王彬，張昱恒

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

“全覆蓋”是有關(guān)改革文件中一個常用的“表述”，但是在法律法規(guī)中很少使用?！叭采w”作為法律語言，必須明確含義。目前，對排污許可固定污染源“全覆蓋”的理解不斷深化，排污許可在實踐中不斷深入推進(jìn)。

1 逐步深化對排污許可“全覆蓋”的理解

2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”，提出“按行業(yè)分步實現(xiàn)排污許可全覆蓋”要求及“2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)”的具體目標(biāo)。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類管理，對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡化排污許可內(nèi)容和相應(yīng)的自行監(jiān)測、臺賬管理等要求”“分步實現(xiàn)排污許可全覆蓋……按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)”。

目前看，排污許可固定污染源“全覆蓋”有以下幾層含義：

(1)相對于“片面覆蓋”的“全面覆蓋”。在20世紀(jì)80年代我國借鑒國際經(jīng)驗開展排污許可制度試點時，該制度是定位于“全覆蓋”的。1989年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、原國家環(huán)境保護(hù)局公布實施的《水污染防治法實施細(xì)則》第九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，必須向所在地環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行排污申報登記，經(jīng)調(diào)查核實，對不超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及污染物排放總量指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者污染物排放總量指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，限期治理期間發(fā)給臨時排污許可證。

但是在其后的國家環(huán)境立法中，排污許可服務(wù)于特定的環(huán)境管理目的，適用范圍縮小到了特定范圍，只覆蓋到重點排污單位，走向“片面覆蓋”[1]。一是作為落實總量控制指標(biāo)的載體，排污許可服務(wù)于污染物排放總量控制，向有總量控制任務(wù)的單位頒發(fā)。如1996年《水污染防治法》規(guī)定的“實現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體”，2000年《大氣污染防治法》規(guī)定的“大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證”，都是局部區(qū)域。二是作為嚴(yán)格監(jiān)管的手段，適用于特別地區(qū)的排污單位。如1995年《淮河流域水污染防治暫行條例》規(guī)定，在淮河流域排污總量控制計劃確定的重點排污控制區(qū)域內(nèi)的排污單位和重點排污控制區(qū)域外的重點排污單位，都要申領(lǐng)排污許可證。排污許可范圍的有限性往往實際上是基于有限范圍、重點口徑的環(huán)境管理方式在排污許可領(lǐng)域的集中反映。

突破“片面覆蓋”，就是“全面覆蓋”。2008年修訂的《水污染防治法》第二十條規(guī)定，“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證”，為在水污染防治方面實行排污許可全覆蓋提供了法律依據(jù)。2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。“十三五”期間，環(huán)境管理思路調(diào)整到“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，需要切實解決污染源底數(shù)不清、不少排污單位游離于排污許可范圍外、證后監(jiān)管不到位等問題，許可對象覆蓋所有固定污染源的問題逐步提上議事日程。

(2)關(guān)注點從“排放”轉(zhuǎn)移到“控制”，實現(xiàn)污染物“全覆蓋”。長期以來，我國排污許可制度執(zhí)著于“排”即“排放”，國家立法限于水污染和大氣污染領(lǐng)域。在地方排污許可立法中，大部分規(guī)定的也是水和大氣排污許可，只有極少數(shù)地方將固體廢物、噪聲等納入排污許可范圍?！犊刂莆廴疚锱欧旁S可制實施方案》借鑒國際經(jīng)驗，側(cè)重通過排污許可“控制”污染物排放，提出將噪聲、固體廢物等不存在典型“排放”的污染納入排污許可范圍。

(3)關(guān)注點從“許可”到“許可制”，實現(xiàn)排污單位“全覆蓋”。所謂排污單位全覆蓋，就是不論排污單位規(guī)模、排污量和環(huán)境影響大小，原則上均納入排污許可。根據(jù)國際慣例和我國長期實踐經(jīng)驗，排污許可適用于具有較為規(guī)范的企業(yè)管理制度的大中型排污單位，不適用于小型排污單位。2008年原國家環(huán)境保護(hù)總局制定的《排污許可證管理條例》(征求意見稿)第五十三條規(guī)定了“豁免條款”，就反映了這種思路：“規(guī)模較小的餐飲、娛樂、洗浴、美容美發(fā)經(jīng)營者、小型醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及自備食堂、茶爐、取暖或洗浴鍋爐等設(shè)施的科研、教學(xué)、政府機(jī)關(guān)等單位，排放污染物數(shù)量少，對環(huán)境影響輕微，3年來未與其他單位或個人發(fā)生環(huán)境污染糾紛的，地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以免除其在一定限期內(nèi)申請領(lǐng)取排污許可證的義務(wù)。”

鑒于“散亂污”企業(yè)對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響，生態(tài)環(huán)境部提出“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”原則，與建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理銜接并借鑒其經(jīng)驗，在排污許可重點管理和簡化管理之外新設(shè)了登記管理類別，通過排污許可制度將所有固定污染源納入環(huán)境監(jiān)管，而不必實行事前的行政許可。

(4)關(guān)注點從“發(fā)證”到“監(jiān)管”，實現(xiàn)排污許可要求“全覆蓋”。過去，排污許可制度被稱為“排污許可證制度”，起草的行政法規(guī)被稱為“排污許可證管理條例”，實際工作以排污許可證發(fā)放為重心。目前的排污許可制度改革，重點轉(zhuǎn)向證后監(jiān)管，目的在于通過排污許可落實控制污染物排放的各項要求。在這種情況下，“全覆蓋”就從“發(fā)證全覆蓋”到“監(jiān)管全覆蓋”。因此，生態(tài)環(huán)境部部署開展的固定污染源排污許可清理整頓，意在將排污許可的要求從紙面落實到實際排污中。

2 制修訂法律，推進(jìn)排污許可對各類污染源“全覆蓋”

排污許可是一項行政許可，而《行政許可法》第四條規(guī)定，“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條明確規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”。因此，《控制污染物排放許可制實施方案》強(qiáng)調(diào)“依法”實施排污許可全覆蓋，規(guī)定“排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物”“推動修訂固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法，探索將有關(guān)污染物納入排污許可證管理”。

我國有關(guān)污染控制的法律，是按照污染物類別分別制定的。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂前，只有《水污染防治法》和《大氣污染防治法》兩部法律對排污許可進(jìn)行了規(guī)定。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，這兩部法律以及《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》相繼制修訂，將水污染源、大氣污染源、土壤污染重點監(jiān)管單位、產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位等固定污染源納入排污許可范圍。目前，《環(huán)境噪聲污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改已經(jīng)啟動，在初步形成的法律修訂草案中，已經(jīng)規(guī)定了對噪聲和海洋污染源實施排污許可。這兩部法律修訂后，我國就在法律意義上實現(xiàn)了排污許可固定污染源的“全覆蓋”。

表1 我國有關(guān)污染控制的法律中關(guān)于排污許可范圍內(nèi)容一覽

3 制修訂名錄，推進(jìn)排污許可行業(yè)全覆蓋

《控制污染物排放許可制實施方案》規(guī)定：“(六)制定排污許可管理名錄。生態(tài)環(huán)境部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類管理。對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡化排污許可內(nèi)容和相應(yīng)的自行監(jiān)測、臺賬管理等要求。”

目前，生態(tài)環(huán)境部先后制定發(fā)布了兩版排污許可管理名錄，即《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》，根據(jù)法律和《控制污染物排放許可制實施方案》，對排污許可行業(yè)進(jìn)行了具體規(guī)定。

3.1 排污單位類型“全覆蓋”

2008年修訂的《水污染防治法》第二十條規(guī)定，實行排污許可管理的對象是企業(yè)事業(yè)單位(包括城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位)，不包括個體工商戶和居民。

2015年修訂的《大氣污染防治法》第十九條規(guī)定，實行排污許可管理的對象包括企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位、其他依法實行排污許可管理的單位，不包括個體工商戶。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，實行排污許可管理的對象是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者?？紤]到本名錄中部分行業(yè)可能涉及個體工商戶(例如“屠宰及肉類加工135”實施重點管理的行業(yè)為“年屠宰生豬10萬頭以上、肉牛1萬頭以上、肉羊15萬頭以上、禽類1000萬只以上”，其他均實施簡化管理，則涵蓋從事屠宰的個體戶)，名錄采納《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，將實行排污許可的對象表述為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”。

3.2 排污單位行業(yè)“全覆蓋”

國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類共1382個行業(yè)小類，其中涉及固定污染源的有706個，全部已納入名錄。2019年版名錄共包含108個行業(yè)類別(涉及國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中49個大類、212個中類、706個小類)和4個通用工序。2017年版名錄包含78個行業(yè)類別(涉及31個大類、104個中類、295個小類)。2019年版比2017年版增加了30個行業(yè)類別(涉及18個大類、108個中類、411個小類)。

增加登記管理類別，實現(xiàn)陸域固定污染源的全覆蓋。為解決單個污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度很小但總數(shù)量巨大、排污總量不低的排污單位長期游離于環(huán)境監(jiān)管視野之外這一困擾已久的問題，2019年版名錄規(guī)定污染物產(chǎn)生量、排放量和/或者對環(huán)境的影響程度都很小的排污單位，不需要申請領(lǐng)取排污許可證，僅需在全國排污許可證管理信息平臺上登記污染物排放基本情況，將這類小排污單位全部納入排污許可管理范圍，有利于全面掌握固定污染源數(shù)量，起到對排污許可分類管理范圍的補(bǔ)充作用。

排污許可管理名錄中未作規(guī)定的行業(yè)排污單位如何管理？名錄第108類其他行業(yè)中有兩類企業(yè)需要納入排污許可管理。一是涉及通用工序的，應(yīng)當(dāng)對其所涉及的通用工序申請領(lǐng)取排污許可證或者填報排污登記表。例如有鍋爐的酒店，應(yīng)根據(jù)鍋爐的管理類別申請領(lǐng)取排污許可證或者填報排污登記表。二是有第七條中六類情形之一的，還應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)設(shè)施和相應(yīng)的排放口申請領(lǐng)取重點管理排污許可證。例如某汽車修理廠被列入重點排污單位名錄，應(yīng)當(dāng)對相應(yīng)排污設(shè)備和相應(yīng)的排放口申請領(lǐng)取重點管理排污許可證。此外，名錄未作規(guī)定的排污單位，確需納入排污許可管理的，其排污許可管理類別由省級生態(tài)環(huán)境主管部門提出建議，報生態(tài)環(huán)境部確定。

4 開展清理整頓，實現(xiàn)排污許可要求“全覆蓋”

對新建排污單位，可以嚴(yán)格依照法律要求發(fā)放排污許可證，無證排污或者違證排污可以依法處罰。但是對于現(xiàn)有排污單位，由于歷史情況千差萬別，需要具體問題具體分析。加上國務(wù)院限期2020年實現(xiàn)排污許可固定污染源全覆蓋，需要綜合采取各種手段，確保按期完成“全覆蓋”。

(1)無證或者違證排污，可以依法處罰直至關(guān)停。排污許可固定污染源全覆蓋，就要禁止無證或者違證排污。對此，有關(guān)法律作了明確規(guī)定，并規(guī)定了嚴(yán)格的處罰措施。例如，現(xiàn)行《大氣污染防治法》規(guī)定，未依法取得排污許可證排放大氣污染物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；拒不改正的，可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。未來，排污許可管理條例還將對違反排污許可證要求的行為，實施按次計罰[2]。

(2)現(xiàn)有企業(yè)不能滿足排污許可要求的，允許限期整改。近年來生態(tài)環(huán)保要求持續(xù)提高，一大批排污單位不能滿足排污許可條件，要么是存在歷史遺留的建設(shè)項目環(huán)評違規(guī)問題，要么是因近年來排放標(biāo)準(zhǔn)密集加嚴(yán)、排污單位未及時升級污染防治設(shè)施而不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。對于這些排污單位，如因不符合條件而不納入排污許可管理，則會使其游離于正常環(huán)保監(jiān)管之外，不符合改革初衷。直接關(guān)停存在困難，允許其生產(chǎn)和排污則帶來環(huán)境監(jiān)管的不公平。需要分情況按照排污許可管理辦法中過渡期的解決方案進(jìn)行處理[3]。

對此，《排污許可管理辦法(試行)》(簡稱《辦法》)在改革過渡期適當(dāng)放寬許可條件，解決歷史遺留問題：一是老人老辦法、新人新辦法。對于在《辦法》發(fā)布實施之前已投產(chǎn)運營的現(xiàn)有排污單位，未依法履行環(huán)評制度或者污染防治設(shè)施不具備達(dá)標(biāo)能力的，排污單位提出改正方案并承諾在3個月～6個月內(nèi)(確因工程施工需延期的，最長不超過1年)改正完畢的，可以核發(fā)許可證?！掇k法》發(fā)布實施后，排污單位污染防治設(shè)施不具備達(dá)標(biāo)能力或者違反建設(shè)項目環(huán)評審批制度的，將不予核發(fā)排污許可證。二是只給一次機(jī)會。即僅適用于按照排污許可分類管理名錄規(guī)定的時限首次發(fā)放排污許可證時。沒按期完成整改，或者三年期許可證到期后、再次申請許可證時再出現(xiàn)類似問題的，不再放寬條件。三是整改后仍不符合許可條件的可依法注銷許可證。整改完畢符合許可條件的，生態(tài)環(huán)境部門依排污單位申請，在其許可證中相應(yīng)地作出變更記載；仍不符合許可條件的，依法報請地方政府予以關(guān)停，同時注銷許可證；依法不具備關(guān)停條件，或者提交關(guān)停建議后地方政府未及時關(guān)停的，生態(tài)環(huán)境部門可依法對其實施按日連續(xù)處罰，可依法移送公安機(jī)關(guān)對企業(yè)負(fù)責(zé)人實施行政拘留，通過嚴(yán)格處罰擠壓這兩類違法問題突出而整改不力的企業(yè)的生存空間。

上述規(guī)定對推進(jìn)排污許可全覆蓋發(fā)揮了積極作用，建議在《排污許可管理條例》中予以保留。對條例施行前已經(jīng)實際排放污染物、但不符合排污許可條件的排污單位，可以在生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行整改，達(dá)到排污許可條件后申請取得排污許可證。

(3)清理整頓，確保“全覆蓋”順利實現(xiàn)?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，要使得法律規(guī)定充分落實，必須積極主動開展執(zhí)法工作。為了達(dá)到排污許可制度改革要求，實現(xiàn)“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”，生態(tài)環(huán)境部2019年部署在8個省(市)對2017年、2018年已發(fā)證的24個重點行業(yè)開展了固定污染源清理整頓試點，排查出近5000家未按期領(lǐng)證的排污單位，摸索形成“摸、排、分、清”四步工作法：“摸”即摸清底數(shù)，將“二污普”補(bǔ)充排污費征收、企業(yè)自主驗收、工商管理、電力等其他途徑摸排的排污單位，形成全面的固定污染源基礎(chǔ)信息清單；“排”即排查無證，從中選出2020年前應(yīng)發(fā)證或登記的33個行業(yè)排污單位，作為清理整頓的對象，即固定污染源發(fā)證和登記清單；“分”即分類處置，核發(fā)排污許可證或限期整改通知書，或者進(jìn)行排污登記；“清”即整改清零，對于整改到期仍不符合發(fā)證要求的，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，并注銷排污許可證。2019年底，生態(tài)環(huán)境部基于清理整頓試點的經(jīng)驗和教訓(xùn)，發(fā)布了《關(guān)于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》，要求2020年4月底前完成33個行業(yè)的固定污染源清理整頓工作，2020年9月底前基本完成排污許可發(fā)證和登記工作，切實做到“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”，實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋。