王偉

摘 要：2020年春節(jié)期間的突發(fā)的新冠肺炎疫情，對(duì)中國(guó)政府的執(zhí)法能力提出了新的挑戰(zhàn)。中國(guó)政府面臨突發(fā)疫情，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下積極履行職責(zé)，通過(guò)嚴(yán)格的管控措施，最快的控制了疫情的蔓延，在特殊時(shí)期我們要使用法律術(shù)語(yǔ)發(fā)布行政決定，明確政府防疫措施的權(quán)力界限，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)持依法防疫。

關(guān)鍵詞：依法防疫;防控措施;執(zhí)法監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.063

1 防控決定的法律性問(wèn)題

依法防疫的前提是需要按照法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)進(jìn)行疫情防控?！皯?zhàn)時(shí)管制”并非一個(gè)法律概念，我們打贏疫情戰(zhàn)役，是一種文學(xué)的表述，而在依法防疫的過(guò)程中，要分清楚文學(xué)化的用語(yǔ)和法律用語(yǔ)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十九條規(guī)定緊急狀態(tài)的內(nèi)容，當(dāng)啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)仍然不能有效控制或者減輕危害的時(shí)候，按照國(guó)家現(xiàn)有的法律規(guī)定應(yīng)該是由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)可以實(shí)施的非常措施也是需要依據(jù)法律進(jìn)行的，而這個(gè)權(quán)力也是憲法賦予的。所以，當(dāng)一級(jí)響應(yīng)效果不理想時(shí)，完全可以由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院宣布省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，而不需要由地方政府宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)管制”，本身這個(gè)決定也是沒(méi)有法律依據(jù)，是不符合依法防疫的要求與目的。

既然法律已經(jīng)有規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院有權(quán)限宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，那么這個(gè)決定在程序上應(yīng)當(dāng)是由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院宣布，而不是由地方上的防疫指揮部決定。所以，作為一個(gè)地方政府機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件，不能只從防疫的決心和力度考慮，更要考慮形成文字性的規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題。

2 防控措施中限制人身自由的合法依據(jù)

根據(jù)《傳染病防治法》第四十二條規(guī)定以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條的內(nèi)容，出現(xiàn)疫情可以進(jìn)行一定的防止聚集、封閉場(chǎng)所等一系列的緊急措施和防止衍生的必要措施，另外，我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了遇到這種重大的公共衛(wèi)生事件，可以啟動(dòng)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，關(guān)于啟動(dòng)公共衛(wèi)生一級(jí)響應(yīng)后的法律后果是可以對(duì)流動(dòng)人口管理實(shí)施管控，對(duì)傳染病人和疑似病人實(shí)施隔離和就地觀察等措施。另外，可以實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫的措施。

根據(jù)上面的內(nèi)容，以及治安管理處罰法等的規(guī)定，在緊急狀態(tài)下的管控措施面臨了實(shí)踐的挑戰(zhàn)。在公法領(lǐng)域“法無(wú)授權(quán)即禁止”，但我們也清楚人類發(fā)展過(guò)程中不斷出現(xiàn)新的情況，所以法律一旦制定出來(lái)就已經(jīng)落后。當(dāng)新冠肺炎開始肆虐，我們掌握一個(gè)重要內(nèi)容就是其傳染性非常高，對(duì)于這類的傳染性極高的疫情，我們國(guó)家并沒(méi)有以非常具體法律規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，不管是在《傳染病防治法》還是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中都看到可以找到實(shí)施比較嚴(yán)格的管控措施的規(guī)定，雖然內(nèi)容沒(méi)有詳盡的具體化的措施，特別是在具體操作方面的具體措施，但這才是符合法律的特征，法律因?yàn)椴荒芙?jīng)常改動(dòng)。所以要求法律未卜先知的詳盡的制定好一系列關(guān)于傳染性極高的疫情控制規(guī)則，這也是法律無(wú)法完成的任務(wù)。

在最嚴(yán)管控中有涉及一個(gè)關(guān)于“所有小區(qū)、樓棟實(shí)施全封閉管理;無(wú)特定情形，除特定人員，所有居民和車輛禁止出入”引起了專家對(duì)其合法性的探討，那么我們通過(guò)立法的規(guī)定得知，涉及人身自由的規(guī)定只能由法律制定，于是這個(gè)內(nèi)容是一個(gè)行政規(guī)范性文件制定的，所以合法性存疑，但是《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中都有關(guān)于“封鎖”的規(guī)定，“封鎖”本身的含義是涵蓋了限制人身自由的內(nèi)容的，所以認(rèn)為最嚴(yán)管控令違反立法和行政處罰法的內(nèi)容是不合理的，當(dāng)?shù)匕l(fā)出的所謂最嚴(yán)管控是符合法律的規(guī)定的，但是具體封鎖的實(shí)施肯定是要因時(shí)因地制宜。當(dāng)然這些措施在實(shí)施的過(guò)程中有一個(gè)程序性的問(wèn)題，根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府采取緊急措施時(shí)，需報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定。那么這個(gè)最嚴(yán)的管控令應(yīng)該在發(fā)布的時(shí)候標(biāo)明其程序的合法性，其是經(jīng)過(guò)上一級(jí)政府的批準(zhǔn)的。所以程序合法的前提下，關(guān)于最嚴(yán)管控的封鎖的內(nèi)容，以及限制聚集的措施是合法的。

3 依法防疫，嚴(yán)格按照法律規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任

最嚴(yán)管控令中除了各項(xiàng)“封鎖”措施，還有相關(guān)的行政處罰和行政強(qiáng)制的規(guī)定，那么在涉及具體的行政處罰和行政強(qiáng)制的規(guī)定，行政處罰法和行政強(qiáng)制法已經(jīng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容做了非常明確的規(guī)定，所以，一定要按照這兩部法律以及治安管理處罰法的內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)處罰和強(qiáng)制的規(guī)定。

第一，關(guān)于違反管控令的罰款和行政拘留的合法性問(wèn)題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十六條的內(nèi)容，實(shí)施應(yīng)對(duì)措施的過(guò)程中有不服從決定、命令等情況，屬于治安管理處罰的范圍，公安機(jī)關(guān)可以依法處罰?！吨伟补芾硖幜P法》第四節(jié)的內(nèi)容是關(guān)于妨害社會(huì)管理的行為和處罰，第五十條明確規(guī)定：有下列行為之一，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的……所以最嚴(yán)管控令中關(guān)于罰款和行政拘留的規(guī)定是有法律上依據(jù)。

第二，關(guān)于管控令中吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的合法性問(wèn)題。孝感市新型冠狀病毒肺炎防控指揮部17號(hào)令的表述是“違反道路交通管理的，依法予以記分、吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證?！彼詰?yīng)當(dāng)是根據(jù)違法的情形，進(jìn)行記分或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的理解，而不是一律都要吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，那么這個(gè)內(nèi)容的依據(jù)是來(lái)自于《道路交通安全法》第七章法律責(zé)任的規(guī)定。

第三，關(guān)于扣留的行政強(qiáng)制措施?？哿羰切姓?qiáng)制中的扣押的另一種表述方式，是強(qiáng)制措施的一種，最嚴(yán)管控令中有一個(gè)規(guī)定是“違反本令的車輛一律扣留，對(duì)當(dāng)事人處10日治安拘留并處500元罰款”，那么這個(gè)違反本令的車輛一律扣留，也就是進(jìn)行扣押，我們尋找其法律上依據(jù)從《行政強(qiáng)制法》，扣押屬于行政強(qiáng)制措施，行政強(qiáng)制措施的目的有很多種，法條運(yùn)用了“等”的表述在為了實(shí)現(xiàn)這些目的的情況下是可以對(duì)公民的人身或者財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性的控制，這個(gè)“等”是包含了像新冠肺炎這種新型的傳染性極強(qiáng)的防治管理情形，所以違反管控的車輛一律扣留，是符合行政強(qiáng)制措施的目的，基于法律原則的適用，當(dāng)具體的法律規(guī)則出現(xiàn)空白的時(shí)候，是可以適用概況的、抽象的法律原則或者從設(shè)定法律的目的去考慮行政強(qiáng)制措施的實(shí)施。雖然，這個(gè)規(guī)定符合了行政強(qiáng)制措施設(shè)定的目的，但是《行政強(qiáng)制法》第三條的第二款明確規(guī)定了發(fā)生突發(fā)的公共衛(wèi)生事件可以按照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)“強(qiáng)制法定原則”，扣留的法律依據(jù)必須是法律和法規(guī)，而在《道路交通安全法》中沒(méi)有關(guān)于違反規(guī)定可以扣留車輛的內(nèi)容，主要是針對(duì)出現(xiàn)交通事故進(jìn)行證據(jù)收集或者是責(zé)任人不主動(dòng)繳納罰款的情況可以進(jìn)行扣留車輛的強(qiáng)制措施。雖然理解扣留車輛的規(guī)定為了進(jìn)行更好的疫情防控，但其有一定的違法性，違反了《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。

第四，關(guān)于失信黑名單。根據(jù)2019年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)正在建立中國(guó)特色的征信制度，希望通過(guò)信用制度的建立激活市場(chǎng)主體活力，規(guī)范市場(chǎng)秩序等。哪些行為需要被列入“失信黑名單”是需要征信制度不斷完善，有一個(gè)比較明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，因?yàn)樾鹿诜窝椎膫魅拘詷O高，所以疫情期間不光是孝感這些疫情比較嚴(yán)重的地方，很多地方比如上海、河南等都陸續(xù)將隱瞞疫情等各種情況納入信用管理制度中。我國(guó)社會(huì)信用體系更需要通過(guò)相關(guān)法律的制定，來(lái)完善失信主體的界定，失信行為的標(biāo)準(zhǔn)，失信的修復(fù)等一系列問(wèn)題。

4 結(jié)論

根據(jù)以上分析，法律不會(huì)對(duì)未來(lái)的事情進(jìn)行先知性的具體的規(guī)定，但是在法律已經(jīng)有抽象的規(guī)定前提下，我們要舍棄教條主義，從宏觀的角度來(lái)理解最嚴(yán)管控令的合法性問(wèn)題。關(guān)于限制人身自由的相關(guān)內(nèi)容是符合《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的關(guān)于封鎖的規(guī)定，是合法的，關(guān)于違反最嚴(yán)管控令的罰款和行政拘留的規(guī)定也有《治安管理處罰法》的依據(jù)，但是關(guān)于違反該命令的車輛一律扣留，雖然符合行政強(qiáng)制法的制定目的，但在《道路交通安全法》中沒(méi)有依據(jù)并且違反了行政法的“強(qiáng)制法定的原則”。當(dāng)然，在傳染性極強(qiáng)的新冠肺炎控制中，通過(guò)這個(gè)管控措施，孝感包括其他地方都有了非常良好的效果，但是我們要依法防疫，當(dāng)然各地也意識(shí)到這些，后面的防疫工作中也盡量避免出現(xiàn)這類問(wèn)題。

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