guī)則的修訂方面，我國優(yōu)秀運動員黃力平作為國際體操聯(lián)合會技術委員會委員對動作難度降組變革的壓制。技術委員會所要降組的動作是我國運動員在國際比賽中的常用動作，一旦降組得以實現(xiàn)，將極大影響中國運動員的難度分值（陸鏡，2008）。與前四種形式不同，“無意識參與”并非國家意志在相關議題設置過程中的體現(xiàn)，而是國家在某個特殊階段所造成的一種放任，因其既不屬于國家在體育議程設置中的主動行為，也不屬于被動行為，所以“無意識參與”不能體現(xiàn)國際體育議程設置的能力，而僅僅是一種參與的形式。

表1 國際體育議程設置能力的不同形式Table 1 Different Forms of International Sports Agenda Setting Ability

2 中國參與國際體育議程設置的動因

2.1 護佑體育強國建設：中國參與國際體育議程設置的現(xiàn)實基礎

中國正在由體育大國向體育強國邁進，目標是到21世紀中葉把體育建設成為中華民族偉大復興的標志性事業(yè)。作為一個相對概念的“體育強國”，既包含國家自身縱向的比較，更為重要的是國家間的橫向比較（任海等，2010）。顯然，體育強國的實現(xiàn)不僅要依靠中國內部持續(xù)的改革、創(chuàng)新與發(fā)展，更需要在民主平等的國際體育秩序和公正合理的全球體育治理體系提供穩(wěn)定的國際環(huán)境。就我國參與國際體育事務管理的角色而言，已經基本實現(xiàn)從全球體育治理體系的“旁觀者”向“重要參與者”的身份轉變，但是由于國際體育制度非中性所引發(fā)的諸多不公，成為我國實現(xiàn)體育強國對外向度的嚴重桎梏，所以必須把國際體育話語權的爭奪從對規(guī)則、制度的解釋執(zhí)行端，向結構性制度權力的生產端轉移（圖1）。例如，在競技體育規(guī)則體系的制定與修訂、體育產品國際標準的制定、健康促進機制的修訂與完善等方面，積極拓展國際體育議程的參與范圍，以突破作為利益守成國——國際體育制度掌控者——對規(guī)則制定權的把持，為體育強國建設營造良好的外部制度環(huán)境。

圖1 國際體育制度性話語權的傳導路徑Figure 1.Transmission Path of International Sports Institutional Discourse Power

2.2 維護國家體育利益：中國參與國際體育議程設置的國家意志

國際體育制度表象公平的背后隱藏著諸多的不平等。換言之，規(guī)則的形式是平等的，但內容（實質）是不平等的（任海等，2010），蘊含著西方社會作為現(xiàn)行體育制度、機制、規(guī)范制定者和主導者的話語霸權，造成了國家間責任與利益分配不均的現(xiàn)象。隨著體育綜合實力的提升，中國作為體育大國漸入國際體育舞臺的中央，不斷爭取與我國在國際體育事務管理中所承擔責任相匹配的國際體育話語權（譚達順，2013），更為深入地參與國際體育議程設置，表達了維護國家體育利益的國家意志。以體育促進發(fā)展與和平議程為例，一些西方國家試圖粉飾體育對外援助的真實利益動機，提供有限的經濟援助，利用體育促進發(fā)展項目的實施傳遞所謂的“普世價值”，從而實現(xiàn)國家利益，但是在國際社會中，卻對中國體育對外援助項目橫加指責，散布“體育殖民論”，影響中國和受援國的關系。

2.3 完善全球體育治理：中國參與國際體育議程設置的世界意義

作為擁有改變世界力量的體育被賦予了超越“體育”傳統(tǒng)定義的美好期許?；谌蛐蕴魬?zhàn)越發(fā)艱巨，特別是“反全球化”“逆全球化”思潮不斷耗散全球體育治理效能，以及“黑天鵝”事件進一步加劇了全球體育治理危機的事實，中國參與國際體育議程設置對于完善全球體育治理體系具有世界意義。一方面，國際社會期待中國能在全球體育治理事務中發(fā)揮更大的作用。首先，對于國際體育界來說，缺少占世界近1/5人口的中國參與的國際體育社會，本身就是巨大的缺憾。曾任國際奧委會主席的基拉寧認為解決了中國在奧運會中的會籍問題是其最大成就（基拉寧，1988）；巴赫對中國在融入奧林匹克大家庭后的表現(xiàn)指出：“在短短幾十年內，這兩個重大事件顯示了中國體育的發(fā)展，也顯示了中國在奧林匹克運動中所享有的地位?！逼浯?，由于全球體育治理體系的載體——國際組織——在西方“霍布斯叢林法則”的觀念主導下不斷異化與失范（王潤斌等，2011），產生了一系列倫理問題，針對因內部治理不善而導致的合法性危機，需要新治理理念的引領。

另一方面，隨著中國綜合實力的持續(xù)增強，中國有能力和意愿為全球體育事務貢獻中國智慧與力量。首先，中國體育的發(fā)展成就是參與國際體育議程設置的基礎。在競技體育方面，中國依據(jù)自身發(fā)展特征，不斷創(chuàng)新競技體育人才培養(yǎng)模式，推動了世界競技體育水平的提升與發(fā)展（白銀龍等，2019）；在全民健身方面，形成了政府主導、部門協(xié)同、社會參與的多元化治理格局（盧文云，2018）；在體育對外援助方面，無論是在經濟社會發(fā)展條件相對落后的中華人民共和國成立之時，還是在改革開放40余年后的今日，我國都積極回應了發(fā)展中國家體育事業(yè)的發(fā)展訴求，為發(fā)展中國家體育基礎設施建設和競技體育人才培養(yǎng)提供力所能及的幫助。其次，中國有為全球體育發(fā)展貢獻智慧和力量的積極意愿。習近平總書記在訪問國際奧委會總部時指出：“中國堅定支持并積極參與奧林匹克運動。北京是世界上第一個既舉辦過夏季奧運會、又將舉辦冬季奧運會的城市。這是中國的貢獻?；I辦北京冬季奧運會是中國今后幾年一項重大工作。我們將堅持綠色辦奧運、共享辦奧運、開放辦奧運、廉潔辦奧運。中國愿同國際奧委會一道，把北京冬季奧運會辦成一屆精彩、非凡、卓越的奧運盛會”（新華網，2017）。

3 中國參與國際體育議程設置的現(xiàn)實困境

在既有的國際體育制度體系之中，西方發(fā)達國家作為主導者擁有絕對的話語霸權（劉桂海，2015；劉亮 等，2019；張曉義，2020），而中國屬于后來者，即使經歷了漫長的學習和付出，在國際體育議程設置方面仍舊處于弱勢地位。

3.1 制度黏性：我國提升國際體育議程設置能力的內在阻力

制度黏性是指在現(xiàn)有的全球體育治理體系中，相關治理領域的規(guī)則、機制和制度一經形成，則相關的決策權和利益分配便被鎖定，且在制度運行階段體現(xiàn)出一定程度上的相對獨立性。制度黏性在全球體育治理體系演進的過程中得以發(fā)揮制度效能的重要保障作用，但也對后發(fā)國家針對現(xiàn)行制度體系進行改革與重建形成桎梏，是國家提升國際體育議程設置能力的內在阻力。歷史制度主義認為，國際制度在其建立后的執(zhí)行階段會產生自我強化效應，出現(xiàn)路徑依賴的結果（劉宏松等，2021），從而維護制度的穩(wěn)定運行。即使在歷史關鍵節(jié)點或標志性事件的催化下，產生了對現(xiàn)行國際體育制度的變遷動力，原有的決策權和分配權也不會隨著新興國家實力與貢獻的上升發(fā)生同步位移，雖然其基本框架和運行機制發(fā)生了一定的變革，但仍是局部和有限的（王懷信等，2019）。例如，現(xiàn)代羽毛球項目誕生于英國，英國掌握了羽毛球競賽規(guī)則修訂投票份額中的12票，即英格蘭、威爾士、北愛爾蘭和蘇格蘭各擁有3票；與許多國家相比，中國無論在羽毛球競技水平還是普及程度上都具有優(yōu)勢，而中國僅有1票（張曉義等，2017）。諸如此類圍繞國際體育制度創(chuàng)制的國家權力分配是“加權”還是“平權”的爭論由來已久，結果卻鮮有改變。

3.2 利益守成：我國提升國際體育議程設置能力的外部壓力

正如前文所述，在既有的國際體育秩序之中，現(xiàn)行國際體育制度的運轉已經形成對決策權和分配權的鎖定，原有利益主導國（集團）便會對國際體育議程的設定進行操控，以維護自身利益，無論是后發(fā)國家對現(xiàn)行制度的變革意愿表達，還是對空白治理領域議題的創(chuàng)制，都會受到現(xiàn)有利益既得者的外部壓制。蘇珊·斯特蘭奇認為，結構的約束對于處于結構性權力中不同地位的國家會產生差異化效應，即強勢國家能夠無視結構的安排，相反，處于結構性權力相對弱勢的國家不具有結構性權力，只得繼續(xù)按照結構的要求謹慎行事（蘇珊·斯特蘭奇，2012）。

一方面，在結構性權力中占據(jù)優(yōu)勢的一方可以通過國際體育議程設置攫取利益。魏紀中（2005）對國際體育競賽中的不平等現(xiàn)象表示，世界上主要運動項目，如足球、籃球、排球、田徑、游泳、擊劍、體操、自行車、射擊、滑冰、滑雪和冰球等，中心仍然在歐洲，國際賽事日程安排主要圍繞歐洲的安排轉，而亞洲和非洲等發(fā)展中國家只能適應，難以與之對抗。新加坡籍亞洲田徑聯(lián)合會秘書長尼古拉斯曾向國際田徑聯(lián)合會提出，應更加合理地安排國際田徑賽事的時間，但是卻遭到國際田徑聯(lián)合會的拒絕。

另一方面，結構性權力較弱的一方無法通過“倡議”或“壓制”的方式改變現(xiàn)存在權力結構來維護自身利益，從而遭受損失。同樣以國際單項協(xié)會修改項目規(guī)則為例，結構性權力成為部分項目優(yōu)勢國家利益守成的工具，柔道、游泳等項目中即使出現(xiàn)強國包攬金牌的現(xiàn)象，規(guī)則也不會針對項目優(yōu)勢強國進行特別修訂，而我國則不得不適應乒乓球、羽毛球、跳水、舉重、排球等項目的規(guī)則變化。阿達姆·沙拉拉于1999年接任徐寅生出任國際乒乓球聯(lián)合會第六任主席，在其任職15年間進行了一系列賽事規(guī)則修訂，如“乒乓球直徑”“每局11分制”“無遮擋發(fā)球”“21周歲以上更改國籍的運動員不能參加世界大賽”“禁膠令”等，無一不是利用賽制和規(guī)則的張力限制傳統(tǒng)強國的競技表現(xiàn)（黃璐，2018）。

3.3 信息限制：我國提升國際體育議程設置能力的自身缺陷

在國際制度框架下，掌握與交換信息能有效促進國家行為體放棄短期利益偏好，有利于國際合作的達成（莉薩·馬丁等，2006），而在國際體育議程設置階段，國家行為體參與國際體育制度的現(xiàn)有實踐既是信息的主要來源，也是決定國家參與國際體育議程設置能力的重要限制條件。就我國目前的現(xiàn)實狀況而言，我國參與國際體育議程設置表現(xiàn)出“政府熱、學界冷、民間淡”，極大限制了我國國際體育議程設置能力的提升。

在政府層面，中華人民共和國成立以來，我國高度重視體育對外交流，積極參與國際體育事務，從“乒乓外交”到習近平主席訪問國際奧委會總部，體育貫穿大國外交的始終，為我國贏得有利的外部發(fā)展環(huán)境起到了重要作用。但是，從官方層面?zhèn)鬟_的信息僅僅是外部了解、熟悉中國的一種關系型渠道，而未能對我國提升國際體育議程設置能力產生實質性幫助。例如，中國奧委會在國際和亞洲體育組織擔任的職務達410多個（中新網，2012），且超過一半的任職人員擔任執(zhí)委以上職務，受國家機關工作人員的身份限制，大部分任職人員都處于邊緣化的狀態(tài)（荊雯 等，2018）。

在知識層面，由于缺乏必要的學術關注，現(xiàn)有的國際體育制度研究多現(xiàn)于零散的期刊論文之中，尚未形成具有代表性和國際影響力的學術成果，研究所產生的政策價值相對有限。首先，國際關系學者對國際體育制度研究存在一定程度的漠視。在國際政治類期刊中，僅有朱立群等（2010）和趙愛國（2013）等學者專門探討了國際體育制度。其次，體育人文學科體系構建嚴重滯后。目前僅有北京體育大學國際體育組織學院培養(yǎng)國際體育組織專門人才，但在課程設置方面以語言學習為主，缺乏國際關系理論方面的課程安排。再者，“以西釋中”的理論范式尚未完全改變。以西方現(xiàn)代文化的價值標準、思維方式、問題意識、思想主體乃至話語方式為標準來評判中國文化，造成了現(xiàn)在所謂的“理論資本主義”，從而讓本土學術建構“失語”，導致思想與理論創(chuàng)新的“惰性”與“麻木”。

在民間社會層面，全球治理是多元行為體共同參與的現(xiàn)實決定，民間社會的有效參與是國家的有效補充（蔡拓，2014）。譬如，在體育促進發(fā)展領域，勞倫斯體育基金會等民間機構憑借其在相關領域的能力可以左右國際體育發(fā)展議程的設置，從而彌補國家參與的缺失。而我國尚未形成政府與民間社會良好的協(xié)同機制，造成“強政府-弱社會”的現(xiàn)實困境。

4 提升中國國際體育議程設置能力的策略

國際體育議程設置是形成國際體育制度結構性權力的起始環(huán)節(jié)，是國家提升國際體育制度性話語權的關鍵階段。在既有的全球體育治理體系之中，西方發(fā)達國家占據(jù)話語優(yōu)勢，中國屬于后來者，在國際體育議程設置的經驗和能力方面仍處于弱勢。國際體育制度并非靜態(tài)、不變的結構，而是隨著國際體育治理實踐始終處于動態(tài)的變革過程，雖然國家國際體育議程設置能力并不伴隨國家綜合實力的增長而自然提升，但是國家參與國際體系的進程是相互影響、相互作用、相互適應和相互改變的過程（秦亞青，2019），在此進程之中，國際體育議程設置為后發(fā)國家引領國際體育秩序向著更加公正合理的方向發(fā)展提供了“可能性空間”。這就需要進行精心設計與戰(zhàn)略謀劃，從而在由諸多因素構成的“可能性空間”中不斷提升國際體育議程設置能力。

4.1 以“參與實踐-完善體系”為基本邏輯，破解我國國際體育議程設置能力提升的內在阻力

中國應堅持積極參與國際體育事務管理實踐，在中國與世界的互動中，提升我國國際體育議題的選擇與界定能力，并以完善現(xiàn)有國際體育制度體系為基本邏輯，提升國際體育議程設置的案文磋商能力，從而破解國際體育制度黏性所帶來的內部阻力。

1）深度參與全球體育治理實踐，提升中國參與國際體育議題選擇與界定的能力。體育全球化作為全球化的一個重要分支，全球問題的多樣性決定了全球體育治理客體的復雜性。換言之，在全球體育治理領域中，存在著大量值得關注的議題，但是并非每項議案都能夠吸引足夠的關注，只有那些兼具廣泛共識性、緊迫性和重要性的議案才有可能轉化成為議題。馬克思認為，實踐是認識的基礎和標準（中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，2012）。首先，要通過學習實踐，了解和熟悉相關國際體育制度的決策程序和運行規(guī)律，在交流和互動中，領會多元化主體間的預期和性情，完成對全球體育治理體系背景知識的儲備與積累。學習的對象應是系統(tǒng)的、全面的，全球體育治理體系本身蘊含著多元化治理主體，雖說以國際奧委會為治理主體的競技體育治理領域，以其更為顯性的方式存在并被認知，但這并不是全球體育治理的現(xiàn)實與全部。除此之外，還存在著大量的全球體育治理機制，或與之互補，或與之競合，構筑了全球體育治理的一幅全景象。例如，以聯(lián)合國教科文組織政府間體育運動委員會作為治理主體的全球體育教育治理機制。再如，以世界衛(wèi)生組織為治理主體的身體健康促進機制等。其次，充分吸收和引入國際體育制度的先進規(guī)則，并在國際體育制度國內化的過程中，通過遵約實踐構建中國作為負責任大國的身份認同，發(fā)現(xiàn)并總結既有國際體育制度存在的問題或空缺，在國際體育制度創(chuàng)建和變革方面提出自身的看法和見解，不斷生成對規(guī)則的新需求。最后，要通過創(chuàng)新實踐，為國際體育議題的創(chuàng)新與發(fā)展增添動力。中國在爭取國際奧委會合法席位的過程中憑借“奧運模式”的創(chuàng)新性議程，不僅成功解決了中國臺灣運動員參加國際體育比賽的相關問題，還為國際奧委會成功解決中國香港、中國澳門會籍問題奠定了基礎?？傊?，要在參與實踐中學習與遵循國際體育制度，充分熟悉國際體育制度體系的演變趨勢，使之成為我國國際體育議題選擇與界定的基礎。

2）積極參與國際體育制度建設，彰顯“中國方案”的世界意義。從現(xiàn)實主義角度看，國際制度的發(fā)展與改革在很大程度上就是國際權力的再分配（鄭永年，2011）。為了消解原有結構性權力持有者對中國的疑慮，中國要通過理念傳播表明，積極參與國際體育議程設置并非要完全打破過去將近一個世紀以來所形成的國際體育秩序，而是要對其進行必要的完善，促進世界體育的普遍性。首先，要承認既有國際體育制度體系對中國體育事業(yè)的發(fā)展具有正向促進作用。1949年以來，中國與國際體育制度的關系已基本實現(xiàn)了從挑戰(zhàn)者、參與者向積極貢獻者的轉變。中國在1979年恢復國際奧委會合法席位后，與融入現(xiàn)有國際體育秩序的過程同步，在競技體育、全民健身、學校體育和體育產業(yè)等領域都取得了長足的發(fā)展。即使肇始于西方社會的國際體育制度存在諸多不公現(xiàn)象，但總體上有利于世界體育的發(fā)展。其次，要認識到國家治理與全球治理具有同構性（劉世強，2017），全球治理是國家治理的延伸（王鴻剛，2017），以中國方案為基礎，彌合國家體育治理體系與全球體育治理體系之間的分野，為完善國際體育制度增添動力。一方面，充分挖掘與整理1949年以來，特別是新時代國家體育事業(yè)發(fā)展的經驗和教訓，為全球體育治理提供“中國經驗”。中國體育之所以能取得成功，與中國特有的治理體系和治理模式密切相關，無論是競技體育、全民健身還是青少年體育發(fā)展都有許多成功案例，缺乏的是有效而全面的經驗總結，要將之體系化、理論化，形成“中國模式”，上升到理論自信的高度，實現(xiàn)中國話語向世界話語的轉變；另一方面，以更為廣闊的國際視野，從頂層設計和系統(tǒng)謀劃的角度推進國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化。以國內體育法律、政策作為重要組成部分的體育治理規(guī)范體系，不僅要以解決自身發(fā)展問題為基本要義，還應著眼于主動承擔國際責任，在內部發(fā)展的同時，堅持國家利益與全球共同利益相結合的原則，讓中國方案惠及世界體育事業(yè)的發(fā)展。換言之，總結和歸納中國體育事業(yè)取得巨大進步這一世界事件的有益經驗與做法，找到把體育建設成中華民族偉大復興標志性事業(yè)的“基因密碼”的方法，揭示中國可能引領國際體育制度體系公正、合理變革的競爭力優(yōu)勢所在，從而為實現(xiàn)全球體育治理“善治”提供示范效應，彰顯“中國方案”的世界意義。

4.2 以“探尋利益交匯點”為基本原則，平衡我國國際體育議程設置能力提升的外部壓力

國際體育制度生成的決策機制決定了在國際體育議程設置的各個環(huán)節(jié)，充分利益動員是實現(xiàn)議程轉化的關鍵所在。我國應從超越國家中心主義、著眼于發(fā)展中國家視角和創(chuàng)建國際體育議程設置新平臺3個方面，不斷探尋與各利益攸關者的利益交匯點。

1）以“人類命運共同體”理念為基礎，超越國家中心主義的思維定式，構筑國家利益與全球利益相互融合的國際體育議程利益共同體。全球體育治理以協(xié)調國家間關系為基礎，參與者通過對話與協(xié)商，甚至妥協(xié)或讓步以實現(xiàn)國際體育議程向國際體育制度的轉換。在參與國際體育事務管理的過程中，堅持國家本位、維護國家利益的正當性毋庸置疑，如若一味追求國家利益最大化，則不利于共同利益的形成和國際體育議程正當性的保證。所以在設置國際體育議程時，在謀求國家利益的同時兼顧各方共同利益的探尋，追求大多數(shù)國家利益的“最大公約數(shù)”，實現(xiàn)國內議題向國際議題的提升與飛躍，從而引發(fā)議程設置參與者對所提議題的關注、認知與重視。

2）要始終著眼于廣大發(fā)展中國家體育發(fā)展利益，擴大國際體育議程設置的“朋友圈”。習近平指出：“中國將繼續(xù)同廣大發(fā)展中國家站在一起，堅定支持增加發(fā)展中國家特別是非洲國家在國際治理體系中的代表性和發(fā)言權。”中國的國際體育議程必須秉持正確義利觀和“真實親誠”理念，加強同發(fā)展中國家團結合作（程國花，2018），從維護大多數(shù)國家體育發(fā)展的權益出發(fā)，為處于全球體育治理體系的“外圍國家”贏得正當體育權益，進而實現(xiàn)由理念認知向共同利益的轉化，提升國際體育議程的利益動員能力。何振梁曾用“滴灌工程”形容處理好與發(fā)展中國家利益關系的方法（梁麗娟，2008），中國應在力所能及的情況下，為廣大發(fā)展中國家提供國際體育公共產品，特別是要重視體育對外援助的政策引導，不僅要注重“硬援助”，還應進一步提升“軟援助”的有效性，“軟硬結合”讓體育對外援助成為中國擴大國際體育議程設置“朋友圈”的“巧能力”。

3）皮埃爾·布爾迪厄（2000）的場域理論認為，“一個場就是一個有結構的社會空間，在此空間內存在相對恒定、持久不平等關系，有的屬于統(tǒng)治者，而有的屬于被統(tǒng)治者”，因此，不能一味依靠現(xiàn)有國際體育制度平臺或機制，還應根據(jù)自身現(xiàn)實條件與需求，主動尋求以我國為主導的多邊議事平臺和議事機制，適時擴增體育議程新平臺。以“一帶一路”倡議為例，截至2019年10月底，我國與137個國家、30個國際組織簽署了5個方面的合作文件（新華網，2019），在體育合作方面主要關注民心相通，如能吸收與借鑒其他類似國際體育組織的模式，早日設立“一帶一路”國際體育事務平臺（王子樸等，2020），有利于有效拉近倡議國之間的感情交融，還能增添我國國際體育議程的“發(fā)聲場域”。

4.3 以“人才培養(yǎng)、智庫建設和引導多元參與”為基本手段，突破我國國際體育議程設置能力提升的信息限制

正如前文所述，影響我國國際體育議程設置能力的提升不僅包括外部因素，自身能力建設也屬重要方面，應從國際體育組織人才培養(yǎng)、國際體育制度智庫建設和引導多元化參與主體3個方面出發(fā)，克服我國國際體育議程設置能力提升的自身困境。

1）構建科學化國際體育人才培養(yǎng)體系，為我國提升國際體育議程設置能力提供智力保障。首先，從目前國際組織官員遴選標準看，作為代表我國參與國際體育議程設置的人員，應精通外語，掌握國際體育事務相關專業(yè)知識，了解國際政治、國際禮儀禮節(jié)等跨學科內容，還應熟悉中國共產黨和國家的方針政策，了解我國國情，具有全球視野（習近平，2016），從而在國際體育議程設置的各個環(huán)節(jié)能發(fā)聲、會發(fā)聲。其次，從目前國體育組織人才遴選的實踐看，更傾向于選拔具有運動經歷的管理人才，如國際奧委會希望運動員能在國際體育事務管理中發(fā)揮重要作用（薩馬蘭奇，2003），雅克·羅格和現(xiàn)任國際奧委會主席托馬斯·巴赫都曾經是出色的運動員，我國目前在國際體育組織有較大影響力的鄧亞萍、楊楊、張虹等人，也多具有職業(yè)運動員經歷。所以應為有志于從事國際體育事務管理的優(yōu)秀運動員提供職業(yè)發(fā)展路徑謀劃，從語言條件、知識儲備、公關能力和職業(yè)道德等方面提升國際組織勝任力（丁玉蘭，2003），助力其成為國際體育事務的專職從業(yè)者。最后，從目前國際體育組織任職人員發(fā)揮作用的現(xiàn)實出發(fā)，應盡量避免其國內職務與國際職務相互沖突的現(xiàn)象?？傊瑖H體育組織人才應做到精通專業(yè)知識、豐富跨學科背景，從而更好地在國際體育議程設置中發(fā)揮積極作用。

2）推進國際體育制度智庫建設。開展全球體育治理變革與建設的相關學理研究，鼓勵國內在國際關系研究方面具有較深理論造詣的研究所（室）與體育院校結對，依托國際法律、國際政治和國際關系等學科專業(yè)優(yōu)勢，建設一批專門針對全球體育治理體系研究的專家智庫，跳出西方話語陷阱，為中國提升國際體育議程設置能力奠定理論基礎。

3）引導多元化主體參與。政府在國際議程設置階段的運作能力十分關鍵，但是民間社會團體可以制造輿論，影響國家政府和社會組織，對于推動相關議題進入國際組織的議程設置也發(fā)揮相當重要的作用（薛瀾等，2012）。具體來說，首先是要充分發(fā)揮體育類社會組織專業(yè)性強和運作靈活等特性，鼓勵體育類社會團體積極參與國際體育事務管理和相關議程設置；其次是要合理引導國內知名體育企業(yè)將拓展國際市場的自身需求轉化成為參與議程設置的內生動力。最終形成以政府機構為主導，社會團體和知名企業(yè)協(xié)同參與的多元化主體模式。

5 結語

國際體育議程設置是我國將蘊含“中國智慧”的體育治理經驗更好地嵌入全球體育治理體系之中的關鍵路徑，是我國獲取國際體育制度性話語權的重要手段。本研究從跨學科理論出發(fā)，以國際體育話語權主要孕育于國際體育制度性話語權為根本假設，將國際體育話語權視為一種動態(tài)的結構，對我國提升國際體育議程設置能力展開了研究。研究認為，國際體育制度在全球體育治理體系中起到權力中介作用，國家在參與國際體育議程設置的過程中，對于制度的制定與變革主要表現(xiàn)為“倡議”和“壓制”，即對不合理、不公正體育議程發(fā)起變革倡議，抑或是對于蠶食自身利益的體育議程進行壓制。我國在國際體育議程設置方面還是一個“非均衡的參與者”，應從破解內部阻力、平衡外部壓力和克服自身缺陷3個方面著手，逐步提升我國國際體育議程設置能力。

國家國際體育話語權的提升是一個長期、復雜和動態(tài)的過程。除此之外，探討國際體育議程設置能力提升的相關研究，還可以從非體育因素的影響機制和不同層次參與主體的差異化作用等方面展開：1）分析由國家經濟能力、文化軟實力等因素構成的綜合國力對我國提升國際體育議程設置能力的影響。正如Bourdieu（1988）所言，“將體育實踐視為一個相對自治的空間是完全合理的，但我們不能忘記，這個空間是不會單獨行動的力量的場所?！眹殷w育綜合實力并非國際體育議程設置能力的決定性因素，而是由國家的綜合國力、參與國際體育制度建設的意愿和能力等多方面因素構成。2）進一步厘清不同層次主體對國際體育議程設置能力提升的作用。在國家參與全球體育治理的主體包括政府、政治精英、民間社會和體育名人等，這些問題都有待廣大體育理論工作者理性探索和科學求證，從而在漸變的國際體育秩序中為我國贏得更多話語權。