陳 燕

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

受氣候變化影響，北極在全球政治經(jīng)濟(jì)格局中的戰(zhàn)略地位不斷提升，德國聯(lián)邦政府對北極重要性的認(rèn)識逐漸深化。2019年8月德國外交部發(fā)布了新版北極政策，即《德國北極政策指導(dǎo)方針：承擔(dān)責(zé)任，建立信任，塑造未來》(以下簡稱《方針》)。它代替2013年德國頒布的首份北極戰(zhàn)略文件《德國北極政策指導(dǎo)方針：承擔(dān)責(zé)任，抓住機(jī)遇》，成為德國參與北極事務(wù)的新指導(dǎo)思想。《方針》從國家戰(zhàn)略高度闡明德國與北極環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、科研等領(lǐng)域的密切關(guān)系，強(qiáng)調(diào)德國在北極開發(fā)進(jìn)程中的不可或缺。作為歐盟的核心成員、大國競爭的積極參與者，德國欲通過《方針》傳遞怎樣的北極立場，在深化北極參與進(jìn)程中意圖獲取何種國家利益，新北極政策對德國、歐盟乃至各利益攸關(guān)方的北極政策走向產(chǎn)生何種影響，對這些問題進(jìn)行本質(zhì)性分析，可以更好地把握北極治理與開發(fā)格局的新變化，為進(jìn)一步探究全球視域下的大國競爭提供區(qū)域分析經(jīng)驗(yàn)。

一、 德國新北極政策特征解析

《方針》共分為北極的現(xiàn)實(shí)關(guān)注領(lǐng)域和未來展望兩大部分。第一部分闡述了德國在北極氣候和環(huán)境保護(hù)、國際合作、安全維度、前沿研究、可持續(xù)發(fā)展和原住民參與六個方面的關(guān)注重點(diǎn)和具體行動。第二部分則主要提出德國在北極地區(qū)提高影響力的期待。新政策體現(xiàn)了德國對參與北極事務(wù)的多方態(tài)度變化。

(一)朝著“環(huán)保=‘政治正確’”的方向發(fā)展

相較于舊政策，《方針》體現(xiàn)了德國聯(lián)邦政府更為鮮明的環(huán)保立場，主要表現(xiàn)在三方面：

首先，提出“預(yù)防與污染者付費(fèi)”[1]13原則。聯(lián)邦政府主張事先深入檢查可能對北極環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的各種活動，已經(jīng)造成環(huán)境破壞的行為體應(yīng)為消除或減少損害而付費(fèi)，并認(rèn)為在人類對北極認(rèn)識并不充分的情況下，事先預(yù)防有利于從源頭避免環(huán)境污染，要求污染者付費(fèi)也有利于抑制各種因節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本而肆意破壞環(huán)境的行為。這一原則被聯(lián)邦政府視為北極所有環(huán)境政策制定和經(jīng)濟(jì)活動的基本原則[1]13，是德國保護(hù)北極氣候和環(huán)境的重要指導(dǎo)思想，也表明德國落實(shí)北極環(huán)保措施的方向更加明確。

其次，不再單獨(dú)強(qiáng)調(diào)北極航運(yùn)的重要性。舊政策將“航行自由”作為單獨(dú)板塊加以闡述，明確提出聯(lián)邦政府積極支持在北極開辟新的運(yùn)輸路線，并認(rèn)為北極航線運(yùn)輸具有航程近、時間短、成本低等優(yōu)勢，能夠?yàn)榈聡＿\(yùn)、貿(mào)易提供大量商機(jī)，是德國通向東亞貿(mào)易中心的新通道。但《方針》不再另辟板塊討論北極航運(yùn)，并刪減了有關(guān)北極航運(yùn)經(jīng)濟(jì)用途的內(nèi)容，更多地論述了德國拒絕在北極海域使用核動力船、禁止北極運(yùn)輸重油等環(huán)保內(nèi)容。由此看來，德國意在淡化對北極航運(yùn)的討論為本國的環(huán)保政策服務(wù)。

再次，用詞更加強(qiáng)硬，關(guān)聯(lián)內(nèi)容篇幅增多。舊政策主要使用“努力確?！薄白鹬丨h(huán)境保護(hù)和發(fā)展”“提倡”“爭取建立”和“強(qiáng)烈強(qiáng)調(diào)”等此類能夠體現(xiàn)主觀態(tài)度的表述。而在《方針》中，聯(lián)邦政府卻多次使用“必須”一詞，比如“必須減少黑碳排放” “必須從一開始就避免將來可能導(dǎo)致的環(huán)境污染” “關(guān)于人類活動對北極環(huán)境影響的空白知識必須加以補(bǔ)充”[1]13，還使用“關(guān)鍵要素”“頭等大事”“先決條件”“最緊迫”和“核心作用”等更具強(qiáng)迫性的詞語來突出北極環(huán)保的重要性。此外，《方針》幾乎全篇都嵌入了北極氣候和環(huán)境保護(hù)問題，與舊政策相比，論述篇幅大大增加。

基于對環(huán)保問題的重視，德國未來極有可能將環(huán)保主義作為參與北極事務(wù)、平衡北極格局、維護(hù)北極利益的重要武器，甚至?xí)碍h(huán)保=‘政治正確’”的方向發(fā)展。

(二)更加關(guān)注北極安全形勢

面對美國等國家不斷提高北極軍事存在的現(xiàn)實(shí)，德國在新北極政策中明確了自身關(guān)于北極再軍事化的態(tài)度。一方面，德國認(rèn)為北極再軍事化的可能性增加。舊政策并未明言北極安全的發(fā)展趨勢，只是表示“很難預(yù)測北極發(fā)生的變化將導(dǎo)致怎樣的政治發(fā)展”[2]10，但《方針》卻直言，由于利益重疊、領(lǐng)土爭端、資源沖突等問題，北極地區(qū)的行為規(guī)范和問題解決機(jī)制正日益受到質(zhì)疑，北極合作面臨困境。另外，由于北極經(jīng)濟(jì)軍事價(jià)值雙重凸顯、現(xiàn)代化程度不斷提高、科技進(jìn)步以及外部干擾增多等因素的影響，部分國家正在模糊進(jìn)攻性和防御性行動之間的界限[1]23，增加了北極地區(qū)發(fā)生軍事沖突的可能性。另一方面，德國意識到嚴(yán)峻的北極軍事形勢會威脅德國的安全利益，因此在北極安全問題上的立場也更趨堅(jiān)定，拒絕任何使北極再軍事化的企圖。德國在《方針》中也重申了安全主張，即以現(xiàn)有規(guī)范和規(guī)則為基礎(chǔ)，構(gòu)建多邊合作穩(wěn)定體系，通過協(xié)商解決利益沖突，使北極成為零沖突地區(qū)。對北極軍事化的堅(jiān)決抵制以及維持北極零軍事沖突的愿景是舊政策所不曾體現(xiàn)的。

此外，在《方針》中，德國將北極安全的內(nèi)容放在其引以為傲的科研議題之前，而在舊政策闡述的諸多利益關(guān)切中，安全問題置于最末，這一舉動證明德國提高了對北極安全形勢的關(guān)注度。盡管目前北極安全局勢保持著微妙的表面穩(wěn)定，但逐漸頻繁的軍事互動表明北極和平面臨挑戰(zhàn)。德國非常清楚，和平的北極才具有最佳利用價(jià)值，只有在和平狀態(tài)下德國才能從北極地區(qū)獲得更多利好，故而德國將預(yù)防和遏制北極地區(qū)的潛在危機(jī)和沖突列入聯(lián)邦政府的關(guān)注重點(diǎn)，希望本國能夠針對北極地區(qū)現(xiàn)有的地緣政治緊張局勢采取適當(dāng)措施，實(shí)現(xiàn)北極的和平開發(fā)與利用。

(三)尋求合作的意圖更明顯

德國在《方針》中表現(xiàn)出更明顯的以合作方式參與北極事務(wù)的意圖。新北極政策主要從三方面重申了德國對北極合作的重視。其一，承認(rèn)既有國際組織在北極的重要作用。德國認(rèn)為北極理事會是平衡北極八國和原住民利益的主要政府間論壇，也肯定了國際海事組織在管理國際運(yùn)輸、提高海上安全方面的重要作用。其二，尊重既有條約在北極的適用。德國認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于海洋資源使用與海洋環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定也適用于北極水域，肯定了《極地規(guī)則》設(shè)定北極航運(yùn)安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的積極影響，并將包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的現(xiàn)行國際法視為解決區(qū)域和國際沖突的基礎(chǔ)。其三，積極參與北極多元合作。聯(lián)邦政府致力于積極參與北極理事會及其工作組活動，追求與八大北極國家和眾多北極理事會觀察員進(jìn)行建設(shè)性的雙邊合作。

在部分北極國家對域外力量“嚴(yán)防死守”的背景下，德國作為域外國家，希望通過在資源開發(fā)、海洋治理、科研、航運(yùn)等領(lǐng)域的合作，減少北極國家的反感，獲得本國參與北極事務(wù)的更多機(jī)會。對合作的追求也促使德國在《方針》里放低了姿態(tài)。在闡述對北極合作的重視時，德國充分展現(xiàn)了本國對北極地區(qū)既有組織、既有條約的尊重，只是強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有的組織和條約的基礎(chǔ)上展開合作，沒有表現(xiàn)出任何突破現(xiàn)有北極治理機(jī)制而另起爐灶的意圖。在舊政策中德國曾表示“如果觀察員可以為解決北極問題做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，北極理事會可以逐步擴(kuò)大觀察員的參與權(quán)”[2]13，但《方針》通篇不再過分強(qiáng)調(diào)德國參與北極事務(wù)的成績，措辭低調(diào)，并努力推銷自身的合作思想。正如德國外長馬斯(HeikoMaas)所言：“我們不希望與北極地區(qū)競爭，而是希望有更多的國際合作來保護(hù)這個獨(dú)特的地區(qū)?！盵3]

(四)北極科研規(guī)劃更詳細(xì)

與舊政策相比，《方針》對德國北極科研方向進(jìn)行了更為詳細(xì)的論述。一則，德國北極研究的重點(diǎn)是北極在全球氣候系統(tǒng)中的作用，即著重了解北極生態(tài)系統(tǒng)，通過采取綜合方法觀察和量化分析北極與全球的相互作用，以提高對北極未來發(fā)展的可預(yù)測性；二則，未來德國北極研究合作將主要從觀測和數(shù)據(jù)共享、區(qū)域和全球變化、北極居民由于全球變化而面臨的挑戰(zhàn)三個領(lǐng)域深化和完善[1]28，以期在北極地區(qū)建立長期影響；三則，德國于2017年成立了北極事務(wù)辦公室，其目的是為了加強(qiáng)德國學(xué)術(shù)界、政界和商界的北極利益攸關(guān)方之間的信息交流，以期為決策者提供直接的科學(xué)建議，提升德國北極政策的科學(xué)性。

《方針》還體現(xiàn)了德國維護(hù)科研自由的更堅(jiān)決的態(tài)度。舊政策表示，大陸架主權(quán)權(quán)利爭端導(dǎo)致可供自由科研的空間越來越狹窄，這個問題在北冰洋可能會越來越突出，雖然北冰洋沿岸國有權(quán)規(guī)范相關(guān)區(qū)域的海事研究，但也有義務(wù)促進(jìn)國際合作。當(dāng)時德國只較為隱晦地表達(dá)了對北極科研自由的維護(hù)，而新北極政策卻坦言，將根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定維護(hù)北極水域內(nèi)的航行自由，確保所有領(lǐng)域的海洋科學(xué)研究可以進(jìn)入這些地區(qū)。北極前沿研究是德國參與北極事務(wù)的重要基石。《方針》大部分篇幅都表現(xiàn)出德國對其極地科研技術(shù)的自信，以及對科研為先導(dǎo)參與北極事務(wù)的倚仗。德國更是清楚，只有維持本國在北極地區(qū)的科研自由才能維持本國在該領(lǐng)域的優(yōu)勢，因此德國積極細(xì)化北極參與方向，以便更好地維護(hù)科研利益。

(五)深化原住民的參與認(rèn)識

舊政策只是零散地提及尊重原住民的環(huán)境、生存和文化方面的權(quán)利，而新《方針》則對原住民參與北極事務(wù)進(jìn)行了專門論述，進(jìn)一步提升了德國對北極原住民重要性的認(rèn)識?！斗结槨氛J(rèn)為北極原住民生存面臨的壓力增大，北極變暖、資源開發(fā)、航運(yùn)水平提高都增加了破壞環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的壓力，原住民的生計(jì)、健康和文化傳統(tǒng)都受到很大威脅。而這些問題的解決仍受限于原住民需求、國家政策和國際形勢三者間難以協(xié)調(diào)的矛盾關(guān)系。對此德國提出了多方面主張。比如，注意環(huán)境保護(hù)，考慮原住民的領(lǐng)土要求和對資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利用的權(quán)利，承認(rèn)原住民的自由和自決權(quán)，保護(hù)原住民的傳統(tǒng)文化等[1]38。

另外，德國還認(rèn)為原住民的傳統(tǒng)知識在北極研究中發(fā)揮著重要作用，需要重視利用原住民專業(yè)知識增進(jìn)對北極與全球相互關(guān)系的了解。2019年2月德國阿爾弗雷德·韋格納研究所還舉辦了北極氣候變化研討會，詳細(xì)討論了原住民知識如何發(fā)揮作用[4]?！斗结槨愤€提出鼓勵原住民積極參與北極理事會決策。其實(shí)早在2016年，哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院曾撰寫了一份針對德國的《北極2030》報(bào)告，當(dāng)時報(bào)告就提議德國聯(lián)邦政府向原住民秘書處提供資金以提高原住民在北極理事會活動中的參與度，進(jìn)而與原住民建立良好信任[5]。隨著北極原住民在北極事務(wù)中發(fā)聲越來越多，德國將繼續(xù)深化與原住民的合作。

二、德國頒布新北極政策的戰(zhàn)略考量

(一)迎合國內(nèi)環(huán)保主義思潮，轉(zhuǎn)移國內(nèi)環(huán)保矛盾

德國可謂歐洲環(huán)保主義思潮的大本營。20世紀(jì)60年代歐洲興起環(huán)保主義與綠色政治運(yùn)動，德國是當(dāng)時的發(fā)源地之一，加上國內(nèi)以環(huán)保為主要參政方針的綠黨影響力不容小覷，德國的環(huán)保思潮頗為強(qiáng)盛。近年來，極端天氣給歐洲生產(chǎn)生活造成極大不便，導(dǎo)致環(huán)保主義浪潮的新一輪高漲，政府、民眾和部分機(jī)構(gòu)對環(huán)境問題的關(guān)注度空前提高。2019年德國權(quán)威民調(diào)機(jī)構(gòu)福沙輿論調(diào)查所的民調(diào)就顯示，27%的受訪民眾支持綠黨，這也是歷史上該政黨支持率首次超過德國聯(lián)盟黨和社民黨[6]。

國內(nèi)環(huán)保主義的興盛導(dǎo)致德國的北極活動受到頗多限制。默克爾政府近年來積極推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使德國對天然氣等清潔能源的需求量大幅增加，因而希望通過“北溪2號”進(jìn)口俄羅斯北極地區(qū)的液化天然氣。但是德國國內(nèi)環(huán)保人士卻以“環(huán)境威脅大于國家利益”為由對該項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行抵制，2019年曾有5名反對者占領(lǐng)了德國北部的天然氣管道，一度導(dǎo)致建設(shè)工作被暫停[7]。可以看出，德國國內(nèi)部分環(huán)保主義者片面追求環(huán)保而枉顧國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，導(dǎo)致德國的環(huán)保運(yùn)動朝著環(huán)保原教旨主義方向發(fā)展，甚至對政府進(jìn)行道德綁架，欲把政府推到無環(huán)保不經(jīng)濟(jì)的艱難境地。于大國而言，內(nèi)政決定外交，德國國內(nèi)環(huán)保運(yùn)動如此興盛，默克爾政府為了維護(hù)政治及社會穩(wěn)定，勢必要統(tǒng)籌考慮各方意見，其在新北極政策中高調(diào)主張環(huán)境保護(hù)也在意料之中，如此既能順應(yīng)國內(nèi)環(huán)保主義者的要求和心思，又能夠轉(zhuǎn)移其關(guān)注視線，有助于緩和國內(nèi)矛盾。

(二)獲取北極資源，促進(jìn)德國能源供應(yīng)的穩(wěn)定和多元化

無論德國在新北極政策中如何強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動必須以環(huán)保為前提，都不能掩蓋其對北極能源開發(fā)的興趣，其在《方針》中強(qiáng)調(diào)北極安全和合作的重要性也有意為北極能源開發(fā)鋪路。德國是歐洲的經(jīng)濟(jì)核心之一，高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使德國消耗大量能源來維持社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是近年來德國國內(nèi)能源產(chǎn)量持續(xù)下降，導(dǎo)致對能源進(jìn)口的依賴程度不斷加深，而更甚者，北非和中東動蕩不安、荷蘭天然氣減產(chǎn)等現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致德國原有的能源供應(yīng)安全受到威脅。因此，保證能源進(jìn)口穩(wěn)定和多元化成為德國保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略議程，而能源儲量豐富且開采逐漸便捷的北極便成為德國的目標(biāo)。

作為名副其實(shí)的“第二個中東”，北極豐富的能源資源可成為解決德國能源困境的關(guān)鍵鑰匙之一，有望緩解德國經(jīng)濟(jì)社會因能源資源短缺而后繼乏力的尷尬。不僅如此，北極地區(qū)能源資源開發(fā)方興未艾，多個北極國家都制定了一系列刺激政策，促使北極能源資源開發(fā)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)能夠處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，短時間內(nèi)不會出現(xiàn)能源斷供問題，這對德國來說是不可多得的機(jī)遇。事實(shí)上，正是看中了北極的資源潛力，德國近年來在北極地區(qū)的存在感不斷加強(qiáng)，也與眾多北極國家展開了能源合作，“北溪2號”便是其中一例。這一項(xiàng)目預(yù)計(jì)每年從俄羅斯亞馬爾地區(qū)向德國輸送550億立方米的天然氣，以滿足2600萬個德國家庭使用。[8]作為歐洲最大的天然氣消費(fèi)國，“北溪2號”將增加德國天然氣供應(yīng)的穩(wěn)定性，有助于保證國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展生命線的安全。

(三)提升德國科技實(shí)力，拓展北極科技外交網(wǎng)絡(luò)

基于獨(dú)特的地理位置和自然環(huán)境，北極在深化科學(xué)考察和創(chuàng)新應(yīng)用技術(shù)方面具有得天獨(dú)厚的價(jià)值。目前德國已經(jīng)開展了多個北極科研活動，根據(jù)UArctic的統(tǒng)計(jì)，2007—2016年間德國的北極科研項(xiàng)目共250項(xiàng)，在科研項(xiàng)目總數(shù)中占比0.51%，相比之下，中國的北極項(xiàng)目僅109項(xiàng)，占比也僅為0.13%[9]。大量北極科研活動使德國在該領(lǐng)域積累了雄厚的實(shí)力和極高的聲譽(yù)，但處于領(lǐng)先地位的德國習(xí)慣精益求精和未雨綢繆，如日中天的北極活動正是德國更新科研知識、創(chuàng)新北極應(yīng)用技術(shù)的絕佳時機(jī)，能夠進(jìn)一步提高其科技強(qiáng)國地位，故而始終成為德國的關(guān)注焦點(diǎn)。

目前，德國憑借出色的科研實(shí)力，與北極國家、北極域外國家、北極科學(xué)組織等展開了高頻率學(xué)術(shù)交流，并通過為北極提供大量破冰設(shè)備、利用本國的AWIPEV北極研究站為其他國家提供聯(lián)合研究平臺等方式，充分展示了德國北極科研與實(shí)踐的深厚根基。卓越的科研和實(shí)踐能力是德國進(jìn)軍北極的突出優(yōu)勢，也是德國拓展完善北極科技外交網(wǎng)絡(luò)的有力武器。從新北極政策對科研議題的詳議程度來看，未來德國必將繼續(xù)強(qiáng)化本國在北極地區(qū)的科技實(shí)力，以便更好地為德國擴(kuò)大北極合作對象及領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)北極經(jīng)濟(jì)、政治、軍事利益多元獲取提供服務(wù)。

三、德國頒布新北極政策的影響

德國是歐盟的領(lǐng)頭羊，頒布新北極政策又適逢歐盟不斷提高對北極問題的重視程度并啟動新北極政策政擬定工作之際，因此德國的舉動不僅會對自身在北極的作用產(chǎn)生影響，還密切關(guān)系到歐盟北極政策的未來走向。再者，德國此次更新北極政策又走在了眾多非北極國家前列，新政策傳遞出德國更加關(guān)注北極事務(wù)的強(qiáng)烈信號，有望在眾多行為體中引發(fā)新一輪關(guān)注熱潮，進(jìn)而對北極治理格局產(chǎn)生多重影響。

(一)擴(kuò)大德國的北極話語權(quán)

德國關(guān)注北極時間較早，早在1868年就展開了本國的第一次北極探險(xiǎn)[10]，二戰(zhàn)期間，與蘇聯(lián)交戰(zhàn)更是讓德國認(rèn)識到北方航道的重大交通價(jià)值，以及在氣候、冰情等方面的科研價(jià)值[11]。1998年，德國成為北極理事會觀察員，深化了德國與北極的聯(lián)系。長期實(shí)踐已經(jīng)讓德國社會關(guān)注北極成為一種習(xí)慣，但由于歷史上的北極政策較為松散，德國在北極的影響力并不盡如人意。從2014年開始，德國國內(nèi)從政府到民間開始反思本國的外交政策不夠積極主動，并在2016年發(fā)布了《德國國防白皮書》，首次通過官方文件宣稱德國要擔(dān)當(dāng)歐洲的領(lǐng)導(dǎo)角色[12]。至此，德國開始以更加積極的外交姿態(tài)參與國際事務(wù)，以期在國際社會發(fā)揮更多建設(shè)性作用。

如今北極地區(qū)正逐漸成為大國競爭的新疆域，在北極資源、航道、生態(tài)等方面的分歧加劇了沖突風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對德國安全利益構(gòu)成威脅，迫使德國必須更主動參與到北極治理進(jìn)程中，才能對潛在變故做出最佳應(yīng)對。2019年德國總理默克爾在參加北歐五國部長級例行會議期間表示，過去德國確實(shí)沒有對北極地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展給予足夠重視，但未來將正視該地區(qū)的戰(zhàn)略重要性[13]。新《方針》將德國的北極戰(zhàn)略以“法規(guī)”形式規(guī)定下來，清楚闡明自身在環(huán)保、科研和原住民等方面的立場，對環(huán)保的強(qiáng)調(diào)有助于塑造其負(fù)責(zé)任的國際形象，對北極科研自由的維護(hù)順應(yīng)了諸多域外國家的利益訴求，對原住民參與的關(guān)注也有助于拉近雙方關(guān)系，從而為德國參與北極事務(wù)提供諸多便利。通過新《方針》德國將自己置于北極問題的道德高地，為德國提供了一處影響國際政治進(jìn)程的新平臺。抓住了北極，德國便抓住了增強(qiáng)綜合國力、強(qiáng)化國家影響力的新籌碼。

(二)德國在很大程度上將主導(dǎo)歐盟的北極參與方向和進(jìn)程

隨著北極話題的討論增加，歐盟對北極的關(guān)注度也逐步提升，在2016年頒布第一份北極文件后僅三年時間，歐盟便再度啟動新北極戰(zhàn)略的籌劃工作。然而歐盟成員國的北極利益關(guān)切較為復(fù)雜，雖然丹麥、芬蘭和瑞典是北極國家，但德國、法國、意大利、波蘭等國卻是非北極國家，身份差異導(dǎo)致各國北極參與優(yōu)先事項(xiàng)不盡相同，從而增加了歐盟制定統(tǒng)一且實(shí)用的北極政策的難度。此外，俄羅斯的阻撓使歐盟成為北極理事會觀察員的愿望屢屢受挫，削弱了歐盟嘗試提高北極影響力的效果。政策可行性和身份正當(dāng)性的雙重缺陷致使歐盟參與北極事務(wù)、分享北極發(fā)展成果的前景不明，歐盟欲提高北極影響力亟需強(qiáng)有力的指引，而作為歐盟核心成員國以及北極理事會觀察員的德國，可以為歐盟提供諸多北極事務(wù)參與經(jīng)驗(yàn)。

一則，德國有實(shí)力為歐盟決策提供指導(dǎo)。歐盟成立至今，德國憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直左右著歐盟內(nèi)部的政治進(jìn)程，而今更是歐盟的核心成員國之一，多年經(jīng)營提高了德國處理歐盟事務(wù)的能力；而且德國是歐盟內(nèi)部比較“資深”的北極理事會觀察員，在參與北極治理與開發(fā)方面頗具經(jīng)驗(yàn)，是歐盟關(guān)注北極不可或缺的“智庫”。二則，德國有機(jī)會為歐盟北極實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)。芬蘭外交官賈里·維倫(JariVilen)、歐盟駐北極大使康寧斯(Marie-AnneConinsx)等多位高層領(lǐng)導(dǎo)人都曾表示，歐盟的新北極政策將更加關(guān)注歐盟參與視角下的北極氣候變化和資源可持續(xù)開發(fā)[13]，以及北極安全問題[14]。德國新北極政策中對相關(guān)議題的態(tài)度與歐盟十分契合，有望得到歐盟的支持。而且歐盟成為北極理事會觀察員任重道遠(yuǎn)，若想在北極地區(qū)發(fā)揮更多實(shí)質(zhì)性的作用，勢必要借助德國等北極理事會內(nèi)部的盟友來增強(qiáng)存在感。三則，德國有意引導(dǎo)歐盟對北極事務(wù)的關(guān)注走向。近年來德國的外交政策更加“歐洲化”，在制定政策過程中更傾向于從歐盟的角度出發(fā)，其在新北極政策中表示將提高歐盟對北極問題的關(guān)注度，實(shí)際上也是著重考慮歐盟北極利益的表現(xiàn)。綜合分析后不難看出，德國在很大程度上會主導(dǎo)歐盟的北極參與方向。

(三)推進(jìn)北極多元治理

近些年北極地區(qū)的治理機(jī)制建設(shè)取得不少成果，但仍然存在封閉性和片面性的缺陷。一方面，北極國家以北極圈這條虛線為界，將北極理事會打造成北極國家的特權(quán)“俱樂部”，北極國家壟斷了大部分決定權(quán)，成為北極議題的主導(dǎo)力量；而北極域外國家和其他行為體的作用頗受限制，觀察員成為域外國家參與北極事務(wù)的唯一合法身份，甚至作為永久參與方的原住民組織的利益也無法得到完全維護(hù)。另一方面，北極理事會作為北極事務(wù)的現(xiàn)有治理核心存在先天不足，以宣言而非條約為根基建立起來的管理機(jī)制，在解決漁業(yè)、安全等核心問題的主權(quán)權(quán)利紛爭時顯得無能為力[15]。隨著北極理事會有效性日漸降低和北極治理與開發(fā)不斷推進(jìn)，國際社會對北極治理改革的呼聲越來越高。

此次德國更新北極政策實(shí)際上就有助于推進(jìn)北極多元治理。一則，有助于強(qiáng)化北極治理參與力量。德國通過新北極政策展現(xiàn)出更積極的北極參與姿態(tài)，在德國的推動下歐盟的北極訴求也會增多。德國搶先更新北極政策將助推眾多域外國家對北極的密切關(guān)注，對環(huán)保問題的強(qiáng)調(diào)也可能推動環(huán)保組織、環(huán)保人士在北極治理中發(fā)揮作用。二則，有助于推動對經(jīng)濟(jì)與環(huán)保、安全相互關(guān)系的重新思考。北極地區(qū)愈發(fā)密集的經(jīng)濟(jì)活動加重了環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，也擴(kuò)大了武力解決經(jīng)濟(jì)利益矛盾的可能性。德國在新北極政策中對環(huán)保和安全問題的關(guān)注將推動人們反思如何平衡經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)保，如何才能維護(hù)協(xié)商解決利益沖突。

四、德國新北極政策可行性問題

盡管德國希望通過新北極政策更好地實(shí)現(xiàn)北極利益，但縱觀北極全局，德國的維權(quán)之路仍面臨頗多障礙。

(一)環(huán)保主張與美國北極能源發(fā)展需求相悖

德國在其新北極政策中高調(diào)主張環(huán)保，容易受到日漸重視北極能源開發(fā)的美國的敵視。特朗普上臺后通過連續(xù)而強(qiáng)勢的政策扶持來推動北極能源開發(fā)，還利用弱化對北極氣候和環(huán)境問題的討論、退出多個氣候與環(huán)保文件等方法來減少外部阻礙。從美國目前的政策環(huán)境看來，特朗普不會讓環(huán)境保護(hù)成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的攔路虎。然而，德國在新北極政策中專門論述了北極環(huán)保的必要性和優(yōu)先性，則與美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思想迎頭相撞，前者提出的“預(yù)防與污染者付費(fèi)”原則更可能成為特朗普政府開發(fā)北極油氣資源的重大障礙。比如，在推動北極國家野生動物保護(hù)區(qū)鉆探活動過程中，美國便有隨意改變環(huán)境審查期限和限制之嫌[16]，德國提出深入檢查或?qū)⒓又孛绹鴮徟睒O能源開發(fā)項(xiàng)目的輿論反對。而且相較于俄羅斯，美國北極油氣開采成本更高，德國提出為北極污染治理付費(fèi)更有可能增加其在能源開發(fā)過程中的費(fèi)用支出，在一定程度也增加了特朗普想通過能源開發(fā)振興美國經(jīng)濟(jì)的難度。另外，特朗普上臺后發(fā)布的政策及指令都更具自利性，德國被迫調(diào)整戰(zhàn)略以降低對美國的依賴，造成美德關(guān)系松綁，如此更增加了美國就環(huán)保問題為難德國的可能性。

(二)維護(hù)能源利益面臨內(nèi)外壓力

分享北極能源利好是德國頒布新北極政策的主要考慮和關(guān)注點(diǎn)，但是基于美俄在北極的能源競爭以及歐盟內(nèi)部分歧，德國在實(shí)現(xiàn)能源利益維護(hù)方面還面臨較多障礙。

1.德國能源穩(wěn)定易受美俄博弈負(fù)面影響的波及

受其地緣位置影響，德國在美俄博弈中一直是“質(zhì)子”身份，對外決策極易受到二者關(guān)系變化的影響，在北極地區(qū)，德國也容易在美俄競爭中受傷?！氨毕?號”項(xiàng)目是德國進(jìn)口北極天然氣的關(guān)鍵一步，除了能解決本國的用氣問題，德國實(shí)際上也將成為俄歐能源輸送的中轉(zhuǎn)站，有助于奠定德國作為歐洲能源運(yùn)輸樞紐的地位，能夠再度強(qiáng)化德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)地位。但是對美國而言，“北溪2號”項(xiàng)目不僅進(jìn)一步降低歐洲國家進(jìn)口本國頁巖氣的可能性，還意味著俄歐可能靠近，美國對俄羅斯的牽制或?qū)⒋蟠蛘劭?，因此美國便以維護(hù)歐洲能源安全之名對參與項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行制裁。美國的制裁導(dǎo)致該項(xiàng)目成本增加，還導(dǎo)致工期延誤，雖然德國表示堅(jiān)持推動項(xiàng)目建設(shè)，但美國這一出無疑也給默克爾政府心口刺了一刀，很大程度上降低了德國的安全感。而且隨著兩國都大力推進(jìn)北極能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美俄雙方的競爭會愈發(fā)激烈，德國未來想要完全實(shí)現(xiàn)北極能源供應(yīng)安全，或許還要經(jīng)歷不只“九九八十一難”。

2.歐盟內(nèi)部的不和增加了德國獲取北極能源的難度

歐洲從俄羅斯進(jìn)口天然氣，德國樂見其成，但極度依賴俄羅斯天然氣的中東歐國家卻擔(dān)心“北溪2號”會削減俄羅斯對該地區(qū)的天然氣供應(yīng)量，而且“北溪2號”建設(shè)路線繞過了斯洛伐克和波蘭等國家，使其喪失了收取可觀的天然氣過路費(fèi)的機(jī)會，故而極力反對該項(xiàng)目。不僅如此，部分南歐國家對德國分享北極能源利好也頗有微詞。南北歐經(jīng)濟(jì)發(fā)展本就存在一定差距，如今北歐國家有望借助北極能源實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展，可能導(dǎo)致南北歐差距進(jìn)一步擴(kuò)大，故而南歐部分國家也表示不滿。意大利認(rèn)為“北溪2號”會削弱其基于地中海的區(qū)位優(yōu)勢而作為歐盟能源樞紐的地位，并將歐盟能源供應(yīng)支點(diǎn)轉(zhuǎn)移至德國[17]。如此將進(jìn)一步削弱意大利在歐盟中的作用，反而使德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)地位再度提升，造成歐盟內(nèi)部不平等，因此意大利對“北溪2號”也持?jǐn)硨B(tài)度。雖然歐盟內(nèi)部部分國家對“北溪2號”的反對并不會造成實(shí)質(zhì)上的破壞，但是這些國家與德國的立場對立將擴(kuò)大彼此嫌隙，增加了德國維護(hù)北極能源利益的難度。

結(jié) 語

在現(xiàn)代國際關(guān)系中，德國具有三重身份：渴望矗立世界大國之林的追趕者，意圖主導(dǎo)歐盟話語權(quán)的掌控者，身負(fù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展使命的領(lǐng)導(dǎo)者。身份的多樣性決定了德國新北極政策勢必雜糅本國獨(dú)立意志與對外部政治力量的妥協(xié)。如今北極地區(qū)新的地緣政治格局正在醞釀，任何細(xì)微的變化都將牽動北極八國和多個域外國家的利益神經(jīng)，德國只有充分利用自身的獨(dú)特優(yōu)勢在北極地區(qū)展開良好合作，才能凸顯北極治理格局中的德國存在，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)歷史救贖與全球大國抱負(fù)。