宮春子 ，陳永富

(1.南昌工學(xué)院 財(cái)富管理學(xué)院，江西 南昌 330108；2.中國(guó)人民銀行 朝陽(yáng)市中心支行，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

個(gè)人所得稅是國(guó)家對(duì)居住在本國(guó)境內(nèi)的個(gè)人所得和境外個(gè)人來(lái)源于本國(guó)所得而征收的一種所得稅。雖然個(gè)人所得稅目前在我國(guó)還不是大稅種，但它卻承擔(dān)著“削高、減中、補(bǔ)低”的重要作用。因?yàn)樯鐣?huì)收入分配差距較大，不僅有損社會(huì)公平，也妨礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，發(fā)揮個(gè)人所得稅“削高”的調(diào)節(jié)作用，是國(guó)際社會(huì)的普遍做法。按照量能負(fù)擔(dān)原則，減輕中等收入階層稅負(fù)、增加其可支配收入、強(qiáng)化對(duì)高收入者收入監(jiān)管以減少個(gè)稅流失、用有效的稅收收入提高貧困人口的生活水平是縮小貧富差距、普遍提高居民生活水平的重要途徑，也是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的客觀要求。正是在這個(gè)大背景下，我國(guó)自2018年10月1日起開始實(shí)行“基本扣除+專項(xiàng)扣除”的稅前扣除個(gè)稅法，更好地實(shí)現(xiàn)了“削高”和“減中”作用。但隨著新個(gè)稅法落地，在新增的6項(xiàng)專項(xiàng)抵扣政策實(shí)施中，出現(xiàn)了很多亟待解決的新問題。本文以丹東市新老個(gè)稅實(shí)施前后對(duì)比數(shù)據(jù)為例，在說明新個(gè)稅法具有“減中”實(shí)效的同時(shí)，解析新個(gè)稅法實(shí)施中存在的申報(bào)抵扣人數(shù)多、復(fù)核稽查難度較大、數(shù)據(jù)信息共享不暢、專項(xiàng)抵扣面較窄等問題，剖析問題產(chǎn)生的根源，提出有針對(duì)性的解決路徑。

一、 丹東市新《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》實(shí)施前后對(duì)比

我國(guó)個(gè)人所得稅(以下均簡(jiǎn)稱個(gè)稅)免征額經(jīng)歷多次變化，個(gè)稅法也在變革中不斷完善。1981年我國(guó)正式開征個(gè)稅，個(gè)稅免征額為每月800元(當(dāng)年全國(guó)共征個(gè)稅500多萬(wàn)元，因?yàn)楫?dāng)時(shí)很少有中國(guó)公民月收入達(dá)到800元，因此，個(gè)稅大多由外籍在華高級(jí)職員交納)；1986年9月，針對(duì)當(dāng)時(shí)收入狀況，中國(guó)公民個(gè)稅免稅額降到了400元，外籍人士免稅額仍為800元，由此產(chǎn)生了內(nèi)外雙軌標(biāo)準(zhǔn)；2006年，隨著公民收入水平的提高，個(gè)稅免稅額提高到1600元；2008年又提高到2000元；2011年9月，則提高到3500元。2018年10月，個(gè)稅免征額再次提高至5000元，而且不僅額度提高，同時(shí)還增加了6項(xiàng)附加抵稅項(xiàng)，并分層級(jí)制定了相應(yīng)的繳稅率(年度應(yīng)納稅額不超過36000元的，稅率為3%；超過36000～144000元的部分，稅率為10%；超過144000～300000元的部分，稅率為20%；超過300000～420000元的部分，稅率為25%；超過420000～660000元的部分，稅率為30%；超過660000～960000元的部分，稅率為35%；超過960000元的部分，稅率為45%)[1]。新《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》減輕了“中間層”的個(gè)人稅賦負(fù)擔(dān)，變相提高了“中間層”公民的收入水平，對(duì)中等收入者降稅力度大。丹東市近年來(lái)個(gè)稅收入占稅收總收入比重的數(shù)據(jù)，充分說明了“減中”的效應(yīng)明顯，如表1所示。

表1 丹東市2017—2019年個(gè)人所得稅各稅目收入結(jié)構(gòu)

由表1的丹東市工資薪金所得占納稅額比重可以看出：2017年個(gè)稅納稅額占比為52.5%；2018年降至45.1%，比2017年下降了7.4個(gè)百分點(diǎn)(2018年10月1日起實(shí)施新個(gè)稅法，即有一個(gè)季度為實(shí)施新個(gè)稅法，因而工資薪金所得納稅占比下降，但降幅還不是特別大)；2019年，由于全面實(shí)施新個(gè)稅法，工資薪金所得納稅額占比銳減至31.8%，比2017年減少了20.7個(gè)百分點(diǎn)，降低幅度較大。

再?gòu)牡|市近年來(lái)個(gè)稅占稅收收入比重看，新個(gè)稅法實(shí)施后個(gè)稅占稅收收入比重也大幅度下降，如表2所示。

表2 丹東市歷年來(lái)個(gè)人所得稅占稅收收入比重

由表2數(shù)據(jù)可見：2017年，個(gè)稅在稅收收入中的占比為3.73%，2018年為3.88%(第四季度已實(shí)行新稅法，否則占比可能還要高)，但2019年則降為2.72%，降幅很大。

二、丹東市新“個(gè)稅抵扣項(xiàng)”實(shí)施中的困境

落實(shí)“個(gè)稅抵扣政策”，是實(shí)現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院惠及百姓民生的個(gè)稅改革的重要內(nèi)容。但在新個(gè)稅專項(xiàng)抵扣政策實(shí)施中，由于個(gè)稅專項(xiàng)抵扣申報(bào)者踴躍、人數(shù)眾多、抵扣項(xiàng)真?zhèn)纬潭入y審核，給個(gè)稅征納帶來(lái)許多新問題，主要體現(xiàn)在以下4方面。

(一)申報(bào)抵稅人數(shù)多，涉及內(nèi)容較復(fù)雜

落實(shí)新個(gè)稅專項(xiàng)抵扣后，大大收窄了工薪所得者繳納個(gè)稅面。因此，申報(bào)抵稅項(xiàng)人數(shù)眾多，申請(qǐng)扣繳人數(shù)呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。以丹東市2019年前8個(gè)月申請(qǐng)專項(xiàng)抵扣人數(shù)為例，全市個(gè)稅扣繳義務(wù)人(單位)為2.94萬(wàn)戶，自然人納稅人為275110人，其中，有稅人數(shù)為21960人，占比為8.0%。而全市已采集專項(xiàng)附加扣除自然人數(shù)則為68158人次，其中：有子女教育支出的為36467人次，占比為53.5%；有贍養(yǎng)老人支出的為49310人次，占比為72.3%；有住房租金支出的為1903人次，占比為2.8%；有住房貸款利息支出的為23241人次，占比為34.1%；有繼續(xù)教育支出的為1117人次，占比為1.6%。實(shí)際已落實(shí)?？廴藬?shù)為41741人，?？蹨p稅金額為1373.88萬(wàn)元，累計(jì)預(yù)扣減稅金額為3023.34萬(wàn)元。在以上丹東稅務(wù)機(jī)關(guān)已受理的專項(xiàng)附加扣除填報(bào)人中，每人至少填報(bào)1項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除，其中有17000多人申請(qǐng)享受2項(xiàng)，占比為65.3%；有7000多人申請(qǐng)享受3項(xiàng)，占比為26.9%；有2000多人申請(qǐng)享受4項(xiàng)，占比為7.8%。而任意一項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除都要涉及20項(xiàng)以上具體字段，使原本數(shù)量眾多的人群又產(chǎn)生出海量信息。

(二)個(gè)稅征繳人員少，復(fù)核稽查難度較大

從丹東市個(gè)稅機(jī)構(gòu)設(shè)置看，全市個(gè)稅管理業(yè)務(wù)歸屬個(gè)稅科(負(fù)責(zé)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、國(guó)際稅收3部分業(yè)務(wù))，據(jù)了解具體負(fù)責(zé)個(gè)稅業(yè)務(wù)的人員僅有2人，而且年齡偏大。區(qū)、縣(局)也均未曾設(shè)個(gè)人所得稅專業(yè)部門，都是與其他稅費(fèi)種合并管理，基本上僅有1人負(fù)責(zé)個(gè)稅業(yè)務(wù)，而且這1人通常還要肩負(fù)其他職責(zé)。因此，個(gè)稅管理力量嚴(yán)重不足，難以高質(zhì)量完成繁重的新個(gè)稅復(fù)核及征繳任務(wù)。

(三)協(xié)同機(jī)制尚未建立，數(shù)據(jù)信息共享不暢

要落實(shí)新個(gè)稅抵扣政策，需要其他相關(guān)單位(部門)的海量專業(yè)數(shù)據(jù)。僅就6項(xiàng)?？垌?xiàng)目而言，涉及公安、衛(wèi)生健康、民政、教育、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、人民銀行、醫(yī)療保障等多家單位(部門)所掌握的信息。其中，以丹東人力資源和社會(huì)保障部門為例，落實(shí)個(gè)稅抵扣政策，需要該部門向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供有關(guān)技工院校(丹東社會(huì)保障局辦的專門對(duì)在職職工培訓(xùn)項(xiàng)目)學(xué)生學(xué)籍信息、技能人員職業(yè)資格繼續(xù)教育信息、專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格繼續(xù)教育信息等，每項(xiàng)信息又有具體的字段需求，信息需求量巨大，交換量巨大，信息保密責(zé)任大。而從目前信息共享程度看，突出的問題是不同單位(部門)間信息系統(tǒng)、信息集中發(fā)展程度不均衡：一些部門的數(shù)據(jù)格式和字段不能滿足新稅制需求，需要改進(jìn)；一些部門的信息資料儲(chǔ)備不足，需要增加完善；一些部門的信息系統(tǒng)設(shè)備陳舊，難以承載龐大的業(yè)務(wù)量，需要進(jìn)行系統(tǒng)改造和升級(jí)；一些部門的數(shù)據(jù)尚未完成向省級(jí)集中，還散落在各區(qū)、縣(局)?？傊?，很多地方?jīng)]有實(shí)現(xiàn)信息共享的基礎(chǔ)，還不能達(dá)到信息共享的要求。

(四)專項(xiàng)抵扣面較窄，收入奇高者征納審核難度大

一方面，是新個(gè)稅專扣政策惠及面窄的問題。新個(gè)稅抵扣專項(xiàng)共有6項(xiàng)，而在這6個(gè)?？垌?xiàng)中，許多50歲左右的人無(wú)法享受到個(gè)稅改革紅利。比如，按中國(guó)男性平均壽命72歲、女性平均壽命76歲計(jì)算，若按女性平均27歲生育、男性平均29歲生育計(jì)算，年齡在55歲左右的男性及女性通常沒有養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。再比如，50歲以上在崗者通常沒有貸款買房(炒房，貸款買房為升值，以房投資)的習(xí)慣，而因?yàn)闆]有房貸不能享受抵扣利好。此外，50歲以上在崗者少有參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，并大多因自己有住房沒有住房租金，不能享受抵扣利好，而其子女也多大學(xué)剛剛畢業(yè)，沒有子女上學(xué)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，不能享受抵扣利好。所以?？垌?xiàng)對(duì)50歲左右在崗者而言，有5項(xiàng)都不符合條件，余下“大病”一項(xiàng)，人人望而生畏。因此，由于政策設(shè)計(jì)問題，使50歲以上在崗者因沒有享受到個(gè)稅改革紅利而心有不甘。此外，世界各國(guó)個(gè)稅占比均在10.92%至29.04%之間，個(gè)稅充分發(fā)揮了“削高、減中、補(bǔ)低”作用，但我國(guó)個(gè)稅從納稅層面而言，納稅主體是50歲以上在崗工薪族，這一群體應(yīng)該享受到減稅改革紅利，但很多卻因政策因素基本上沒有享受到。

另一方面，那些在個(gè)稅中應(yīng)該被“削高”的高收入者，比如個(gè)別演藝明星，卻常常通過陰陽(yáng)合同等偷稅漏稅。此外，隨著現(xiàn)階段收入的多元化，很多自由職業(yè)者收入奇高，卻沒有納稅。再如，以直播“明星”生活照為生者、靠“打賞”收入或出賣成熟公眾號(hào)或開網(wǎng)店者，若年收入遠(yuǎn)超過工薪收入，也很難征繳個(gè)稅。而有單位的在崗者則元角必繳。因此，由于個(gè)稅政策設(shè)計(jì)不全面、執(zhí)行中難全覆蓋以及對(duì)政策了解不充分，使一些納稅人有虛假申報(bào)抵扣項(xiàng)的現(xiàn)象，這客觀上加大了核查復(fù)驗(yàn)的工作量和審核難度。

三、做好“個(gè)人所得稅”征納的對(duì)策建議

由于公民的文化程度有差別以及對(duì)政策理解和掌握程度的參差不齊，有許多人不能準(zhǔn)確掌握抵扣政策的具體條文。比如，多個(gè)子女的家庭有的子女無(wú)固定工作，實(shí)際上贍養(yǎng)老人的責(zé)任落在有工作單位子女身上；又如，什么樣的繼續(xù)教育算繼續(xù)教育？短期培訓(xùn)、在職業(yè)余培訓(xùn)等實(shí)際發(fā)生的培訓(xùn)費(fèi)用是否也在扣除之列？還有很多人只將“納稅光榮”停留在口頭上，當(dāng)自己需要納稅時(shí)往往認(rèn)為納稅吃了虧。隨著經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，個(gè)人收入來(lái)源多元化，工薪族辛苦所得卻要繳稅內(nèi)心或多或少不平衡，由于有抵觸情緒，一旦有不繳稅的理由和借口，就千方百計(jì)盡可能少交稅或不交。特別是當(dāng)下針對(duì)逃稅的社會(huì)評(píng)價(jià)體系不完善，誠(chéng)信記錄不健全，打擊力度不大，一些高收入者能輕易惡意逃稅，這也使許多按章納稅者心理不平衡。此外，稅務(wù)、公安、衛(wèi)生健康、民政、教育、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、人民銀行、醫(yī)療保障等相關(guān)部門尚未建立和健全信息共享機(jī)制，造成信息不暢，使稅務(wù)部門很難快捷準(zhǔn)確地掌握納稅人的實(shí)際收入，也無(wú)法準(zhǔn)確弄清楚專項(xiàng)抵扣內(nèi)容的真?zhèn)?，而稅?wù)部門人員少工作量大，也難以有效進(jìn)行監(jiān)查和審核。針對(duì)以上實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，本文提出如下5點(diǎn)對(duì)策建議。

(一)科學(xué)合理配備人員，提供人力資源保障

目前，現(xiàn)有的個(gè)稅稅收人員除了要落實(shí)稅收政策外，還身兼稅收征收、自然人管理、納稅服務(wù)、宣傳輔導(dǎo)、系統(tǒng)維護(hù)、信息核驗(yàn)、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息核驗(yàn)及匯算清繳等諸多職能。在增加?？鄱惖猪?xiàng)后，申請(qǐng)專項(xiàng)抵扣人數(shù)多，審查核驗(yàn)工作量大，使目前省、市、區(qū)(縣)個(gè)人所得稅的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置難以承受海量人群信息及工作內(nèi)容的巨大壓力，難以實(shí)現(xiàn)有效個(gè)稅征管、高質(zhì)量納稅服務(wù)、專輔信息核驗(yàn)和個(gè)稅匯算清繳工作。針對(duì)現(xiàn)有個(gè)稅征收人資力量薄弱的問題，建議加強(qiáng)人員配備，個(gè)稅抵扣申報(bào)人數(shù)超過10萬(wàn)人的稅務(wù)局，在市級(jí)層面上單獨(dú)設(shè)置自然人稅收管理科，統(tǒng)一歸口履行稅政、征收管理、納稅服務(wù)、宣傳輔導(dǎo)、系統(tǒng)維護(hù)、信息核驗(yàn)、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和匯算清繳等職責(zé)。在區(qū)局(縣局)增加個(gè)稅征繳管理力量，從而在人力資源方面確保高質(zhì)量完成個(gè)稅征管、專輔信息核驗(yàn)和個(gè)稅匯算清繳工作。

(二)構(gòu)建稅收征信平臺(tái)，建立信息共享機(jī)制

落實(shí)個(gè)稅抵扣政策，既需要海量的稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收數(shù)據(jù)，更需要其他單位(部門)的專業(yè)數(shù)據(jù)。但目前稅務(wù)、公安、衛(wèi)生健康、民政、教育、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、人民銀行、醫(yī)療保障等不同單位(部門)間的信息系統(tǒng)、信息集中發(fā)展不均衡，信息共享機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)。一是針對(duì)相關(guān)部門暫時(shí)無(wú)法達(dá)到協(xié)同治稅這一問題，建議盡快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的自然人稅收管理征信平臺(tái)。在構(gòu)建時(shí)，應(yīng)該由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局牽頭進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以各省地方稅務(wù)局為中心，實(shí)現(xiàn)各地稅務(wù)部門與其他部門的信息共享，各地應(yīng)以省政府名義出臺(tái)協(xié)同治稅、系統(tǒng)對(duì)接的綱領(lǐng)性文件，市、區(qū)(縣)進(jìn)而跟進(jìn)出臺(tái)本地區(qū)具體文件，形成從省級(jí)到地方，“一竿子插到底”的各層級(jí)的頂層聯(lián)絡(luò)、頂層支撐。二是在5G時(shí)代快步走來(lái)的當(dāng)下，在信息化、數(shù)字化全面到來(lái)的今天，公安、衛(wèi)生健康、民政、教育、人力資源和社會(huì)保障等部門的信息化辦公設(shè)備系統(tǒng)也必須跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。建議在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，稅務(wù)與公安、民政和人民銀行等部門加快建立信息共享機(jī)制，完善各單位部門軟件應(yīng)用系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一接口，在信息安全前提下，最大限度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少數(shù)據(jù)采集成本和管理成本，并保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和完整性[2]。

(三)完善綜合管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交叉自動(dòng)稽核

自然人流動(dòng)性大，收入來(lái)源多樣化。因此，建議稅務(wù)部門在征管過程中，應(yīng)以納稅識(shí)別號(hào)為紐帶，將從銀行、房產(chǎn)、工商等部門收集的納稅人信息集中在自然人納稅人的稅務(wù)代碼之下，再與納稅人自行申報(bào)的信息、扣繳單位的扣繳申報(bào)信息進(jìn)行比對(duì)和交叉稽核。自然人稅收綜合管理系統(tǒng)對(duì)各類數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化比對(duì)，并對(duì)異常情況進(jìn)行報(bào)告，對(duì)申報(bào)異常的初步認(rèn)定存在稅收風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)行重點(diǎn)稽核，此外，對(duì)高收入人群作為交叉稽核重點(diǎn)，因?yàn)槠渖陥?bào)的項(xiàng)目更復(fù)雜，偷逃稅的可能性也更大[3]。

(四)采用多種有效方式，加大宣傳解讀力度

個(gè)人所得稅的6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策涉及自然人數(shù)眾多，個(gè)人由于知識(shí)水平不同而導(dǎo)致理解能力參差不齊，所以在眾多的專項(xiàng)附加扣除信息中，不排除有錯(cuò)誤信息。據(jù)丹東市稅務(wù)局調(diào)查，2018年10大納稅戶分別為錦州銀行股份有限公司丹東分行、國(guó)網(wǎng)遼寧省電力有限公司丹東供電公司、丹東熱工儀表有限公司、沈陽(yáng)鐵路公安局丹東公安處、太平灣發(fā)電廠、中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司丹東市分公司、富德生命人壽保險(xiǎn)股份有限公司丹東中心支公司、遼寧省煙草公司丹東市公司、華能國(guó)際電力股份有限公司丹東電廠、中國(guó)鐵路沈陽(yáng)局集團(tuán)有限公司丹東站。針對(duì)納稅人對(duì)政策理解模糊問題，建議市、區(qū)(縣)局個(gè)稅征繳者每周用半天時(shí)間，有計(jì)劃分批次先走進(jìn)納稅大戶單位，進(jìn)行持續(xù)?？壅咝麄骱徒庾x，再陸續(xù)走進(jìn)其他納稅單位宣傳納稅政策，也可以利用現(xiàn)代媒介進(jìn)行有針對(duì)性的宣傳和解讀，從而多方位多渠道提高整個(gè)社會(huì)對(duì)?？壅叩牧私?。如果每位納稅人都能正確了解與應(yīng)用專扣政策，明白?？壅邘?lái)稅收紅利的邊緣界線，就會(huì)大大減輕?？凵陥?bào)復(fù)驗(yàn)審核的工作量。

(五)完善誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，建立公正公平環(huán)境

建立個(gè)人納稅信用評(píng)價(jià)制度，建立自然人偷稅行為記錄信用信息檔案，建立信用等級(jí)評(píng)價(jià)體系，對(duì)低等級(jí)納稅人偷逃稅款情況適時(shí)在媒體上公布，進(jìn)行輿論震懾；同時(shí)，建議設(shè)置不同的稅率、抵免限額、稅前扣除金額等多種稅收優(yōu)惠激勵(lì)方式，使有信譽(yù)污點(diǎn)的人在向銀行貸款、就業(yè)、出行、工商交易等活動(dòng)時(shí)困難重重，提高自然人納稅人偷稅的邊際成本，從而使人們不想也不敢偷稅[4]。在“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)金融”時(shí)代，任何一筆資金的流進(jìn)流出都會(huì)有痕跡可追蹤，只要追蹤就無(wú)處可逃。因此，建立公正公平的納稅社會(huì)環(huán)境，不僅能使納稅人從心里認(rèn)識(shí)到照章納稅不是“吃虧”，是守法是光榮，同時(shí)也能使該繳的個(gè)稅都納入國(guó)庫(kù)，提高公民的納稅自覺性和自律性，從而在客觀上有助于提高個(gè)稅在我國(guó)稅收中比重，更好地發(fā)揮個(gè)稅“削高、減中、補(bǔ)低”的作用。