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        日本東京都戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置管理規(guī)范

        2021-03-01 01:45:17鞠阿蓮
        城市管理與科技 2021年1期
        關(guān)鍵詞:戶外廣告牌匾東京都

        鞠阿蓮

        戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)是城市景觀的重要組成因素,也是城市管理的重要內(nèi)容之一。井然有序的戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)能為城市景觀錦上添花,成為一道亮麗的風(fēng)景線,但是過度泛濫的廣告不僅妨礙城市景觀,還會(huì)降低宣傳效果,因此各城市都對(duì)戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置進(jìn)行管控。東京都是日本的首都,也是一座國(guó)際大都市,在很早之前就開始對(duì)戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)進(jìn)行科學(xué)合理的引導(dǎo)與規(guī)范,且成效顯著,其經(jīng)驗(yàn)與做法對(duì)北京市打造國(guó)際一流和諧宜居之都具有很好的借鑒意義。

        一、戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的定義

        日本把戶外廣告叫做“屋外廣告”。因?yàn)樵诮涤觐l繁的日本,能抵抗夜間霧水的屋頂是房屋的重要組成部分。日本以屋頂來區(qū)分屋內(nèi)和屋外,屋頂?shù)耐鈧?cè)即“屋外”。根據(jù)日本《戶外廣告法》第2條第1項(xiàng)的規(guī)定,戶外廣告是指長(zhǎng)期或者在一定時(shí)期連續(xù)在戶外展示給公眾觀看的東西,包括招牌、立式招牌、海報(bào)、告示,和在廣告塔、廣告板、建筑物及其他構(gòu)筑物等上面張貼或展示的,以及與此類似的東西。

        說到戶外廣告,一般很容易聯(lián)想到商業(yè)廣告。但日本所說的戶外廣告,只要其具備上述定義中的條件,不管是否有營(yíng)利性,除展示的文字外,圖形、商標(biāo)、標(biāo)識(shí)等都屬于戶外廣告的范疇。也就是說,與北京市不同,東京都的戶外廣告既包含商業(yè)廣告,也包含公益廣告,且種類繁多,如廣告塔、廣告板、貼紙廣告、立式招牌、廣告旗、車身廣告、標(biāo)識(shí)廣告、拱門廣告、氣球廣告,等等。而根據(jù)《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》的規(guī)定,北京市的戶外廣告僅指商業(yè)廣告。此外,北京市除了戶外廣告之外,還有牌匾標(biāo)識(shí)、標(biāo)語(yǔ)宣傳品這兩種類型,而東京都的戶外廣告是一個(gè)比較寬泛的概念,并沒有像北京市那樣分類。但是,由于土地私有制的關(guān)系,東京都有一種比較特殊的廣告,叫做“自家用廣告”,是指設(shè)置在自己的住所、公司、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或工作場(chǎng)所的,寫有自己的姓名、店名、名稱、商標(biāo)、營(yíng)業(yè)內(nèi)容或經(jīng)營(yíng)范圍等相關(guān)信息的廣告。這種“自家用廣告”相當(dāng)于北京市的牌匾標(biāo)識(shí),但是不同之處在于,東京都的自家用廣告上除了可以顯示名稱、字號(hào)、商標(biāo)和標(biāo)志之外,還可以顯示營(yíng)業(yè)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)范圍。為方便對(duì)比,本文將“自家用廣告”統(tǒng)稱為“牌匾標(biāo)識(shí)”,特此說明。

        二、戶外廣告相關(guān)的法律法規(guī)

        日本是一個(gè)立法先行的國(guó)家,對(duì)戶外廣告的管理也不例外。1949年6月,日本政府頒布了《戶外廣告法》,這是戶外廣告設(shè)置與管理的根本大法。該法將戶外廣告的設(shè)置與管理交由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)。在此大背景下,1949年8月,東京都制定了《東京都戶外廣告條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),其中第一條就說明,制定該條例的目的是營(yíng)造并保持良好的風(fēng)致景觀、防止戶外廣告對(duì)公眾造成危害。由此可見,戶外廣告與景觀營(yíng)造密不可分?!稐l例》還規(guī)定了政府、廣告經(jīng)營(yíng)者和公民各自的責(zé)任和義務(wù)等。同年9月,東京都又出臺(tái)了《戶外廣告條例實(shí)施規(guī)則》,對(duì)戶外廣告進(jìn)行更具體、更有針對(duì)性的規(guī)劃與管理。

        東京都戶外廣告的監(jiān)督和管理由東京都城市整備局負(fù)責(zé),其戶外廣告部門在《戶外廣告條例》的基礎(chǔ)上制定了《戶外廣告指南》,該指南以圖例方式對(duì)戶外廣告的設(shè)置規(guī)范作了進(jìn)一步細(xì)化,具有更強(qiáng)的操作性。2005年10月,東京都又制定了《戶外廣告等相關(guān)的行政處分綱要》,規(guī)定了戶外廣告違法行為相關(guān)的處罰基準(zhǔn)及處理流程,以期保證行政處分的公平性與透明性。

        三、戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的審批制度

        東京都的戶外廣告采取兩級(jí)管理方式,東京都負(fù)責(zé)制定條例,各區(qū)市町負(fù)責(zé)具體的審批、監(jiān)督和管理事務(wù)。東京23區(qū)及島嶼部的戶外廣告由區(qū)長(zhǎng)或市長(zhǎng)進(jìn)行審批,多摩地區(qū)則根據(jù)廣告的規(guī)模由市長(zhǎng)或者多摩建筑指導(dǎo)事務(wù)所所長(zhǎng)審批。審批時(shí)需要提交申請(qǐng)書及相關(guān)圖紙材料,并根據(jù)廣告的類型繳納不同的費(fèi)用。例如,廣告塔、廣告牌以面積計(jì)費(fèi),每5平方米的費(fèi)用為3220日元,展示期限為2年,而廣告旗、廣告氣球等以個(gè)數(shù)計(jì)費(fèi),展示期限為1個(gè)月。

        審批通過后,申請(qǐng)者會(huì)拿到一張戶外廣告許可標(biāo)識(shí)票,上面寫有獲批的展示期限、展示序號(hào)等信息,在設(shè)置戶外廣告時(shí)必須將此標(biāo)識(shí)票貼在顯眼的位置,并且還要將張貼位置等信息報(bào)告給審批部門。未張貼標(biāo)識(shí)票的有可能被認(rèn)定為違規(guī)戶外廣告。

        戶外廣告在展示期間,不得隨意更改廣告內(nèi)容、展示位置等。如果必須要變更,需提前進(jìn)行審批。此外,展示期限屆滿后,須立即拆除。如果要延長(zhǎng)展示期限,需在期滿前10日內(nèi)向原審批部門辦理延長(zhǎng)申請(qǐng)手續(xù)。

        四、戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置規(guī)范

        (一)設(shè)置區(qū)域劃分

        根據(jù)《城市規(guī)劃法》對(duì)土地用途的不同限定,東京都將廣告設(shè)置區(qū)域分為兩類。第一類是禁設(shè)區(qū)域和禁設(shè)物件,禁止設(shè)置戶外廣告的地區(qū)和場(chǎng)所被稱為禁設(shè)區(qū)域,不能設(shè)置戶外廣告的街道樹、防護(hù)欄等被稱為禁設(shè)物件。如表1所示,住宅專用區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、歷史文化遺產(chǎn)區(qū)域、學(xué)校等社會(huì)公益區(qū)、鐵路沿線等區(qū)域均為禁設(shè)區(qū)域。禁設(shè)物件包括橋梁、道路標(biāo)識(shí)、交通燈、護(hù)欄、街道樹、郵筒、公用電話亭等。需要說明的是,電線桿、路燈柱、消防栓標(biāo)識(shí)、拱門和拱廊的支柱雖然也屬于禁設(shè)物件,但是這些物件上禁止設(shè)置的是告示、海報(bào)、廣告旗、立式招牌等,除此之外的廣告可以設(shè)置。

        第二類是審批區(qū)域,即經(jīng)過審批后可以設(shè)置戶外廣告的地區(qū)和場(chǎng)所。東京都內(nèi)特別區(qū)、市及町,自然公園法中指定的國(guó)立公園、國(guó)家公園和都立自然公園,景觀規(guī)劃區(qū)域中知事所指定的區(qū)域中,除去禁止區(qū)域之外的其他區(qū)域均為審批區(qū)域。在審批區(qū)域內(nèi)設(shè)置廣告需要進(jìn)行審批。

        (二)牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置規(guī)范

        與普通戶外廣告相比,牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置更加靈活。首先在禁設(shè)區(qū)域,雖然不能設(shè)置屋頂和突出式牌匾標(biāo)識(shí),但可以設(shè)置在地面上和墻面上,當(dāng)合計(jì)面積5平方米以下時(shí)無需審批即可自行設(shè)置,面積在5~20平方米之間的牌匾標(biāo)識(shí)經(jīng)過審批后也可設(shè)置;面積超過20平方米以上的禁止設(shè)置,詳見圖1。其次在審批區(qū)域,面積10平方米以下的牌匾標(biāo)識(shí)無需審批就可設(shè)置,需要審批的是面積在10平方米以上的牌匾標(biāo)識(shí),詳見圖2。

        東京都對(duì)于戶外廣告的設(shè)置區(qū)域進(jìn)行了明確的劃分,無論是廣告主還是廣告從業(yè)者都一目了然,指導(dǎo)性和操作性非常強(qiáng),此外東京都還在各區(qū)、各市設(shè)有專門解答戶外廣告相關(guān)問題的窗口,辦公地址及聯(lián)系電話等都公之于眾,隨時(shí)解疑答惑。

        (三)設(shè)置要求

        東京都的戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí),必須滿足以下三個(gè)條件方可設(shè)置:第一,形狀、規(guī)模、色彩、設(shè)計(jì)等不能對(duì)景觀產(chǎn)生不良影響;第二,不能給公眾帶來危害;第三,原則上不能使用熒光涂料和熒光膜。除此之外,針對(duì)不同類型的戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí),對(duì)其高度、位置、面積等都進(jìn)行了嚴(yán)格的限定。

        首先來看廣告塔和廣告板。第一種情形是廣告塔或廣告牌直接設(shè)置在地面上,此時(shí)廣告的上端應(yīng)距離地面10米以內(nèi)。但是,如果在商業(yè)區(qū)域內(nèi)設(shè)置的是自家用廣告,廣告上端可以距離地面13米以內(nèi)。對(duì)于道路上方突出來的廣告,突出部分應(yīng)控制在路面邊線1米以內(nèi)。另外,廣告的下部如果區(qū)分步道和車道,則廣告應(yīng)設(shè)置在距離地面3.5米以上(如果超出路面邊線0.5米以內(nèi)則為2.5米以上)。如果沒有劃分步道和車道,則應(yīng)設(shè)置在距離地面4.5米以上。

        第二種情形是廣告塔或廣告板設(shè)置在建筑物屋頂上,若是木質(zhì)建筑物,則所設(shè)廣告的高度應(yīng)距離地面10米以內(nèi)。若是鋼筋混凝土或鋼結(jié)構(gòu)建筑物,所設(shè)廣告的高度應(yīng)限制在從地面到廣告上端的2/3以內(nèi)(地面到廣告頂部的高度低于10米的除外)。同時(shí),若設(shè)在住宅專用區(qū)內(nèi),則從地面到廣告頂部的高度應(yīng)在33米以內(nèi),上述區(qū)域之外的其他區(qū)域則為52米以內(nèi)。此外,所有屋頂廣告都不能超出建筑物的寬度。

        再看一下墻面廣告。第一,墻面廣告上端到地面的距離,也要滿足在第1種和第2種住宅專用區(qū)不超過33米、在其他用途區(qū)域不超過52米的規(guī)定;第二,墻面廣告不能超出建筑物的輪廓線;第三,墻面廣告不能堵塞建筑物的窗戶或緊急出口;第四,在同一墻面上展示相同內(nèi)容的廣告時(shí),各個(gè)廣告之間需間隔5米以上;第五,除廣告幕以外,在商業(yè)區(qū)域,每塊墻面廣告的面積要在100平方米以下,在非商業(yè)區(qū)要在50平方米以下。最后,所有墻面廣告的合計(jì)面積不能超過該墻面總面積的3/10。

        最后看一下車體廣告。車體廣告是指在電車、公交車、觀光巴士、出租車,以及在東京都內(nèi)登記的汽車等車體上發(fā)布的廣告。發(fā)布車體廣告的通用注意事項(xiàng)有以下兩點(diǎn):一是發(fā)布的廣告不能影響駕駛員的注意力,如電子顯示屏廣告、使用熒光材料或是有反光效果的廣告等;二是不能在車窗和車門玻璃上發(fā)布廣告。具體來看,發(fā)布在電車和巴士上的車體廣告,其總面積應(yīng)為除去車底之外車身表面面積的3/10以內(nèi),詳見圖3。

        除了對(duì)戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的面積、高度等進(jìn)行限定之外,東京都還對(duì)其體量進(jìn)行了規(guī)定。即在商業(yè)區(qū)或商業(yè)區(qū)附近高于10米的建筑物上展示廣告時(shí),其總展示面積不能超過建筑物墻面面積的60%,但展示期限在7天以內(nèi)的除外。

        目前,北京市的牌匾標(biāo)識(shí)取消了設(shè)置審批程序,采用自行規(guī)范設(shè)置、事后監(jiān)管的模式,而東京都的牌匾標(biāo)識(shí)不僅需要根據(jù)規(guī)模及設(shè)置區(qū)域區(qū)別對(duì)待,還要遵守上述設(shè)置規(guī)范,這就保證牌匾標(biāo)識(shí)既不會(huì)千篇一律,也不會(huì)雜亂無章。

        (四)景觀特別區(qū)的設(shè)置規(guī)范

        戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)都是景觀的構(gòu)成要素之一。2007年,東京都制定了《東京都景觀規(guī)劃》,為推進(jìn)形成良好的景觀,指定了一批景觀特別區(qū)和重點(diǎn)區(qū)。在這些區(qū)域設(shè)置戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)時(shí),除遵守一般性規(guī)定外,還要遵守景觀規(guī)劃的要求。

        目前,東京都共有67處景觀特別區(qū)(重點(diǎn)區(qū))屬于嚴(yán)格管控區(qū)域。其中,8處文化遺產(chǎn)庭園景觀特別區(qū)、墨田區(qū)和文京區(qū)的兩處景觀規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)內(nèi)只能設(shè)置牌匾標(biāo)識(shí),并對(duì)設(shè)置高度、色彩等進(jìn)行了嚴(yán)格限定。以文化遺產(chǎn)庭園景觀特別區(qū)為例,首先此區(qū)域20米以上的區(qū)域不可設(shè)置屋頂牌匾標(biāo)識(shí),其次牌匾標(biāo)識(shí)上不能使用光源。最后,其色彩需為與庭園景觀相協(xié)調(diào)的低飽和度色,并規(guī)定了每個(gè)廣告1/3以上面積可使用的色相和飽和度。

        五、戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的管理

        東京都對(duì)戶外廣告從業(yè)者實(shí)行注冊(cè)登記制度。凡是從事戶外廣告的設(shè)計(jì)、制作、安裝等相關(guān)工作的法人或個(gè)人,在進(jìn)行廣告制作或安裝工作前,無論其是否在東京都內(nèi)有營(yíng)業(yè)場(chǎng)所,都必須進(jìn)行注冊(cè)登記。登記時(shí)需提交申請(qǐng)書、誓約書、簡(jiǎn)歷表、相關(guān)證明材料等,每次登記的有效期為5年。有效期滿后若繼續(xù)從事戶外廣告行業(yè),需在登記有效期滿30日前辦理登記更新申請(qǐng)手續(xù);如果超過有效期則需要重新注冊(cè)登記。登記申請(qǐng)由東京都知事審批,登記完成后將被記入“戶外廣告從業(yè)者登記冊(cè)”中,公眾可隨時(shí)查閱。未進(jìn)行登記或通過非法手段獲得登記的,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將取消其從業(yè)資格,并處以30萬(wàn)日元以下的罰金或者罰款。

        此外,在設(shè)置高度超過4米或展示面積超過10平方米的廣告塔和廣告板,以及拱門廣告和裝飾路燈廣告時(shí),還需要設(shè)置具備特定資格的戶外廣告管理者,專門負(fù)責(zé)上述戶外廣告的安全管理。

        《戶外廣告條例》還對(duì)禁止發(fā)布的廣告進(jìn)行了規(guī)定:(1)使用易腐朽、腐蝕或破損材料的危險(xiǎn)廣告等;(2)結(jié)構(gòu)或設(shè)置方法存在危險(xiǎn)的廣告等;(3)受到風(fēng)壓或地震或其他震動(dòng)或沖擊時(shí)容易破損、墜落、倒塌的廣告等;(4)形似信號(hào)燈或道路標(biāo)識(shí)或影響其效果等妨礙道路交通安全的廣告。對(duì)于不符合規(guī)定的違規(guī)廣告,管理部門有權(quán)要求發(fā)布者拆除。如果限期內(nèi)沒有拆除,將由管理部門代為拆除,相關(guān)費(fèi)用由發(fā)布者承擔(dān),嚴(yán)重違規(guī)者將會(huì)被處罰。

        六、對(duì)北京市戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)管理工作的啟示

        (一)健全法律法規(guī),確保有法可依

        東京都在1949年就頒布了《戶外廣告條例》,后經(jīng)過多次修改,一直沿用至今。條例中對(duì)戶外廣告相關(guān)方的責(zé)任與義務(wù)、設(shè)置區(qū)域、設(shè)置要求、管理方式、處罰措施等進(jìn)行了明確規(guī)定,該條例與實(shí)施規(guī)則、指南、行政處分綱要等形成了一個(gè)比較完整的法律法規(guī)體系。北京市的戶外廣告管理主要依據(jù)的是《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》(試行)等相關(guān)文件,其中很多文件的制定時(shí)間比較早,沒有與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行修訂與補(bǔ)充,且一些規(guī)定并不具體,缺乏指導(dǎo)性和操作性。因此有必要對(duì)現(xiàn)有文件進(jìn)行梳理,針對(duì)出現(xiàn)的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題提出解決方案。尤其是目前北京市尚沒有關(guān)于景觀方面的法律,如何引導(dǎo)戶外廣告為城市景觀錦上添花,也是需要考慮的一個(gè)課題。

        (二)簡(jiǎn)化審批程序,保證有法必依

        東京都的戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的登記、內(nèi)容審批等都由戶外廣告管理部門統(tǒng)一管理。北京市的戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)則由多個(gè)行政主管部門按照各自的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督管理。多頭管理方式不利于提高工作效率,而且繁瑣的審批手續(xù)也會(huì)助長(zhǎng)違規(guī)戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的滋生。因此要保證審批流程公開化、透明化,管理部門嚴(yán)格按照程序?qū)徟瑥V告從業(yè)者嚴(yán)格按照要求申報(bào),申報(bào)通過后按照審批內(nèi)容設(shè)置。

        (三)加強(qiáng)執(zhí)法力度,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)

        東京都對(duì)戶外廣告會(huì)進(jìn)行不定期的抽查,對(duì)不合規(guī)的戶外廣告要求整改或拆除。北京市也開展了戶外廣告的整治工作,取得了一定成效,但仍有一些戶外廣告未按市政府有關(guān)規(guī)定審批和未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置,影響市容景觀,或者存在安全隱患問題等。應(yīng)加強(qiáng)治理整頓戶外廣告的力度,對(duì)非法廣告進(jìn)行取締,確保戶外廣告的規(guī)范設(shè)置,使首都戶外廣告規(guī)范、有序、健康發(fā)展。

        (四)加大處罰力度,做到違法必究

        東京都對(duì)違反戶外廣告條例等的各類行為均有明確的懲罰規(guī)定,通常情況下廣告從業(yè)者出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)行為后,將很難繼續(xù)開展相關(guān)業(yè)務(wù)。北京市對(duì)非法戶外廣告也有一些處罰措施,但處罰力度不足以震懾違法企業(yè),同時(shí)牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置完全依靠自覺行為,容易出現(xiàn)混亂狀態(tài)。應(yīng)研究針對(duì)不同程度的違法違規(guī)行為的具體處罰措施,提高不法廣告的違法成本,讓法律更有威懾力,維護(hù)好戶外廣告這個(gè)城市形象的視覺名片。

        參考文獻(xiàn)

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        [3]鄧凌云,張楠.淺析日本戶外廣告規(guī)劃與管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].國(guó)際城市規(guī)劃,2013,28(03):111-115.

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        [5]姚亮.日本戶外廣告牌匾標(biāo)識(shí)管理見聞與啟示[J].城市管理與科技,2018,20(02):87-89.

        (本文圖片由作者提供)

        (責(zé)任編輯:榮榮)

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