吳紅梅，陳麗君，何恒，吳君宏，林成淼，高軼

(浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，杭州 310012)

當前，氣候變化急劇加快，環(huán)境惡化程度遠超預期，全球正面臨氣候關鍵臨界點[1]。2015—2019年大氣中二氧化碳(CO2)水平和其他關鍵溫室氣體含量均持續(xù)上升到了歷史新高，全球氣溫比工業(yè)革命之前上升了1.1攝氏度。相較2011—2015年，氣溫升高了0.2攝氏度，這直接加劇了冰蓋融化、海平面上升以及極端天氣事件的頻發(fā)[1]。國際社會已達成共識，目前面臨的氣候變化的嚴峻形勢遠超過了10年前的預測?！禕P世界能源統(tǒng)計年鑒》指出，“世界正在走一條不可持續(xù)的發(fā)展道路”[2]?！禝PCC 1.5攝氏度特別報告》指出，要實現(xiàn)1.5攝氏度目標，全球碳預算總量僅為4200億噸～5700億噸，而目前正以每年420億噸的速度被消耗。IPCC規(guī)劃指出要實現(xiàn)1.5攝氏度目標，到2030年，全球碳排放總量需要比2010年水平減少45%，并在2050年實現(xiàn)碳中和。我國作為負責任的大國，始終是氣候協(xié)議的堅定踐行者。近十年來我國制定并實施了一系列政策，積極推動產(chǎn)業(yè)結構綠色化、低碳化轉(zhuǎn)型，以應對氣候變化、減少溫室氣體排放，從而實現(xiàn)習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上作出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的重大宣示。浙江省作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和能源消費大省，在助力中國實現(xiàn)達峰目標和碳中和愿景中起到重要作用。同時，浙江省作為習近平總書記“兩山”理念的誕生地，在應對氣候變化方面先行先試、多措并舉，取得了很好的成效，近年來溫室氣體排放增長趨緩。但在人口快速增長和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型動力不足的壓力下，浙江省低碳經(jīng)濟發(fā)展整體面臨較大壓力[3]。為了更好地推動碳排放達峰和碳中和，有必要對浙江省碳排放總體情況進行梳理，識別控制碳排放的重點和難點，并找到突破點，為浙江省碳排放總量控制的實施及相關政策的制定提供有效參考。

目前碳排放領域研究眾多[4]，從驅(qū)動因素、減排路徑、政策機制等角度已經(jīng)做了諸多討論。例如馬崢、崔豫泓利用結構分解模型對我國碳排放量變化進行因素分解研究，旨在識別碳排放量變化的驅(qū)動因素[5]。劉俊伶等(2019)利用自下而上建模的方法探討了我國工業(yè)部門中長期低碳轉(zhuǎn)型可能的路徑[6]。段宏波、楊建龍(2018)利用我國能源—經(jīng)濟—環(huán)境系統(tǒng)集成模型，分析了不同政策組合優(yōu)化對我國實現(xiàn)碳達峰與非化石能源發(fā)展目標的交互關系[7]。但是，已有文獻從省域視角的研究尚不足?，F(xiàn)有的浙江省低碳研究主要分為兩類，一類是基于模型和復雜指標的情景分析和定量研究[8-10]，另一類是基于概念和政策探討的定性研究[11]。這兩類研究都缺乏對浙江省當前碳排放關鍵因素的分析，對相關政策制定的指導作用有限。本研究從能源生產(chǎn)側(cè)、能源消費側(cè)、區(qū)域三個維度識別出浙江省碳排放的重點和難點，并針對性地提出電力結構低碳化、重點行業(yè)控碳、試點城市率先達峰和政策協(xié)同等對策建議。

1 浙江省實行溫室氣體總量控制的背景及必要性

從國際看，“凈零”碳排放已成為國際社會應對氣候變化的新方向。2015年通過的《巴黎協(xié)定》確立了以國家自主貢獻為主體的全球氣候治理機制，標志著全球氣候治理進入了新階段。2018年的《IPCC 1.5攝氏度特別報告》指出，實現(xiàn)1.5攝氏度目標要求全世界在2050年左右實現(xiàn)“碳中和”，也標志著國際社會在碳排放總量控制上形成共識。2019年舉行的聯(lián)合國“氣候行動峰會”上，66個國家承諾在2050年前達成“碳中和”目標，碳排放量達到“凈零”水平。“凈零”碳排放已成為國際社會應對氣候變化的發(fā)展主線，將指導各國未來應對氣候變化工作的開展。在美國宣布退出《巴黎協(xié)定》的背景下，國際社會也期待我國在全球氣候治理中發(fā)揮更大作用，承擔更多的減排和出資義務，給我國應對氣候變化工作帶來更大的挑戰(zhàn)。

從國內(nèi)看，溫室氣體排放總量達峰是我國近期應對氣候變化工作的中心任務。黨的十九大提出“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”的重要論斷。應對氣候變化是我國參與國際治理的一面大旗，更是我國大國責任的集中體現(xiàn)。我國政府向聯(lián)合國提交的《國家自主貢獻》中提出，中國二氧化碳排放在2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，這是我國向國際社會的重要承諾。在現(xiàn)今國際背景下，要求我國必須不折不扣完成承諾目標，并爭取超預期完成目標。從現(xiàn)實情況看，單純的強度控制很難實現(xiàn)達峰，推動碳排放總量控制已成為完成達峰目標的必要手段。為實現(xiàn)溫室氣體排放總量達峰，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出“推動部分區(qū)域率先達峰”，北京、上海、武漢、江蘇、新疆等多個省區(qū)市已提出碳排放達峰時間，部分地區(qū)已經(jīng)明確溫室氣體排放總量峰值。

從浙江省內(nèi)看，溫室氣體排放總量控制是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和建設美麗浙江的內(nèi)在要求。浙江省作為東部發(fā)達省份，在推動應對氣候變化和節(jié)能減排方面成效顯著，但目前能源“雙控”任務艱巨，尚未正式提出碳排放達峰目標。與能源消費總量控制相比，碳排放總量控制制度在有效降低煤炭等高碳能源使用增量及其占比的同時，不限制清潔能源尤其是零碳能源的增長[12]。因此可以給地方政府一定發(fā)展空間，在控煤和發(fā)展可再生能源之間尋求平衡。因此，無論是考慮地方發(fā)展空間，還是保障碳排放達峰，以及推進能源“雙控”，都可考慮在重點區(qū)域、重點行業(yè)甚至全省范圍內(nèi)，實施碳排放總量控制。

2 浙江省實行碳排放總量控制的重點及難點

浙江省能源領域碳排放占其碳排放總量的90%以上[13]，實行碳排放總量控制應聚焦能源領域。因此，本研究重點關注能源生產(chǎn)、能源消費和區(qū)域減排。本文基于2018年浙江省能源平衡表數(shù)據(jù)測算得到，2018年浙江省能源領域碳排放量為4.5億噸。

2.1 能源生產(chǎn)側(cè)的減排重點和難點

目前，電力生產(chǎn)供應是浙江省最大的碳排放源，煤電等高碳電力占主導。未來碳排放總量控制的重點在于提高非化石電力占比，難點在于推進存量火電機組的碳減排。

根據(jù)2018年能源平衡表測算，浙江省電力供應排放占能源活動排放的65%，是最大的排放源。其中，省內(nèi)發(fā)電(含集中供熱)碳排放約2.4億噸，占能源消費排放總量的52%；外來電碳排放0.5億噸，占能源消費排放總量的13%[14]。而2010年該比重僅為5%[15]，主要是因為來自安徽和寧夏等高碳排放區(qū)域的火電電量增加較快，其電力排放因子均高于浙江省省網(wǎng)平均排放因子(表1)。

表1 浙江省電力供應結構及對應排放因子

浙江省電力生產(chǎn)供應結構呈現(xiàn)高碳化。如圖1所示，浙江省現(xiàn)有電力供應結構中煤電占比67.4%(省內(nèi)53.5%、省外13.9%)，非化石電力占比28.4%(省內(nèi)18.7%、省外9.7%)，氣電占比4.2%，電力供應結構總體以火電為主。

圖1 浙江省2018年電力生產(chǎn)供應結構圖

能源生產(chǎn)側(cè)碳減排的重點在于提高非化石電力占比，難點在于推進存量火電機組的碳減排。電力生產(chǎn)供應環(huán)節(jié)的低碳化對整個能源結構的低碳化極為重要，也是確保高度電氣化實現(xiàn)低碳能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的關鍵。隨著現(xiàn)代化建設的推進，電氣化水平將越來越高。本研究對浙江省“十四五”時期的電力需求和供給進行了初步預測，“十四五”時期浙江省電力需求將維持中速增長，在規(guī)劃的核電項目準時投產(chǎn)，海上風電、光伏等可再生能源項目進展順利，白鶴灘水電等入浙順利的情況下，新增電力需求可主要由非化石電力滿足。但若上述項目進展滯后，則可能需要增加煤電利用時間甚至需要新上清潔煤電項目，形成高碳鎖定效應，碳減排壓力將進一步加大。同時，為滿足電力需求，預計未來5—10年浙江省存量煤電機組擔任主力電源的地位不會改變，煤電機組出力仍將保持在較高水平?？紤]到浙江省的煤電機組供電標準煤耗已處于相對先進水平，效率提升空間有限，技術減排難度加大。

2.2 能源消費側(cè)的碳減排重點和難點

浙江省第二產(chǎn)業(yè)碳排放占比有所回落，部分高排放行業(yè)基本達峰，第三產(chǎn)業(yè)和居民生活碳排放增速較快(圖2)。未來能源消費側(cè)碳減排的重點在于控制新上重大產(chǎn)業(yè)項目排放，難點在于控制第三產(chǎn)業(yè)和居民生活領域碳排放。

圖2 終端用能行業(yè)排放趨勢圖

紡織、建材、鋼鐵等關鍵排放行業(yè)已基本達峰。根據(jù)浙江省能源平衡表、統(tǒng)計局月度材料、能源白皮書及能源發(fā)展報告相關數(shù)據(jù)測算，2005—2018年浙江省第二產(chǎn)業(yè)碳排放占總排放的比重最高達74%。隨著技術進步和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整，2018年第二產(chǎn)業(yè)碳排放占比已回落至65%。建材、鋼鐵、石化、紡織、造紙(1)根據(jù)浙江省統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，建材、鋼鐵、石化、紡織、造紙等行業(yè)能耗及碳排放為規(guī)模以上工業(yè)口徑。為重點監(jiān)測的高耗能行業(yè)，也是工業(yè)排放前五大行業(yè)，占排放總量的37%左右。其中，建材行業(yè)“十一五”期間能源消費和碳排放已率先達峰、“十三五”期間趨于穩(wěn)定；鋼鐵、紡織、造紙等行業(yè)“十二五”期末能源消費和碳排放也基本達峰。但同時，隨著舟山綠色石化基地煉化一體化項目、鎮(zhèn)海煉化擴建項目等重大石化項目的落地，石化行業(yè)碳排放將迎來較快增長期。

能源消費側(cè)碳減排的重點在于控制新上重大產(chǎn)業(yè)項目的碳排放，難點在于控制第三產(chǎn)業(yè)和居民生活領域碳排放。根據(jù)國家重大戰(zhàn)略項目布局，浙江省陸續(xù)新上一批高耗能項目。尤其是舟山綠色石化一二期4000萬噸/年煉化項目，對浙江省碳排放總量控制帶來巨大壓力。同時，第三產(chǎn)業(yè)和居民生活碳排放增速較快，碳排放以交通和建筑耗能產(chǎn)生為主。參照發(fā)達國家經(jīng)驗，工業(yè)、交通和建筑等行業(yè)基本形成碳排放“三分天下”的局面[16]。2005—2018年第三產(chǎn)業(yè)、居民生活能源消費分別增長了2.55倍和2.59倍，碳排放量分別增長了1.4倍和1.5倍，2018年碳排放占比分別達到18%和13%，成為增速較快且碳排放占比越來越大的排放源。

2.3 區(qū)域碳減排重點和難點

從區(qū)域碳排放看，寧波、杭州、紹興、嘉興等為高排放區(qū)域[17]，未來增量也大。高排放區(qū)域碳減排的重點在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域用能結構，難點在于對地區(qū)碳排放總量缺乏有效約束。

寧波、杭州、紹興、嘉興等為高排放區(qū)域。根據(jù)對浙江省11地市能源消費總量和能源消費結構等進行的測算，寧波、杭州、紹興是浙江省碳排放總量最大的三個城市，排放量占全省排放總量的一半(圖3)。杭州、寧波、溫州、嘉興、金華、衢州六個國家低碳試點城市排放量占全省的70%以上。如圖4所示，寧波、嘉興、臺州作為全省能源及沿海工業(yè)基地，衢州作為全省化工、鋼鐵基地，能源消費均以化石能源尤其煤炭為主，單位能耗碳排放遠高于其他設區(qū)市。

圖3 各設區(qū)市2018年能源活動二氧化碳排放量

圖4 各設區(qū)市2018年單位能耗碳排放

未來高排放區(qū)域碳減排的重點在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，難點在于對地區(qū)碳排放總量缺乏有效約束。隨著長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的實施和浙江省“四大”建設深入推進，未來碳排放增量主要集中在杭州、寧波、嘉興、紹興等大灣區(qū)區(qū)域，也是現(xiàn)有碳排放較高的區(qū)域。高能耗項目集中在寧波、舟山等地，這些地區(qū)面臨著巨大的碳總量控制壓力。杭州等非工業(yè)型城市則因新增建筑、交通、數(shù)據(jù)中心等耗能，碳排放量維持在較高水平，近期較難達峰。近年來，浙江省通過碳排放強度指標考核，區(qū)域碳減排取得了一定的成效。但由于大多數(shù)重點排放區(qū)域尚未提出明確的達峰目標和路徑，或雖提出達峰目標但力度不足，對碳排放總量控制缺乏有效約束。

3 浙江省實行碳排放總量控制的突破點

3.1 聚焦電力結構低碳化，控制能源生產(chǎn)排放

進一步提高省內(nèi)非化石電力占比。重點確保核電、海上風電、分布式光伏、抽水蓄能電站等非化石能源項目及時投產(chǎn)。因地制宜，研究適時適度放開陸上風電開發(fā)政策。在滿足全省電力需求的基礎上，進一步優(yōu)化外來電結構。新增外來電堅持以非化石電力為主，確保白鶴灘水電至浙江特高壓直流輸電工程投產(chǎn)，在保障電力安全供應的前提下降低高碳區(qū)域電力入浙比例。探索存量火電機組低碳化改造，逐步擺脫高碳鎖定效應。進一步提高火電機組能效，降低電廠自用電率。統(tǒng)籌減碳、控煤、減排、經(jīng)濟性等多重目標，研究適當增加氣電裝機發(fā)電小時數(shù)，降低火電機組碳排放整體水平。借鑒廣東省華潤海豐電廠碳捕集測試平臺示范經(jīng)驗，通過財稅激勵、增加發(fā)電小時數(shù)、提高上網(wǎng)電價等方式，鼓勵和支持技術先進的火電機組率先開展碳捕集、利用與封存(CCUS)示范試點。

3.2 聚焦“控增量、降存量”，控制重點消費領域碳排放

(1)嚴控重大產(chǎn)業(yè)項目碳排放增量。對舟山綠色石化等新增重大戰(zhàn)略項目，既要保障其合理排放空間，又要加強監(jiān)督管理，建立多部門全流程管理體系，鼓勵企業(yè)多措并舉提高能效、降低碳排放，確保項目主要產(chǎn)品能耗和碳排放指標達到國際先進水平。(2)推進重點行業(yè)存量減碳。對鋼鐵、紡織、造紙等重點行業(yè)存量產(chǎn)能實行碳總量控制強約束，加快淘汰落后產(chǎn)能等，探索建立碳排放指標對標機制，發(fā)布重點碳排放行業(yè)和主要產(chǎn)品年度平均排放強度，引導平均線以下的企業(yè)對標排放。(3)探索控制非工業(yè)領域碳排放增速。倡導低碳生活，加強建筑、交通等領域節(jié)能低碳管理，探索非工業(yè)領域控碳抓手，逐步將公共建筑、交通運輸?shù)戎攸c企(事)業(yè)單位納入碳核查范圍，制定相關條例指南，逐步控制服務業(yè)、居民生活等非工業(yè)領域碳排放增速。

3.3 聚焦低碳試點城市碳排放率先達峰，控制區(qū)域排放

鼓勵杭州、寧波、溫州、嘉興、金華、衢州等國家級低碳試點城市碳排放率先達峰，研究制定低碳試點城市率先達峰實施方案。鼓勵各地優(yōu)化用能結構，大力發(fā)展可再生能源，提高電氣化水平。支持各地根據(jù)發(fā)展實際、工作基礎和減排潛力，在重點排放區(qū)域探索開展碳排放總量控制，鼓勵提出碳排放達峰目標，以峰值目標倒逼低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，并進一步探索開展“近零縣(市、區(qū))”“近零園區(qū)”“近零城鎮(zhèn)”“近零企業(yè)”等多層級的近零碳排放試驗區(qū)。

3.4 聚焦政策協(xié)同，提升低碳治理能力

加強頂層設計，在“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮碳排放指標與其他指標的協(xié)同關系，探索建立碳排放總量控制制度，做好碳排放“雙控”與能源“雙控”制度協(xié)同，加強用能權與碳排放權交易制度的銜接和政策協(xié)同研究，探索建立聯(lián)合履約機制。在項目環(huán)境影響評價中試點開展碳排放評價，探索將碳排放要素納入資源環(huán)境承載力評價體系和“標準地”評價體系，更好地體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展和政策彈性。